ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / VALORACIÓN PROBATORIA - Razonable y conforme a los criterios de la sana crítica / APRECIACIÓN DE LA PRUEBA - Amparada por el principio de la autonomía judicial / AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / INEXISTENCIA DE LA FALLA EN EL SERVICIO / MUERTE DE MIEMBRO DE LA POLICÍA NACIONAL EN ACTOS DEL SERVICIO / OPERATIVO DE INTELIGENCIA – Del material probatorio no se evidencia negligencia o falla en su planeación y ejecución / VERIFICACIÓN DE RETÉN ILEGAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En el escrito de impugnación, la parte accionante reclama que el Oficio No. 013/RDBUM del 10 de enero de 1990 se erige como el medio de prueba capaz de acreditar la falla en el servicio, y en concreto, de demostrar la negligencia en la que incurrió [J.A.C.M.] respecto del secuestro de los agentes de policía, por no atender las instrucciones de su superior jerárquico.
(…) frente al defecto fáctico, se centran en una diferencia de criterio jurídico frente a la apreciación que el Tribunal Administrativo de Risaralda realizó sobre el Oficio No. 013/RDBUM del 10 de enero de 1990, pues, a su modo de ver, las afirmaciones allí establecidas sí tenían la fuerza suficiente para determinar el sentido de la decisión pretendida, este es, establecer la responsabilidad de la parte demandada del proceso ordinario.
En todo caso, hay que tener en cuenta que los criterios de interpretación que observó el juez de la causa se encuentran amparados por el principio de la autonomía judicial, por lo que la sede de tutela no resulta ser el escenario idóneo para plantear una inconformidad con las posiciones de los juzgadores. En el criterio de esta Subsección, la valoración probatoria adelantada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, respecto del referido oficio, resulta razonable y responde a los criterios de la sana crítica, en la medida en que la simple opinión de una persona, que ni siquiera estuvo presente en el momento de ocurrencia de los hechos o en los eventos previos a la ejecución de la acción policial, no resulta suficiente para demostrar las deficiencias del operativo de inteligencia, en su fase de preparación; que es el punto central que llama la atención de los accionantes en este trámite.
Asimismo, vale la pena precisar que, contrario a lo que consideran los tutelantes, los demás medios de pruebas invocados en el escrito, distintos al referido oficio, no acreditan la desproporcionalidad o arbitrariedad que pudiera residir en la valoración probatoria del Tribunal Administrativo de Risaralda, como se demostrará enseguida. Primero, la diligencia de ratificación, de la misma persona que suscribió el Oficio No. 013/RDBUM del 10 de enero de 1990, solo da cuenta de una reiteración de los hechos que ya describió al principio, sin que aporte algún elemento nuevo o distinto al consignado en aquel documento.
Segundo, el aparte que los accionantes citan en el escrito de tutela, respecto del libro de guardia de la estación de policía de Mistrató, corresponde a una anotación que tuvo lugar el 31 de diciembre de 1989, es decir, un día después de ocurrido el operativo de verificación del retén ilegal; por lo que no da cuenta de fallas cometidas al momento de ejecutar o programar la acción policial de inteligencia, objeto de estudio.
Además, los actores afirman que ese medio de prueba acredita que los agentes de policía se trasladaron con su arma de dotación el día en que acontecieron las circunstancia objeto de la demanda; cuestión que no aporta algún elemento que pudiera resultar relevante, para efecto de modificar la decisión. Tercero, la declaración del Comandante de la estación de policía del municipio de Mistrató, [J.A.C.M.], solo da cuenta que adelantó la acción policial de investigación por orden del Comandante del Tercer Distrito, y de la manera en la que tuvo conocimiento del secuestro de los agentes.
Adicionalmente, los apartes citados en el escrito de tutela solo evidencian las razones por las que los agentes de esa estación de policía consideran la necesidad de portar su arma de dotación, incluso en operativos de inteligencia, sin brindar alguna certeza de la negligencia cometida en la ejecución del plan de verificación del retén. Así las cosas, los cargos de la parte accionante no revelan la configuración del defecto fáctico en la sentencia, en la medida en que no aportan elementos nuevos que pudieran controvertir la razonabilidad de la valoración de las pruebas que fueron sustento en la decisión contenida en el fallo del 16 de junio de 2020.
Es evidente que estos argumentos solo ponen de manifiesto la inconformidad de los actores, con la manera en la que la referida autoridad judicial en mención apreció los medios de convicción, y que justamente no resultó favorable a sus intereses AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL / DAÑO CAUSADO A PERSONAL DE LA FUERZA PÚBLICA VINCULADO POR VOLUNTAD PROPIA / CARGA DE LA PRUEBA POR EL ACCIONANTE – Para demostrar que el miembro de la Fuerza Pública fue expuesto a una situación de indefensión o a un riesgo superior al propio en el desarrollo de sus labores no se acreditó / PRINCIPIO DE PREPARACIÓN DE OPERACIONES DE INTELIGENCIA – No se desconoció / INEXISTENCIA DE LA FALLA EN EL SERVICIO / AUSENCIA DE NEXO DE CAUSALIDAD - Entre el daño antijurídico y el riesgo superior al que fue sometido el agente de policía al momento de realizar una labor de inteligencia En el caso concreto, al revisar la sentencia del 16 de junio de 2020, es posible constatar que el Tribunal Administrativo de Risaralda resolvió la controversia objeto de la demanda de reparación directa, con base en el precedente reiterado por esta Corporación, que prevé: para efectos de acreditar la responsabilidad patrimonial del Estado por daños ocasionados a quienes ejercen funciones de alto riesgo relacionadas con la defensa y seguridad del Estado, como son los militares y agentes de la policía que se vinculen de manera voluntaria, le asiste la carga al demandante de demostrar que los miembros de la fuerza pública fueron expuestos a una situación de indefensión o a un riesgo superior al que es inherente del desarrollo de sus labores.
(…) en primer lugar, tal como lo indica el juez de tutela de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Risaralda, en ningún momento, desconoce la necesidad de tener en cuenta el principio de preparación al momento de ejecutar operaciones de inteligencia, como las que adelantaron los agentes de policía en este asunto. Todo lo contrario, lo que la referida autoridad judicial evaluó, como ya se describió al analizar el defecto fáctico, fue precisamente el carácter de improvisación que giró o no en torno al momento de coordinar y ejecutar dicho operativo.
En segundo lugar, la sentencia del 1° de febrero de 2012 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, más allá de los parámetros que pueda indicar sobre la protección de los miembros de la fuerza pública, no puede predicarse como un precedente que resultaba vinculante al Tribunal Administrativo de Risaralda, pues corresponde a una decisión proferida por una de las Salas del Consejo de Estado, que claramente no tiene la vocación de unificar un criterio sobre algún punto de derecho.
Sin embargo, lo que sí resulta factible rescatar de aquella providencia invocada es que, frente a esa controversia, el juez de la causa resolvió aquel asunto con base en la misma regla jurisprudencial aplicada al caso concreto, es decir, aquella que prevé la necesidad de demostrar las condiciones anormales a las que fue sometido el agente de policía, en el ejercicio inherente que implica llevar a cabo las funciones de seguridad y defensa del Estado.
La diferencia entre ambos casos es que, en aquel conflicto jurídico, el demandante sí acreditó la carga probatoria exigida y en este no. En tercer lugar, lo que puede destacarse de los argumentos del escrito de tutela y de impugnación, es que el accionante parte de la idea de una indebida aplicación del precedente contenido en la sentencia del 1° de febrero de 2012, a partir del postulado dirigido a aseverar que, si las pruebas del expediente acreditan una falla en el servicio, entonces hay desconocimiento de las reglas jurisprudenciales establecidas por esta Corporación. Asunto que no resulta de recibo, por los argumentos ya plasmados al momento de analizar el defecto fáctico, pues el examen de las pruebas sí responde a los criterios de razonabilidad y de la sana crítica, y, por ende, al precedente aplicable, como se describirá en el siguiente párrafo.
Es preciso tener en cuenta que en estas controversias rige la regla de decisión establecida por esta Corporación, según la cual, para la reparación de los daños causados a miembros de la fuerza pública, es menester acreditar la falla en el servicio cometida por la administración, con el objeto de establecer el nexo causal entre el daño antijurídico y el riesgo superior al que fue sometido el agente de policía al momento de realizar una labor de inteligencia. Por lo ya expuesto a lo largo de esta providencia, es evidente que la sentencia del 16 de junio de 2020 responde a aquel precedente, en el sentido de no haber encontrado probada la falla en el servicio, y, por ende, la falta de nexo causal entre el daño reclamado y las acciones u omisiones cometidas por la Policía Nacional.
ACLARACIÓN DE VOTO / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ACCIÓN DE TUTELA NO ES UNA TERCERA INSTANCIA / AFECTACIÓN DEL DERECHO AL JUEZ NATURAL Como la acción de tutela contra providencia judicial es excepcional y no constituye una instancia adicional del proceso ordinario, a mi juicio, no era necesario extenderse a aspectos sustanciales de la controversia, definidos por el juez natural del asunto.
NOTA DE RELATORÍA: En relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional, el Consejero Guillermo Sánchez Luque se remitió a la aclaración de voto que efectuó en providencia de 19 de febrero de 2019, radicación número 11001-03-15-000- 2019-00022-00. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00048-01(AC) Actor: MARÍA JUVELI GUTIÉRREZ GIRALDO Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 25 de febrero de 2021 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela María Juveli Gutiérrez Giraldo, Ángela María Hurtado Gutiérrez, German Adolfo Hurtado Gutiérrez, Paula Andrea Hurtado Restrepo, Sthefany Valderrama Hurtado, Orfinely Gutiérrez Pineda, Jairo de Jesús Gutiérrez, Julián Andrés Montoya Gutiérrez, Darío Hurtado Gutiérrez, Gustavo Adolfo Montoya Gutiérrez, Luz Marina Ramírez González, Andrea Melissa Cárdenas Ramírez, Blanca Ruth Cárdenas Ramírez y Rigoberto Cárdenas Ramírez, por medio de apoderado, presentaron acción de tutela[1] en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda.
Los accionantes pretenden que se amparen sus derechos al debido proceso y a la igualdad, que consideran vulnerados con ocasión de la sentencia del 16 de junio de 2020, proferida por la autoridad judicial en mención, en el proceso adelantado bajo el medio de control de reparación directa con número de radicado 66001-33-33-002-2013-0046-01. 1.2.
Hechos 1.2.1. El comandante del Tercer Distrito de Belén Umbría, Javier Medina Becerra, recibió información sobre un retén ilegal establecido por un grupo al margen de la ley, en la zona rural del municipio de Mistrató (Risaralda). Con fundamento en lo anterior, esa autoridad se comunicó de manera telefónica con el Comandante de la Subestación del mencionado ente territorial, con el objeto de ordenarle que enviara personal a verificar aquella situación. 1.2.2.
El Comandante de la estación de policía del municipio de Mistrató, Jesús Antonio Cárdenas Marroquín, envió a los agentes de policía, Ovidio Hurtado Gutiérrez y Antonio Cárdenas Sabogal, el 30 de septiembre de 1989, con sus armas de dotación en una motocicleta de un particular. En el momento en el que estos miembros de la fuerza pública se desplazaban a cumplir el operativo de inteligencia, fueron retenidos por integrantes del grupo insurgente conocido como Ejército Popular de Liberación (EPL) y despojados de sus armas. 1.2.3.
Tras ello, la Policía Nacional, en un primer momento, los declaró prisioneros y provisionalmente desaparecidos. Luego, el ente policial los dio de baja de la planta de personas, por ser “presuntamente muertos en actos especiales del servicio por acción directa del enemigo”[2], por medio de la Resolución No. 0135 del 10 de enero de 1992. 1.2.4.
La Fiscalía General de la Nación, el 20 de abril de 2012, entregó los restos óseos de los agentes de policía a sus familiares. 1.2.5. María Juveli Gutiérrez Giraldo, Ángela María Hurtado Gutiérrez, Germán Adolfo Hurtado Gutiérrez, Paula Andrea Hurtado Restrepo, Sthefany Valderrama Hurtado, Orfinely Gutiérrez Pineda, Jairo de Jesús Gutiérrez, Julián Andrés Montoya Gutiérrez, Darío Hurtado Gutiérrez, Gustavo Adolfo Montoya Gutiérrez, Mauricio Montoya Gutiérrez, Luz Marina Ramírez González, Andrea Mellissa Cárdenas Ramírez, Luis Antonio Cárdenas Vanegas, Blanca Ruth Cárdenas Ramírez y Rigoberto Cárdenas Ramírez presentaron demanda, en ejercicio del medio de control de reparación directa[3], en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional –.
Los demandantes pretendían, entre otras cuestiones, que se declarara administrativamente responsable a la parte demandada por los perjuicios sufridos como consecuencia de la desaparición forzada y posterior fallecimiento de los agentes de policía, Ovidio Hurtado Gutiérrez y Antonio Cárdenas Sabogal[4]. 1.2.6. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira negó las súplicas de la demanda de reparación directa, por medio del fallo del 26 de febrero de 2016[5]. 1.2.7.
Apelada como fue la decisión del juzgado, en segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Risaralda, con sentencia del 16 de junio de 2020[6], la confirmó. El ad quem coligió que el daño sufrido por los familiares de las víctimas no era imputable a la parte demandada, en la medida en que el operativo de inteligencia adelantado por los agentes de policía no fue producto de una deficiente ni apresurada planeación y ejecución, sino del riesgo normal que implica el ejercicio de las funciones relacionadas con la defensa y seguridad del Estado. 1.3.
Pretensiones de tutela La parte accionante solicita que esta Corporación: (i) ampare los derechos fundamentales invocados en el escrito de tutela; (ii) deje sin efecto la sentencia del 16 de junio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda; y (iii) ordene a la autoridad contra la que se dirige la tutela, que profiera un fallo de reemplazo en el que: “[…] desate el recurso de apelación formulado por los demandantes en la que, (i) bajo los postulados de la sana crítica, de manera integral, adecuada, racional, acatando las reglas de la experiencia y en conjunto con todos los elementos que integran el haz probatorio recaudado en el proceso administrativo, en los términos expuestos y sustentados en esta acción (numerales 4.1.1 y 4.1.2 especialmente), aprecie en debida forma el Oficio No. 013/RDBUM de fecha 10 de enero de 1990, esto es el del informe rendido por el Comandante del Tercer Distrito del municipio de Belén de Umbría ST JAVIER MEDINA BECERRA y (ii) atienda y aplique las consideraciones y/o reglas de derecho que la Sección Tercera del Consejo de Estado tuvo en cuenta en la sentencia del 1 de febrero de 2002 conforme fue expuesto en los numerales 4.2 a 4.5 anteriores”[7]. 1.4.
Argumentos de la solicitud de amparo 1.4.1. La parte accionante protesta que el Tribunal Administrativo de Risaralda, al proferir la sentencia del 16 de junio de 2020, incurrió en el defecto fáctico por valoración indebida del Oficio No. 013/RDBUM del 10 de enero de 1990, suscrito por el subintendente Javier Medina Becerra. Lo anterior, por las siguientes razones: 1.4.1.1.
La referida prueba documental revelaba que el Comandante del Tercer Distrito del municipio de Belén de Umbría, Javier Medina Becerra, no ordenó al comandante de la estación de policía del municipio Mistrató, para que enviara personal de la Policía Nacional a verificar la existencia del retén ilegal en la zona rural de aquel municipio. 1.4.1.2.
La autoridad judicial contra la que se dirige la tutela se equivocó al calificar las conclusiones del señor Medina Becerra, como una simple afirmación que carecía de otros medios de prueba para su demostración. La fuerza probatoria de aquel oficio resultaba incuestionable, puesto que, por un lado, correspondía a un documento público, y, por el otro, provenía de un funcionario público que tenía mucha experiencia en su campo y gozaba de una jerarquía relevante. 1.4.1.3.
El juez de segunda instancia del proceso ordinario no confrontó el Oficio No. 013/RDBUM del 10 de enero de 1990 con otros medios de prueba alegados al plenario. Estos son: • Diligencia de ratificación del comentado informe, rendida el 20 de enero de 2020, en la que el señor Javier Medina Becerra confirió mayor seriedad y credibilidad a su relato descrito desde el 10 de enero del mismo año • Declaración rendida el 11 de enero de 1990 por el sargento Jesús Antonio Cárdenas Marroquín ante la oficina de investigación del Comando del Tercer Distrito de Policía – Belén de Umbría, que revela la confrontación y cuestionamiento, por parte la Policía Nacional, al comandante de la estación de policía de Mistrató, por haber ordenado y permitido que los dos agentes llevaran a cabo el operativo de inteligencia. • Acta de inspección ocular de la minuta de guardia del 30 de diciembre de 1989, que acreditan estos supuestos: los agentes de policía se trasladaron a la vereda Mampay con su arma de dotación; la advertencia presentada al personal en general sobre las condiciones extremas de inseguridad imperantes en la zona. 1.4.2.
Luego, la parte actora endilgó el defecto de desconocimiento del precedente judicial a la sentencia del 16 de junio de 2020, con sustento en los siguientes motivos: 1.4.2.1. El Tribunal Administrativo de Risaralda invocó la Sentencia de 1º de febrero de 2012, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado (expediente No. de radicado 54001-23-31-000-1994-08357-01 (21274)), en el fallo del 16 de junio de 2020.
Sin embargo, no tuvo en cuenta las reglas establecidas en aquella providencia, a pesar de que existe identidad fáctica y jurídica en ambos casos. 1.4.2.2. La anterior situación implicó que la autoridad judicial aludida considerara de manera equivocada que un operativo de inteligencia no requería ningún tipo de planeación ni la adopción de medidas de precaución o prevención de riesgos.
Cuestión alejada de la realidad, pues justamente la sentencia del 1° de febrero de 2012 establece aquellos postulados, como obligatorios y de ineludible cumplimiento. 1.4.2.3. En concreto, la regla jurisprudencial que prevé el fallo invocado es que, para el traslado de un integrante de la Policía Nacional a una zona objeto de conflicto armado, es necesario cumplir los principios de planeación, precaución, prevención y contención. Además, aquella providencia impone la necesidad de adoptar las medidas necesarias e indispensables para minimizar los peligros que encierran la actividad castrense. 1.4.2.4.
El Tribunal Administrativo de Risaralda ignoró estas reglas previstas en la sentencia del 1° de febrero de 2012: (i) que el “principio de humanidad” cobija a los integrantes de la fuerza pública, (ii) que su aplicación y garantía es un deber del Estado, y (iii) que, bajo este principio, jamás será posible justificar la pérdida de una sola vida so pretexto de haber salvado la de otros uniformados. 1.5.
Trámite de tutela e intervenciones 1.5.1. El Despacho Sustanciador de la Sección Primera de esta Corporación, el 15 de enero de 2021[8], admitió la acción de tutela. Notificadas las partes y vinculados como terceros interesados, quienes participaron en el proceso ordinario objeto de amparo, ese Despacho recibió las siguientes respuestas: 1.5.2.
El Tribunal Administrativo de Risaralda[9] afirmó que no valoró los medios de convicción invocados en el escrito de tutela, de la manera en la que pretendían los accionantes; y que su examen de las pruebas en la sentencia del 16 de junio de 2020 era razonable. Tras ello, indicó que la providencia invocada, para sustentar el desconocimiento del precedente, no resultaba vinculante, por cuanto en aquella controversia sí se aportaron elementos probatorios que permitían determinar el nexo causal entre el daño y la acción de la entidad demandada.
Finalmente, la autoridad judicial adujo que el accionante utilizaba este mecanismo constitucional, como una instancia adicional del proceso ordinario. 1.5.3. La Policía Nacional[10] manifestó: (i) que los accionantes incumplían el requisito de la subsidiariedad, puesto que tienen a su disposición el recurso extraordinario de revisión para controvertir la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda;
(ii) que de la lectura de la solicitud de amparo no se desprende una situación constitutiva de un perjuicio irremediable. 1.5.4. La parte accionante, el 20 de enero de 2021[11], presentó un escrito en el que anexaba los memoriales formulados por Orfinely Gutiérrez Pineda, madre de Mauricio Montoya Gutiérrez, y de Blanca Ruth Cárdenas Ramírez y Rigoberto Cárdenas Ramírez, hijos de Antonio Cárdenas, quienes manifestaron que coadyuvaban los hechos y las peticiones del escrito de tutela. 1.5.5.
Tras ello, la parte actora allegó otro memorial, el 21 de enero de 2020[12], en el que le informó al magistrado de la de la Sección Segunda de esta Corporación, Rafael Francisco Suarez Vargas, que existían dos radicados de la misma acción de tutela; por lo que era necesario que desistiera de continuar con este trámite, pues ya había sido admitido el 15 de enero de 2021. 1.5.6.
El despacho sustanciador de la Sección Primera del Consejo de Estado profirió auto el 29 de enero de 2021[13], en el que ordenó que, por conducto de la Secretaría General, se publicara un aviso en la página web de la Corporación, para efectos de notificar el auto admisorio a los herederos de Mauricio Montoya Gutiérrez y de Antonio Cárdenas Vanegas. 1.6.
Sentencia de primera instancia La Sección Primera del Consejo de Estado, con fallo del 25 de febrero de 2021[14], negó las pretensiones de la acción de tutela. El juez de tutela de primera instancia sustentó la decisión, con base en las siguientes razones: 1.6.1. El Tribunal Administrativo de Risaralda no incurrió en un defecto fáctico, en tanto la valoración probatoria que efectuó, resultó: (i) razonable y ajustada a los principios de la sana crítica y de necesidad de la prueba; y, por ende, (ii) está cobijada por los principios de autonomía e independencia, propios de la labor de administrar justicia. 1.6.2.
El oficio No. 013/RDBUM de 10 de enero de 1990 no resulta suficiente para acreditar la falla del servicio. Por tanto, no existen pruebas suficientes que pudieran revelar que la conducta desplegada por el sargento Cárdenas Marroquín haya sido negligente, es decir, que hubo inexorablemente un evento de riesgo excepcional que genere la responsabilidad administrativa del Estado. 1.6.3.
La sentencia del 16 de junio de 2020 no adolece del defecto por desconocimiento del precedente, puesto que el Tribunal Administrativo de Risaralda nunca indicó que las operaciones de inteligencia deben realizarse sin haber sido previamente planeadas o coordinadas. Por el contrario, afirmó que no se encontraba probado en el expediente del proceso ordinario que hubiera errores en la planificación y coordinación del operativo de inteligencia. 1.6.4.
La sentencia invocada en el escrito de tutela, para justificar el desconocimiento del precedente, no fijó unos parámetros y protocolos dirigidos a los organismos del Estado en el ejercicio de las operaciones de inteligencia. Lo que hizo fue reiterar la regla jurisprudencial en la que la responsabilidad del Estado, como consecuencia de las lesiones padecidas por un agente de la fuerza pública, solo podía ser imputable a este, cuando se advierta una falla en el servicio o la exposición a un riesgo superior al que acepta una persona dedicada a pertenecer la fuerza pública. 1.7.
Impugnaciones y trámite de segunda instancia 1.7.1. Inconforme con la anterior decisión, la parte actora presentó escrito de impugnación, con fundamento en los siguientes motivos: (i) el Oficio No. 013/RDBUM del 10 de enero de 1990 es medio de prueba idóneo para acreditar la falla en el servicio reclamada en la demanda. La fuerza probatoria de aquel documento era incuestionable, por provenir de un funcionario público en ejercicio de sus funciones;
(ii) el juez de tutela no se pronunció sobre estas reglas jurisprudenciales previstas en la sentencia del 1° de febrero de 2012: que el “principio de humanidad” cobija a los integrantes de la fuerza pública; que su aplicación y garantía es un deber del Estado; y que bajo este principio, jamás será posible justificar la pérdida de una sola vida so pretexto de haber salvado la de otros uniformados; y (iii) en este caso efectivamente ocurrió la aplicación de la regla de decisión, en la que el daño es imputable al Estado, cuando está acreditada la falla en el servicio o la exposición a un riesgo superior al que acepta una persona que integra la fuerza pública. 1.7.2.
El Despacho Sustanciador del juez de tutela de primera instancia concedió la impugnación promovida por la parte actora, con proveído del 24 de marzo de 2021[15]. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en el numeral 5° del artículo 1° del Decreto 333 de 2021, que modificó el Decreto 1069 de 2015, y en el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, que expidió el reglamento interno del Consejo de Estado. 2.2.
Procedibilidad de la acción En los casos en que la solicitud de amparo ataca una providencia judicial, la doctrina constitucional[16] ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general[17] de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[18]. 2.2.1.
María Juveli Gutiérrez Giraldo, Ángela María Hurtado Gutiérrez, German Adolfo Hurtado Gutiérrez, Paula Andrea Hurtado Restrepo, Sthefany Valderrama Hurtado, Orfinely Gutiérrez Pineda, Jairo de Jesús Gutiérrez, Julián Andrés Montoya Gutiérrez, Darío Hurtado Gutiérrez, Gustavo Adolfo Montoya Gutiérrez, Luz Marina Ramírez González, Andrea Melisa Cárdenas Ramírez, Blanca Ruth Cárdenas Ramírez y Rigoberto Cárdenas Ramírez están legitimados por activa, puesto que fueron los demandantes en el proceso adelantado bajo el medio de control de reparación directa, con número de radicado 66001-33-33-002-2013-00046-01.
Por tanto, aquellas personas son titulares de los derechos invocados en el escrito de tutela, que consideran vulnerados con ocasión de la sentencia del 16 de junio de 2020. Por otro lado, el Tribunal Administrativo de Risaralda está legitimado por pasiva, ya que fue la autoridad judicial que profirió la decisión objeto de la solicitud de amparo. 2.2.2.
El requisito de expresar de manera clara los hechos y los fundamentos[19] de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial, se encuentra superado, toda vez que de la lectura del escrito de tutela se desprende que los reproches de la parte actora están encaminados a establecer que el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en los siguientes defectos: (i) sustantivo por indebida aplicación del precedente judicial contenido en la sentencia del 1º de febrero de 2012, proferido por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado (expediente No. de radicado 54001-23- 31-000-1994-08357-01 (21274)), que prevé la garantía en cabeza del Estado de dar cumplimiento a los principios de planeación en los operativos de inteligencia y de humanidad a los integrantes de la fuerza pública; y la imposibilidad de justificar la pérdida de una sola vida so pretexto de haber salvado la de otros uniformados.
(ii) fáctico, al valorar de manera indebida las siguientes pruebas: (1) oficio No. 013/RDBUM del 10 de enero de 1990, en el que el comandante del Tercer Distrito de Policía – Belén de Umbría, Javier Medina Becerra, rindió informe sobre el secuestro de Ovidio Hurtado Gutiérrez y Antonio Cárdenas Sabogal; (2) diligencia de ratificación del anterior informe, adelantada el 20 de enero de 1990, en la que el señor Medina Becerra confirmó su relato inicial;
(3) declaración rendida el 11 de enero de 1990 por el sargento Jesús Antonio Cárdenas Marroquín ante la oficina de investigación del Comando del Tercer Distrito de Policía – Belén de Umbría; y (4) acta de inspección ocular de la minuta de guardia del 30 de diciembre de 1989. 2.2.3. Los cargos expuestos por la parte accionante en el escrito de tutela superan el requisito de la relevancia constitucional, en la medida en que atacan, en términos de lo que la jurisprudencia ha definido como defecto, la valoración de los medios de prueba del expediente del proceso ordinario, que adelantó el Tribunal Administrativo de Risaralda para encontrar la ausencia de la falla en el servicio de este caso; y la aplicación de las reglas de decisión contenidas en una de las sentencias que tuvo en cuenta la referida autoridad judicial.
Cuestiones que resultan centrales para el debido proceso, al involucrar el precedente vinculante y la valoración de los medios de convicción, que deben girar en torno a las demandas de reparación directa por daños acontecidos a miembros de la fuerza pública en el ejercicio de las labores de seguridad y defensa del Estado. 2.2.4. La accionante satisface el requisito de inmediatez, toda vez que presentó de manera oportuna la solicitud de amparo[20], dentro del término razonable que dispone la jurisprudencia[21].
La subsidiariedad se encuentra acreditada, porque no procede mecanismo judicial alguno para controvertir la sentencia del 16 de junio de 2020, objeto de la presente solicitud de tutela[22]. Tampoco se evidencia, a la luz de los defectos invocados, alguna causal para el ejercicio del recurso extraordinario de revisión y el de unificación de jurisprudencia. 2.2.5.
Finalmente, en la solicitud de amparo no se argumentó la existencia de alguna irregularidad procesal, ni el fallo del 16 de junio de 2020 es una sentencia de tutela, circunstancias estas últimas que exigirían un análisis de procedibilidad diferenciado. Así las cosas, la Sala tiene por satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción, respecto del cargo ya mencionado, y avanza, por ende, a analizar los requisitos específicos de procedencia. 2.3.
Problema jurídico A la Sala le corresponde definir si el Tribunal Administrativo de Risaralda, al proferir la sentencia del 16 de junio de 2020, vulneró los derechos fundamentales de los accionantes, al incurrir en los siguientes defectos: • sustantivo por indebida aplicación del precedente judicial contenido en la sentencia del 1º de febrero de 2012, proferido por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado (expediente No. de radicado 54001-23-31-000-1994-08357-01 (21274)), que prevé la garantía en cabeza del Estado de dar cumplimiento a los principios de planeación en los operativos de inteligencia y de humanidad a los integrantes de la fuerza pública; y la imposibilidad de justificar la pérdida de una sola vida so pretexto de haber salvado la de otros uniformados. • fáctico, al valorar de manera indebida las siguientes pruebas: (1) oficio No. 013/RDBUM del 10 de enero de 1990, en el que el comandante del Tercer Distrito de Policía – Belén de Umbría, Javier Medina Becerra, rindió informe sobre el secuestro de Ovidio Hurtado Gutiérrez y Antonio Cárdenas Sabogal;
(2) diligencia de ratificación del anterior informe, adelantada el 20 de enero de 1990, en la que el señor Medina Becerra confirmó su relato inicial; (3) declaración rendida el 11 de enero de 1990 por el sargento Jesús Antonio Cárdenas Marroquín ante la oficina de investigación del Comando del Tercer Distrito de Policía – Belén de Umbría; y (4) acta de inspección ocular de la minuta de guardia del 30 de diciembre de 1989. 2.4.
Solución al problema jurídico 2.4.1. Defecto fáctico por indebida valoración probatoria 2.4.1.1. La parte accionante protesta que el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración del Oficio No. 013/RDBUM del 10 de enero de 1990, que contenía el informe rendido por el Comandante del Tercer Distrito del municipio de Belén de Umbría, Javier Medina Becerra, sobre el secuestro de los agentes de policía, Ovidio Hurtado Gutiérrez y Antonio Cárdenas Sabogal.
A juicio de los actores, este documento acreditaba las irregularidades presentadas en el operativo de inteligencia que concluyó con la desaparición forzada y posterior fallecimiento de los policías. Así que, en su decir, la fuerza probatoria del referido oficio resultaba incuestionable en su apreciación, por tratarse de un documento público y provenir de un funcionario público con una experiencia y jerarquía relevante.
Por otro lado, los actores afirman que la indebida valoración del oficio también parte de no confrontarlo con otros medios de prueba, tales como: (i) la diligencia de ratificación del comentado informe, rendida el 20 de enero de 2020, en la que el señor Medina Becerra confirmó su relato inicial; (ii) la declaración del sargento Jesús Antonio Cárdenas Marroquín, rendida el 11 de enero de 1990, ante la oficina de investigación del Comando del Tercer Distrito de Policía – Belén de Umbría, que revela, según el accionante, que la Policía Nacional sí confrontó y cuestionó al comandante de la estación de policía del municipio de Mistrató, por haber ordenado y permitido que los dos agentes llevaran a cabo el operativo de inteligencia; y (iii) el acta de inspección ocular de la minuta de guardia del 30 de diciembre de 1989, que acreditan estos supuestos: los agentes de policía se trasladaron a la vereda Mampay con su arma de dotación; y la advertencia presentada al personal en general sobre las condiciones extremas de inseguridad imperantes en la zona.
El fallador de tutela de primera instancia estimó que la sentencia del 16 de junio de 2020 no adolecía del defecto fáctico, puesto que la valoración probatoria efectuada por el Tribunal Administrativo de Risaralda resultaba razonable y ajustada a los principios de la sana crítica y de necesidad de la prueba, en el sentido de que los medios de convicción incorporados al expediente no permitían acreditar la falla en el servicio.
En el escrito de impugnación, la parte accionante reclama que el Oficio No. 013/RDBUM del 10 de enero de 1990 se erige como el medio de prueba capaz de acreditar la falla en el servicio, y en concreto, de demostrar la negligencia en la que incurrió Jesús Antonio Cárdenas Marroquín respecto del secuestro de los agentes de policía, por no atender las instrucciones de su superior jerárquico. 2.4.1.2.
Sobre el defecto fáctico en general, la Corte Constitucional precisó que se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que fundó su decisión[23]. Defecto con la connotación de flagrante, ostensible, manifiesto y con incidencia directa en la decisión. Para la existencia de este defecto, es necesario que de las pruebas que obren en el expediente no sea posible, de manera objetiva y razonable, alcanzar la conclusión a la que llegó el juez ordinario en su providencia, o que el apoyo probatorio en que se basó resulta absolutamente inadecuado para el caso. 2.4.1.3.
Así las cosas, a la Sala le corresponde realizar una breve síntesis de la actividad probatoria que hizo la autoridad judicial contra la que se dirige la acción de amparo, en la sentencia del 16 de junio de 2020. Particularmente, sobre las pruebas tenidas en cuenta y su valoración en el caso concreto. En la segunda instancia del proceso ordinario, el Tribunal Administrativo de Risaralda adelantó el juicio de responsabilidad patrimonial del Estado en dos partes.
Primero, definió si las pruebas del expediente acreditaban la ocurrencia de un daño antijurídico. Segundo, analizó si la lesión causada en el patrimonio de los demandantes resultaba imputable a la acción u omisión de la parte demandada del proceso ordinario; o si, por el contrario, el hecho de un tercero o el riesgo inherente al ejercicio de la función policial tenían la entidad suficiente para romper el nexo causal que pudiera existir entre aquellas cuestiones.
En cuanto a la primera parte, el Tribunal Administrativo de Risaralda encontró acreditado el daño antijurídico, reclamado en la demanda de reparación directa, puesto que los registros civiles de defunción de Ovidio Hurtado Gutiérrez y Antonio Cárdenas Sabogal, los informes administrativos de la Fiscalía General de la Nación, la orden de entrega de los restos óseos de los occisos, entre otros medios de prueba, daban cuenta del fallecimiento de los citados miembros de la fuerza pública.
Luego, la autoridad judicial en mención abordó el estudio del segundo elemento del juicio de responsabilidad patrimonial del Estado, la imputación. Para ello, resaltó los siguientes medios de prueba: • Oficio No. 013/RDBUM del 10 de enero de 1990, que contenía el informe administrativo del secuestro de los mentados agentes de policía, rendido por el Comandante del Tercer Distrito de Belén Umbría, Javier Medina Becerra. • Informe No. 023 del 12 de enero de 1990, en el que la Policía Nacional profiere el auto con el que avoca conocimiento de la desaparición de los dos agentes de la policía Ovidio Hurtado Gutiérrez y Antonio Cárdenas Sabogal. • Declaración de Alex Montañez Lizarazo, rendida el 22 de enero de 1990, en la Oficina de Investigación del Comando del Departamento de Risaralda. • Declaración de Ramón Medina Ramírez, quien fue el propietario de la motocicleta particular en la que se movilizaron a los policías, rendida el 26 de enero de 1990. • Informe No. 0743 del 31 de diciembre de 1989, suscrito por el Comandante de la estación de policía de Mistrató, Jesús Antonio Cárdenas Marroquín. • Diligencia de ratificación y ampliación del relato de Javier Medina Becerra, recibida el 11 de enero de 1990.
De esta declaración, el Tribunal Administrativo de Risaralda subrayó estos apartes: “CONTESTÓ: Yo seguí investigando haber (sic) si era cierto, informé ala (sic) central y al Distrito y me dijeron que me quedara aquí esperando nuevas órdenes y además, no tenía personal suficiente para ir en búsqueda de ellos ya que manifestaron que habían más de cuatrocientos hombres”[24]; y “CONTESTÓ: Sí cada ocho días hago reunión donde se les da instrucción sobre la búsqueda de información y medidas de seguridad cuidado en los procedimientos y desplazamientos que se haga por simples que estos parezcan…”[25]. • La inspección ocular al libro de minutas de guardia de la Estación de Mistrató, adelantada el 11 de enero de 1990, en la que encontró la siguiente anotación: “30-12-89 17:50 salida de los señores agente (sic) Hurtado Gutiérrez Ovidio y Cárdenas Sabogal Luis hacia la vereda Mampay zona rural este municipio fin ejercer inteligencia presencia subversivos salen en traje de civil con armamento corto alcance por una orden Distrito S/N. Renglón 33 fecha 30-12-89 18:15 Información: A esta hora el señor Ramón Medina informó sobre el secuestro de los señores agente, HURTADO GUTIERREZ OVIDIO y CARDENAS SABOGAL LUIS ANTONIO por parte de una (sic) grupo subversivo del EPL”[26]. • Auto del 27 de febrero de 1990 proferido por el Comandante del departamento de Risaralda, que declaró a los agentes como “Prisioneros”[27]. • Resolución No. 3667 del 14 de marzo de 1990, con la que la Policía Nacional declaró a los agentes provisionalmente desaparecidos. • Resolución No. 013 del 10 de enero de 1992, con la que la Policía Nacional dio de baja de la planta de personal a los agentes, por ser “presuntamente muertos en actos especiales del servicio por acción directa del enemigo”[28]. • Registros civiles de defunción de los agentes, luego del hallazgo de sus restos óseos y su identificación por informes periciales de genética, elaborados por la Fiscalía General de la Nación. Con fundamento en los anteriores medios de pruebas, el Tribunal Administrativo de Risaralda identificó las siguientes circunstancias: • Los agentes de policía, Antonio Cárdenas Sabogal y Ovidio Hurtado, al cumplir instrucciones del Comandante de la estación de policía del municipio de Mistrató, se trasladaron vestidos de civil y portando las armas de dotación hasta la vereda denominada “Mampay”, con el objeto de verificar la información relacionada con la instalación de un retén ilegal por parte de un grupo armado al margen de la ley. • Al momento de llevar a cabo el operativo, integrantes del Ejército Popular de Liberación (EPL), interceptaron a los mencionados agentes de policía y posteriormente, los asesinaron. • Los restos óseos de los occisos fueron entregados a sus familiares el 20 de abril de 2012. • El Comandante del Tercer Distrito de Belén Umbría, Javier Medina Becerra, indicó que: “El secuestro de los agentes se debió a la negligencia, falta de coordinación, y falta de capacidad profesional tanto del Sargento Comandante de la Estación como de los agentes, ya que a nadie se le ocurre salir a constatar una información de esta magnitud con armamento y carnet de identificación policial”[29]. • La operación adelantada por los agentes de policía correspondía a una de inteligencia y no de contrataque o confrontación militar.
Esto quiere decir, según el Tribunal Administrativo de Risaralda, que el objetivo era solo confirmar la información que habían suministrado habitantes del municipio de Mistrató, sobre la presencia del “enemigo” en la zona. Todo el anterior contexto permitió al Tribunal establecer las siguientes consideraciones: (i) la información allegada por los habitantes del municipio requería de una acción rápida y decidida por parte de la estación de policía, para que, en caso de ser corroborada, pudiera acudirse al apoyo de fuerzas militares;
(ii) el deceso de los dos agentes de policía ocurrió en desarrollo de una labor propia de la Policía Nacional; (iii) solicitar apoyo directo a unidades militares, sin elementos de juicio claro, implicaba un grave riesgo para llevar cabo un despliegue militar; (iv) si enviaba una patrulla completa implicaba “dejar a merced” de la delincuencia a la comandancia; y (v) omitir cualquier acción frente a la información otorgada podía ser “indicativo” del incumplimiento de su función constitucional y legal.
Luego, el Tribunal Administrativo de Risaralda concluyó que el operativo de inteligencia, ordenado por el comandante de la estación de policía de Mistrató, no fue improvisado, apresurado y sin medir las consecuencias de las actuaciones que se emprenderían, puesto que los policías fueron advertidos de no tener contacto con los insurgentes, es decir, evitar cualquier tipo de confrontación. En otras palabras, la orden era clara, solo correspondía comprobar la existencia del denominado “retén ilegal”.
Por otro lado, disponer de un despliegue militar requería al menos de la constatación de la información suministrada. Cabe mencionar que, en cuanto al Oficio No. 013/RDBUM del 10 de enero de 1990, el ad quem del proceso ordinario reconoció que existe una apreciación de uno de los comandantes que descalifica la orden dirigida a llevar a cabo el operativo de inteligencia; sin embargo, este elemento no se encuentra respaldado con las demás pruebas del plenario, por lo que solo se reducía a una simple apreciación personal. 2.4.1.4.
Visto lo anterior, es preciso decir que la valoración del defecto fáctico, en cualquiera de sus manifestaciones[30], está limitada al examen de las garantías constitucionales que pudieron desconocerse por el juez de conocimiento, sin que, de alguna manera se trate de un enfrentamiento de simples criterios judiciales que están protegidos por la autonomía judicial. 2.4.1.5.
En el caso concreto, de la lectura de los argumentos de la acción de amparo, de la impugnación y de la sentencia de tutela de primera instancia se desprende, por un lado, que los accionantes estiman que el Oficio No. 013/RDBUM del 10 de enero de 1990 es el medio idóneo para acreditar la falla en el servicio reclamada en la demanda de reparación directa, y que los otros tres medios de prueba invocados en la solicitud de amparo respaldan las conclusiones consignadas en aquel oficio.
Y, por el otro, que el Tribunal Administrativo de Risaralda considera que el comentado oficio solo se reduce a una apreciación personal de un comandante de policía, que no encuentra sustento en sus aseveraciones con los demás elementos probatorios del plenario, para acreditar un error o negligencia en la planeación y ejecución del operativo de inteligencia que adelantaron los ex agentes de policía. De lo anterior es evidente que los cargos de la parte accionante, frente al defecto fáctico, se centran en una diferencia de criterio jurídico frente a la apreciación que el Tribunal Administrativo de Risaralda realizó sobre el Oficio No. 013/RDBUM del 10 de enero de 1990, pues, a su modo de ver, las afirmaciones allí establecidas sí tenían la fuerza suficiente para determinar el sentido de la decisión pretendida, este es, establecer la responsabilidad de la parte demandada del proceso ordinario.
En todo caso, hay que tener en cuenta que los criterios de interpretación que observó el juez de la causa se encuentran amparados por el principio de la autonomía judicial, por lo que la sede de tutela no resulta ser el escenario idóneo para plantear una inconformidad con las posiciones de los juzgadores. En el criterio de esta Subsección, la valoración probatoria adelantada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, respecto del referido oficio, resulta razonable y responde a los criterios de la sana crítica, en la medida en que la simple opinión de una persona, que ni siquiera estuvo presente en el momento de ocurrencia de los hechos o en los eventos previos a la ejecución de la acción policial, no resulta suficiente para demostrar las deficiencias del operativo de inteligencia, en su fase de preparación; que es el punto central que llama la atención de los accionantes en este trámite.
Asimismo, vale la pena precisar que, contrario a lo que consideran los tutelantes, los demás medios de pruebas invocados en el escrito, distintos al referido oficio, no acreditan la desproporcionalidad o arbitrariedad que pudiera residir en la valoración probatoria del Tribunal Administrativo de Risaralda, como se demostrará enseguida. Primero, la diligencia de ratificación, de la misma persona que suscribió el Oficio No. 013/RDBUM del 10 de enero de 1990, solo da cuenta de una reiteración de los hechos que ya describió al principio, sin que aporte algún elemento nuevo o distinto al consignado en aquel documento.
Segundo, el aparte que los accionantes citan en el escrito de tutela, respecto del libro de guardia de la estación de policía de Mistrató, corresponde a una anotación que tuvo lugar el 31 de diciembre de 1989[31], es decir, un día después de ocurrido el operativo de verificación del retén ilegal; por lo que no da cuenta de fallas cometidas al momento de ejecutar o programar la acción policial de inteligencia, objeto de estudio.
Además, los actores afirman que ese medio de prueba acredita que los agentes de policía se trasladaron con su arma de dotación el día en que acontecieron las circunstancia objeto de la demanda; cuestión que no aporta algún elemento que pudiera resultar relevante, para efecto de modificar la decisión. Tercero, la declaración del Comandante de la estación de policía del municipio de Mistrató, Jesús Antonio Cárdenas Marroquín, solo da cuenta que adelantó la acción policial de investigación por orden del Comandante del Tercer Distrito, y de la manera en la que tuvo conocimiento del secuestro de los agentes[32].
Adicionalmente, los apartes citados en el escrito de tutela[33] solo evidencian las razones por las que los agentes de esa estación de policía consideran la necesidad de portar su arma de dotación, incluso en operativos de inteligencia, sin brindar alguna certeza de la negligencia cometida en la ejecución del plan de verificación del retén. 2.4.1.6.
Así las cosas, los cargos de la parte accionante no revelan la configuración del defecto fáctico en la sentencia, en la medida en que no aportan elementos nuevos que pudieran controvertir la razonabilidad de la valoración de las pruebas que fueron sustento en la decisión contenida en el fallo del 16 de junio de 2020. Es evidente que estos argumentos solo ponen de manifiesto la inconformidad de los actores, con la manera en la que la referida autoridad judicial en mención apreció los medios de convicción, y que justamente no resultó favorable a sus intereses.
Por tanto, la Sala confirmará la decisión de negar el amparo, respecto de los motivos que justifican el referido defecto. 2.4.2. Defecto sustantivo por indebida aplicación del precedente judicial 2.4.2.1. La parte accionante endilga la indebida aplicación del precedente judicial contenido en la sentencia del 1° de febrero de 2012, por cuanto si bien el Tribunal Administrativo de Risaralda la invocó en el fallo objeto de reproche constitucional, este omitió la aplicación de las reglas de decisión derivadas de aquella providencia. Estas eran: (i) la garantía en cabeza del Estado de dar cumplimiento a los principios de planeación en los operativos de inteligencia y de humanidad a los integrantes de la fuerza pública; y (ii) la imposibilidad de justificar la pérdida de una sola vida so pretexto de haber salvado la de otros uniformados.
Esta circunstancia ocasionó, en su criterio, que el Tribunal asumiera de manera equivocada que una misión de inteligencia, como la que adelantaron los agentes de policía, Ovidio Hurtado Gutiérrez y Antonio Cárdenas Sabogal, no requería de preparación, así como tampoco de la adopción de medidas de precaución o prevención en su ejecución. En relación con este defecto, la Sección Primera del Consejo de Estado puso de presente que el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el fallo del 16 de junio de 2020, nunca aseveró que las operaciones de inteligencia debían realizarse sin haber sido previamente planeadas o coordinadas.
Todo lo contrario, en el decir del juez de tutela de primera instancia, lo que advirtió el Tribunal fue que las pruebas del expediente no acreditaban algún error en la coordinación del operativo de inteligencia. Además, que si bien era cierto que el Oficio No. 013/RDBUM del 10 de enero de 1990 pudiera dar cuenta de la negligencia cometida por el sargento que dirigió la acción policial, también lo era que este documento no era suficiente para demostrar la falla en el servicio.
Por otro lado, el fallador constitucional de primera instancia recalcó que no era cierto que la sentencia del 1° de febrero de 2012 haya creado unas reglas jurisprudenciales relacionadas con los parámetros y protocolos a los que debe ceñirse el ejercicio de las operaciones de inteligencia que realizan los distintos organismos del Estado. Lo que hizo aquella providencia fue reiterar la regla jurisprudencial dirigida a establecer que la responsabilidad del Estado, como consecuencia de las lesiones padecidas por un agente de la fuerza pública, solo podía ser imputable a este, cuando el juez advertía una falla en el servicio o la exposición a un riesgo superior al que acepta una persona integrante de la fuerza pública.
En respuesta a lo anterior, los accionantes, en el escrito de impugnación, expresaron que la última regla jurisprudencial planteada en el párrafo precisamente fue la que ocurrió en el caso concreto, para establecer la responsabilidad patrimonial del Estado. Lo anterior, toda vez que uno de los integrantes de la Policía Nacional incumplió una orden emanada de su superior, respecto de las condiciones en las que se debía ejecutar el operativo cuyo fin era constatar la existencia de un retén ilegal establecido por un grupo subversivo.
Además, adujeron que el juez de tutela de primera instancia no se pronunció sobre otras reglas jurisprudenciales previstas en el fallo del 1° de febrero de 2012, mencionadas en la solicitud de amparo, como son: (i) que el “principio de humanidad” cobija a los integrantes de la fuerza pública; (ii) que su aplicación y garantía es un deber del Estado; y (iii) que bajo este principio jamás será posible justificar la pérdida de una sola vida so pretexto de haber salvado la de otros uniformados. 2.4.2.2.
En el caso concreto, al revisar la sentencia del 16 de junio de 2020, es posible constatar que el Tribunal Administrativo de Risaralda resolvió la controversia objeto de la demanda de reparación directa, con base en el precedente reiterado por esta Corporación, que prevé: para efectos de acreditar la responsabilidad patrimonial del Estado por daños ocasionados a quienes ejercen funciones de alto riesgo relacionadas con la defensa y seguridad del Estado, como son los militares y agentes de la policía que se vinculen de manera voluntaria, le asiste la carga al demandante de demostrar que los miembros de la fuerza pública fueron expuestos a una situación de indefensión o a un riesgo superior al que es inherente del desarrollo de sus labores.
Tras ello, el juez de segunda instancia del proceso ordinario puso de presente la referida sentencia del 1° de febrero de 2012, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado[34], para evidenciar la perspectiva del derecho internacional humanitario en concordancia con la afectación de los derechos a la vida y a la integridad personal de los miembros de la fuerza pública profesional.
Además, con el objeto de concluir: “De acuerdo con el referente jurisprudencial citado, cuando se trata de la situación de los miembros de la fuerza pública que se encuentran involucrados en la atención, defensa y despliegue de las actividades propias al mantenimiento de la seguridad y del orden público, con ocasión de las acciones realizadas por los diferentes grupos armados insurgentes en el territorio, también es dable exigir al Estado la obligación de garantizar la creación, la preservación o, siquiera, la existencia de las condiciones necesarias para evitar la vulneración del derecho a la vida, los cuales, como sujetos no renuncian a los mismos, ni a su tutela”[35].
Finalmente, el Tribunal invocó unas sentencias de esta Corporación[36], para efectos de evidenciar la diferencia entre adelantar un juicio de responsabilidad patrimonial del Estado, cuando la discusión se centra en operaciones que involucran labores de inteligencia y de verificación, y cuando el conflicto involucra acciones de patrullaje ante grupos armados al margen de la ley.
Como ya lo mencionamos, el examen de las pruebas incorporadas al expediente y de las reglas jurisprudenciales descritas, permitieron al Tribunal Administrativo de Risaralda concluir que el operativo de inteligencia adelantado por el comandante de la estación de policía del municipio de Mistrató no fue apresurado, improvisado y sin medir las consecuencias derivadas de ello. 2.4.2.3.
Visto lo anterior, en primer lugar, tal como lo indica el juez de tutela de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Risaralda, en ningún momento, desconoce la necesidad de tener en cuenta el principio de preparación al momento de ejecutar operaciones de inteligencia, como las que adelantaron los agentes de policía en este asunto.
Todo lo contrario, lo que la referida autoridad judicial evaluó, como ya se describió al analizar el defecto fáctico, fue precisamente el carácter de improvisación que giró o no en torno al momento de coordinar y ejecutar dicho operativo. En segundo lugar, la sentencia del 1° de febrero de 2012 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, más allá de los parámetros que pueda indicar sobre la protección de los miembros de la fuerza pública, no puede predicarse como un precedente que resultaba vinculante al Tribunal Administrativo de Risaralda, pues corresponde a una decisión proferida por una de las Salas del Consejo de Estado, que claramente no tiene la vocación de unificar un criterio sobre algún punto de derecho[37].
Sin embargo, lo que sí resulta factible rescatar de aquella providencia invocada es que, frente a esa controversia, el juez de la causa resolvió aquel asunto con base en la misma regla jurisprudencial aplicada al caso concreto, es decir, aquella que prevé la necesidad de demostrar las condiciones anormales a las que fue sometido el agente de policía, en el ejercicio inherente que implica llevar a cabo las funciones de seguridad y defensa del Estado.
La diferencia entre ambos casos es que, en aquel conflicto jurídico, el demandante sí acreditó la carga probatoria exigida y en este no. En tercer lugar, lo que puede destacarse de los argumentos del escrito de tutela y de impugnación, es que el accionante parte de la idea de una indebida aplicación del precedente contenido en la sentencia del 1° de febrero de 2012, a partir del postulado dirigido a aseverar que, si las pruebas del expediente acreditan una falla en el servicio, entonces hay desconocimiento de las reglas jurisprudenciales establecidas por esta Corporación. Asunto que no resulta de recibo, por los argumentos ya plasmados al momento de analizar el defecto fáctico, pues el examen de las pruebas sí responde a los criterios de razonabilidad y de la sana crítica, y, por ende, al precedente aplicable, como se describirá en el siguiente párrafo.
Es preciso tener en cuenta que en estas controversias rige la regla de decisión establecida por esta Corporación, según la cual, para la reparación de los daños causados a miembros de la fuerza pública, es menester acreditar la falla en el servicio cometida por la administración, con el objeto de establecer el nexo causal entre el daño antijurídico y el riesgo superior al que fue sometido el agente de policía al momento de realizar una labor de inteligencia. Por lo ya expuesto a lo largo de esta providencia, es evidente que la sentencia del 16 de junio de 2020 responde a aquel precedente, en el sentido de no haber encontrado probada la falla en el servicio, y, por ende, la falta de nexo causal entre el daño reclamado y las acciones u omisiones cometidas por la Policía Nacional. 2.4.2.4.
Con base en los motivos expuestos, la Sala no encuentra que en el caso concreto pueda predicarse la configuración del defecto sustantivo por indebida aplicación del precedente en el fallo del 16 de junio de 2020. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 25 de febrero de 2021 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2018-03386-01 NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ACLARACIÓN DE VOTO / PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ACCIÓN DE TUTELA NO ES UNA TERCERA INSTANCIA / AFECTACIÓN DEL DERECHO AL JUEZ NATURAL Como la acción de tutela contra providencia judicial es excepcional y no constituye una instancia adicional del proceso ordinario, a mi juicio, no era necesario extenderse a aspectos sustanciales de la controversia, definidos por el juez natural del asunto.
NOTA DE RELATORÍA: En relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional, el Consejero Guillermo Sánchez Luque se remitió a la aclaración de voto que efectuó en providencia de 19 de febrero de 2019, radicación número 11001-03-15-000- 2019-00022-00. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Procede de manera excepcional y no constituye una instancia adicional del proceso.
TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-El criterio fijado en la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, reiteración aclaración de voto 11001-03-15-000- 2019-00022-00/2019. PRECEDENTE JUDICIAL-No es una figura que pueda trasplantarse a los sistemas de derecho legislado, reiteración aclaración de voto 11001-03-15-000-2019-00022-00/2019.
ACLARACIÓN DE VOTO Aunque comparto la decisión que se tomó en la providencia del 18 de febrero de 2019, que negó la solicitud de tutela, aclaro voto. 1. Como la acción de tutela contra providencia judicial es excepcional y no constituye una instancia adicional del proceso ordinario, a mi juicio, no era necesario extenderse a aspectos sustanciales de la controversia, definidos por el juez natural del asunto. 2.
En relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del “precedente” de la Corte Constitucional para su estudio, me remito a los numerales 1 y 2 de la aclaración de voto Rad. n°. 11001-03-15-000-2019- 00022-00/19, respectivamente. GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE ----------------------- [1] Archivo electrónico que contiene la acción de tutela, con ubicación: 89F1F2AC93DCA17C 74FA1218322A8B5B 6BEEC7AFC678FADF 361335A495DEE22F. [2] Página 48 del archivo electrónico que contiene los anexos de la acción de tutela, con ubicación: 6852E0E99839B661 E80684FF5E18B743 B0484A1F05EC6DF8 2F5C3A790A2AFC46. [3] Páginas 58 a 147.
Ibid. [4] Este nombre corresponde al que aparece en el registro civil de defunción. [5] Archivo electrónico que contiene la sentencia de primera instancia del proceso ordinario, con ubicación: 494CD198A4F82A0C D7BB752B24D9FF6E 08C1BE0FAEBF3C05 B98F1E073134B581. [6] Páginas 24 a 55 del archivo electrónico que contiene los anexos de la acción de tutela, con ubicación: 6852E0E99839B661 E80684FF5E18B743 B0484A1F05EC6DF8 2F5C3A790A2AFC46. [7] Página 31 del archivo electrónico que contiene la acción de tutela, con ubicación: 89F1F2AC93DCA17C 74FA1218322A8B5B 6BEEC7AFC678FADF 361335A495DEE22F. [8] Archivo electrónico que contiene el auto admisorio, con ubicación: 4145CE27BB57B02F 9FC17CB20107CE47 976EB6D2B5401C0D D9B10FFBA82349FB. [9] Archivo electrónico que contiene el informe del Tribunal Administrativo de Risaralda, con ubicación: F58D7FCDCFA50E8A D7ABE4A692A0C252 2678A4A4E337FDD2 CED123CD28942DC8. [10] Archivo electrónico que contiene el informe de la Policía Nacional, con ubicación: 347C07881542B0CA 08DE9E493FA02199 97BCCB2F48AC0F19 EAF8D5F9031C530E. [11] Archivo electrónico que contiene el memorial de la parte accionante, con ubicación: DA0F157E32305BF2 D5CD516DFEF78C56 05E515350F7E7E40 E5AF4AA2ED05FDD2. [12] Archivo electrónico que contiene el memorial del accionante, con ubicación: C3474F44C50E424C 05B7B36FF916E36F D3DE1510CE8EC929 F824AFE3E90EF41A. [13] Archivo electrónico que contiene la referida providencia, con ubicación: E8E21787A0324D91 52B75FB35780593B 157A0D0E89BED697 9133D67E1B7D8092. [14] Archivo electrónico que contiene el fallo de tutela de primera instancia, con ubicación: 12BF764DBDF7339E 0572326C3CAA50E7 2BF90D4D243C0F10 E2A966DEF67E5A42. [15] Archivo electrónico que contiene el auto que concede la impugnación, con ubicación: B710E2EA825AB3D2 5C5BCC668ED3D142 087E72638329201A 4852BF56F8B660C4. [16] Cfr. Corte Constitucional C-590 de 2005. [17] Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial;
(iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. [18] Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional.
A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. [19] El requisito de procedibilidad consistente en expresar de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial, implica cierta rigurosidad en la presentación de la petición de amparo —sin que ello implique una técnica hermenéutica específica—, en el sentido de que, como mínimo, el tutelante manifieste de manera inteligible los motivos de la vulneración. Sobre la razón de esta exigencia, la Corte Constitucional, en sentencia SU-116 de 2018, ha señalado expresamente: “Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”.
La Sección Quinta de esta Corporación ha reiterado el siguiente criterio, de la siguiente manera: “le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela tanto en primera como en segunda instancia, toda vez que al analizar puntos adicionales se estaría realizando, sin competencia para ello, un estudio oficioso de una providencia judicial debidamente ejecutoriada, lo cual atentaría contra los postulados de cosa juzgada y autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera, e incluso, en una cuarta instancia”.
Consejo de Estado. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Expediente No. 11001-03-15- 000-2015-01828-01. [20] La Secretaría del Tribunal Administrativo de Risaralda, el 1° de julio de 2020, notificó la sentencia a los sujetos procesales del proceso contencioso administrativo. Página 56 del archivo electrónico que contiene los anexos de la acción de tutela, con ubicación: 6852E0E99839B661 E80684FF5E18B743 B0484A1F05EC6DF8 2F5C3A790A2AFC46.
La parte actora envió por correo electrónico la solicitud de amparo el 16 de diciembre de 2020. Archivo electrónico que contiene el correo de envío de la acción de tutela, con ubicación: 532A388994FD3D62 3D9AC5D9C04D74C6 1AD5132250C97722 4CBAD287CD6F1C0A. [21] Al respecto ver las sentencias SU-961de 1999 y T-031 de 2016 de la Corte Constitucional, y el fallo del 5 de agosto del 2014, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. [22] La subsidiariedad, como requisito de procedibilidad de la solicitud de amparo en contra de una providencia judicial, parte de la idea de que los jueces ordinarios son, en primer lugar, los encargados de proteger los derechos fundamentales dentro del proceso que dirigen.
Sentencia T-598 de 2003 de la Corte Constitucional. [23] Corte Constitucional. Sentencia SU-448 de 2016 “[s]e estructura, entonces, siempre que existan fallas sustanciales en la decisión, que sean atribuibles a deficiencias probatorias del proceso. (…) el fundamento de la intervención del juez de tutela por deficiencias probatorias en el proceso, radica en que, no obstante, las amplias facultades discrecionales con que cuenta el juez del proceso para el análisis del material probatorio, [e]ste debe actuar de acuerdo con los principios de la sana crítica, es decir, con base en criterios objetivos y racionales”. [24] Página 47 del archivo electrónico que contiene los anexos de la acción de tutela, con ubicación: 6852E0E99839B661 E80684FF5E18B743 B0484A1F05EC6DF8 2F5C3A790A2AFC46. [25] Ibid. [26] Ibid. [27] Página 48.
Ibid. [28] Ibid. [29] Página 49. Ibid. [30] Dimensión negativa, que ocurre cuando el juez ignora o no valora una prueba que resulta ser determinante para el desenlace del proceso, o cuando no decreta pruebas de oficio en los procedimientos en que está legal y constitucionalmente facultado. Dimensión positiva, que se presenta cuando el juez valora y decide un asunto con fundamento en pruebas ilícitas, siempre que estas resulten determinantes para el sentido de la sentencia, o por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia. [31] Página 19 del archivo electrónico que contiene la acción de tutela, con ubicación: 89F1F2AC93DCA17C 74FA1218322A8B5B 6BEEC7AFC678FADF 361335A495DEE22F. [32] Archivo electrónico que contiene el informe, con ubicación: 4106E472BB1D2A3C F306E6A16951C615 AB55249E6D3B5AE9 B440DADD9F454A56. [33] Página 17 del archivo electrónico que contiene la acción de tutela, con ubicación: 89F1F2AC93DCA17C 74FA1218322A8B5B 6BEEC7AFC678FADF 361335A495DEE22F. [34] Expediente número de radicado: 54001-23-31-000-1994-08357-01(21274). [35] Página 41 del archivo electrónico que contiene los anexos de la acción de tutela, con ubicación: 6852E0E99839B661 E80684FF5E18B743 B0484A1F05EC6DF8 2F5C3A790A2AFC46. [36] Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección C. Sentencias del 5 de julio de 2012, expediente: 21928; y del 1° de febrero de 2012, expediente: 21274. Además, invocaron el fallo del 31 de enero de 2019, expedientes: 81001-23-31-000-2010-10049- 01(45294) y 81001-23-31-000-2010-00047- 01(51177). [37] El precedente se puede clasificar en dos categorías: (i) el precedente horizontal, que hace referencia a las decisiones emitidas por autoridades del mismo nivel jerárquico o, incluso, por el mismo funcionario.
El precedente horizontal tiene fuerza vinculante, atendiendo no solo a los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima, sino al derecho a la igualdad que rige en nuestra Constitución; (ii) el precedente vertical, que se refiere a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia. En el escenario de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, el precedente judicial vertical se configura cuando existen sentencias de unificación o decisiones reiteradas en el mismo sentido proferidas por el Consejo de Estado[38].
Estas providencias tendrán que ser acogidas por la autoridad que resuelva posteriormente sobre el mismo tema para evitar la afectación de la seguridad jurídica, la confianza legítima, el derecho a la igualdad y los esfuerzos realizados por el tribunal de cierre para unificar la jurisprudencia. Gaceta del Congreso 1173 de 2009, tomado de “Las sentencias de unificación y el mecanismo de extensión de la jurisprudencia”.
Publicación realizada por Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 2014. Léase también en el Concepto del 10 de diciembre 2013 con número de radicación 11001-03-06-000-2013-00502-00(2177) emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.