ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / SOLICITUD DE APERTURA DE INCIDENTE DE DESACATO / AUTO SE ABSTIENE DE DAR APERTURA DE INCIDENTE DE DESACATO / ACREDITACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LA ORDEN DEL JUEZ DE TUTELA / EXPEDICIÓN DE DECISIÓN DE REEMPLAZO – Mediante la cual concedió a la parte demandante el término de diez (10) días para que adecuara la demanda ejecutiva / FALTA DE COMPETENCIA DEL JUEZ DE TUTELA – En cuanto a emitir pronunciamiento respecto de la posibilidad de hacer extensiva la ejecución de una obligación de hacer a los perjuicios moratorios / SOLICITUD DE COMPULSA DE COPIAS / NEGACIÓN DE LA SOLICITUD DE COMPULSA DE COPIAS – El Despacho no advierte mérito suficiente para ello / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA – El abogado no comprobó su calidad de apoderado de alguno de los demandantes [E]s claro para el Despacho que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar desde el 9 de octubre de 2019, dio cumplimiento a la orden de tutela contenida en la sentencia de tutela de segunda instancia proferida el 12 de septiembre de 2019, por la Sección Tercera, Subsección “B” de esta Corporación, con la emisión de la decisión mediante la cual concedió a la parte demandante el término de diez (10) días para que adecuara la demanda ejecutiva con el fin de dirigirla únicamente a la Agencia Nacional de Tierras, y formular como pretensión principal el cumplimiento de la obligación de hacer contenida en el ordinal séptimo de la decisión que resolvió la acción de grupo en la que se encuentra el título base de la ejecución. (…) En este sentido, no es posible declarar el incumplimiento de la sentencia de 12 de septiembre de 2019, proferida por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado, con base en los argumentos expuestos por la entidad solicitante, en tanto lo relacionado con la conversión de la obligación de hacer en una obligación dineraria, se encuentra fuera de la órbita de la orden dictada en la providencia respecto de la cual se alega la configuración de un desacato.
Lo anterior, teniendo en cuenta que si bien la orden se dirigió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, la misma consistió en que se concediera el término de diez (10) días para que tuvieran la oportunidad de adecuar la demanda ejecutiva presentada en el sentido de dirigirla exclusivamente contra la Agencia Nacional de Tierras, la cual, como se advirtió en precedencia, desde una perspectiva objetiva fue cumplida con la emisión del auto de 9 de octubre de 2019.
En el mismo sentido, tampoco es posible acceder a la solicitado por el apoderado de la parte demandante, en cuanto a emitir pronunciamiento respecto de la posibilidad de hacer extensiva la ejecución de una obligación de hacer a los perjuicios moratorios, dado que ello desbordaría el ámbito de competencia del juez que conoce del trámite de cumplimiento, pues implicaría ir más allá de lo ordenado en el fallo de tutela respecto del cual se verifica su cumplimiento.
Frente a la solicitud de compulsar copias a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial con el fin de que se investigue la conducta del apoderado de la Agencia Nacional de Tierras, formulada por el abogado [A.T.P.], el Despacho no advierte mérito suficiente para ello. Además, se destaca que el abogado no comprobó su calidad de apoderado de alguno de los demandantes por lo que no es claro que esté legitimado para actuar en este trámite judicial.
Se insiste, la orden del juez constitucional únicamente consistió en otorgarle a la parte demandante el término de diez (10) días para que tuviera la oportunidad de adecuar la demanda ejecutiva presentada, en el sentido de dirigirla exclusivamente contra la Agencia Nacional de Tierras, cuya pretensión es el cumplimiento de la sentencia proferida el 30 de enero de 2014, que confirmó la decisión del 5 de octubre de 2012, dentro de una acción de grupo, por lo que el debate respecto de la conversión de la obligación de hacer en una obligación dineraria o de la procedencia del pago de los perjuicios moratorios, son asuntos propios del proceso ejecutivo y no del trámite de cumplimiento de la orden de tutela.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., diez (10) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04064-02(AC)A Actor: ANA LUISA LLANOS CHAMORRO, Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR AUTO DECLARA CUMPLIMIENTO El Despacho procede a resolver la solicitud de apertura de incidente de desacato formulada por la Agencia Nacional de Tierras (ANT), quien actúa en el trámite constitucional en calidad de tercero con interés, dirigida a que se garantice el cumplimiento de la sentencia proferida por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado el 12 de septiembre de 2019, en la que se dictaron las siguientes órdenes: “PRIMERO. REVOCAR las decisiones del 14 marzo de 2019 y la aclaratoria del 24 de abril del año en curso, proferidas por la Sección Cuarta del Consejo Estado, en las se deja sin efecto la sentencia proferida el 6 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Cesar dentro del proceso ejecutivo radicado bajo el No. 20-001-33-31-0002-2009-00474-01.
SEGUNDO: AMPARAR el derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia a los accionantes para lo cual se ordenará al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar otorgarles el término de diez días contados a partir de la notificación del auto en el que se disponga el cumplimiento de esta tutela para que tengan la oportunidad de adecuar la demanda presentada en el sentido de dirigirla exclusivamente contra la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) e impetrar frente a dicha entidad el cumplimiento de la sentencia proferida el 30 de enero de 2014 que confirmó la decisión del 5 de octubre de 2012, dentro de la acción de grupo”.
I.
ANTECEDENTES 1. Síntesis de los hechos y fallo de tutela objeto de cumplimiento El 28 de octubre de 2009, los señores Ana Luisa Llanos Chamorro, Luis Ignacio López Álvarez, Donaldo Rafael Sierra Jiménez, Donaldo Rafael Sierra Ditta, Eliécer Bayona Contreras, José Mercedes Bayona, José Jorge López Garzón, Marleny Coronel Sánchez, Omer Said Gómez Baslonoa, Marlene Quintana Quintero, Tilson Morales Peinado, Rafael Antonio Liñán Vergara, Enilde Clavijo Hernández, Eider Ortega Clavijo, Manuel Enrique Cataño Quintero, Francisco Tobías Contreras, Jair Bonilla Manosalva, Freddy Hernández Acosta, Martha Cecilia Rojano Pedroza, Ovidio Manuel Orozco Camacho y Miguel Ángel Santos Mora, interpusieron acción de grupo contra el INCODER y C.I PRODECO S.A. La acción fue resuelta en primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar, quien mediante providencia de 5 de octubre de 2012, declaró administrativamente responsable al INCODER de los incumplimientos ocurridos en la negociación que dio lugar a la enajenación y desalojo de los parceleros asentados en el inmueble El Prado, ubicado en el municipio de La Jagua de Ibirico, y de la no entrega de tierras para su reubicación, conjuntamente con el subsidio de tierras pactados.
En consecuencia, se ordenó al INCODER el pago de una suma de dinero a cada uno de los miembros del grupo (i) por la alteración de las condiciones de existencia, (ii) pago del subsidio de tierras que se comprometió a entregar a los parceleros y (iii) pago por concepto de explotación de tierras. Además, en la referida sentencia se ordenó en el ordinal séptimo, lo siguiente: “ORDENESE al INCODER proceda a seleccionar y aprobar los predios que serán permutados con el predio "El Prado", y en los cuales serán reubicados los accionantes y demás personas que acrediten pertenecer al grupo, en cumplimiento a las obligaciones adquiridas en la negociación con los parceleros y C.I. PRODECO”.
El 17 de junio de 2015, el grupo de beneficiarios de la referida sentencia presentaron demanda ejecutiva contra el INCODER con el fin de obtener su cumplimiento. No obstante, como dicha entidad se encontraba en liquidación, el juez de conocimiento mediante auto del 13 de enero de 2016 ordenó la terminación del proceso, pues el trámite respectivo debía seguirse ante el agente liquidador de esta entidad, y remitió el expediente el 21 de enero de 2016.
El INCODER canceló las sumas de dinero ordenadas en la sentencia de grupo, pero no cumplió con la obligación de hacer consignada en el numeral séptimo, hecho que fue manifestado por los accionantes ante el juzgado a quien le solicitaron librar ejecución por los perjuicios moratorios generados, petición que fue resuelta de manera desfavorable, pues existía un proceso liquidatorio donde se tramitarían todas las obligaciones a su cargo.
Mediante los Decretos 2363 de 2015 y 1850 de 2016, se creó la Agencia Nacional de Tierras y se dispuso que esta entidad sería la encargada de atender las obligaciones emanadas de los procesos adelantados contra el extinto INCODER, junto con el Patrimonio Autónomo de Remanentes del INCODER, según la naturaleza del asunto. El agente liquidador profirió las Resoluciones Nº 880 y 1347 de 2016, en las que indicó que sería la Agencia Nacional de Tierras, la entidad encargada de acatar la obligación del numeral séptimo del fallo del 5 de octubre de 2012.
Por lo anterior, los demandantes iniciaron demanda ejecutiva ante el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, con el fin de que se librara mandamiento de pago en contra de la Agencia Nacional de Tierras y el Patrimonio Autónomo de Remanentes del INCODER en cabeza de Fiduagraria S.A., por los perjuicios compensatorios y moratorios derivados del incumplimiento de la obligación de hacer, contenida en el numeral 7 de la sentencia de 5 de octubre de 2012 para la totalidad de los 46 demandantes.
El 25 de mayo de 2017, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar libró mandamiento de pago contra el INCODER en Liquidación en cabeza de la Fiduagraria S.A y la Agencia Nacional de Tierras, por los perjuicios compensatorios y por los intereses de mora causados desde el 16 de junio de 2014 hasta el cumplimiento de la obligación. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar mediante sentencia del 28 de noviembre de 2017, ordenó seguir adelante con la ejecución y señaló que el INCODER era la entidad autorizada para viabilizar la entrega de los inmuebles, pero que ante la imposibilidad de efectuar dicha entrega, la obligación se convertía en dineraria, dado que los demandantes tenían derecho al pago de perjuicios compensatorios en atención a lo dispuesto en el artículo 486 del CGP[1], por lo que la entidad que debe entrar a responder por ella es Fiduagraria S.A. La decisión fue revocada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Cesar en sentencia de 6 de septiembre de 2018, en el sentido de dar por terminado el proceso ejecutivo, al considerar que sobre esta causa el juez ya había declarado la terminación del proceso con anterioridad y que la demanda ejecutiva no había cumplido con los requisitos de forma señalados en el artículo 428 del CGP, pues los acreedores no solicitaron principalmente el cumplimiento de la obligación de hacer y de forma subsidiaria los perjuicios compensatorios y moratorios, lo que quiere decir que la demanda no reunía los requisitos de forma para que se librara mandamiento de pago, debiendo por tanto, en acatamiento del último inciso de la norma, dar por terminado el proceso.
Por esta razón, los accionantes presentaron acción de tutela con el fin de que se dejara sin efectos esa última providencia, al considerar que el Tribunal Administrativo del Cesar había incurrido en (i) defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, en tanto puso fin al proceso ejecutivo atendiendo a una consideración meramente formal, como lo es haber solicitado el pago de los perjuicios compensatorios de manera principal y no subsidiaria;
(ii) defecto sustantivo, por la errónea interpretación del artículo 428 del Código General del Proceso, y (iii) violación directa de la Constitución, por desconocer principios y derechos de raigambre constitucional, como la protección especial que se debe a los campesinos en situación de vulnerabilidad, el derecho a la reparación de las víctimas de violaciones de derechos humanos y al retorno, y el acceso a la administración de justicia y al cumplimiento de los fallos judiciales.
La Sección Cuarta del Consejo de Estado en sentencia de 14 de marzo de 2019, resolvió amparar el derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia de los demandantes, dejó sin efectos la providencia demandada y ordenó que se profiriera decisión de reemplazo. A su juicio, la autoridad judicial demandada “incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al haber exigido a los accionantes el cumplimiento de los requisitos formales del artículo 428 del CGP de manera irreflexiva, y no advertir que durante el proceso de ejecución se había expuesto la inconveniencia del cumplimiento de la orden principal, esto es, la entrega de los predios, lo que determinaba que la presentación de la petición de los perjuicios compensatorios como subsidiarios fuese un aspecto puramente formal y, en tal sentido, la terminación del proceso por esta causa constituye una flagrante vulneración del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia a los accionantes”.
Advirtió que los “aspectos sustanciales del proceso como el incumplimiento de la obligación de hacer contenida en el fallo de la acción de grupo impetrada por los accionantes y el hecho de que su pretensión estaba llamada a prosperar nunca fueron puestos en duda, por lo que la terminación del proceso por el incumplimiento de un aspecto formal deviene en la denegación de justicia en un proceso con una duración superior a 10 años al interior de la jurisdicción, lo que contraviene el fin último de la administración de justicia”.
Por auto de 24 de abril de 2019, la decisión de primera instancia fue corregida en el sentido de ordenar al Tribunal Administrativo del Cesar, que dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la sentencia, profiera una nueva providencia que resuelva el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de primera instancia del proceso ejecutivo radicado con el N° 20001-33-31-002-2009-00474-01, demandante: Ana Luisa Llanos Chamorro y otros.
La decisión fue revocada por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado, por fallo de 12 de septiembre de 2019, al considerar que la decisión de dar por terminado el proceso ejecutivo fue acertada. Refirió que en el presente caso se comprobó que ya se había tramitado un proceso ejecutivo con anterioridad en el que “i) se libró mandamiento de pago conforme con lo ordenado en la sentencia; ii) éste proceso ejecutivo fue remitido a liquidador del INCODER donde se dispuso el pago de las obligaciones dinerarias y iii) con base en los decretos de liquidación de la entidad se dispuso en la resoluciones Nos. 880 y 1347 de 2016 que la obligación de hacer estaría a cargo de la ANT y se dio por terminado el proceso ejecutivo”.
Sostuvo que dichas circunstancias fueron tenidas en cuenta en la providencia demandada, por lo que consideró que no podía dejarse sin efectos como lo hizo el juez de tutela de primera instancia. Indicó que en “esas condiciones no resultaba procedente adelantar una segunda ejecución, desconociendo lo ordenado en el primer proceso ejecutivo.
No podía desconocerse las decisiones adoptadas en relación con la obligación de hacer ordenada en la sentencia de acción de grupo (providencia del 30 de enero de 2012) y particularmente en relación con el deudor de la misma, lo consignado en las resoluciones Nos. 880 y 1347 de 2016, que se presumen legales”. Manifestó que “para el cumplimiento del ordinal séptimo del fallo proferido en la acción de grupo, debía tenerse en cuenta lo dispuesto en el primer proceso ejecutivo y en las resoluciones Nos. 880 y 1347 de 2016, expedidas por el liquidador del INCODER”.
Por lo anterior, adujo que no podía desconocerse la decisión del Juzgado en la cual se ordenó la terminación del primer proceso ejecutivo, y que lo único que se encontraba pendiente por cumplir era la obligación de hacer, la cual se encontraba a cargo de la Agencia Nacional de Tierras, por lo que su cumplimiento debió solicitarse a dicha entidad.
Aseguró que “en relación con los derechos alegados como violados por los accionantes por no convertir en dinero una obligación de hacer consistente en reubicarlos en los predios que deben ser adquiridos por la ANT, desconoce los propios fundamentos de la sentencia proferida dentro de la acción de grupo en la cual de manera enfática se señala que esta obligación debe cumplirse en esta forma y no puede convertirse en dinero”.
Expresó que si se acepta que podía haberse iniciado el proceso ejecutivo, el mandamiento de pago en todo caso debió librarse de acuerdo a lo ordenado en la sentencia que resolvió la acción de grupo el 5 de octubre de 2012, confirmada por el Tribunal Administrativo del Cesar el 30 de enero de 2014. Advirtió que convertir la obligación de hacer en obligación dineraria violaría flagrantemente lo dispuesto en la propia sentencia que sirve de título ejecutivo.
Por lo anterior, concluyó que de conformidad con lo establecido en el título ejecutivo (sentencia) y lo dispuesto en el artículo 306 del CGP[2], los accionantes debieron solicitar que se cumpliera la obligación en su forma original y como no lo hicieron, por lo que resultaba acertada la terminación del proceso ejecutivo, tal y como lo dispuso el Tribunal Administrativo del Cesar en la providencia de 6 de septiembre de 2018.
Además, como se mencionó, existen dos resoluciones que se presumen legales, en las que se indica que la obligación se encuentra en cabeza de la Agencia Nacional de Tierras, entidad a la que debió solicitarse su cumplimiento. No obstante, con el fin de garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia al grupo demandante y beneficiario de una decisión de condena ejecutoriada, resolvió lo siguiente: “SEGUNDO: AMPARAR el derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia a los accionantes para lo cual se ordenará al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar otorgarles el término de diez días contados a partir de la notificación del auto en el que se disponga el cumplimiento de esta tutela para que tengan la oportunidad de adecuar la demanda presentada en el sentido de dirigirla exclusivamente contra la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (ANT) e impetrar frente a dicha entidad el cumplimiento de la sentencia proferida el 30 de enero de 2014 que confirmó la decisión del 5 de octubre de 2012, dentro de la acción de grupo”. 2.
Solicitud de cumplimiento del fallo La Agencia Nacional de Tierras formuló solicitud de cumplimiento de la sentencia proferida el 12 de septiembre de 2019, bajo el argumento de que en dicha providencia se resolvió no acceder a la pretensión de reemplazar por dinero la obligación consignada en el ordinal séptimo de la providencia de 30 de enero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en el marco de la acción de grupo Nº 20001-33-31-002-2009-00474-01, consistente en que se reubique a los demandantes en predios que deben ser adquiridos por esa entidad.
Lo anterior, dado que en la providencia de tutela se estimó que convertir la obligación de hacer en una obligación dineraria desconoce los propios fundamentos de la sentencia proferida dentro de la acción de grupo. Señaló que por esta razón se entiende que el juez de tutela “ordenó, que el juez de la ejecución debe limitarse al contenido del título ejecutivo (el numeral 7º de la sentencia del 5 de octubre de 2012 del Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Valledupar radicado No. 20-001-33-31-002- 2009-00474-00, confirmada por la sentencia del Tribunal Administrativo del César del 30 de enero de 2014 radicado No. 20-001-33-31-002-2009-00474-01), título el cual, incorpora una mera obligación de hacer, sin que en ningún caso sea convertible en dinero y/o incluir perjuicios compensatorios, ni perjuicios o intereses moratorios, que fue lo que pretendieron los demandantes en un primer proceso ejecutivo ante el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar, y la razón por la cual fracasó su Pretensión”.
Indicó que en desconocimiento a lo expuesto en las consideraciones de la decisión del juez constitucional, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar mediante auto de 18 de noviembre de 2019, libró mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo Nº 20001-33-33-002-2009- 00474-00, iniciado por la señora Ana Luisa Llanos y otros, en el que dispuso lo siguiente: “a. Líbrese mandamiento ejecutivo a favor de los actores y en contra de la Agencia Nacional de Tierras – ANT, por concepto de la obligación de hacer contenida en el numeral 7º de la sentencia de grupo fechada 5 de octubre de 2012, confirmada por el Tribunal Administrativo del Cesar, en providencia del 30 de enero de 2014, de conformidad con las razones expuestas.
Y además ordenó: b. Por los intereses de mora desde cuando la obligación se hizo exigible, esto es, desde el 16 de junio de 2014 hasta cuando se cumpla en su totalidad. (…)”. Manifestó que mediante providencia de 18 de noviembre de 2020, el mencionado juzgado decretó medidas cautelares señalando que “Con fundamento en el artículo 593 numeral 10 del C.G.P, y teniendo en cuenta la solicitud presentada por la parte accionante; decretase el Embargo y Retención de los dineros que tenga o llegare a tener LA AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS, entidad de derecho público identificada con el Nit 900.948.953-8, en cuentas de ahorro o corrientes de recursos propios, o CDT, excluyendo los que tienen destinación específica, en los siguientes bancos: BANCOLOMBIA, BANCO AGRARIO DE COLOMBIA, BANCO BBVA COLOMBIA, BANCO DAVIVIENDA, BANCO CAJA SOCIAL, BANCO DE OCCIDENTE, BANCO DE BOGOTÁ, BANCO POPULAR, BANCO COLPATRIA, BANCO ITAU, BANCO AV VILLAS, BANCOLDEX, BANCO CNB SUDAMERIS COLOMBIA, BANCO CITIBANK COLOMBIA y BANCO SANTANDER.
Limitase la medida hasta la suma de treinta y nueve mil trescientos quince millones doscientos once mil ciento sesenta y un pesos ($39.315.211.161); suma equivalente al valor de los perjuicios moratorios estimados en la demanda más un 50%, de conformidad al numeral 10 del artículo 593 del CGP”. En este orden de ideas, concluyó que las decisiones antes descritas desacataron lo dispuesto en las consideraciones de la sentencia de segunda instancia por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado, dado que no debió ordenarse el decreto de medidas cautelares frente a sumas de dinero ni tampoco emitirlas respecto de los perjuicios moratorios, sino que el juez ejecutivo debió limitarse a ordenar el cumplimiento de la obligación de hacer contenida en el ordinal séptimo de la sentencia de 5 de octubre de 2012, dictada en el marco de la acción de grupo iniciada por la señora Ana Luisa Llanos y otros.
Al respecto, hizo referencia a la sentencia SU-047 de 1999[3] de la Corte Constitucional en la que se realizó un análisis de los elementos de las providencias judiciales: obiter dicta, ratio decidendi y decisum. 3. Trámite procesal Por auto de 23 de enero de 2021, se corrió traslado de la solicitud al Tribunal Administrativo del Cesar, para que allegara informe detallado sobre el cumplimiento de la sentencia proferida el 12 de septiembre de 2019.
La Secretaría General de esta Corporación emitió los oficios Nº 22085 a 22096 de 17 de marzo de 2021 para dar cumplimiento a la decisión[4]. 4. Respuesta del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar En escrito allegado mediante correo electrónico 23 de marzo de 2021, el titular del despacho judicial aseguró que contrario a lo afirmado por la Agencia Nacional de Tierras, ha dado cumplimiento a lo ordenado por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado en el fallo de tutela de 12 de septiembre de 2019, lo cual, en su sentir, se circunscribe a garantizarle a los demandantes del proceso ejecutivo radicado bajo el Nº 2009-00474-00, la oportunidad de adecuar su demanda en el sentido de (i) dirigirla exclusivamente contra la Agencia Nacional de Tierras y (ii) de impetrar frente a dicha entidad el cumplimiento de la obligación de hacer contenida en la sentencia proferida el 30 de enero de 2014 que confirmó la decisión de 5 de octubre de 2012, dentro de la acción de grupo.
Señaló que en cumplimiento de dicha orden emitió auto de 12 de septiembre de 2019, en el que le concedió a la parte actora “un término de 10 días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, para que adecúe la demanda presentada dentro de este asunto, en el sentido de dirigirla exclusivamente en contra de la Agencia Nacional de Tierras (ANT), e impetrar en contra esa entidad el cumplimiento de la sentencia proferida el 30 de enero de 2014 que confirmó la decisión del 5 de octubre de 2012, dentro de la acción de grupo”.
Manifestó que en virtud de dicho auto, la parte demandante adecuó la demanda con los parámetros establecidos en la sentencia de tutela del Consejo de Estado y que por auto de 18 de noviembre de 2019, ordenó librar mandamiento de pago por concepto de (i) la obligación de hacer contenida en el numeral 7º de la sentencia de grupo de 5 de octubre de 2012 y (ii) los intereses de mora desde cuando la obligación se hizo exigible, es decir, desde el 16 de junio de 2014, hasta cuando se cumpla en su totalidad.
Indicó que las providencias proferidas con posterioridad no se apartaron de lo ordenado en la sentencia de tutela teniendo en cuenta que “(i) en auto de fecha 20 de enero de 2020, se SIGUE ADELANTE LA EJECUCIÓN en contra de la Agencia Nacional de Tierras (ANT) y a favor de los demandantes para el cumplimiento de la obligación de hacer señalada en el mandamiento ejecutivo y (ii) en el auto de fecha 04 de diciembre de 2020, tal como se indicó en líneas precedentes se declaró fundada la objeción de la liquidación del crédito y se resaltó que la obligación de hacer no podía mutar a una obligación de dar sumas determinada de dinero y, por ende, no genera intereses moratorios”.
Señaló que por auto de 18 de noviembre de 2020, se ordenó el embargo de los recursos financieros de la Agencia Nacional de Tierras, en cuentas bancarias, hasta la suma de $39.315.211.161, en aras de garantizar el cumplimento de la obligación señalada en el mandamiento de pago. En cualquier caso, advirtió que la medida cautelar no ha sido materializada dado que no se han constituido títulos de depósito judiciales y que fue objeto de recurso de apelación por parte de las entidades ejecutadas.
Por último, aseguró que por auto de 4 de diciembre de 2020, se definió que la obligación de hacer no puede mutar en dinero, como lo establece la sentencia de 12 de septiembre de 2019. En este orden de ideas, pidió abstenerse de dar trámite al incidente de desacato iniciado por la Agencia Nacional de Tierras. 4. Escritos de la parte demandante 4.1.
Mediante memoriales allegados el 27, 29 de abril y el 4 de mayo de 2021, el abogado Adel Toloza Palomino, quien manifestó ser apoderado de algunos de los demandantes, presentó su oposición a la solicitud de apertura del trámite incidental de desacato iniciado por la Agencia Nacional de Tierras, en tanto considera que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar ha actuado de conformidad con lo ordenado por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, en la sentencia de 12 de septiembre de 2019.
Indicó que en cumplimiento del fallo constitucional, el cual ordenó darle un término de diez (10) días a la parte ejecutante para adecuar la demanda ejecutiva en el sentido de dirigirla únicamente contra la Agencia Nacional de Tierras e impetrar frente a dicha entidad el cumplimiento de la obligación de hacer dispuesta en la sentencia de 30 de enero de 2014, la parte actora estaba facultada de conformidad con lo señalado en los artículos 422, 426 y 428 del CGP, para elegir entre “1.
Solicitar directamente, desde un principio el pago de perjuicios por la no entrega de una especie mueble o la ejecución o no ejecución de un hecho para que se siga la ejecución por una suma liquida de dinero. 2. Solicitar la entrega de una especie mueble o inmueble o la ejecución de un hecho y de forma subsidiaria el pago de perjuicios 3.
Solicitar la entrega de una especie mueble o inmueble o la ejecución de un hecho y no solicitar de forma subsidiaria el pago de perjuicios”. Señaló que el fallo de tutela solo establece dos órdenes concretas, por un lado, dirigir la acción ejecutiva contra la Agencia Nacional de Tierras y, por el otro, impetrar ejecución para el cumplimiento de la obligación de hacer, por lo que nada le impedía a la parte ejecutante que solicitara el cumplimiento de la obligación bajo las alternativas que ofrece el CGP, ni que se pida el pago de perjuicios moratorios por el retardo en el cumplimiento de la misma.
Agregó que en cualquier caso, para acatar la orden de tutela el proceso ejecutivo debe adelantarse en su forma original, es decir, por el cumplimiento de la obligación de hacer y por los perjuicios moratorios derivados del incumplimiento de dicha obligación. Al respecto, aportó un concepto jurídico sobre el asunto rendido por el abogado Enrique Gil Botero, en el que según afirmó “se analiza la procedencia de demandar el cumplimiento de la obligación de hacer y los perjuicios moratorios por el retardo en el cumplimiento de la obligación de hacer”.
Por otro lado, afirmó que la Agencia Nacional de Tierras interpuso acción de tutela radicada bajo el Nº 20001233300020200048100 contra el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, con el fin de que se dejaran sin efectos los autos de 18 de noviembre de 2019 y de 18 de noviembre de 2020, mediante los cuales se libró mandamiento ejecutivo y se decretaron medidas cautelares contra la entidad.
Aseguró que los fundamentos en que se sustentó son los mismos que se expusieron en la solicitud del trámite incidental. Manifestó que el trámite constitucional correspondió por reparto al Tribunal Administrativo del Cesar, que mediante sentencia de 14 de enero de 2021, declaró la improcedencia de la solicitud de amparo, al considerar que la Agencia Nacional de Tierras no cumplió con el requisito de la subsidiariedad, ya que contaba con la posibilidad de interponer el recurso de reposición contra la decisión que libró mandamiento de pago o solicitar la nulidad del proceso.
Señaló que la decisión fue objeto de impugnación por lo que se encuentra en trámite de segunda instancia en la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado[5]. Afirmó que el hecho de que se presenten los mismos argumentos fácticos y jurídicos en la solicitud de trámite incidental y en la acción de tutela denotan un uso indebido del mecanismo constitucional, por lo que solicitó que se compulsen copias a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial con el fin de que se investigue la conducta del apoderado de la Agencia Nacional de Tierras. 4.2.
En escrito presentado el 4 de mayo de 2021, el abogado Humberto Antonio Sierra Porto, quien actúa como apoderado judicial en el trámite de tutela de los demandantes Ana Luisa Llanos Chamorro, Luis Ignacio López Álvarez, Donaldo Rafael Sierra Jiménez, Donaldo Rafael Sierra Ditta, Eliécer Bayona Contreras, José Mercedes Bayona, José Jorge López Garzón, Marleny Coronel Sánchez, Omer Said Gómez Baslonoa, Marlene Quintana Quintero, Tilson Morales Peinado, Rafael Antonio Liñán Vergara, Enilde Clavijo Hernández, Eider Ortega Clavijo, Manuel Enrique Cataño Quintero, Francisco Tobías Contreras, Jair Bonilla Manosalva, Freddy Hernández Acosta, Martha Cecilia Rojano Pedroza, Ovidio Manuel Orozco Camacho y Miguel Ángel Santos Mora, solicitó que se declare “la inexistencia de DESACATO a las órdenes dadas en la sentencia de tutela proferida el 12 de septiembre de 2019, por parte del señor Juez Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, dentro del proceso de ejecución de la sentencia de acción de Grupo incoada por ANA LUISA LLANOS CHAMORRO y Otros contra la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS.
Radicado Nº 20-001-33-31-002-2009-00474-00”, por las siguientes razones: Sostuvo que los argumentos expuestos por el apoderado de la Agencia Nacional de Tierras, en la solicitud de apertura del incidente de desacato, confunden de forma deliberada la obligación principal de hacer (entrega del predio) y las consecuencias que se derivan del incumplimiento de este (perjuicios moratorios).
Afirmó que el incidente de desacato se encuentra regulado en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 y que “procede a petición de la parte interesada, de oficio o por intervención del Ministerio Público, el cual tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto y multa a quien desatienda las órdenes de tutela mediante las cuales se protejan derechos fundamentales”.
Indicó que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional “el incidente de desacato es entendido como un procedimiento que se inscribe en el ejercicio del poder jurisdiccional sancionatorio que, si bien entre sus objetivos tiene sancionar el incumplimiento del fallo de tutela por parte de la autoridad responsable, lo que se busca finalmente es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada y, por ende, la protección de los derechos fundamentales con ella protegidos”.
Manifestó que en el asunto bajo examen quien interpone la solicitud de desacato no es la parte demandante sino un tercero, que en lugar de buscar materialización del fallo de tutela y la protección de los derechos fundamentales de los actores, busca que se adopten una serie de decisiones que terminan por desconocer el derecho amparado y la competencia de los jueces ordinarios.
Sostuvo que en el fallo de tutela de 12 de septiembre de 2019, se amparó el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de los accionantes, por lo que cualquier decisión adoptada por el juez encargado del cumplimiento debe ser encaminada a la materialización de dicho derecho. A lo que agregó que la orden consistió en que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar le otorgara a los accionantes el termino de diez (10) días para adecuar la demanda ejecutiva, presentándola únicamente contra la Agencia Nacional de Tierras.
Por lo anterior, aseguró que en cumplimiento del fallo de tutela el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar permitió la adecuación de la demanda, por lo que no hay lugar a ordenar la apertura del incidente de desacato. Máxime si se tiene en cuenta que la decisión de tutela no indicó cuál debía ser el contenido de la acción ejecutiva a impetrar, pues más allá de señalar que se debía dirigir exclusivamente contra la Agencia Nacional de Tierras, no realizó ningún otro tipo consideración. Además, sostuvo que “tampoco se observa orden alguna dirigida al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar relacionada con cuales pretensiones deben ser tramitadas en el marco de un proceso ejecutivo, como procura señalar el incidentante, al indicar que no es posible el cobro de perjuicios moratorios en el proceso adelantado”.
Manifestó que la orden de la acción de grupo tampoco señala que no proceda el pago de perjuicios moratorios en caso de incumplimiento, por lo que inferir que la decisión de tutela condiciona la ejecución de la sentencia exclusivamente a la obligación de hacer, sin posibilidad de reclamar perjuicios moratorios, resulta infundada y contraria al contenido de lo ordenado en el fallo.
En este sentido, afirmó que al no indicarse en la orden de tutela cuáles debían ser las pretensiones por formular en un proceso ejecutivo con obligación de hacer, se debe acudir a las normas legales vigentes que le permiten al acreedor obtener la efectividad de dicho crédito. En particular, hizo referencia a lo establecido en el artículo 1610 del Código Civil, según el cual existe una triple alternativa para el acreedor de la obligación de hacer al señalar que: “[s]i la obligación es de hacer y el deudor se constituye en mora, podrá pedir el acreedor, junto con la indemnización de la mora, cualquiera de estas cosas, a elección suya: (i) que se apremie al deudor para la ejecución del hecho convenido, (ii) que se le autorice a él mismo para hacerlo ejecutar por un tercero a expensas del deudor y, (iii) que el deudor le indemnice de los perjuicios resultantes de la infracción del contrato”.
Indicó que los artículos 426, 428 y 433 del CGP permiten que el acreedor elija entre: “1. Solicitar directamente, desde un principio el pago de perjuicios por la no entrega de una especie mueble o la ejecución o no ejecución de un hecho para que se siga la ejecución por una suma líquida de dinero. 2. Solicitar la entrega de una especie mueble o inmueble o la ejecución de un hecho y de forma subsidiaria el pago de perjuicios. 3.
Solicitar la entrega de una especie mueble o inmueble o la ejecución de un hecho y pedir que la ejecución se extienda a los perjuicios moratorios causados por el retardo en el cumplimiento de la obligación”. Por lo anterior, concluyó que en el marco del proceso ejecutivo se puede reclamar además de la obligación de hacer, los perjuicios moratorios generados por el incumplimiento de esta dado que la regla general establecida en el artículo 1613 Código Civil establece que “La indemnización de perjuicios comprende el daño emergente y lucro cesante, ya provenga de […] haberse retardado el cumplimiento”.
Sostuvo que dicha conclusión es la que garantiza en mejor medida el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia amparado en el fallo de tutela cuyo desacato se señala, “pues claramente le permite a los accionantes acudir ante el juez ordinario con el fin de reclamar la obligación de hacer y los perjuicios derivados de la demora en su cumplimiento, sin que puedan señalarse restricciones sobre el particular a partir de la sentencia de amparo.
De lo contrario, se estaría señalando que los particulares cuyos derechos son amparados en decisiones judiciales deben soportar los perjuicios derivados de años de incumplimiento, con lo cual no solo se afectan sus derechos individuales, sino que se pone en duda la firmeza jurídica de la sentencia”. Precisó que aunque los perjuicios moratorios no tienen un carácter sancionatorio sino meramente resarcitorio, responden a una noción central relacionada con la fuerza vinculante de las obligaciones sin importar la fuente de la que provengan.
Puso de presente que en el asunto bajo examen “han transcurrido más de 9 años desde el fallo en primera instancia de la acción de grupo y, más de seis desde la decisión confirmatoria, sin que haya sido posible obtener el cumplimiento efectivo de lo ordenado. Lo expuesto constituye una razón adicional para afirmar la procedencia del cobro de perjuicios moratorios en el caso concreto, pues esta resulta ser la forma vinculante para el pronto cumplimiento de la obligación y el resarcimiento por el tiempo que ha pasado desde la exigencia de la obligación y su efectivo cumplimiento.
En este sentido las cuarenta familias campesinas afectadas por la inactividad de la ANT, se encuentran amparadas en la Ley para exigir en el marco del proceso ejecutivo los daños sufridos por el tiempo en que legítimamente han esperado por el cumplimiento de una orden judicial directamente asociada con la satisfacción de su derecho a la vivienda y a la vida digna”.
En este orden de ideas, sostuvo que de acceder a declarar en desacato la ejecución que adelanta el Juez Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, se estarían desconociendo los derechos fundamentales de la parte accionante al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al cumplimiento de los fallos judiciales, pues la sentencia proferida en el marco de la acción de grupo carecería de efectos, al no contar con algún instrumento legal coercitivo para hacerla cumplir en su forma original, ni tampoco poder exigir los perjuicios moratorios que el incumplimiento les ha venido generando a los accionantes por más de seis (6) años.
Advirtió que la Agencia Nacional de Tierras ha desplegado varias acciones con el fin de evadir el cumplimiento del fallo de tutela de 12 de septiembre de 2019, tales como: 1. “Interposición de una acción de tutela por parte de la ANT contra las providencias adoptadas por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar (mandamiento ejecutivo y decreto de medidas cautelares), la cual fue declarada improcedente por el Tribunal Administrativo del Cesar en sentencia de primera instancia del 14 de enero de 2021. 2.
Contra la anterior decisión, la ANT presentó impugnación, la cual cursa actualmente en la Sección Segunda del Consejo de Estado. 3. En el marco del proceso ejecutivo la ANT objetó la liquidación del crédito que allegaron los accionantes. 4. Por hechos idénticos a los de la acción de tutela interpuesta por parte de la ANT contra las providencias adoptadas por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar (mandamiento ejecutivo y decreto de medidas cautelares), se presentó el incidente de desacato que cursa en su Despacho”.
Enseguida, aseguró que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar no incurrió en incumplimiento del fallo de tutela al proferir el mandamiento de pago y decretar las medidas cautelares en el marco del proceso ejecutivo, por el contrario, advirtió que una decisión que no reconozca los perjuicios moratorios implica una vulneración del derecho a la administración de justicia. A lo que agregó que la Agencia Nacional de Tierras es quien ha desconocido el derecho de acceso a la administración de justicia amparado en el fallo de tutela de 12 de septiembre de 2019, al retardar el cumplimiento de la orden de tutela.
De acuerdo con lo anterior, solicitó que no se declare en desacato al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, por librar el mandamiento ejecutivo a favor de los actores y en contra de la Agencia Nacional de Tierras, por concepto de la obligación de hacer contenida en el numeral séptimo de la sentencia de grupo de 5 de octubre de 2012, confirmada por el Tribunal Administrativo del Cesar el 30 de enero de 2014, y por los intereses de mora desde cuando la obligación se hizo exigible, así como por decretar medidas cautelares en este proceso.
Además, pidió que de estudiarse de fondo el asunto, se emita pronunciamiento acerca de “la procedencia legal de hacer extensiva la ejecución por la obligación de hacer a los perjuicios moratorios, desde que la obligación se hizo exigible hasta que la entrega se efectúe, tal y como lo señalan los artículos 426 y 433 del Código General del Proceso.
Lo anterior, con el fin que se dilucide este aspecto del proceso ejecutivo utilizado por la Agencia Nacional de Tierras en su pretensión de hacer inocuas las condenas establecidas en las sentencias grupales en favor de mis clientes”. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política 23, 27, 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la suscrita magistrada es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.
El trámite de cumplimiento y el incidente de desacato en el marco de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, dispone que una vez se profiera el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable de la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales debe cumplirlo sin demora.
En caso de que ello no ocurra dentro de las 48 horas siguientes, el juez se dirigirá al superior de aquél y lo requerirá para que lo haga cumplir y le abra el correspondiente procedimiento disciplinario, so pena de que si no procede en esa forma también se atenga a las consecuencias disciplinarias. La citada disposición establece, igualmente, que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia y que, en todo caso, establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá competencia hasta que quede restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.
Por su parte, el artículo 52 ibídem señala que quien incumpla una orden de tutela incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes, sanciones que impondrá el juez que dictó la decisión mediante trámite incidental y que deben ser consultadas ante el superior funcional de aquél, quien decidirá si las revoca o no. A su turno, el artículo 53 ibídem establece según el caso, sanciones penales a quien incumpla las órdenes del fallo de tutela, así como también incurrirá en responsabilidad penal quien repita la acción u omisión que dio origen al amparo constitucional.
Se advierte que el incumplimiento del fallo y el desacato se relacionan con el deber jurídico que le asiste a los particulares y las autoridades de dar cumplimiento a las decisiones judiciales, como imperativo axiológico del Estado de derecho. La Corte Constitucional en Sentencia T-458 de 2003[6], señaló que de manera paralela al cumplimiento de la orden judicial, es posible adelantar el trámite incidental de desacato, el cual no puede reemplazar la principal obligación del juez de tutela, cual es, hacer cumplir de manera efectiva la orden impartida encaminada a garantizar la efectividad de los derechos fundamentales.
Precisó que el cumplimiento no es un presupuesto para iniciar el desacato, ni este último es la vía para el cumplimiento. De igual manera, preciso las diferencias entre el incidente de desacato y el cumplimiento, las que se precisaron con mayor detalle en el Auto 181 de 2015[7], en los siguientes términos: i. El trámite de cumplimiento es principal y oficioso, mientras que el incidente de desacato es subsidiario. ii.
La imposición de sanciones en el trámite incidental exige que el juez establezca la responsabilidad objetiva y subjetiva del incidentado. iii. Con el fin de determinar la responsabilidad subjetiva del incidentado, es necesario que se verifique que el desobedecimiento de la orden de tutela sea producto de una conducta caprichosa o negligente. iv.
El incidentado debe informar al juez las medidas desarrolladas para alcanzar la satisfacción del fallo, así como las razones precisas que en el caso concreto han impedido el cumplimiento de la orden de tutela, evitando justificaciones vagas o genéricas que no tengan relación con la situación específica del demandante. v. Concomitante con el desacato, el juez puede dictar las medidas de cumplimiento que sean necesarias encaminadas a remover los obstáculos que impidan el acatamiento del fallo. vi.
En caso de que se haya impuesto sanción de multa o arresto al responsable, es posible evitar que la misma se materialice si se verifica el cumplimiento del fallo luego de consultada y confirmada la sanción. En definitiva, el trámite de cumplimiento del fallo de tutela supone una verificación objetiva de la materialización de la orden del juez constitucional, escenario en el que se deben adoptar las medidas que sean necesarias hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.
Por su parte, en el incidente de desacato la responsabilidad que se analiza es subjetiva, de tal manera que son procedentes las sanciones de arresto o multa, aun cuando debe precisarse que la finalidad de este trámite no es la imposición de la sanción, sino el cumplimiento en sí mismo de la orden judicial[8]. 3. Estudio del caso concreto 3.1.
La Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado en sentencia de tutela de 12 de septiembre de 2019, resolvió revocar el fallo de 14 marzo de 2019 y el auto aclaratorio de 24 de abril de 2019, proferidos por la Sección Cuarta del Consejo Estado, en los que se había dejado sin efecto la sentencia proferida el 6 de septiembre de 2018, por el Tribunal Administrativo del Cesar dentro del proceso ejecutivo radicado bajo el Nº 20001-33-31-0002-2009-00474-01.
En su lugar, amparó el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la parte demandante y ordenó al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar otorgarle a los accionantes el término de (10) diez días contados a partir de la notificación de la sentencia, para que tuvieran la oportunidad de adecuar la demanda ejecutiva presentada en el sentido de dirigirla exclusivamente contra la Agencia Nacional de Tierras e impetrar frente a dicha entidad el cumplimiento de la sentencia proferida el 30 de enero de 2014, que confirmó la decisión del 5 de octubre de 2012, dentro de la acción de grupo. 3.2.
La Agencia Nacional de Tierras, en calidad de tercero con interés en el resultado del proceso, considera que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar no ha dado cumplimiento a la sentencia de tutela dictada en segunda instancia, en particular respecto a las consideraciones que allí se expusieron frente a la transformación de la obligación de hacer en una obligación dineraria.
Manifestó que de la lectura de la providencia se entiende que el juez de tutela ordenó al Juzgado a cargo del proceso ejecutivo limitarse al contenido del título ejecutivo (ordinal séptimo de la sentencia que resolvió la acción de grupo), es decir, al estudio de la obligación de hacer. En su sentir, el desconocimiento de la orden del juez de tutela se configuró con la emisión de los autos de 18 de noviembre de 2019 y de 18 de noviembre de 2020, mediante los cuales se libró mandamiento ejecutivo a favor de los actores y en contra de la Agencia Nacional de Tierras por concepto de la obligación de hacer y por los perjuicios moratorios, y se decretó la medida cautelar de embargo para garantizar el pago de dichos perjuicios. 3.3.
El apoderado de la parte accionante manifestó que en el asunto bajo examen la entidad que interpone la solicitud de desacato no es la parte demandante, sino un tercero, que en lugar de buscar la materialización del fallo de tutela y la protección de los derechos fundamentales de los actores, busca que se adopten una serie de decisiones que terminan por desconocer el derecho amparado y la competencia de los jueces ordinarios.
En este orden de ideas, pidió que se declare la inexistencia del desacato por parte de la autoridad judicial demandada. Sobre ese particular, cabe resaltar que aun cuando se trate de un tercero con interés, a juicio del Despacho se encuentra facultado para elevar la solicitud de desacato, toda vez que fue vinculado en el trámite constitucional y, por tanto, goza de legitimación en la causa por activa para adelantar este trámite. 3.4.
Previo a emitir pronunciamiento en relación con el presunto incumplimiento de la sentencia de tutela, este Despacho considera necesario precisar las actuaciones que se han surtido en el proceso ejecutivo radicado bajo el Nº 20001-33-31-002-2009-00474-00, con posterioridad a la emisión de la orden objeto de análisis. Al respecto, de conformidad con las pruebas allegadas por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, se observa que mediante auto de 9 de octubre de 2019, resolvió conceder “a la parte actora un término de diez (10) días, contados a partir de la notificación de la presente providencia, para que adecue la demanda presentada dentro de este asunto, en el sentido de dirigirla exclusivamente en contra de la Agencia Nacional de Tierras (ANT), e impetrar en contra de esa entidad el cumplimiento de la sentencia proferida el 30 de enero de 2014 que confirmó la decisión del 5 de octubre de 2012, dentro de la acción de grupo”.
Dentro del término señalado la parte demandada adecuó la demanda de acuerdo con lo indicado en el auto antes mencionado, por lo que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, libró mandamiento de pago a través de auto de 18 de noviembre de 2019, (i) “por concepto de la obligación de hacer contenida en el numeral 7 de la sentencia fechada 5 de octubre de 2012, confirmada por el Tribunal Administrativo del Cesar, en providencia de 30 de enero de 2014” y (ii) por concepto de intereses de mora desde cuando la obligación se hizo exigible.
Mediante providencia de 20 de enero de 2020, se ordenó seguir adelante con la ejecución, pues no se propusieron excepciones de mérito. El 18 de noviembre de 2020, se decretó la medida de embargo y retención de los dineros que tenga o llegare a tener la Agencia Nacional de Tierras en cuentas de ahorro o corrientes de recursos propios o CDT de varias entidades bancarias.
Posteriormente, por auto de 4 de diciembre de 2020, se resolvió la objeción del crédito presentada por la parte ejecutada en el sentido de declararla infundada y modificar la liquidación del crédito en “el entendido de que la obligación contenida en el mandamiento de pago consistente en la entrega de predios, es la obligación de hacer, no puede convertirse en una obligación dineraria y por tanto no genera intereses moratorios”. 3.5.
De acuerdo con lo anterior, es claro para el Despacho que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar desde el 9 de octubre de 2019, dio cumplimiento a la orden de tutela contenida en la sentencia de tutela de segunda instancia proferida el 12 de septiembre de 2019, por la Sección Tercera, Subsección “B” de esta Corporación, con la emisión de la decisión mediante la cual concedió a la parte demandante el término de diez (10) días para que adecuara la demanda ejecutiva con el fin de dirigirla únicamente a la Agencia Nacional de Tierras, y formular como pretensión principal el cumplimiento de la obligación de hacer contenida en el ordinal séptimo de la decisión que resolvió la acción de grupo en la que se encuentra el título base de la ejecución. Cabe resaltar que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional el estudio relacionado con el cumplimiento de órdenes de tutela, se debe limitar a verificar los siguientes aspectos: “(i) a quién se dirigió la orden, (ii) en qué término debía ejecutarse, (iii) el alcance de la misma, (iv) si efectivamente existió incumplimiento parcial o integral de la orden dictada en la sentencia, y de ser el caso (v) cuáles fueron las razones por las que el accionado no obedeció lo ordenado dentro del proceso”[9].
En este sentido, no es posible declarar el incumplimiento de la sentencia de 12 de septiembre de 2019, proferida por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado, con base en los argumentos expuestos por la entidad solicitante, en tanto lo relacionado con la conversión de la obligación de hacer en una obligación dineraria, se encuentra fuera de la órbita de la orden dictada en la providencia respecto de la cual se alega la configuración de un desacato.
Lo anterior, teniendo en cuenta que si bien la orden se dirigió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, la misma consistió en que se concediera el término de diez (10) días para que tuvieran la oportunidad de adecuar la demanda ejecutiva presentada en el sentido de dirigirla exclusivamente contra la Agencia Nacional de Tierras, la cual, como se advirtió en precedencia, desde una perspectiva objetiva fue cumplida con la emisión del auto de 9 de octubre de 2019.
En el mismo sentido, tampoco es posible acceder a la solicitado por el apoderado de la parte demandante, en cuanto a emitir pronunciamiento respecto de la posibilidad de hacer extensiva la ejecución de una obligación de hacer a los perjuicios moratorios, dado que ello desbordaría el ámbito de competencia del juez que conoce del trámite de cumplimiento, pues implicaría ir más allá de lo ordenado en el fallo de tutela respecto del cual se verifica su cumplimiento.
Frente a la solicitud de compulsar copias a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial con el fin de que se investigue la conducta del apoderado de la Agencia Nacional de Tierras, formulada por el abogado Adel Toloza Palomino, el Despacho no advierte mérito suficiente para ello. Además, se destaca que el abogado no comprobó su calidad de apoderado de alguno de los demandantes por lo que no es claro que esté legitimado para actuar en este trámite judicial.
Se insiste, la orden del juez constitucional únicamente consistió en otorgarle a la parte demandante el término de diez (10) días para que tuviera la oportunidad de adecuar la demanda ejecutiva presentada, en el sentido de dirigirla exclusivamente contra la Agencia Nacional de Tierras, cuya pretensión es el cumplimiento de la sentencia proferida el 30 de enero de 2014, que confirmó la decisión del 5 de octubre de 2012, dentro de una acción de grupo, por lo que el debate respecto de la conversión de la obligación de hacer en una obligación dineraria o de la procedencia del pago de los perjuicios moratorios, son asuntos propios del proceso ejecutivo y no del trámite de cumplimiento de la orden de tutela.
En consecuencia, el Despacho se abstendrá de dar apertura al incidente de desacato conforme con lo solicitado por la Agencia Nacional de Tierras, y declarará el cumplimiento de la sentencia de tutela de 1 de septiembre de 2019, dictada por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, se:
RESUELVE
Primero.- ABSTENERSE de dar apertura al incidente de desacato presentado por la Agencia Nacional de Tierras. Segundo.- DECLÁRASE el cumplimiento de la sentencia de tutela de 12 de septiembre de 2019, dictada por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado, por las razones expuestas. Tercero.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría General ARCHÍVESE el expediente de la referencia. Notifíquese y cúmplase, (FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada ----------------------- [1] “Artículo 428.
Ejecución por perjuicios. El acreedor podrá demandar desde un principio el pago de perjuicios por la no entrega de una especie mueble o de bienes de género distintos de dinero, o por la ejecución o no ejecución de un hecho, estimándolos y especificándolos bajo juramento si no figuran en el título ejecutivo, en una cantidad como principal y otra como tasa de interés mensual, para que se siga la ejecución por suma líquida de dinero.
Cuando el demandante pretenda que la ejecución prosiga por perjuicios compensatorios en caso de que el deudor no cumpla la obligación en la forma ordenada en el mandamiento ejecutivo deberá solicitarlo subsidiariamente en la demanda, tal como se dispone en el inciso anterior. Si no se pidiere así y la obligación original no se cumpliere dentro del término señalado, se declarará terminado el proceso por auto que no admite apelación”. [2] “Artículo 306.
Ejecución. Cuando la sentencia condene al pago de una suma de dinero, a la entrega de cosas muebles que no hayan sido secuestradas en el mismo proceso, o al cumplimiento de una obligación de hacer, el acreedor, sin necesidad de formular demanda, deberá solicitar la ejecución con base en la sentencia, ante el juez del conocimiento, para que se adelante el proceso ejecutivo a continuación y dentro del mismo expediente en que fue dictada.
Formulada la solicitud el juez librará mandamiento ejecutivo de acuerdo con lo señalado en la parte resolutiva de la sentencia y, de ser el caso, por las costas aprobadas, sin que sea necesario, para iniciar la ejecución, esperar a que se surta el trámite anterior (…)”. [3] M.P. Carlos Gaviria Díaz y Alejandro Martínez Caballero. [4] La ANT, la parte demandante dentro de la acción de tutela, la autoridad judicial demandada y los terceros interesados en el trámite constitucional fueron notificados a las siguientes direcciones de correo electrónico: juridica.ant@agenciadetierras.gov.co; andres.velasquezv@agenciadetierras.gov.co; aevelasquez75@gmail.com; j02admvalledupar@cendoj.ramajudicial.gov.co; jadmin02vup@notificacionesrj.gov.co. [5] Verificado el Sistema de Consulta de Procesos del Consejo de Estado, por sentencia de 8 de marzo de 2021, se confirmó la decisión que declaró la improcedencia de la acción de tutela. [6] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. [7] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [8] En sentencia T-271 de 2015, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, la Corte Constitucional se refirió a los límites y las facultades del juez en el incidente de desacato. [9] Corte Constitucional, sentencia SU-034 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos.
Ver también: sentencia T-509 de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla