CONTRATO REALIDAD -Elementos / PRESCRIPCIÓN DE LOS DERECHOS DERIVADOS DEL CONTRATO REALIDAD- Cuando sufre interrupciones entre contratos /APORTES PENSIONALES -No prescripción Probados están los elementos de una verdadera relación laboral atendiendo a los principios de la sana crítica al revisar el caudal probatorio obrante, siendo incuestionable (i) que existió el ánimo permanente de contratar a la actora por parte de la entidad accionada, al reflejarse la continuada y atemporal contratación descrita, atendiendo a que las funciones desarrolladas son de (ii) la naturaleza misional del demandado, y fueron desarrolladas de forma (iii) subordinada, como lo es para una contratista que encuentra la imposibilidad de ejecutar el objeto del contrato de manera independiente, estando sujeta a los parámetros fijados por la entidad y obligada a permanecer en las áreas físicas asignadas para el desarrollo del mismo.(…) siendo que la reclamación administrativa se interpusó por la accionante el 23 de abril de 2013 (fl.145), se dirá que se encuentran prescritas las pretensiones sobre los contratos suscritos en los periodos sin solución de continuidad anteriores al 23 de abril de 2010, entiéndase los periodos Nos. 1, 2 y 3 indicados; siendo el cuarto periodo señalado, entiéndase del 28 de enero de 2005, al 25 de diciembre de 2012, idóneo de ser reclamado en cuanto al pago de prestaciones sociales, pues sobre aquel no transcurrió un plazo superior a tres años en contra de la disposición del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 1968, para solicitar por vía administrativa el reconocimiento de la relación laboral y por ende el pago de los salarios y prestaciones, interrumpiendo el fenómeno jurídico de la prescripción. Sin embargo, se debe aclarar que frente a los restantes periodos, aunque prescritos se advierten, justo resulta reconocer los aportes a pensión que no fueron consignados al Fondo Pensional de la actora, de acuerdo a la doctrina desarrollada por la Sala, en consideración a su naturaleza no susceptible de dicho fenómeno, siendo correcto lo que ordena la sentencia de instancia frente a dicho reconocimiento, en cuanto solo se hará sobre los aportes a pensión CONTRATO REALIDAD / SANCIÓN MORATORIA POR EL PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS- Improcedencia Se queja la parte demandante en su escrito de apelación al respecto del reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no pago de las cesantías; a lo cual se reiterará como se ha indicado en diversas oportunidades, que al ser esta una sentencia de naturaleza constitutiva, es a partir de la misma que nacen las obligaciones para la parte vencida con lo cual no asiste el reconocimiento del pago exigido.
FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTÍCULO 32 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA -ARTÍCULO 53 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinte (2020). Radicación número: 50001-23-33-000-2014-00048-01(2998-18) Actor: LUCELLY ENITH GÓMEZ GONZÁLEZ Demandado: MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO Asunto: Contrato Realidad Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Fallo de segunda instancia – Ley 1437 de 2011 La Sala decide el recurso de apelación que presenta el municipio demandado y de apelación adhesiva del actor, contra la sentencia de 14 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual se accede de manera parcial a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda[1] 1. La señora LUCELLY ENITH GÓMEZ GONZÁLEZ, mediante apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presenta demanda en contra del MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, para que se declare la existencia una relación laboral entre las partes del litigio (fl.17).
Pretensiones 2. Se declare nulo el acto administrativo contenido en el Oficio AJ. 1030/538, de 14 de mayo de 2013 (fl.148), que expide la Jefe de la Oficina Jurídica del demandado y que niega a la actora la reclamación administrativa de reconocimiento y pago de todos los derechos laborales y prestacionales, como AUXILIAR CONTABLE de planta del convocado, así como la Resolución No.001 de 23 de julio de 2013, mediante la cual se resolvió la apelación de aquel confirmando la instancia (fl.17). 3.
Conforme a lo anterior se declare la existencia de una relación laboral, sin solución de continuidad, durante el periodo del 22 de febrero de 1999, hasta el 26 de diciembre de 2012 (fl.18). Así, se reconozcan y paguen a la demandante todos los derechos laborales y prestacionales causados en dicho periodo conforme a la escala salarial de un funcionario de planta equivalente, con condena en costas a favor del demandante.
A las demás consecuenciales (fl.19). Fundamentos fácticos 4. Refiere la demandante LUCELLY ENITH GÓMEZ GONZÁLEZ, que prestó sus servicios para la SECRETARÍA DE MOVILIDAD DEL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, ejerciendo funciones como AUXILIAR CONTABLE, en igualdad de condiciones a los empleados de planta del municipio, por medio de reiteradas órdenes de prestación de servicios, sin solución de continuidad, cumpliendo un horario asignado en forma habitual y permanente, recibiendo una remuneración, bajo subordinación a un jefe inmediato, cumpliendo funciones misionales del demandado; todo desde el 22 de febrero de 1999, hasta el 26 de diciembre de 2012 (fls.1 a 3). 5.
Se establece dentro del plenario, que la actora elevó derecho de petición ante el MUNICIPIO demandado, solicitando el reconocimiento de una relación laboral y el consecuente pago de prestaciones sociales, el 23 de abril de 2013 (fl.145), ante lo cual respondió negándolo mediante el oficio demandado (fl.149), frente al cual se elevaron los recursos de reposición y en subsidio apelación, el primero resuelto mediante la resolución demandada (fl.154) y la apelación que no fue contestada operando el silencio administrativo negativo. 6.
Se constata audiencia de conciliación extrajudicial declarada fallida entre las partes, ante la Procuraduría 49 - Judicial II para Asuntos Administrativos en Villavicencio - Meta, el 12 de diciembre de 2013 (fl.205), interpuso demanda la actora ante el Tribunal Administrativo del Meta, el 16 de enero de 2014 (fl.208), admitida el 5 de septiembre de 2014 (fl.210), con sentencia de 14 de diciembre de 2017, la cual accede parcialmente a las pretensiones de la demanda (fls.253 a 462), la sentencia es apelada por la accionada, el 19 de diciembre de 2017 (fls.466 a 470), con apelación adhesiva por el demandado el 4 de mayo de 2018 (fl.488 y 489).
Concepto de violación 7. El acto demandado incurre en infracción de los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Política de Colombia, siendo que al negar las pretensiones contenidas en el derecho de petición desatendió los principios al derecho al trabajo, a la igualdad, y a la primacía de la realidad sobre las formas; estando viciado de (i) desviación de poder, (ii) Arbitrariedad y (iii) falsa interpretación e indebida aplicación de la ley (fl.5).
Oposición a la demanda[2] 8. La entidad accionada sostiene que deben desestimarse todas las pretensiones de la demanda en cuanto (i) no existió la deprecada relación laboral pues lo demandado atendió a las regulaciones permitidas en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, (ii) no se establecen los elementos fundantes de la relación laboral, (iii) la relación que se dice continua, no lo fué al existir interrupciones entre los contratos por lo cual están prescritas las pretensiones de la demanda (fls.236 y 237).
Sentencia apelada[3] 9. El fallo impugnado accede parcialmente a las pretensiones de la demanda, señala que dentro del plenario se contó con la presencia de los contratos de prestación de servicios y testimonios que conducen a la plena certeza de la configuración de una relación laboral en cuanto se probó el ánimo del municipio demandado de emplear de forma permanente los servicios de la accionante, que se dieron de forma subordinada, y que son de la naturaleza misional del mismo (fls.456 a 459).
No obstante, el colegiado de instancia encuentra que existió interrupción en la relación contractual de tal forma determina prescritos varios periodos contractuales para el reconocimiento de las prestaciones sociales más no sobre los aportes a pensión, los que ordena reconocer a la demandante (fl.456). 10. Así, ordena (fls.461 y 462).
“PRIMERO: DECLARAR la nulidad del oficio No. AJ-1030/538 del 14 de mayo de 2013, y la Resolución No. 001 del 23 de julio de 2013, proferidos por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Municipio de Villavicencio, así como el acto ficto administrativo, ocasionado con el silencio administrativo de la administración respecto del recurso de apelación interpuesto el 23 de mayo de 2013, en cuanto negó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales a la demandante.
SEGUNDO: A título de restablecimiento se ORDENA al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO que cancele a la señora LUCELLY ENITH GÓMEZ GONZÁLEZ los derechos y prestaciones que debió recibir para el momento del vínculo, durante el periodo comprendido, entre el 28 de enero de 2005 y el 25 de diciembre de 2012 y los aportes a pensión causados en los periodos comprendidos entre el 22 de febrero y 21 de agosto de 1999, entre el 8 de febrero de 2001 y el 27 de junio de 2003; entre el 16 de marzo y el 15 de septiembre de 2004 y entre el 28 de enero de 2005 y el 25 de diciembre de 2012, tomado como base para liquidar las prestaciones, el valor de lo pactado en las ordenes de Prestación de Servicios suscritas entre la demandante y la entidad demandada, sumas que serán ajustadas conforme quedó establecido en la parte motiva de la presente sentencia.
TERCERO: DECLARAR PROBADA la excepción de PRESCRIPCIÓN respecto de la posibilidad de la declaratoria de la relación laboral, y sobre los derechos económicos derivados de la misma, respecto de los periodos comprendidos entre el 22 de febrero de 1999 y el 15 de septiembre de 2004, por no haberse presentado oportunamente la reclamación administrativa sobre tales periodos, conforme lo expuesto en el cuerpo de esta providencia.
CUARTO: CONDENAR en costas a la parte demandada, al haber sido vencida en el presente proceso. Por Secretaría liquídense.
QUINTO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
SEXTO: Una vez en firme esta providencia, por Secretaría del Tribunal y a costa del interesado, expídanse las copias correspondientes en los términos de ley para efectos del cobro de esta sentencia.” Recursos de apelación MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO[4] 11. Para la convocada, no resultan probados lo elementos de una relación laboral en cuanto (i) los testimonios no son concluyentes al respecto de señalar el elemento de la subordinación, son inespecíficos y no guardan coherencia entre unos y otros, (ii) la administración actuó de acuerdo a la ley, siendo incuestionable que no buscó la permanencia de la contratante, esto se refleja en la existencia de interrupción de los contratos, (iii) nunca se probó que las funciones las desarrollara una funcionaria interna, estas además fueron disimiles entre unos contratos y otros; finalmente (iv) lo que se demuestra que se pagó no fue un salario, sino un estipendio obligado del contrato (fls.466 a 469).
APELACIÓN ADHESIVA DE LA ACTORA[5] 12. Considera la actora que la sentencia de instancia es errada pues es improcedente la (i) prescripción parcial determinada y (ii) la negativa de la sanción moratoria por no pago de las cesantías; también solicita disponer (iii) la aplicación del artículo 192 del CPACA, sobre la sentencia. Alegatos de conclusión y Concepto del Ministerio Público en segunda instancia 13.
La parte actora reitera lo expuesto en la apelación adhesiva (fls.504 y 505). El demandado guarda silencio (fl.506). El Ministerio Público no presenta Concepto (fl.506). CONSIDERACIONES Planteamiento del problema jurídico 14. De acuerdo a los argumentos expuestos por los apelantes, los problemas jurídicos se contraen a determinar (i) si en la sentencia de primera instancia se realizó una adecuada valoración de las pruebas obrantes en el proceso con lo cual se probaron los elementos de la relación laboral en especial el elemento de la subordinación, (ii) en caso de encontrarse probada la relación laboral determinar si es procedente declarar la prescripción sobre parte de la misma y (iii) si asiste o no el reconocimiento de la sanción moratoria por falta de pago de las cesantías. 15.
Para dilucidar el problema jurídico planteado, se analizará la normatividad y la jurisprudencia relacionada al contrato realidad, para proceder al estudio de las pruebas recaudadas a fin de establecer si sobrevino la realidad sobre las formas. Normatividad y jurisprudencia aplicable al caso concreto 16. El numeral 3º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, posibilita celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público: “ARTÍCULO
32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o.
Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.” (Subrayado propio) 17. De tal forma, en cuanto tiene que ver con la contratación de personas naturales, la norma exige que solo se celebraran tratándose de estas, cuando: (i) no puedan realizarse con el personal de planta o se (ii) requieran de conocimientos especializados. 18.
De allí, que la consecuencia jurídica lógica, radica en que no se generará una relación laboral y con ello tampoco se producirá ningún tipo de prestación social, además de tener un límite temporal, siendo solo posible por el término indispensable para el cumplimiento de la labor contratada. 19. Justamente la Corte Constitucional en Sentencia C-154-97, estableció que el ejercicio de tal potestad es ajustado a la Carta Política, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una verdadera relación laboral personal subordinada y dependiente.
En el mismo sentido, el Consejo de Estado ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los tres elementos propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador. 20. En este mismo sentido, la sentencia de Unificación[6] de la Sección Segunda de esta Corporación, con ponencia del Consejero Carmelo Perdomo Cuéter, indicó: “De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales[7]”.(Subraya la Sala) 21.
De tal forma, se hace necesario remitir al citado artículo 53 de la Constitución Política que dispone frente a los principios mínimos fundamentales en materia laboral entre otros, el de la primacía de la realidad sobre las formalidades. “ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores.” 22.
Por su parte, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo[8], señala los elementos esenciales del contrato de trabajo, de la siguiente manera: “ARTÍCULO 23. ELEMENTOS ESENCIALES. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> 1. Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen.” (Subrayado propio) 23.
Aquí se debe precisar, que en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se está dejando la carga de la prueba en manos del empleador, caso distinto ocurre, cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios. 24.
En efecto, quien demande, tiene que desvirtuar inicialmente la presunción del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y consecuentemente la del acto administrativo mediante el cual se nombró. Es así, que es inminente que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es, (i) la actividad personal del trabajador, (ii) subordinación continuada y dependencia del trabajador y (iii) remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar un contrato de trabajo.
El caso concreto 25. La señora LUCELLY ENITH GÓMEZ GONZÁLEZ, dice haber laborado para el MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO, desde el 22 de febrero de 1999, hasta el 26 de diciembre de 2012 (fl.2), como AUXILIAR CONTABLE. Manifiesta que fue contratada mediante reiterados contratos de prestación de servicios que buscaron evadir la existencia del verdadero vínculo laboral que sostuvo con el municipio demandado. 26.
La Sala abordará el estudio del presente caso, atendiendo las reglas jurisprudenciales que se vienen observando en litigios de similares carácteristicas fácticas, por tanto antes de iniciar cualquier análisis probatorio, debe reiterarse la indispensable presencia de los contratos suscritos entre las partes, en procura de destacar su objeto, temporalidad, funciones y demás aspectos que permitan establecer la existencia de los elementos de una posible relación laboral, lo que implica que no es posible realizar un análisis de los periodos sobre los cuales estos no obren, de tal forma se hará el estudio estrictamente frente a los contratos debidamente aportados. 27.
Tal exigencia se apuntó por esta Subsección[9] y refiere al particular que: “(…) el contrato estatal en la modalidad de prestación de servicio, resulta necesario para asuntos como el presente, a fin de determinar su objeto, temporalidad o plazo, pago y forma de pago pactadas por las partes, es decir, aspectos que son de vital importancia en la definición de conflictos jurídicos como el sub examine”. 28.
De tal forma, se encuentran aportados por el demandado e incorporados en debida forma, según se aprecia en audiencia inicial de 31 de marzo de 2016 (fls.330 a 333, CD - fl.334), los siguientes contratos suscritos entre los extremos procesales (fls.233 a 307, 351 a 403 y cuaderno anexo): |Número de |Plazo |Valor |Fechas |Objeto | |Contrato | | | | | |0002-1999 |6 |$2.801.400 |22 de |Auxiliar del programa | |Suscrito 12 de|meses | |febrero a |de seguridad y | |febrero de | | |21 de |señalización y | |1999 (fl.28) | | |agosto de |educación vial. | | | | |1999 | | | | | |Interrupció| | | | | |n de 5 | | | | | |meses | | |1-2001 |6 |$4.200.000 |8 de |Ibídem. | |8 de febrero |meses | |febrero a 7| | |de 2001 | | |de agosto | | |(fl.29) | | |de 2001 | | |028-2001 |3 |$1.500.000 |31 de |Coordinador de la | |30 de agosto |meses | |agosto a 29|campaña seguridad y | |de 2001 | | |noviembre |señalización educación | |(fl.31) | | |de 2001 |vial. | |002-2002 |6 |$4.800.000 |5 de |Apoyo a la oficina de | |4 de febrero |meses | |febrero a 4|contabilidad de la | |de 2002 | | |de agosto |Secretaría de Tránsito.| |(fl.35) | | |de 2002 | | |088-2002 |3 |$2.400.000 |23 |Ibídem. | |4 de |meses | |septiembre | | |septiembre de | | |a 22 de | | |2002 (fl.38) | | |diciembre | | | | | |de 2002 | | |001-2003 |5 |$8.500.000 |28 de enero|Coordinador de la | |28 de enero de|meses | |a 27 de |campaña seguridad y | |2003 | | |junio de |señalización educación | |(fl.39) | | |2003 |vial. | | | | |Interrupció| | | | | |n de 9 | | | | | |meses | | |002-2004 |6 |$10.200.000|16 marzo a |Ibídem. | |16 de marzo de|meses | |15 de | | |2004 | | |septiembre | | |(fl.41) | | |de 2004 | | | | | |Interrupció| | | | | |n de 4 | | | | | |meses | | |002-2005 |2 |$4.000.000 |28 de enero|Apoyo y coordinación de| |28 de enero de|meses | |a 27 de |informes de ingresos de| |2005 | | |marzo de |la secretaría de | |(fl.45) | | |2005 |Tránsito. | |007-2005 |1 mes |$2.000.000 |29 de marzo|Ibídem. | |27 de marzo de| | |a 28 de | | |2005 | | |abril de | | |(fl.49) | | |2005 | | |012-2005 |2 |$4.000.000 |2 de mayo a|Ibídem. | |2 de mayo de |meses | |1° de julio| | |2005 | | |de 2005 | | |(fl.51) | | | | | |019-2005 |5 |$10.000.000|5 de julio |Ibídem. | |5 de julio de |meses | |a 4 de | | |2005 | | |diciembre | | |(fl.53) | | |de 2005 | | |039-2005 |1 mes |$2.000.000 |9 de |Ibídem. | |6 de diciembre| | |diciembre | | |de 2005 | | |de 2005 a 5| | |(fl.55) | | |de enero de| | | | | |2005 | | |001-2006 |6 |$10.000.000|6 de enero |Ibídem. | |6 de enero de |meses | |a 5 de | | |2006 | | |junio de | | |(fl.59) | | |2006 | | |007-2006 |6 |$12.000.000|8 de junio |Ibídem. | |8 de junio de |meses | |a 7 de | | |2006 | | |diciembre | | |(fl.61) | | |de 2006 | | |017-2006 |1 mes |$2.200.000 |11 de |Ibídem. | |11 de | | |diciembre | | |diciembre de | | |de 2006 a | | |2006 (fl.63) | | |10 de enero| | | | | |de 2007 | | |004-2007 |8 |$17.600.000|11 de enero|Ibídem. | |11 de enero de|meses | |a 10 | | |2007 | | |septiembre | | |(fl.69) | | |de 2007 | | |Prórroga |4 |$8.800.000 |11 |Ibídem. | |004-2007 |meses | |septiembre | | |27 de junio de| | |a 10 de | | |2007 | | |enero de | | |(fl.74) | | |2008 | | |013-2008 |3 |$7.200.000 |4 de |Asesoría al área de | |4 de febrero |meses | |febrero a 3|contabilidad y | |de 2008 | | |de mayo de |presupuesto de la | |(fl.78) | | |2008 |Secretaría de Tránsito | |265-2008 |7 |$16.800.000|19 de mayo |Ibídem. | |19 de mayo de |meses | |a 18 de | | |2008 | | |diciembre | | |(fl.82) | | |de 2008 | | |55-2009 |10 |$28.252.333|3 de |Ibídem. | |3 de febrero |meses | |febrero a | | |de 2009 |y 26 | |29 de | | |(fl.86) |días | |diciembre | | | | | |de 2009 | | |41-2010 |11 |$37.620.000|18 de enero|Ibídem. | |18 de enero de|meses | |a 29 de | | |2010 |y 12 | |diciembre | | |(fl.90) |días | |de 2010 | | |109-2011 |11 |$49.500.000|28 de enero|Apoyo administrativo al| |28 de enero de|meses | |a 27 de |despacho de la | |2011 | | |diciembre |Secretaría de Tránsito.| |(fl.96) | | |de 2011 | | |49-2012 |9 |$44.250.000|21 de |Ibídem. | |21 de febrero |meses | |febrero a | | |de 2012 |y 25 | |16 de | | |(fl.103) |días | |diciembre | | | | | |de 2012 | | |Adición |9 días|$1.350.000 |17 a 25 de |Ibídem. | |49-2012 | | |diciembre | | |15 de | | |de 2012 | | |diciembre de | | | | | |2012 (fl.112) | | | | | 29.
Así, se tiene que los objetos que se determinaron en los señalados contratos obedecen a labores de apoyo o coordinación al área contable de la SECRETARÍA DE TRÁNSITO DEL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO; “apoyo a la oficina de contabilidad de la Secretaría de Tránsito”, “coordinador de la campaña seguridad y señalización educación vial”, “asesoría al área de contabilidad y presupuesto de la Secretaría de Tránsito”, o “apoyo y coordinación de informes de ingresos de la Secretaría de Tránsito”. 30.
En estos contratos se determinaron como funciones las siguientes: “SEGUNDA: ALCANCE DEL CONTRATO: Comprende las siguientes actividades: 1) Cumplir obligaciones conforme a la Ley 43 de 1990, por la cual se adiciona la Ley 145 de 1960, reglamentaria de la profesión de contador público y se dictan otras disposiciones. 2) Ingresar al sistema de contabilidad, los ingresos provenientes de los servicios que presta la Secretaría de Tránsito municipal perteneciente al Fondo Rotatorio de Tránsito. 3) Causar los diferentes compromisos adquiridos, de acuerdo con los proyectos radicados en el banco de programas, en la ejecución del presupuesto asignado al fondo rotatorio. 4) Manejo del programa del presupuesto de la Secretaría, controlado por la dirección de presupuesto municipal. 5) Liquidación de cuentas y asignación de comprobantes para el respectivo descargue del pago. 6) Realizar oportunamente los pagos de los impuestos de retención en la fuente, estampillas, derivadas de la ejecución del fondo rotatorio. 7) Envío de información a contabilidad y presupuesto en forma periódica. 8) Constituir la garantía exigida en este contrato. 8) Dar aviso al contratante en el evento de presentarse circunstancias de caso fortuito o fuerza mayor, adjuntado las pruebas que demuestren el hecho. 9) Dar cumplimiento al pago de los aportes a lo dispuesto en la Ley 789 de 2002 Art. 50 y en la Ley 122 de 2006. 10) Devolver a la Secretaría de Tránsito y Transporte a la finalización del contrato la carpeta que contenga la información de los asuntos que le hubieren sido asignados. 11) Las demás que conforme a la ley y a la esencia del contrato correspondan.” 31.
Así mismo, se establecen como funciones ejecutadas y cumplidas por la actora según se aprecia en las actas de terminación de los contratos (fls.390 a 403) las siguientes, consignadas como: ➢ Coordinar con la Dirección Técnica, Económica y Social de la Alcaldía Municipal, lo relacionado al diligenciamiento y trámites de formato para la expedición del certificado de registro del proyecto de inversión, requerido para iniciar los procesos precontractuales de la Secretaría de Movilidad. ➢ Coordinar con la oficina de contratación de la Alcaldía, lo referente al registro y expedición del Plan de Compras requerido para iniciar los procesos precontractuales de la Secretaría de Movilidad. ➢ Realizar consulta del CUBS cuando fueron requeridos. ➢ Elaborar los estudios de Conveniencia y Oportunidad de los procesos contractuales de la Secretaría de Movilidad. ➢ Elaboración de minutas: prestación de servicios, de acuerdo a las directrices de la Oficina de Contratación de la alcaldía. ➢ Diligenciar y presentar los formatos establecidos por la Oficina de Contratación de la Alcaldía, requeridos para las diferentes etapas, precontractual de acuerdo al proceso que realice la Secretaría de Movilidad. ➢ Tramitar en los términos legales derechos de petición y correspondencia encomendados. ➢ Coordinar con la dirección de contabilidad y presupuesto, revisando y verificando el reporte de ingresos de la Secretaría. ➢ Ejercer la interventoría para el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por el contratista en el contrato No. 1115 de 2010, celebrado con Recaudos y Tributos S.A., para lo cual rindió informe escrito en el cual tiene resumen del desarrollo del Contrato a la fecha, señalando al contratista cuales son los expedientes sobre los cuales este ejerció la labor de sustanciación, para cuyo efecto se priorizaran los asuntos de próxima prescripción y aquellos requeridos por el Municipio con el fin de dar trámite a derechos de petición, quejas o eventuales tutelas. 32.
De tal manera, en cuanto al estudio de los elementos fundantes de la relación laboral y de acuerdo a que las partes no divergen de la (i) prestación del servicio, ni de la (ii) remuneración del mismo; determinar si la labor se ejecutó de forma (iii) subordinada será central para aclarar el litigio, así se encuentra que se discrepa de los testimonios en cuanto los mismos serían inviables y contradictorios, de contera a ello; se tiene entonces en las escuchas de las declaraciones rendidas por los testigos convocados en la audiencia de pruebas desarrollada el 6 de julio de 2016 (fls.405 a 408 y CD - fl.409), que: La señora FRANCIA DALY QUICENO DÍAZ (min: 0:10:28) afirma, ingresar a laborar al municipio demandado, el 10 de enero del año 2005, en la Secretaría de Tránsito, lugar donde conoce a la actora, siendo la asistente de la misma en la ejecución de los objetos específicos de los contratos; sobre la relación contractual de la actora informa, que ella trabajaba en el área de contabilidad, presupuesto y de contratación, además de temas específicos de contabilidad; que habían dos personas que asistían a la demandante entre ellas la testigo, se trabajaba a través de OPS, ella (la actora) “lideraba los temas de contratación y contables, cumplía horario de trabajo desde las 7 A.M. a 12 P.M y regresaba antes de las 2 de la tarde y a las 5 de la tarde se cerraba la Secretaría de Tránsito”, informa que el Secretario de Tránsito Municipal era el jefe directo de la demandante, que le llamaba la atención verbalmente y debía pedir permiso para ausentarse.
Agrega, que las órdenes de prestación de servicios eran de acuerdo a los presupuestos, entonces había que estar pendiente de su renovación a pesar de continuar laborando y advierte que la actora no trabajó en ningún otro lugar. LUIS GONZALO PRADO OSPINA (min. 0:31:41), ingeniero de sistemas, quien precisa, que conoce a la actora en la antigua Secretaría de Tránsito, hoy Movilidad, cuando él hacía los procesos de auditoría, e indica que a él con cada proceso le “asignaban un funcionario para atender esa auditoría”, en su caso la demandante atendió aquellas de lo cual le consta que ella tenía horarios de trabajo y que su jefe era el Secretario de Transito, porque aquel era quien la asignaba, y cuya función estaba dedicada a la contabilidad y a la contratación. Luego, comunica que advierte que ella se retira de la Secretaría, en cuanto se designa otra persona un “funcionario de enlace”.
DINNA IVONNE ORTÍZ (min. 0:43:13), pensionada del municipio, quien fue compañera de trabajo de la actora y desde 1998, laboró con ella; informa que le consta sobre la relación contractual con el municipio que la convocante llegó a la oficina de contabilidad, y luego entró a trabajar a la Secretaría de Movilidad, “a ella le tocaba hacer diversas tareas, en ese momento se manejaba un fondo rotatorio de tránsito, ella realizaba toda la contratación incluyendo la de los agentes de tránsito”, señala que la misma cumplía un horario de trabajo, “llegaba muy temprano para conseguir cumplir sus labores, incluso a veces no se almorzaba”, en ese momento el horario fue de 7 y 30 a 12 y de 2 a 6 de la tarde luego asegura, cambió el mismo; sostiene que el jefe de la convocante era el Secretario de Transito, luego tuvo varios jefes en el transcurso de su trabajo, que desempeñaba funciones dentro de la oficina de contabilidad y le suministraban elementos de trabajo en la Secretaría, “me consta que trabajaba por contrato, las funciones eran misionales de la Secretaría”, agrega.
OMAR YESID DE LA PEÑA MUÑOZ (min. 1:07:40), quien informa que conoció a la actora, desde el año 1999, en su momento y durante varios años fue asesor y director de planeación de la Secretaría en 2009, manifiesta que la demandante siempre tuvo contratos de prestación de servicios de manera permanente, que en algún momento se le solicita al alcalde que de acuerdo al tiempo que llevaba, se buscó que ella quedara de planta en un cargo equivalente, indica que ella cumplía horario de 8 de la mañana a 7 de la noche aunque no se establecía en el contrato, y que desarrollaba funciones sobre aspectos presupuestales y contratación de la Secretaría, al final asevera que el Secretario de Despacho de turno y él mismo fueron jefes de la actora. 33.
Los testimonios confrontan aspectos que refuerzan la tesis de una labor desarrollada de forma subordinada por la accionante y aunque no son concluyentes si son indiciarios de las condiciones de tiempo, modo y lugar en las que se desarrollaron las actividades de la contratista porque describen el cumplimiento de un horario y ejecución de órdenes directas dictadas por el secretario de turno de la cartera, con lo cual se indica el cumplimiento de la labor en igualdad de condiciones que funcionarios de planta. 34.
En todo caso, el elemento de la subordinación, se afirma por sí mismo, en el objeto y las funciones transcritas de los contratos, y en las mismas actas en las que el municipio determina las labores cumplidas por la actora, así como de otras especificidades determinadas en las mismas, atiéndase a que se escribe de las funciones estipuladas en los contratos y que se certifican cumplidas, solo por citar algunas: “prestación de servicios, de acuerdo a las directrices de la Oficina de Contratación de la Alcaldía”;
“tramitar en los términos legales derechos de petición y correspondencia encomendados; “ingresar al sistema de contabilidad, los ingresos provenientes de los servicios que presta la Secretaría de Tránsito Municipal perteneciente al Fondo Rotatorio de Tránsito”; “causar los diferentes compromisos adquiridos, de acuerdo con los proyectos radicados en el banco de programas, en la ejecución del presupuesto asignado al fondo rotatorio”, “manejo del programa del presupuesto de la Secretaría, controlado por la dirección de presupuesto municipal”, “liquidación de cuentas y asignación de comprobantes para el respectivo descargue del pago”, inclusive;
“ejercer la interventoría para el cumplimiento de las obligaciones adquiridas por el contratista en el contrato No. 1115 de 2010, celebrado con Recaudos y Tributos S.A., para lo cual rindió informe escrito en el cual tiene resumen del desarrollo del Contrato a la fecha, señalando al contratista cuales son los expedientes sobre los cuales este ejerció la labor de sustanciación, para cuyo efecto se priorizaran los asuntos de próxima prescripción y aquellos requeridos por el Municipio con el fin de dar trámite a derechos de petición, quejas o eventuales tutelas”; estas son labores que se debieron atender dentro de las instalaciones del contratante, en horarios en las que existiera atención al público y sobre las cuales no se puede predicar independencia en su ejecución. 35.
Resulta entonces, que probados están los elementos de una verdadera relación laboral atendiendo a los principios de la sana crítica al revisar el caudal probatorio obrante, siendo incuestionable (i) que existió el ánimo permanente de contratar a la actora por parte de la entidad accionada, al reflejarse la continuada y atemporal contratación descrita, atendiendo a que las funciones desarrolladas son de (ii) la naturaleza misional del demandado, y fueron desarrolladas de forma (iii) subordinada, como lo es para una contratista que encuentra la imposibilidad de ejecutar el objeto del contrato de manera independiente, estando sujeta a los parámetros fijados por la entidad y obligada a permanecer en las áreas físicas asignadas para el desarrollo del mismo. 36.
Ahora bien, señalado lo anterior, se constata que existió una relación contractual entre las partes, entre el 22 de febrero de 1999 y el 25 de diciembre de 2012, sin embargo, dicha relación contractual sufrió tres interrupciones significativas superiores a 15 días hábiles en contra del artículo 10 del Decreto 1045 de 1978, lo que permite evaluar cuatro (4) periodos sin solución de continuidad establecidos de la siguiente manera: 1.
Del 22 de febrero al 21 de agosto de 1999. 2. 8 de febrero de 2001, al 27 de junio de 2003. 3. 16 de marzo, al 15 de septiembre de 2004, y 4. 28 de enero de 2005, al 25 de diciembre de 2012. 37. De tal forma, siendo que la reclamación administrativa se interpusó por la accionante el 23 de abril de 2013 (fl.145), se dirá que se encuentran prescritas las pretensiones sobre los contratos suscritos en los periodos sin solución de continuidad anteriores al 23 de abril de 2010, entiéndase los periodos Nos. 1, 2 y 3 indicados; siendo el cuarto periodo señalado, entiéndase del 28 de enero de 2005, al 25 de diciembre de 2012, idóneo de ser reclamado en cuanto al pago de prestaciones sociales, pues sobre aquel no transcurrió un plazo superior a tres años en contra de la disposición del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, reglamentario del Decreto 3135 de 1968, para solicitar por vía administrativa el reconocimiento de la relación laboral y por ende el pago de los salarios y prestaciones, interrumpiendo el fenómeno jurídico de la prescripción. 38.
Sin embargo, se debe aclarar que frente a los restantes periodos, aunque prescritos se advierten, justo resulta reconocer los aportes a pensión que no fueron consignados al Fondo Pensional de la actora, de acuerdo a la doctrina desarrollada por la Sala, en consideración a su naturaleza no susceptible de dicho fenómeno, siendo correcto lo que ordena la sentencia de instancia frente a dicho reconocimiento, en cuanto solo se hará sobre los aportes a pensión. 39.
No obstante se orientará de acuerdo al desarrollo jurisprudencial de la Sala, que lo procedente en aras de garantizar el derecho pensional de la accionante es que a título de restablecimiento del derecho el demandado determinará mes a mes si existe diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realizados por la actora, y cotizar al fondo de pensiones al que se encuentre afiliada, la suma faltante por concepto de aportes a pensión sólo en el porcentaje que le correspondía como empleador, en los periodos en los que se demostró la relación laboral. 40.
Para tales efectos, la interesada deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante su vínculo y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora. 41. Ahora bien, se queja la parte demandante en su escrito de apelación al respecto del reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no pago de las cesantías; a lo cual se reiterará como se ha indicado en diversas oportunidades, que al ser esta una sentencia de naturaleza constitutiva, es a partir de la misma que nacen las obligaciones para la parte vencida con lo cual no asiste el reconocimiento del pago exigido.
Ahora, frente a su solicitud de disponer la aplicación del artículo 192 del CPACA, sobre la sentencia tal aspecto se señalará en el resuelve de esta sentencia ya que se omitió en la de instancia. 42. De otra parte, en cuanto a la condena en costas al demandado, la jurisprudencia de la Subsección[10] en dicha temática ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP. 43.
Al realizar un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, no se encuentra evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandada, por ello, esta sentencia se abstendrá de condenarla en costas, revocando lo ordenado al respecto en la sentencia impugnada. 44.
Entonces, se confirmará lo señalado en la sentencia apelada, siendo correcto el sentido del fallo y el análisis prescriptivo realizado por el a quo, pero aclarando de una parte la forma correcta en la que consignarán los aportes a pensión y modificándola de otra, al revocar la orden de condenar en costas al municipio demandado. 45.
Finalmente, pese a encontrarse probados los elementos de la relación laboral, se dirá que esto no implica que la accionante detente la condición de empleada pública en miramiento a que no existen los elementos de una relación legal y reglamentaria en cuanto al artículo 122 de la Constitución Política. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR CON MODIFICACIÓN la sentencia de 14 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, salvo el ordinal “SEGUNDO” de su parte resolutiva que se MODIFICA conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia, el cual quedará de la siguiente manera: “SEGUNDO: CONDENAR al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO a pagar la señora LUCELLY ENITH GÓMEZ GONZÁLEZ el equivalente a las prestaciones sociales que un trabajador (a) de la misma categoría devenga en dicha entidad, tomando como base el valor de los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios ejecutados por la demandante durante el periodo comprendido entre el 28 de enero de 2005, al 25 de diciembre de 2012.
CONDENAR al MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO a efectuar los aportes con destino al sistema de seguridad social en pensiones respecto de los periodos en que se demostró la existencia de la relación laboral entre las partes del presente proceso, esto es, los transcurridos entre el (i) 22 de febrero al 21 de agosto de 1999, (ii) 8 de febrero de 2001, al 27 de junio de 2003 (iii) 16 de marzo, al 15 de septiembre de 2004 y del (iv) 28 de enero de 2005, al 25 de diciembre de 2012; en caso de presentarse diferencias en perjuicio de la demandante efectuar el pago de las mismas como su empleador al fondo de pensiones en el que se encuentre afiliada la actora.
Así mismo, la demandante deberá acreditar las cotizaciones efectuadas al mencionado sistema durante estos periodos y en caso de no haberlas efectuado o de que se verifique diferencia alguna en su contra, tendrá la obligación de completar o cancelar dicho faltante, conforme se expuso en la parte considerativa de la presente sentencia.
SEGUNDO: REVOCAR el numeral “CUARTO” de la sentencia en cuanto ordena la condena en costas a la parte demandada.
TERCERO: Cúmplase la sentencia de acuerdo a lo ordenado en el artículo 192 del CPACA.
CUARTO: Por la Secretaría de la Sección Segunda de la Corporación devuélvase el expediente al Tribunal Administrativo del Meta y déjense las constancias de rigor. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión Firma electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma electrónica Firma electrónica CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Folios 1 a 25. [2] Folios 236 y 237. [3] Folios 453 a 462. [4] Folios 466 a 470. [5] Folios 488 y 489. [6] CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA.
Consejero Ponente: Dr. CARMELO PERDOMO CUÉTER. Bogotá D.C., Veinticinco (25) de agosto de dos mil diecise[pic]is (2016), radicación número: 230012333000201300260 01 (0088-15) CE