CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS – Entre Tribunales Administrativos. Valle del Cauca y Risaralda / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO – Para resolver conflictos de competencia / COMPETENCIA POR EL FACTOR TERRITORIAL – Marco normativo y desarrollo jurisprudencial / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO – Reglas / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO – Regla general / NORMA ESPECIAL – Aplicación preferente sobre la norma general / COMPETENCIA POR RAZÓN DEL TERRITORIO RESPECTO DE SANCIONES – Regla especial.

Se determina por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción / COMPETENCIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA – Porque el lugar donde ocurrieron los actos que dieron lugar a la sanción fue en el Municipio Santiago de Cali Vistos: i) el numeral 1° del artículo 5 de la Ley 57 de 15 de abril de 1887, sobre la aplicación preferente de la norma especial sobre la general; y ii) el artículo 156 de la Ley 1437, sobre las reglas para la determinación de la competencia por el factor territorial […].

La Sección Primera de esta Corporación ha considerado, respecto a la aplicación preferente de la regla especial de competencia en asuntos sancionatorios, lo siguiente: “[…] el factor que determina la competencia territorial es el lugar donde ocurrieron los hechos o actos que dieron origen a la sanción y no el lugar de expedición del acto administrativo sancionatorio […]”.

Este Despacho considera que la competencia por el factor territorial para conocer de las demandas presentadas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en aquellos casos en los que se controvierte la legalidad de actos administrativos de naturaleza sancionatoria, le corresponde al Juez o Tribunal Administrativo del lugar donde se realizó el acto o hecho que originó la sanción, por aplicación preferente de la norma especial contenida en el numeral 8 del artículo 156 de la Ley 1437.

El Despacho observa que, en el caso sub examine: i) se pretende la declaratoria de nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la parte demandada impuso una sanción pecuniaria a la parte demandante; ii) la mencionada sanción se impuso porque la parte demandante “[…] incurrió en la responsabilidad prevista en el numeral 16 del artículo 4 del decreto 2153 de 1992 (modificado por el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009), por haber tolerado una conducta violatoria de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959 y el numeral 10 del artículo 47 del decreto 2153 de 1992, consistente en una estrategia anticompetitiva para obstruir las importaciones de azúcar a Colombia […]”; y iii) entre los argumentos expuestos por la parte demandada para imponer la sanción, adujo que se encontraba demostrado que la parte demandante participó “[…] en el Acta No. 736 del 8 de septiembre de 2008 de la Junta Directiva de CIAMSA, en la que aparece como asistente y se decidió la compra de azúcar a los ingenios bolivianos con los fines anticompetitivos ya descritos, lo cual indica que, a pesar de su calidad de suplente, conoció en todo caso sobre la transacción aprobada […]”; documento que según se aprecia en las pruebas aportadas al expediente, se suscribió en “[…] Cali, a los 08 días del mes de septiembre de 2008, siendo las 10:00 AM, en la sede social de la empresa […]”.

Este Despacho considera que el conocimiento del asunto de la referencia le corresponde al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, porque: i) los actos administrativos acusados son de naturaleza sancionatoria; ii) se debe aplicar de manera preferente la regla especial de competencia territorial en materia sancionatoria, contenida en el numeral 8 del artículo 156 de la Ley 1437; y iii) el lugar donde ocurrieron los actos que dieron lugar a la sanción fue en el Municipio Santiago de Cali; por tanto se ordenará la remisión del expediente, para lo de su competencia. NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Sala Plena y Sección Primera, de 29 de enero de 2008, Radicación 11001-03-15-000-2007-00950-00, C.P. Alfonso Vargas Rincón; y 2 de octubre de 2017, Radicación 11001-03-24- 000-2015-00448-00, C.P. Oswaldo Giraldo López.

FUENTE FORMAL: LEY 57 DE 1887 – ARTÍCULO 5 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 NUMERAL 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 158 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., quince (15) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00293-00 Actor: CÉSAR AUGUSTO ARANGO ISAZA Demandado: SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO – SIC Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Asunto: Resuelve sobre el conflicto negativo de competencia presentado entre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Tribunal Administrativo de Risaralda AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho decide el conflicto negativo de competencia presentado entre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Tribunal Administrativo de Risaralda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.- ANTECEDENTES 1. El señor César Augusto Arango Isaza presentó demanda[1] contra la Superintendencia de Industria y Comercio, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho[2], para que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.1.

La Resolución núm. 80847 de 7 de octubre de 2015 “[…] Por la cual se imponen unas sanciones por infracciones al régimen de la protección de la competencia y se adoptan otras determinaciones […]”, expedida por el Superintendente de Industria y Comercio. 1.2. La Resolución núm. 103652 de 30 de diciembre de 2015 “[…] Por medio de la cual se deciden unos recursos de reposición […]”, expedida por el Superintendente de Industria y Comercio. 2.

La parte demandante solicitó, a título de restablecimiento del derecho que: i) se ordene a la parte demandada abstenerse de cobrar la multa de $733.914.650 que le impuso; y ii) se disponga lo necesario para que se dé por terminada la actuación administrativa núm. 16-8902, dentro de la cual se expidió Auto núm. 5366 de 8 de febrero de 2016, por medio del cual se otorgó a la parte demandante un acuerdo de pago. 3.

El conocimiento del proceso le correspondió, por reparto, al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que mediante auto proferido el 13 de septiembre de 2016[3], resolvió: i) declarar la falta de competencia por el factor territorial, al considerar que se trata de un asunto sancionatorio y que “[…] una vez identificados los hechos que dieron origen a la sanción que aquí se demanda, a fin de establecer la competencia por el factor territorial, debe decirse que si bien no obra en el expediente información sobre el lugar donde se llevaron a cabo las referidas reuniones, lo cierto es que para este caso en particular el demandante es el señor César Augusto Arango Isaza, quien para el momento de los hechos fungía como Gerente General del Ingenio Risaralda cuya sede está ubicada en la ciudad de Pereira, y además la planta queda en la vía que de Balboa conduce a la Virginia del Departamento de Risaralda, circunstancias que sirven de indicio al suscrito para determinar que los hechos que dieron lugar a la sanción se originaron en el Departamento de Risaralda, comoquiera que el accionante actuaba en representación del Ingenio Risaralda con sede en ese mismo Departamento […]”; y ii) ordenar la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Risaralda. 4.

El asunto fue asignado, por reparto, a la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda que, mediante auto proferido el 8 de febrero de 2017[4], declaró la falta de competencia, considerando que “[…] el lugar donde se realizó el hecho que dio origen a la sanción, fue la ciudad de Cali, como expresamente lo señaló la parte demandante a folio 176 del cuaderno 1, en cuanto en dicha ciudad se llevaron a cabo las reuniones de ASOCAÑA, CIAMSA y DICSA en las cuales participaron los investigados, entre ellos el demandante en su calidad de representante legal del Ingenio Risaralda S.A. y, supuestamente, intercambiaron información susceptible de generar aumento de precios de sus productos y restricción de oferta de los mismos, con impacto sobre el mercado […]”; en consecuencia, la Magistrada Ponente suscitó el respectivo conflicto negativo de competencia. Trámite procesal 5.

Este Despacho, mediante auto proferido el 29 de agosto de 2017[5], corrió traslado a las partes del conflicto de competencia. 6. En el término de ley, las partes demandada y demandante presentaron escrito de intervención, de la siguiente manera: Superintendencia de Industria y Comercio[6] 7. La parte demandada, en síntesis, manifestó lo siguiente: “[…] Las denuncias recibidas se referían a la presunta comisión de prácticas comerciales restrictivas de la competencia en el mercado del azúcar en Colombia, relacionadas con incrementos exagerados en el precio de este producto en el país y su insuficiente disponibilidad, lo cual, según los denunciantes, estaría afectando gravemente a los consumidores colombianos, entre ellos, a los productores de alimentos y bebidas, para quienes el azúcar es un insumo fundamental dentro de sus procesos transformadores y productivos.

No obstante, la imputación fáctica y jurídica que motivó la imposición de la sanción, según los actos administrativos enjuiciados, estuvo relacionada con que los ingenios estarían acordando la restricción u obstrucción de las importaciones de azúcar al país, a través de los escenarios de cooperación horizontal que tienen establecidos, esto es ASOCAÑA, DICSA Y CIAMSA, a los que pertenecen y que de hecho presiden, conducta tolerada por el demandante. […] Como puede observarse, es claro que mediante la Resolución de Apertura de Investigación se imputaron a las personas jurídicas investigadas los cargos de: i) infracción prevista en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959 y el numeral 4 del artículo 47 del Decreto 2153 de 1992 (acuerdos que tengan por objeto o tengan como efecto la asignación de cuotas de producción o de suministro); ii) infracción prevista en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959 y el numeral 10 del artículo 47 del decreto 2153 de 1992 (acuerdos que tengan por objeto o tengan como efecto impedir a terceros el acceso a los mercados o a los canales de comercialización).

Por su parte, las personas naturales investigadas fueron imputadas con el cargo de haber colaborado, facilitado, autorizado, ejecutado o tolerado las conductas ya mencionadas e imputadas a las personas jurídicas. […] Obsérvese que no queda la más mínima duda de que para este caso, el cargo imputado a los investigados fue el de celebrar un acuerdo que tuvo por objeto impedir a terceros el acceso a los mercados o a los canales de comercialización, en razón a que los ingenios azucareros habrían acordado la restricción u obstrucción de importaciones de azúcar al país, a través de escenarios de cooperación horizontal como ASOCAÑA, DICSA y CIAMSA, lo que les fue imputado a los investigados como una conducta continuada, permanente o de tracto sucesivo.

En consecuencia, tal y como lo indicó esta Superintendencia en la Resolución Sancionatoria, la responsabilidad de CÉSAR AUGUSTO ARANGO ISAZA (Gerente General de INGENIO RISARALDA), en relación con la conducta sancionada a INGENIO RISARALDA, fue demostrada mediante varias pruebas decretadas obrantes en el expediente, tales como comunicaciones, documentos y correos electrónicos, entre otras, que dan cuenta de la existencia de unas acciones conjuntas y continuadas tendientes a obstruir importaciones que vinculan a INGENIO RISARALDA, y que constituyen prueba directa o indiciaria, según el caso, de la responsabilidad de CÉSAR AUGUSTO ARANGO ISAZA. […] Conforme se ha expuesto, no hay duda que la conducta anticompetitiva sancionada fue por objeto, y que ella tiene la potencialidad, la capacidad, la idoneidad, la aptitud o la suficiencia para restringir, limitar o eliminar la libre concurrencia en el mercado de azúcar en el país, sin que los hechos que motivaron la sanción se limiten a la ciudad de Cali (Valle del Cauca) o Pereira (Risaralda).

Dicho de otro modo, cuando se investigan y sancionan conductas por objeto, se tiene que tener en cuenta que la misma se materializa en el efecto prohibido como consecuencia de la potencialidad abstracta que tiene para llegar a causar daño, que en el presente caso se traduce en un acuerdo con el objeto de establecer una estrategia de obstrucción de importaciones de azúcar proveniente de otros países.

En consecuencia, debido a que el presente caso se trata de una conducta anticompetitiva con el objeto de impedir las importaciones de azúcar al país y ante la imposibilidad de determinar claramente la competencia a la luz de lo establecido en el numeral 8 del artículo 156 de la Ley 1437 de 2011, deberá aplicarse la regla general contemplada en el numeral 2 ibidem, siendo competente el Tribunal Administrativo de Cundinamarca por ser el lugar donde se expidieron los actos administrativos […]” (Destacado original del texto).

Parte demandante 8. La parte demandante, en concreto, señaló: “[…] En atención a los argumentos que se plasman en el presente escrito, respetuosamente solicito al Despacho declarar que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por mi poderdante en contra de la Nación – Superintendencia de Industria y Comercio. […] Si bien es cierto el señor CÉSAR AUGUSTO ARANGO tenía la calidad de Gerente General de INGENIO RISARALDA y que el domicilio de esa compañía es la ciudad de Pereira en el Departamento de Risaralda, lo cierto es que la Superintendencia de Industria y Comercio sancionó a ARANGO ISAZA por presuntamente haber tolerado la supuesta conducta infractora, esto es, una estrategia para restringir u obstruir el acceso al mercado colombiano de las importaciones de azúcar a través de reuniones celebradas al interior de la ASOCIACIÓN DE CULTIVADORES DE CAÑA DE AZÚCAR (ASOCAÑA), C.I. DE AZÚCARES Y MIELES S.A. (CIAMSA) y DESARROLLOS INDUSTRIALES Y COMERCIALES S.A. (DICSA, hoy en liquidación), todas ellas con domicilio en la ciudad de Cali.

No cabe duda entonces que a pesar de que el INGENIO RISARALDA tenga sede en el Departamento de Risaralda, el Tribunal competente es el del Valle del Cauca […]. Como corolario de lo anterior, resulta claro que los hechos y supuestas conductas infractoras por las cuales se sancionó al señor ARANGO ISAZA, se llevaron a cabo, según la Superintendencia, en la ciudad de Cali y que por tal razón es el Tribunal del Valle del Cauca el que tiene competencia para conocer de la demanda de mi poderdante […]”.

Ministerio público 9. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. II.- CONSIDERACIONES 10. El Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la competencia por el factor territorial; y iii) el análisis del caso concreto.

Competencia 11. Vistos: i) el artículo 125[7] de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[8], sobre la expedición de providencias; y ii) el artículo 158 ibidem, que dispone: “[…] los conflictos de competencia entre los Tribunales Administrativos y entre estos y los jueces administrativos de diferentes distritos judiciales, serán decididos de oficio o a petición de parte por el Consejo de Estado […]”[9]. 12.

Atendiendo a que el proceso de la referencia corresponde al conflicto negativo de competencia presentado entre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Tribunal Administrativo de Risaralda: este Despacho es competente para conocer del presente asunto, por cuanto el conflicto se suscitó entre dos tribunales administrativos pertenecientes a distintos distritos judiciales.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la competencia por el factor territorial 13. Vistos: i) el numeral 1° del artículo 5[10] de la Ley 57 de 15 de abril de 1887[11], sobre la aplicación preferente de la norma especial sobre la general; y ii) el artículo 156 de la Ley 1437, sobre las reglas para la determinación de la competencia por el factor territorial, que dispone en lo pertinente lo siguiente: “[…] Artículo 156.

Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: […] 2. En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o en el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar. […] 8.

En los casos de imposición de sanciones, la competencia se determinará por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción […]”[12] (Destacado fuera de texto). 14. La Sección Primera de esta Corporación ha considerado, respecto a la aplicación preferente de la regla especial de competencia en asuntos sancionatorios, lo siguiente[13]: “[…] el factor que determina la competencia territorial es el lugar donde ocurrieron los hechos o actos que dieron origen a la sanción y no el lugar de expedición del acto administrativo sancionatorio […]”.[14] (Destacado fuera de texto). 15.

Este Despacho considera que la competencia por el factor territorial para conocer de las demandas presentadas en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en aquellos casos en los que se controvierte la legalidad de actos administrativos de naturaleza sancionatoria, le corresponde al Juez o Tribunal Administrativo del lugar donde se realizó el acto o hecho que originó la sanción, por aplicación preferente de la norma especial contenida en el numeral 8 del artículo 156 de la Ley 1437.

Análisis del caso concreto 16. El Despacho observa que, en el caso sub examine: i) se pretende la declaratoria de nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la parte demandada impuso una sanción pecuniaria a la parte demandante; ii) la mencionada sanción se impuso porque la parte demandante “[…] incurrió en la responsabilidad prevista en el numeral 16 del artículo 4 del decreto 2153 de 1992 (modificado por el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009), por haber tolerado una conducta violatoria de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959 y el numeral 10 del artículo 47 del decreto 2153 de 1992, consistente en una estrategia anticompetitiva para obstruir las importaciones de azúcar a Colombia […]”; y iii) entre los argumentos expuestos por la parte demandada para imponer la sanción, adujo que se encontraba demostrado que la parte demandante participó “[…] en el Acta No. 736 del 8 de septiembre de 2008 de la Junta Directiva de CIAMSA, en la que aparece como asistente y se decidió la compra de azúcar a los ingenios bolivianos con los fines anticompetitivos ya descritos, lo cual indica que, a pesar de su calidad de suplente, conoció en todo caso sobre la transacción aprobada […]”; documento que según se aprecia en las pruebas aportadas al expediente, se suscribió en “[…] Cali, a los 08 días del mes de septiembre de 2008, siendo las 10:00 AM, en la sede social de la empresa […]”.[15] (Destacado fuera de texto) 17.

Este Despacho considera que el conocimiento del asunto de la referencia le corresponde al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, porque: i) los actos administrativos acusados son de naturaleza sancionatoria; ii) se debe aplicar de manera preferente la regla especial de competencia territorial en materia sancionatoria, contenida en el numeral 8 del artículo 156 de la Ley 1437; y iii) el lugar donde ocurrieron los actos que dieron lugar a la sanción fue en el Municipio Santiago de Cali; por tanto se ordenará la remisión del expediente, para lo de su competencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR que la competencia para conocer de la demanda presentada por César Augusto Arango Isaza contra la Superintendencia de Industria y Comercio, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, corresponde al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: COMUNICAR esta decisión al Tribunal Administrativo de Risaralda.

TERCERO: REMITIR el expediente, por conducto de la Secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] La demanda se presentó por medio de apoderado. [2] Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. [3] Cfr. folios 796 a 798 del cuaderno núm. 4 del expediente. [4] Cfr. folios 803 y 804 del cuaderno núm. 4 del expediente. [5] Cfr. folios 809 y 810 del cuaderno núm. 4 del expediente. [6] Cfr. folios 815 a 818 del cuaderno núm. 4 del expediente. [7] “[…] Artículo 125.

De la expedición de providencia. Será competencia del juez o magistrado ponente dictar los autos interlocutorios y trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1º, 2º, 3º, y 4º del artículo 243 de este código serán de la Sala, excepto en los procesos de única instancia […]” (Vigente a la fecha en que se presentó el conflicto de competencia). [8] “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. [9] Vigentes a la fecha en que se presentó el conflicto de competencia. [10] “[…] Artículo 5.

Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquélla. Si en los Códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes: 1) La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general […]”. [11] “[…] sobre la adopción de códigos y unificación de la legislación nacional […]”. [12] Vigente a la fecha en que se presentó el conflicto de competencia. [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto de 2 de octubre de 2017, CP Oswaldo Giraldo López, núm. único de radicación 11001-03-24-000-2015-00448-00. [14] Esta tesis ha sido expuesta por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en los siguientes términos: “[…] Si bien en el presente caso se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que la calidad de sancionatorio que acompaña al acto acusado, hace que, para determinar la competencia por el factor territorial, deba acudirse a las previsiones del literal h), numeral 2º, del artículo 134D, el cual precisa: En los casos de imposición de sanciones, la competencia se determinará por el lugar donde se realizó el acto o el hecho que dio origen a la sanción […]” (Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 29 de enero de 2008, CP Alfonso Vargas Rincón, núm. único de radicación 11001-03-15-000-2007- 00950-00). [15] Cfr. folios 678 a 680 del cuaderno núm. 4 del expediente.