SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto de los actos que modificaron un esquema de protección / ESQUEMA DE PROTECCIÓN – Fue restablecido por la Unidad Nacional de Protección / PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Por pérdida de vigencia / DEROGATORIA TÁCITA - Configuración / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - No procede respecto de acto que ya no produce efectos / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada porque los actos demandados no están produciendo efectos jurídicos [L]a Sala 1° de Decisión Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Villavicencio, mediante sentencia de segunda instancia de 16 de septiembre de 2019, concedió el amparo de los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad y a la protección de la ciudadana Islena Rey Rodríguez y, en consecuencia, ordenó a la UNP, restablecer su esquema de protección a las condiciones existentes antes de la modificación que es objeto de debate judicial.

Mediante Resolución 007658 de 22 de octubre de 2019, la UNP acató la orden antes enunciada […] Posteriormente, la señora Islena Rey Rodríguez denunció nuevas amenazas en su contra, de manera que el 13 de abril de 2020, la UNP ordenó someter a la actora a un nuevo estudio del nivel de riesgo. La calificación de la evaluación arrojó un resultado de “Riesgo Extraordinario”.

Dicho caso fue validado por el Grupo de Valoración Preliminar y expuesto en la sesión del CERREM del 22 de abril de la misma anualidad. Como resultado de la revaluación, se recomendó ratificar el esquema tipo dos (2), conformado por un vehículo blindado, dos (2) hombres de protección, un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado, por un periodo de doce (12) meses o hasta que se adelante un nuevo estudio de su nivel de riesgo.

Mediante Resolución No. 003974 de 8 de junio de 2020, la UNP adoptó las aludidas medidas, […] Como se puede observar, la UNP acierta cuando afirma que operó la derogatoria tácita de las Resoluciones números 2714 de 17 de abril de 2019 y 4555 de 2 de julio de 2019. Además, el artículo 3° de la Resolución 003974 de 2020 derogó la Resolución 007658 de 2019.

En ese contexto, y en virtud de lo dispuesto en el artículo 4° de la Resolución 007658 de 2019, los actos acusados perdieron su fuerza ejecutoria y su vigencia dado que la norma posterior -Resolución 007658- contenía disposiciones incompatibles sobre los componentes del esquema de seguridad de la señora Islena Rey Rodríguez previstos en las Resoluciones 2714 y 4555 de 2019. […] De conformidad con lo expuesto, la solicitud de suspensión provisional de las resoluciones enjuiciadas carece de objeto, toda vez que las mismas no se encuentran vigentes y dejaron de producir efectos jurídicos.

Ello sin perjuicio del control de legalidad que frente a las mismas debe realizar esta jurisdicción, en consideración a los efectos jurídicos que produjeron mientras estuvieron vigentes. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 232 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 233 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2020-00102-00 Actor: ISLENA REY RODRÍGUEZ Demandado: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN - UNP Referencia: Medio de control de nulidad Tema: Niega medida cautelar de suspensión provisional de la norma enjuiciada por no estar produciendo efectos jurídicos.

Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo enjuiciado. Auto que resuelve solicitud de medida cautelar El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos de las Resoluciones 2714 de 17 de abril de 2019[1] y 4555 de 2 de julio de 2019[2], expedidas por la Unidad Nacional de Protección - UNP.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. La ciudadana Islena Rey Rodríguez, actuando en nombre propio y como representante legal del Comité Cívico por los Derechos Humanos del Meta, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, presentó demanda con el fin de obtener las siguientes declaratorias y condenas: «[…] PRIMERA: Se declare la NULIDAD de las siguientes Resoluciones: 1.

Resolución 00002714 del 17 de abril de 2019, emitida por la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, UNP, “Por medio de la cual se adoptan unas recomendaciones del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas - CERREM", proferida por su Director General, Señor PABLO ELIAS GONZÁLEZ MONGUÍ y mediante la cual se ajustó el esquema de protección de la Convocante en el sentido de retirar del mismo el vehículo blindado. 2.

Resolución 004555 del 2 de julio de 2019, emitida por la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, UNP, por la cual se confirmó en su integridad la Resolución 00002714 del 17 de abril de 2019, al resolver el recurso de reposición, proferida por su Director General, Señor PABLO ELIAS GONZÁLEZ MONGUÍ. SEGUNDA: Por vía de Restablecimiento del Derecho Vulnerado con ocasión de la expedición de las Resoluciones referidas en la pretensión anterior, se ordene a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, UNP, ajustar el esquema de protección de ISLEÑA REY RODRIGUEZ, a las condiciones que tenía antes de ser proferidas las resoluciones demandadas, esto es, restableciendo el mismo con un vehículo blindado de manera permanente.

TERCERA: Que se condene en costas a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN andados […]». 2. Este Despacho, mediante Auto de 16 de marzo de 2020, admitió la demanda de nulidad y restablecimiento interpuesta en contra de las resoluciones demandadas. I.2. Solicitud de medida cautelar 3. La parte actora, en cuaderno separado y por medio de apoderado judicial, formuló la siguiente solicitud [3]: «[…] decretar la medida cautelar de SUSPENSIÓN PROVISIONAL de los siguientes actos administrativos: 1.

Resolución 00002714 del 17 de abril de 2019, emitida por la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, UNP, “Por medio de la cual se adoptan unas recomendaciones del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM”, proferida por su Director General, Señor PABLO ELIAS GONZÁLEZ MONGUÍ y mediante la cual se ajustó el esquema de protección de la Convocante en el sentido de retirar del mismo el vehículo blindado. 2.

Resolución 004555 del 2 de julio de 2019, emitida por la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, UNP, por la cual se confirmó en su integridad la Resolución 00002714 del 17 de abril de 2019, al resolver el recurso de reposición, proferida por su Director General, Señor PABLO ELIAS GONZÁLEZ MONGUÍ. b emitida por la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, UNP, por la cual se confirmó en su integridad la Resolución 00002714 del 17 de abril de 2019, al resolver el recurso de reposición, proferida por su Director General, Señor PABLO ELIAS GONZÁLEZ MONGUÍ. […]»[4]. 4.

Como sustento de la petición, el apoderado judicial de la accionante explicó que ella es una lideresa social y defensora de los derechos humanos, que ha sido víctima de atentados y amenazas contra su vida y, por ello, la Unidad Nacional de Protección - UNP le asignó un esquema de protección que incluye un vehículo blindado. Sin embargo, a través de los actos demandados, la UNP retiró aquel vehículo, lo que transgrede los artículos 11[5], 12[6], 13[7] y 24[8] de la Constitución Política, dado que: «[…] la UNP al disminuir el esquema de protección, pone a la Señora ISLENA REY en un grave riesgo para su vida, desdeñando del deber que tiene el Estado de garantizar su vida e integridad personal.

Omite la UNP en su análisis la situación del contexto en el que vive y desarrolla su trabajo esta defensora de los derechos humanos, y simplemente por una ínfima disminución del nivel de la matriz de riesgo, decide excluir el vehículo blindado, con lo que se vulnera también el derecho a la igualdad, pues hace operar sobre ISLENA REY, una carga adicional de riesgo y amenaza que no tiene por qué soportar […]»[9].

Esa decisión igualmente desconoce su derecho a la libre locomoción pues limita sus desplazamientos a municipios en donde el conflicto armado y la presencia de grupos armados al margen de la ley son un hecho notorio. De otra parte, advirtió que los actos enjuiciados infringen el «Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, integridad y seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentran en situación de riesgo extraordinario o extremo, como consecuencia directa del ejercicio de actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias, o en razón del ejercicio de su cargo», regulado por el artículo 2.4.1.1.1 del Decreto 1066 de 2015[10].

II.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR 5. De la solicitud de medida cautelar se corrió traslado a la entidad demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado, para que, en el término de cinco días (5) días, se pronuncien sobre ella, de conformidad con lo establecido en el artículo 233 del CPACA[11]. 6.

El 22 de julio de 2020[12], el apoderado judicial de la Unidad Nacional de Protección solicitó negar la medida cautelar de la referencia por las siguientes razones: «[…] los argumentos expuestos por la parte demandante carecen de sustento factico y jurídico, dentro de la solicitud no aparece probado ni siquiera sumariamente tos derechos afectados a la demandante, ni relaciona cuales son las normas superiores violadas con la expedición de los actos administrativos, la demanda no está fundada en derecho, no se encuentra probado el juicio de ponderación que permita concluir el perjuicio gravoso que presenta la demandante ni se encuentra acreditado cual es el perjuicio irremediable que la Entidad le causa a raíz de la decisión tomada en los actos administrativos emitidos donde a través de un estudio técnico, idóneo, eficaz y oportuno, su nivel de riesgo bajo a una matriz de 53,88, teniendo en cuenta la temporalidad de las medidas de protección las cuales se mantienen mientras subsista el nivel de riesgo extraordinario, situación que se argumentara frente a los factores objetivo y subjetivo que se tuvieron en cuenta por el analista en el proceso de avaluación del riesgo que se le adelantó a la señora ISLENA REY RODRIGUEZ […].

Como se puedo evidenciar el reajuste de las medidas de protección se estableció a través de un estudio por revaluación de su riesgo, de donde de una matriz para el año 2018 fue de 54.44% y para el año 2019, de acuerdo al nuevo estudio de revaluación bajo a 53.88, esto significo que de acuerdo al trabajo de campo realizado por el analista fuera acogido por el Grupo de Valoración preliminar y presentado ante el CERREM en sesión del 28 de marzo de 2019 recomendó al Director de la UNP- “Ajustar medidas de protección a esquema tipo uno (1) de la siguiente manera: Finalizar un (1) vehículo blindado.

Implementar un (1) vehículo convencional. Ratificar dos (2) hombres de protección, un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado” […]». 7. Respecto de las medidas adoptadas mediante la Resolución 2714 de 2019, puso de presente la insuficiencia del concepto de violación expuesto en la solicitud. 8. Igualmente, anotó que la Sala 1° de Decisión Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Villavicencio amparó, como mecanismo transitorio, los derechos fundamentales de la demandante y, en consecuencia, ordenó a la UNP «restablecer el esquema de seguridad, orden que se acató por parte de la Entidad siendo materializada con la expedición de la Resolución No.0007658 de octubre 22 de 2019, en donde se implementa la medida de protección consistente en un vehículo blindado y se finaliza el vehículo convencional del esquema de protección de la señora ISLENA REY, de igual manera se ratifican los dos hombres de protección, un medio de comunicación y un chaleco blindado»[13]. 9.

Relató que, posteriormente, la señora Isleña Rey, denunció nuevos hechos en su contra «[…] siendo sometida a un nuevo estudio de nivel de riesgo, bajo la orden de trabajo No.370960 de fecha 13 de abril de 2020, siendo calificado su riesgo como extraordinario con una ponderación de 53,88%, caso que es validado por el Grupo de Valoración Preliminar y expuesto en sesión del 22 de abril de 2020 ante el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas - CERREM, recomendando ratificar esquema de protección tipo dos (2), conformado por un vehículo blindado, dos hombres de protección, así mismo se ratifica, un medio de comunicación y un chaleco blindado, temporalidad por doce (12) meses o hasta tanto se adelante un nuevo estudio de su nivel de riesgo, medidas que fueron adoptadas por el Director de la Unidad mediante la Resolución No. 0003974 de junio 8 de 2020 y notificado a la señora ISLEÑA REY el día 21 de julio de 2020 […]»[14]. 10.

Por lo anteriormente expuesto, el apoderado judicial, concluyó que, en el caso sub examine: (i) no existe un perjuicio irremediable (periculum in mora); y (ii) los actos administrativos demandados perdieron su fuerza ejecutoria. 11. Las otras entidades notificadas, guardaron silencio en esta etapa procesal. III. CONSIDERACIONES III.1.

Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo 12. Uno de los motivos que inspiraron la expedición del nuevo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA - Ley 1437 de 2011, está relacionado con el fortalecimiento de los poderes del juez. Fue así como el nuevo Código creó un moderno y amplio régimen de medidas cautelares, adicionales a la suspensión provisional de actos administrativos, y en su artículo 229 le da una amplia facultad al juez para que decrete las medidas cautelares que estime necesarias para “proteger y garantizar, temporalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”. 13.

En esta última disposición (art. 229) se indica que las medidas cautelares proceden: i) en cualquier momento; ii) a petición de parte -debidamente sustentada; y iii) en todos los procesos declarativos promovidos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 14. En cuanto al compendio de medidas cautelares que hace en el CPACA en su artículo 230, es importante resaltar su clasificación como: i) preventivas (numeral. 4), cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; ii) conservativas (numeral 1 primera parte), si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; iii) anticipativas (numerales 1 segunda parte, 2 y 3), de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y iv) de suspensión (numerales 2 y 3), que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.[15] 15.

Los artículos 231 a 233 del mencionado estatuto procesal determinan los requisitos, la caución y el procedimiento para decretar las medidas cautelares; normas que son aplicables cuando se solicita la adopción de alguna de las cautelas enunciadas en el artículo 230. 16. En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el juez para la adopción de una medida cautelar, como ya se anunció, éste cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción de la norma que señala que “podrá decretar las que considere necesarias”[16].

No obstante lo anterior, a voces del artículo 229 del CPACA, su decisión estará sujeta a lo regulado en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente el demandante debe presentar “documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla” (Resaltado fuera del texto). 17.

Sobre este asunto, en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente núm. 2014-03799, Consejera Ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez), señaló: […] La doctrina también se ha ocupado de estudiar, en general, los criterios que deben tenerse en cuenta para el decreto de medidas cautelares, los cuales se sintetizan en el fumus boni iuris y periculum in mora.

El primero, o apariencia de buen derecho, se configura cuando el Juez encuentra, luego de una apreciación provisional con base en un conocimiento sumario y juicios de verosimilitud o probabilidad, la posible existencia de un derecho. El segundo, o perjuicio de la mora, exige la comprobación de un daño ante el transcurso del tiempo y la no satisfacción de un derecho […][17] (Negrillas fuera del texto). 18.

Por su parte, la Sección Tercera, mediante auto de 13 de mayo de 2015 (Expediente núm. 2015-00022, Consejero Ponente: Jaime Orlando Santofimio Gamboa), sostuvo lo siguiente: […] Lo anterior quiere significar que el marco de discrecionalidad del Juez no debe entenderse como de arbitrariedad, razón por la cual le es exigible a éste la adopción de una decisión judicial suficientemente motivada, conforme a los materiales jurídicos vigentes y de acuerdo a la realidad fáctica que la hagan comprensible intersubjetivamente para cualquiera de los sujetos protagonistas del proceso y, además, que en ella se refleje la pretensión de justicia, razón por la cual es dable entender que en el escenario de las medidas cautelares, el Juez se enfrenta a la exposición de un razonamiento en donde, además de verificar los elementos tradicionales de procedencia de toda cautela, es decir el fumus boni iuris y el periculum in mora, debe proceder a un estudio de ponderación y sus sub principios integradores de idoneidad, necesidad y proporcionalidad stricto sensu, ya que se trata, antes que nada, de un ejercicio de razonabilidad […][18] (Negrillas no son del texto) 19.

Así pues, en el examen de procedibilidad de la medida solicitada, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, deberá verificarse la concurrencia de los elementos tradicionales que ameritan la imposición de la cautela, a saber: (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, (iii) la ponderación de intereses.

III.2. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto administrativo acusado 20. En el marco de las diversas medidas cautelares, instauradas en el nuevo proceso contencioso administrativo[19], se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos prevista en el artículo 238 de la Constitución Política y desarrollada en los artículos 231[20] y siguientes del CPACA. 21.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad, en el proceso ordinario en el que se hubiere decretado tal medida. Es por ello que su finalidad está dirigida a «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».[21] 22.

En cuanto al decreto de este tipo de cautelas, el artículo 231 del CPACA dispone lo siguiente: […] Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. […] (Negrillas del Despacho) 23.

Sobre el debido entendimiento de la norma en cita, en providencia de 26 de junio de 2020[22], esta Sección aclaró que cuando se trata de medidas cautelares de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo y se acredita prima facie que el acto acusado contraviene el ordenamiento jurídico superior, de manera implícita se satisfacen los requisitos del perjuicio por la mora periculum in mora, y apariencia de buen derecho fumus boni iuris; pues en un Estado Social de Derecho esos elementos siempre concurren cuando se trata de la efectiva transgresión del ordenamiento jurídico por parte de las autoridades públicas.

III.4. Del caso concreto 24. En el asunto bajo examen, la parte actora solicitó la suspensión provisional de las Resoluciones 2714 y 4555 de 2019, luego de considerar que la modificación del esquema de protección de la ciudadana Islena Rey Rodríguez efectuada a través de esos actos, transgrede lo dispuesto en los artículos 11, 12, 13 y 24 de la Constitución Política y en el artículo 2.4.1.1.1 del Decreto 1066 de 2015. 25.

La Unidad Nacional de Protección, por su parte, afirmó que la solicitud cautelar no cumple con los presupuestos de procedencia previstos en el artículo 231 del CPACA. También advirtió que operó el fenómeno de pérdida de ejecutoria respecto de las Resoluciones 2714 y 4555 de 2019. 26. En tal orden de ideas, antes de abordar las acusaciones de la accionante, el Despacho considera pertinente establecer si aquellos actos están o no produciendo efectos jurídicos. 27.

Con dicho propósito, es necesario resaltar que la Sala 1° de Decisión Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Villavicencio, mediante sentencia de segunda instancia de 16 de septiembre de 2019, concedió el amparo de los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad y a la protección de la ciudadana Islena Rey Rodríguez y, en consecuencia, ordenó a la UNP, restablecer su esquema de protección a las condiciones existentes antes de la modificación que es objeto de debate judicial. 28.

Mediante Resolución 007658 de 22 de octubre de 2019[23], la UNP[24] acató la orden antes enunciada y, por ello, resolvió lo siguiente: «[…] Artículo 1°. - Dar cumplimiento a la orden impartida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio Sala No. 1 de Decisión Civil, Familia, Laboral mediante fallo de segunda instancia de fecha 16 de septiembre de 2019, modificado mediante auto de fecha 01 de octubre de 2019, dentro del proceso de la Acción de Tutela, promovido por la señora Isleña Rey Rodríguez, identificada con cédula de ciudadanía No. 21.234.343.

Artículo 2°. - Implementar la medida de protección, consistente en: “un (1) vehículo blindado” Finalizar: “un (1) vehículo convencional” y Ratificar: “dos (2) hombres de protección, un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado” a favor de la señora Isleña Rey Rodríguez, identificada con cédula de ciudadanía No. 21.234.343, hasta tanto se cumpla lo ordenado por el tallador de segunda instancia consistente en, que: (subrayas y negrillas fuera de texto).

“( ) el esquema de protección otorgado a la accionante ISLENA REY RODRÍGUEZ, deberá ser reevaluado por la entidad accionada, dentro del año siguiente a la notificación de esta providencia o antes si existen nuevos hechos que puedan generan una variación del riesgo (tales como, la adopción o negación de medidas provisionales por el Juez de lo Contencioso Administrativo y/o en el evento en que la accionante no formule el respectivo medio de control para atacar la Resolución 2174 del 17 de abril de 2019 y/o cuando se compruebe previo estudio de evaluación del riesgo que las condiciones de seguridad de la accionante han variado)” Artículo 3°.- Comunicar la presente resolución a la Subdirección de Protección, a la (sic) Sudirección de Evaluación del Riesgo de la UNP, al Juzgado Tercero de Familia de Villavicencio - Meta y al accionante, con el fin de dar cumplimiento a la orden judicial, en virtud de lo dispuesto en el artículo 11, numeral 9° Decreto Ley 4065 de 2011.

Artículo 4* - La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición y contra la misma no procede recurso alguno. 29. Posteriormente, la señora Islena Rey Rodríguez denunció nuevas amenazas en su contra, de manera que el 13 de abril de 2020, la UNP ordenó someter a la actora a un nuevo estudio del nivel de riesgo. La calificación de la evaluación arrojó un resultado de “Riesgo Extraordinario”.

Dicho caso fue validado por el Grupo de Valoración Preliminar y expuesto en la sesión del CERREM[25] del 22 de abril de la misma anualidad. 30. Como resultado de la revaluación, se recomendó ratificar el esquema tipo dos (2), conformado por un vehículo blindado, dos (2) hombres de protección, un (1) medio de comunicación y un (1) chaleco blindado, por un periodo de doce (12) meses o hasta que se adelante un nuevo estudio de su nivel de riesgo. 31.

Mediante Resolución No. 003974 de 8 de junio de 2020[26], la UNP adoptó las aludidas medidas, así: «[…] Artículo 1°: Adoptar las recomendaciones emitidas por el Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas - CERREM, para el caso del señor(a) ISLENA REY RODRÍGUEZ identificado (a) con cédula de ciudadanía No. 21234343 de la presente resolución, que consta mediante acta de la sesión del CERREM Poblacional del día 22/04/2020.

Artículo 2°: Comunicar al señor (a) ISLENA REY RODRÍGUEZ, identificado (a) con número de cédula 21234343, atendiendo lo dispuesto en el numeral 8, artículo 2.4.1.2.40 del Decreto No. 1066 de 2015. Artículo 3°: En caso de contar con medidas de protección diferentes a las adoptadas mediante el presente acto administrativo, proceder a su ajuste y/o finalización de acuerdo con las recomendaciones hechas por el Cerrem.

Artículo 4°: Las medidas de protección quedan sujetes a la disponibilidad de recursos. Artículo 5°: La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición. […]». 32. Como se puede observar, la UNP acierta cuando afirma que operó la derogatoria tácita de las Resoluciones números 2714 de 17 de abril de 2019 y 4555 de 2 de julio de 2019.

Además, el artículo 3° de la Resolución 003974 de 2020 derogó la Resolución 007658 de 2019. 33. En ese contexto, y en virtud de lo dispuesto en el artículo 4° de la Resolución 007658 de 2019, los actos acusados perdieron su fuerza ejecutoria y su vigencia dado que la norma posterior -Resolución 007658- contenía disposiciones incompatibles sobre los componentes del esquema de seguridad de la señora Islena Rey Rodríguez previstos en las Resoluciones 2714 y 4555 de 2019. 34.

Sobre este fenómeno, el artículo 91 (numeral 5) del CPACA precisa lo siguiente: «[…]

ARTÍCULO

91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 5. Cuando pierdan vigencia. […]» (subrayas fuera de texto). 35.

Es oportuno señalar que la Corte Constitucional, al referirse a la “pérdida de vigencia” por el fenómeno de derogatoria[27], ha considerado lo siguiente: «[…] La derogación ha sido definida como la “abolición, anulación o revocación de una norma jurídica por otra posterior, procedente de autoridad legítima (…)”[28]. Se entiende entonces que se trata de una situación en la cual un enunciado legal es retirado del ordenamiento jurídico por voluntad de quien tiene la potestad para expedir tales mandatos y, opera bajo el supuesto según el cual, entre varias manifestaciones de voluntad vertida sobre el mismo asunto, ha de acogerse la última.

Un aspecto adicional que se expone en la mencionada cita, hace relación a las bondades que, se supone, inspiran la Ley más reciente, pues se entiende que fue expedida para conjurar las dificultades suscitadas por las disposiciones precedentes o, que estas últimas en su momento no pudieron resolver. Respecto del fenómeno jurídico de la derogación el artículo 3º de la Ley 153 de 1887, ha establecido lo siguiente: “ARTÍCULO 3.

Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería.” Como se puede colegir de lo transcrito, la derogación de los enunciados legales reviste diversas formas, tales son, la expresa, la tácita y la orgánica.

Respecto de las mismas la citada jurisprudencia de la Corte Suprema dijo: (…) la derogación de una ley puede ser expresa, tácita y orgánica. Es de la primera especie cuando la nueva ley suprime formalmente la anterior; es de la segunda, cuando la norma posterior contiene disposiciones incompatibles con las de la antigua; y es de la tercera, cuando una ley nueva regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería […]” 36.

En ese mismo sentido, esta Corporación judicial pacíficamente ha sostenido que, en eventos como los aquí descritos, el estudio de la medida cautelar resulta improcedente, pues el objeto de la suspensión provisional es enervar la eficacia del acto acusado mientras se expide la providencia que pone fin al proceso, lo cual ya aconteció por la perdida de la fuerza ejecutoria. 37.

Precisamente, en el Auto de 29 de enero de 2014, la Sección Primera del Consejo de Estado consideró lo siguiente: «[…] 1.3. La suspensión provisional, además, es una medida cautelar que apunta a enervar la eficacia, los efectos, del acto administrativo, como se colige no solo de la doctrina y la jurisprudencia, sino también del artículo 91.1 de la Ley 1437 de 2011.

Esa misma disposición, se expresa, igualmente, que hay pérdida de la fuerza ejecutoria cuando el acto administrativo “pierde vigencia” – artículo 91.5-, lo que ocurre cuando se presenta el fenómeno de derogación de la norma, entendido como “el acto de proceder, mediante disposición posterior, a dejar sin efecto, en todo o en parte, un precepto jurídico precedente”[29]. 2.

Es decir, que la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo no es procedente cuando la norma acusada ha sido modificada o derogada, por cuanto dicha suspensión parte del supuesto de vigencia. […]»[30] (subraya y negrilla fuera del texto) 38. De conformidad con lo expuesto, la solicitud de suspensión provisional de las resoluciones enjuiciadas carece de objeto, toda vez que las mismas no se encuentran vigentes y dejaron de producir efectos jurídicos.

Ello sin perjuicio del control de legalidad que frente a las mismas debe realizar esta jurisdicción, en consideración a los efectos jurídicos que produjeron mientras estuvieron vigentes. En mérito de lo expuesto, el Consejero de Estado de la Sección Primera de lo Contencioso Administrativo, R E S U E L V E:

PRIMERO: NEGAR la suspensión provisional de los efectos jurídicos de las Resoluciones números 2714 de 17 de abril de 2019 «Por medio de la cual se adoptan unas recomendaciones del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas - CERREM» y 4555 de 2 de julio de 2019 «Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición», ambas suscritas por el Director General de la Unidad Nacional de Protección - UNP.

SEGUNDO: Efectuar las anotaciones secretariales de rigor. Notifíquese y cúmplase, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado (P 2 y 22) ----------------------- [1] Por medio de la cual se adoptan unas recomendaciones del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas - CERREM [2] Por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición [3] Solicitud radicada el 20 de febrero de 2020. [4] Folio 2 Cuaderno de medida cautelar. [5] “Artículo 11.

El derecho a la vida es inviolable. No habrá pena de muerte”. [6] “Artículo 12. Nadie será sometido a desaparición forzada, a torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes” [7] “Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”. [8] “Artículo 24.

Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia. El Gobierno Nacional podrá establecer la obligación de llevar un informe de residencia de los habitantes del territorio nacional, de conformidad con la ley estatutaria que se expida para el efecto”. [9] Folio 5.

Cuaderno de medida cautelar. [10] “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”. [11] Auto de 16 de marzo de 2020. Folio 9 Cuaderno de medida cautelar. [12] Folio 14 del Cuaderno de medida cautelar. [13] Folio 15 anverso del Cuaderno de medida cautelar. [14] Folios 15 y 15 anverso del Cuaderno de medida cautelar. [15] Artículo 230 del CPACA [16] Artículo 229 del CPACA [17] Providencia de 17 de marzo de 2015, Expediente núm. 2014-03799, Consejera ponente: doctora Sandra Lisset Ibarra Vélez. [18] Sobre la aplicación de la proporcionalidad, la misma providencia indicó: “(…) Se ha sostenido en anteriores ocasiones: (…) Allí donde el Juez Administrativo no esté gobernado por reglas, lo más posible es que la actuación se soporte en principios o mandatos de optimización, luego la proporcionalidad y ponderación no son metodologías extrañas en la solución de conflictos y en la reconducción de la actividad de la jurisdicción contencioso administrativa al cumplimiento material de los postulados del Estado social de derecho.

En todo caso, la proporcionalidad y la ponderación no representan ni la limitación, ni el adelgazamiento de los poderes del juez administrativo, sino que permiten potenciar la racionalidad y la argumentación como sustento de toda decisión judicial. Cabe, entonces, examinar cómo se sujeta la actividad discrecional del juez administrativo a las reglas de la ponderación, como expresión más depurada del principio de proporcionalidad’ // En consecuencia, la observancia de este razonamiento tripartito conlleva a sostener que en la determinación de una medida cautelar, que no es más que la adopción de una medida de protección a un derecho en el marco de un proceso judicial, el Juez debe tener en cuenta valoraciones de orden fáctico referidas a una estimación de los medios de acción a ser seleccionados, cuestión que implica i) que la medida decretada sea adecuada para hacer frente a la situación de amenaza del derecho del afectado (idoneidad); ii) que, habida cuenta que se trata de una decisión que se adopta al inicio del proceso judicial o, inclusive, sin que exista un proceso formalmente establecido, la medida adoptada sea la menos lesiva o invasora respecto del marco competencial propio de la administración pública (necesidad) y, por último, es necesario iii) llevar a cabo un razonamiento eminentemente jurídico de ponderación, en virtud del cual se debe determinar de manera doble el grado de afectación o no satisfacción de cada uno de los principios contrapuestos [19] El artículo 230 del CPACA. señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, “una o varias de las siguientes” cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta “vulnerante o amenazante”, cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos;

(numeral 5) Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. [20] «[…] Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios […]». [21] Providencia citada ut supra, Consejero ponente: doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto de 19 de junio de 2020. Radicación: 11001032400020160029500. MP.: Hernando Sánchez Sánchez.Actor; RCN Televisión S.A. y Caracol Televisión S.A. [23] “Por medio de la cual se implementan medidas de protección en cumplimiento de orden judicial” [24] De acuerdo a lo estipulado en el artículo 11 del Decreto Ley 4065 de 2011. [25] Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM Colectivo. [26] Por medio de la cual se adoptan unas recomendaciones del Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM” [27] Magistrado Ponente: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo [28] Cabanellas Guillermo Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual 28ª.

Edición vol. III, Heliasta, Buenos Aires 2003, p.158 [29] OSSORIO, Manuel, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, Ed. Heliasta, Buenos Aires, 1981, p. 241. [30] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Auto del 29 de enero de 2014. Radicación: 11001-03-27-000-2013- 00014-00 (20066). M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Actor: Mario Felipe Tovar Aragón.