25000-23-25-000-2010-00634-01 — Consejo de Estado

ACTOS ADMINISTRATIVOS SUSCEPTIBLES DE CONTROL JUDICIAL Son pasibles de control judicial aquellos actos administrativos que contienen la manifestación de la voluntad de la Administración y definen la situación del interesado, así como los de trámite que imposibiliten continuar con la actuación, pero se excluyen de dicho control los de simple gestión y ejecución, pues estos últimos, en estricto sentido, cumplen una orden concreta y no crean, modifican ni extinguen circunstancia jurídica alguna, a menos que excedan o desborden la orden impartida por el juez, caso en el cual esta jurisdicción puede analizar su legalidad, como lo ha establecido la jurisprudencia de esta Corporación. FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 50 ACTO DE EJECUCIÓN EN CUMPLIMIENTO DE FALLO DE TUTELA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL – No susceptible de control judicial / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA POR ENJUICIARSE ACTO QUE ESCAPA DEL CONTROL JUDICIAL – Configuración La Sala deberá examinar la naturaleza jurídica del acto administrativo acusado, con el propósito de establecer si se trata o no de uno de ejecución. Analizado el Decreto 5041 de 2009 (acto demandado), se observa que no satisface las exigencias de un acto administrativo en el que se exprese la voluntad de la Administración, sino que, por el contrario, es uno de ejecución que acata los parámetros dictados por la Corte Constitucional, en la sentencia SU-913 de 2009.

(…). Para esta subsección no hay duda sobre el contenido y alcance de la sentencia SU-913 de 2009 proferida por la Corte Constitucional, en lo atañedero a los efectos directos respecto de los derechos subjetivos de la demandante dentro del concurso de méritos para notario público, que comporta un pronunciamiento definitivo sobre el referido nombramiento y no temporal, como ella lo alega en la alzada.

(…). Esta Corporación evidencia que la decisión adoptada por el a quo se encuentra ajustada a derecho, en la medida en que el acto demandado no es pasible de control judicial por cuanto se trata de una decisión de ejecución y, en ese entendimiento, resultaba totalmente admisible que aquel se abstuviera de pronunciarse sobre los cargos de nulidad, ante la ineptitud sustantiva de la demanda.

Así que no le asiste razón a la actora en sus argumentos de apelación. Por lo tanto, con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que declaró probada la excepción de inepta demanda y, en consecuencia, se inhibió para proferir decisión de fondo.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 25000-23-25-000-2010-00634-01(5291-18) Actor: PIEDAD ROCÍO MARTÍNEZ MARTÍNEZ Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO Y SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia proferida el 29 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección F), mediante la cual declaró probada la excepción de inepta demanda y, en consecuencia, se inhibió para proferir decisión de fondo dentro del proceso del epígrafe.

ANTECEDENTES 1.1 La acción (ff. 100 a 125 del cuaderno principal). La señora Piedad Rocío Martínez Martínez, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar acción de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (CCA), contra la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, y la Superintendencia de Notariado y Registro, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad (parcial) del Decreto 5041 de 29 de diciembre de 2009, «[…] suscrito por el [G]obierno nacional […], que deja sin efecto el Decreto 657 de marzo 3 de 2009, modifica el artículo 1 del Decreto 1468 de abril 28 de 2009 por medio del cual se nombra a la [actora] […] como Notaria del Círculo de Bogotá, en el sentido de precisar que la notaría que por puntaje y orden de preferencia le corresponde es la [s]etenta y [u]no (71) y no la [t]reinta y dos (32); y, como consecuencia de ello, se [le] retira […] del cargo de Notaria 71 del Círculo de Bogotá».

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la parte accionada (i) «[…] ratificar a la [demandante] en el cargo de Notaria 71 del Círculo de Bogotá, o a cualquier otra notaría de la misma categoría dentro del nodo para el cual estaba participando […]» y (ii) pagar «[…] todas las sumas de dinero que se deja[ro]n de percibir desde el momento en que eventualmente sea retirada del cargo de Notaría 71 del Circulo de Bogotá, hasta que se haga efectivo el reintegro y ratificación correspondientes […]», dineros que deben actualizarse. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata la actora que desde 1993 fue nombrada por el Gobierno nacional como notaria en Valledupar (Cesar) y Bogotá, D. C. En esta última como notaria 5ª, mediante Decreto 4095 de 21 de noviembre de 2006; cargo que desempeñó desde el 25 de enero de 2007 hasta el 31 de marzo de 2009, «[…] cuando se hizo efectiva su posesión del cargo de Notaria 71 de Bogotá, para el cual fue designada por Decreto 0657 del 4 de marzo de 2009» y que ejerció desde el 1º. de abril siguiente hasta cuando «[…] fue retirada […] con ocasión de la expedición del Decreto 504[1] de 2009 cuya nulidad se solicita».

Que «[e]l Consejo Superior de la Carrera Notarial, en cumplimiento de la sentencia C-421 de 2006 de la H. Corte Constitucional, expidió el Acuerdo No. 01 de 2006, “Por el cual se convoca a concurso público y abierto para el nombramiento de los notarios en propiedad y el ingreso a la carrera notarial”»; convocatoria en la que participó y obtuvo «[…] la puntuación necesaria para ocupar el cargo de notario de primera categoría al cual aspiraba en el nodo de Bogotá D.C. […]»; asimismo, «[…] en la etapa correspondiente a la radicación de documentos para el soporte de los antecedentes declarados, […] [ella] acreditó la autoría de varias obras literarias en el área del derecho […]».

Dice que «[…] unos ciudadanos presentaron una acción popular contra el Consejo Superior de la Carrera Notarial […]», decidida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué (Tolima) y el Tribunal Administrativo del Tolima, en primera y segunda instancias, respectivamente, sin perjuicio de que emitieran medidas cautelares en cuanto a la acreditación de la publicación de obras literarias en el área del derecho que resultó benéfica para ella, empero, dicho Consejo se abstuvo de cumplir tal medida, que conllevó que presentara acción de tutela, decidida en forma favorable[1], momento para el que, a través de Acuerdo 178 de 3 de febrero de 2009, se había conformado la lista de elegibles para ocupar los cargos de notarios a nivel nacional.

Que «[m]ediante Decreto 0657 del 4 de marzo de 2009, se [le] nombró […] en el cargo de Notaria 71 de Bogotá, sin indicarse si […] fue en propiedad o en provisionalidad. Sin embargo[,] queda claro que es como resultado del concurso de méritos […]» y en cumplimiento de la acción de tutela por ella impetrada. Afirma que «[v]arios ciudadanos, inconformes con las decisiones que habían sido adoptadas en sede de acción popular por el Juzgado Cuarto Administrativo de Ibagué y por el Tribunal Administrativo del Tolima, interpusieron sendas acciones de tutela […] [que] fueron seleccionadas para su revisión por la H. Corte Constitucional, […] que decidió el fondo del asunto mediante la sentencia de tutela SU-913 del 11 de diciembre de 2009, por medio de la cual se concedió el amparo solicitado y se dejaron sin efectos las decisiones asumidas […]» por aquellos jueces constitucionales.

Que la sentencia SU-913 de 2009, en su ordinal noveno, dispuso revocar las sentencias proferidas por las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y Superior de la Judicatura, para en su lugar rechazar «[…] por improcedente el amparo invocado […]. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTO los actos administrativos por los cuales, en cumplimiento de las providencias judiciales que se revocan, se [le] nombró y posesionó […] como notaria del Círculo de Bogotá […]» (sic).

Indica que «[e]l Ministerio del Interior y de Justicia, con la pretensión de cumplir los mandatos plasmados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-913 de 2009, expidió el Decreto No. 504[1] del 29 de diciembre de 2009 – acto administrativo cuya nulidad de solicita – decidiendo lo siguiente en relación con [su] situación concreta y particular […] “ARTÍCULO PRIMERO: Dejar sin efectos, en los términos establecidos en la [s]entencia SU-913 de 2009, proferida por la Corte Constitucional, los nombramientos de notarios efectuados por el Gobierno Nacional en los círculos notariales que se indican a continuación …” y acto seguido relacionó el nombramiento de la hoy demandante en nulidad». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por el acto administrativo acusado los artículos 29 de la Constitución Política, 11 de la Ley 1285 de 2009 y 69 «y siguientes» del CCA. Aduce que el decreto demandado «[…] no debe su final existencia a lo decidido por la Corte Constitucional en la [s]entencia SU-913 de 2009 y, además, que dicha norma cumple con las características para ser considerado un acto administrativo en atención a su carácter decisorio y su idoneidad para modificar por sí mismo la situación particular y concreta de la [actora] […].

Por tal razón, es pasible de control de legalidad por la vía de la acción de plena jurisdicción, sin que esa posibilidad pueda verse truncada por el hecho de haber sido expedido […] con ocasión del cumplimiento de la sentencia SU-913 de 2009 de la Corte Constitucional […]» (sic). Que «[…] cuando [la] entidad expidió el Decreto 5041 de 2009 lo que hizo fue revocar por propia cuenta el nombramiento del que gozaba [la accionante] en el cargo de Notaria 66 [sic] de Bogotá, sin que mediara consentimiento expreso […] y sin que se demostrara […] que […] había ocurrido por medios ilegales»; además, «[…] carece de motivación o su motivación es meramente aparente […]».

Asevera que la demandada «[…] dio cumplimiento a la sentencia SU-913 de 2009 como si se tratara de una decisión definitiva en torno a la legalidad del concurso de méritos convocado mediante Acuerdo No. 01 de 2006, y no tuvo en cuenta que el tema aún está sub judice debido al trámite de la acción de nulidad simple que contra el Acuerdo 01 de 2006 se tramita ante el Consejo de Estado, y sin percatarse también del actual trámite en la misma corporación judicial de la sentencia de acción popular proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima». 1.5 Contestaciones de la demanda. 1.5.1 Nación - Ministerio de Justicia y del Derecho (ff. 178 a 186 del cuaderno principal).

Por intermedio de apoderada, se opone a las pretensiones de la demanda; y respecto de los hechos dice que algunos son ciertos y los demás no le constan, por lo que deben probarse. Sostiene que la expedición del acto acusado «[…] se efectuó con el único fin de darle cumplimiento a la orden impartida por la H. Corte Constitucional a través de la sentencia SU-913 del once (11) de diciembre de 2009 y con base en la lista de elegibles y la indicación de las notarías en las cuales debían ser nombrados cada uno de ellos, enviada por el Consejo Superior para la Carrera Notarial […]» y, por ende, se trata de un acto de ejecución no pasible de control judicial. 1.5.2 Superintendencia de Notariado y Registro (ff. 194 a 203 del cuaderno principal).

Por conducto de apoderado, se opone a las súplicas del libelo introductorio; y frente a las situaciones fácticas afirma que unas son ciertas y otras deben probarse. Arguye que se trata de un «[…] acto administrativo de ejecución de un fallo judicial, la sentencia SU-913 de 2009, proferida por la H. Corte Constitucional, que […] NO EXCEDE NI PARCIAL NI TOTALMENTE la citada decisión […]», motivo por el que deben «negarse» las pretensiones de la demanda. 1.5.3 Janeth Patricia Rodríguez Ayala[2] (ff. 272 a 294).

Por intermedio de apoderada, se opone a las pretensiones de la demanda; en relación con los hechos sostiene que no le constan, por lo que deben probarse; y formula las excepciones denominadas inepta demanda, cosa juzgada, carencia actual de objeto y protección constitucional a los derechos adquiridos y la confianza legítima. Señala que el acto acusado es «[…] de ejecución no susceptible de control jurisdiccional, en cumplimiento de un fallo judicial, por lo tanto no requería para su expedición, el consentimiento de la demandante», así como que «[e]l Decreto 657 de 4 de marzo de 2009, fue declarado sin efectos por la Corte Constitucional y en consecuencia no es viable jurídicamente ratificar a la demandante en la Notaría Setenta y Uno (71) del Círculo de Bogotá D.C., porque el acto en que fundamenta su derecho, no existe»; por lo tanto, contrario a lo aducido por la actora, «[l]a sentencia proferida por la H. Corte Constitucional SU913 de 2009, en lo relativo a [sus] derechos […] hizo tránsito a cosa juzgada». 1.6 La providencia apelada (ff. 353 a 371 vuelto del cuaderno principal).

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección F), mediante sentencia de 29 de junio de 2018, declaró probada la excepción de inepta demanda y, en consecuencia, se inhibió para proferir decisión de fondo (sin condena en costas), al considerar que «[…] es claro que el acto demandado es de ejecución, que no es susceptible de control de legalidad, pues se limitó a cumplir lo ordenado en la sentencia SU-913 de 2009, providencia que decidió de forma definitiva lo referente a la acción popular No. 2007-00413, tal como lo dijo el H. Consejo de Estado en el auto del 9 de diciembre de 2010, y teniendo en cuenta lo considerado por la misma Corte Constitucional en su providencia […]»; de igual modo, «[…] no excede lo dispuesto en el fallo de unificación de la Corte Constitucional ni modifica la situación jurídica particular de la demandante, que antes de interponer la solicitud de amparo, cuyas decisiones al respecto fueron revisadas en el fallo referido, era la de no haber alcanzado el puntaje para ser nombrada como Notaria en el Círculo de Bogotá D.C.». 1.7 El recurso de apelación (ff. 373 a 378 del cuaderno principal).

Inconforme con la anterior sentencia, la actora, a través de apoderado, interpuso recurso de apelación, para lo cual insiste en sus argumentos de demanda y advierte que los cargos de nulidad formulados no fueron resueltos por el a quo. Reitera que el acto demandado «[…] no es […] de ejecución, corresponde a una decisión administrativa, y en esas circunstancias la justicia administrativa tiene competencia para definir sobre su legalidad […]».

II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 13 de agosto de 2018 (f. 380 del cuaderno principal) y admitido por esta Corporación a través de auto de 13 de noviembre de 2019 (f. 384 ibidem), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las otras partes por estado, en cumplimiento del artículo 212 del CCA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitido el recurso de apelación, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con providencia de 3 de julio de 2020 (f. 386 del cuaderno principal), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras para reiterar sus argumentos de demanda y defensa[3].

III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 129 del CCA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar (i) si el acto administrativo demandado es de ejecución por haber sido expedido en cumplimiento de una orden judicial y, por ende, no es dable emitir un pronunciamiento de fondo respecto de su legalidad, como lo concluyó el a quo; y de no ser cierta esta hipótesis, (ii) si la decisión de la Administración de revocar el nombramiento de la accionante como notaria 71 del círculo de Bogotá está viciada de nulidad, según ella lo reclama. 3.3 De la ineptitud sustantiva de la demanda; actos administrativos en cumplimiento de fallo de tutela.

En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. La jurisprudencia de esta Corporación ha precisado las diferencias entre los actos administrativos de trámite y los de carácter definitivo, en el sentido de que los primeros «son decisiones instrumentales proferidas con el propósito de permitirle a la Administración avanzar hacia la consecución de sus objetivos a través de la adopción de determinaciones de fondo, de suerte que la existencia de aquéllos no se explica y menos se justifica por sí sola, sino en la medida en que forman parte de una secuencia o serie de actividades unidas y coherentes», en tanto que los segundos «ponen fin de manera perentoria a la actuación administrativa, de modo que con su expedición ésta queda agotada y restará apenas la ejecución de lo decidido»[4].

Asimismo, el artículo 50 (inciso final) del CCA define los actos definitivos como los que «deciden directa o indirectamente el fondo del asunto». Por su parte, este Alto Tribunal ha sostenido que los actos de trámite que no permiten culminar la actuación pueden ser demandados de manera excepcional, pero los demás no, como es el caso de los de ejecución, en la medida en que son proferidos para cumplir decisiones administrativas o judiciales.

Al respecto dijo[5]: En ese contexto normativo, se advierte que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control; así mismo, se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones.

Por otra parte, frente a los actos de ejecución propiamente dichos, el Consejo de Estado ha determinado que pueden ser demandados de manera excepcional, en la medida en que excedan o desborden la orden impartida por el juez, dado que contienen una manifestación de voluntad distinta, la cual, por ese hecho, puede ser pasible de control judicial.

Así discurrió[6]: Igualmente existen actos de ejecución que son aquellos que no contienen una manifestación de la voluntad de la administración, sino que por el contrario, con ellos se atiende una decisión judicial, como por ejemplo, lo ordenado por una sentencia que la administración debe cumplir, los cuales, por no tener la condición de crear, modificar o extinguir derechos, no son objeto de medio de control alguno. Sobre los actos de ejecución, el Consejo de Estado[7] ha dicho: No obstante lo anterior, esta corporación ha aceptado una excepción consistente en que si bien los actos administrativos de ejecución no son demandables, si la administración al proferirlo se aparta del verdadero alcance de la decisión o de las súplicas del actor, que para el caso sería aparte del reintegro, el pago de las sumas que por concepto de salarios y prestaciones dejó de percibir desde el retiro hasta su reintegro, agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que el acto no es de simple ejecución como quiera que nace a la vida jurídica un nuevo acto administrativo que sería a todas luces controvertible ante la jurisdicción. Lo anterior conlleva a concluir que con la expedición del acto administrativo demandado se genera un hecho nuevo no decidido en la sentencia a la que se está dando cumplimiento, es decir, existe una situación jurídica nueva no discutida ni definida en el fallo.

Entonces, como lo que motivó la nueva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, fue el no pronunciamiento sobre la referida pretensión que en últimas es el objeto del acto acusado, se observa que ello comprende un hecho nuevo que amerita control jurisdiccional (…).”. […] Pues bien, para responder la pregunta que se ha formulado en el sub lite, se analiza la jurisprudencia del Consejo de Estado[8] respecto de lo que ha considerado como acto de ejecución, para luego entrar a verificar la situación fáctica que se presenta en el sub lite.

La Corporación, en la providencia aludida anteriormente señaló que existe una excepción respecto de la impugnación del acto de ejecución que ocurre cuando la administración se aparta del verdadero alcance de la decisión proferida, pues, nace a la vida jurídica un nuevo acto administrativo que sería controvertible ante la jurisdicción. Por tanto, si con la expedición del acto administrativo demandado se genera un hecho nuevo no decidido en la sentencia a la que se está dando cumplimiento, significa que se presenta una situación jurídica nueva no discutida ni definida en el fallo, pues, se trata de un acto administrativo que puede ser objeto de control jurisdiccional.

De lo anterior se colige que son pasibles de control judicial aquellos actos administrativos que contienen la manifestación de la voluntad de la Administración y definen la situación del interesado, así como los de trámite que imposibiliten continuar con la actuación, pero se excluyen de dicho control los de simple gestión y ejecución, pues estos últimos, en estricto sentido, cumplen una orden concreta y no crean, modifican ni extinguen circunstancia jurídica alguna, a menos que excedan o desborden la orden impartida por el juez, caso en el cual esta jurisdicción puede analizar su legalidad, como lo ha establecido la jurisprudencia de esta Corporación. 3.3.1 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Mediante Acuerdo 1 de 2006 (CD en el folio 64 del cuaderno principal), expedido por el Consejo Superior de la Carrera Notarial, se convocó a concurso público y abierto para el nombramiento de los notarios en propiedad y el ingreso a dicha carrera. b) A través de Acuerdo 142 de 2008 (CD en el folio 64 del cuaderno principal), emitido por el Consejo antes mencionado, se conformó la lista de elegibles por círculo notarial de los aspirantes que presentaron entrevistas en Bogotá, D. C., dentro del referido concurso. c) Contra algunas de las decisiones adoptadas al interior de dicho concurso, algunos ciudadanos interpusieron una acción popular conocida bajo el radicado 73001-33-31-004-2007-00413-00 del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Ibagué (Tolima), despacho que, por medio de auto de 17 de junio de 2008, ordenó, como medida cautelar, la suspensión del artículo 11 (numeral 11) del Acuerdo 1 de 2006, que disponía, como parte de la evaluación para los aspirantes, la calificación de obras en áreas del derecho[9].

Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Tolima mediante proveído de 29 de agosto siguiente[10]. d) Con ocasión del incumplimiento de la medida cautelar anterior, la demandante instauró acción de tutela contra la Nación – Ministerio del Interior y de Justicia, la Presidencia de la República y el Consejo Superior de la Carrera Notarial, decidida en forma favorable por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, a través de sentencia de 5 de febrero de 2009[11] (ff. 68 a 75 vuelto del cuaderno principal), y confirmada con proveído de 30 de abril siguiente, dictada por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (ff. 76 a 85 vuelto ibídem). e) En cumplimiento de dicha orden judicial, el presidente de la República, a través del entonces Ministerio del Interior y de Justicia, profirió el Decreto 657 de 4 de marzo de 2009, mediante el cual nombró a la actora como notaria 71 del círculo de Bogotá, D. C. (ff. 66 y 67 del cuaderno anexo). f) La sentencia de tutela, junto con otras respecto de casos similares, fueron seleccionadas para revisión por la Corte Constitucional que, con sentencia SU-913 de 2009 y frente a los derechos de la demandante, revocó las providencias de 5 de febrero y 30 de abril de 2009, para en su lugar, rechazar por improcedente el amparo solicitado y dejar sin efectos los actos administrativos a través de los cuales aquella fue nombrada como notaria en Bogotá, D. C.[12]. g) Por medio de Decreto 5041 de 29 de diciembre de 2009 (ff. 68 a 76 del cuaderno principal), expedido por el presidente de la República, se revocó el nombramiento de la reclamante como notaria 71 del círculo de Bogotá, D. C., contenido en el Decreto 657 de 4 de marzo de la misma anualidad.

De las pruebas que obran en el expediente, se infiere que, mediante Decreto 657 de 4 de marzo de 2009, la demandante fue nombrada como notaria 71 del círculo de Bogotá, D. C.; sin embargo, los fallos de tutela, junto con otras decisiones en la materia, en virtud de los cuales logró esa designación, fueron seleccionados para revisión por la Corte Constitucional, que con sentencia SU-913 de 2009 los revocó, para en su lugar rechazar por improcedente la solicitud de amparo y dejar sin efectos los actos administrativos por los que se efectuó el referido nombramiento.

En cumplimiento de lo anterior, el entonces Ministerio del Interior y de Justicia expidió el Decreto 5041 de 2009, a través del cual se acata la decisión constitucional, en el sentido de revocar el Decreto 657 de esa anualidad. El Tribunal de instancia consideró que en el presente asunto debía prosperar la excepción de inepta demanda, toda vez que el acto administrativo demandado es de ejecución, por cuanto da cumplimiento a una orden judicial, motivo por el que se inhibió de emitir un pronunciamiento de fondo.

Sobre este punto, la accionante considera que sí se trata de una decisión pasible de control judicial, en la medida en que lo decidido en sede de tutela fue temporal, al propio tiempo que comporta una determinación que modifica su situación jurídica y afecta sus derechos particulares y, por ende, respecto de ella debe efectuarse el correspondiente control de legalidad.

Sobre el particular, se advierte que el nombramiento de la actora como notaria 71 del círculo de Bogotá, D. C., se produjo en virtud del Decreto 657 de 4 de marzo de 2009, expedido por el Ministerio del Interior y de Justicia, en acatamiento de la sentencia de tutela proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, que concedió el amparo deprecado y ordenó al Consejo Superior de la Carrera Notarial la reconfiguración de la lista de elegibles para ese círculo notarial, con aplicación de las consecuencias de la medida cautelar decretada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Ibagué (Tolima) dentro de la referida acción popular.

Por su parte, la Corte Constitucional, por medio de sentencia SU-913 de 2009, unificó su criterio en lo atañedero a la provisión de cargos de notarios en propiedad y el acceso a la carrera notarial, con ocasión del concurso de méritos convocado mediante Acuerdo 1 de 2006. Al respecto, dijo: […]

CUARTO. DEJAR sin efecto ni validez alguna, en su integridad, las sentencias proferidas el 11 de marzo de 2009 por el Juzgado Cuarto Administrativo de Ibagué y de 13 de julio de 2009 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima en el curso de la acción popular 0413-2009, por encontrar que con ellas se vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al trabajo, al acceso a cargos públicos, a la buena fe y la confianza legítima de los participantes en el concurso público y abierto para la provisión de cargos de notarios en propiedad y acceso a la carrera notarial.

En consecuencia, VUÉLVASE al estado anterior a la expedición de la medida cautelar proferida en el curso de la acción popular 0413-07 y APLÍQUENSE por parte del CONSEJO SUPERIOR DE LA CARRERA NOTARIAL y AUTORIDADES NOMINADORAS las listas de elegibles conformadas para cada uno de los Círculos Notariales como resultado del citado concurso en estricta observancia del Decreto ley 960 de 1970 y la Ley 588 de 2000.

Para el efecto se atenderán las órdenes que se señalan a continuación.

QUINTO. DEJAR SIN EFECTO el Acuerdo 178 de 2009 proferido por el Consejo Superior de la Carrera Notarial, por el cual se modificó la lista de elegibles contenida en el Acuerdo 142 de 2008, según lo señalado en la parte motiva de esta providencia.

SEXTO. ORDENAR al CONSEJO SUPERIOR DE LA CARRERA NOTARIAL que en un término perentorio de 48 horas contadas a partir del día siguiente a la notificación de la presente providencia, REVOQUE el Acuerdo 163 de septiembre de 2008, por el cual se suspendieron los artículos tercero de los Acuerdos 124, 142, y 150 de 2008, que ordenaban comunicar a las entidades nominadoras las listas de elegibles para efectuar los nombramientos en propiedad de los nodos de Barranquilla, Bogotá y Medellín, respectivamente.

SÉPTIMO. RECONOCER, Firmeza y fuerza ejecutoria de los Acuerdos Número 112 de 31 de enero de 2008 – Región Bucaramanga- publicado en el Diario Oficial 46895 el 7 de febrero de 2008; 124 – Región Barranquilla- publicado en el Diario Oficial 46931 de 14 de marzo de 2008; Acuerdo 142 de 9 de junio de 2008 –Región Bogotá- publicado en el Diario Oficial No. 47016 del 10 de junio de 2008;

Acuerdo 150 de 2 de julio de 2008 –Región Medellín- publicado en el Diario Oficial No. 47.045 del 9 de julio de 2008 y Acuerdo 167 de 24 de septiembre de 2008 – Región Cali- publicado en el Diario Oficial No. 47128 de 30 de septiembre de 2008, respecto de los cuales únicamente serán admisibles las modificaciones que ya se surtieron y que derivaron de la corrección de errores aritméticos, el reconocimiento de inhabilidades y el retiro forzoso en atención a la edad de los participantes. […]

DÉCIMO CUARTO. REVOCAR todos los fallos proferidos en el curso de acciones de tutela en todo el país, que no fueron materia de revisión expresa por esta Corporación, por los cuales se ordenó nombrar como notarios a participantes que de acuerdo con las listas de elegibles no obtuvieron puntajes suficientes para acceder al cargo y que tuvieron como fundamento la medida cautelar proferida en el curso de la Acción Popular 0413-07 ó el Acuerdo 178 de 2009, en atención a que cesaron los efectos provisionales de la medida cautelar y quedó incólume el puntaje otorgado por la Ley 588 de 2000 a la autoría de obras en derecho acreditadas de la forma prevista en el aparte final del numeral 11, artículo 11 del Acuerdo 01 de 2006.

En consecuencia, DEJAR SIN EFECTO los actos administrativos de nombramiento y posesión que se originaron en las decisiones judiciales que se revocan.

DÉCIMO QUINTO. REVOCAR todas aquellas providencias judiciales en que se ordenó suspender la aplicación de las listas de elegibles proferidas dentro del concurso de notarios ó suspender los nombramientos en propiedad de personas que obtuvieron los mejores puntajes en el concurso de méritos de acuerdo con dichas listas ó en las que se ordenó la designación de personas que no participaron en el concurso notarial o que habiendo participado no obtuvieron puntaje suficiente para acceder al cargo y, por lo tanto, carecen de derecho para ser designados.

En consecuencia, DEJAR SIN EFECTO los nombramientos que tuvieron lugar con ocasión de tales decisiones judiciales. […]

DÉCIMO SÉPTIMO. REVOCAR todos los fallos proferidos en el curso de acciones de tutela, en los cuales se hubiese reconocido el puntaje previsto por el artículo 4 de la Ley 588 de 2000 para estudios de posgrado -especialización, maestría, doctorado y posdoctorado-, a programas distintos de éstos en los términos de los artículos 10 y 25 de la Ley 30 de 1992.

En consecuencia, REVOCAR el puntaje reconocido indebidamente de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

DÉCIMO OCTAVO. ORDENAR al CONSEJO SUPERIOR DE LA CARRERA NOTARIAL que una vez seleccionados los mejores puntajes de las listas de elegibles en orden descendente por Círculo Notarial de acuerdo con el número de notarías por proveer para cada Círculo, estas sean distribuidas atendiendo lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 588 de 2000, el inciso 2 del artículo 4 del Decreto 3454 de 2000 y demás normas concordantes y reglamentarias.

En ningún caso podrá excluirse a quien por su puntaje tenga derecho a una notaría bajo el pretexto de que las notarías señaladas como de preferencia fueron ocupadas, pues en ese caso, se deberá asignar la notaría que se encuentre disponible en estricto orden descendente de puntaje.

DÉCIMO NOVENO. ORDENAR al CONSEJO SUPERIOR DE LA CARRERA NOTARIAL, que en un término perentorio de cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de la presente providencia, REMITA a las autoridades nominadoras las listas de elegibles contenidas en los Acuerdos 112, 124, 142, 150 de 2008 y 167 de 2009, en relación con las cuales se indique de manera precisa qué personas de las que ocuparon los primeros lugares en las listas de elegibles, en estricto orden descendente, deben ocupar el cargo de notario en propiedad en los diferentes Círculos Notariales, así como la indicación de las notarías en que deben ser nombrados, según se señala en el numeral precedente, con el fin de que se efectúe la designación de todos aquellos participantes que aún no han sido nombrados teniendo derecho a ello de acuerdo con las listas de elegibles y/o se modifiquen los actos administrativos de quienes ya han sido nombrados en propiedad, en el sentido de confirmar su nombramiento y precisar la notaría que por puntaje y orden de preferencia corresponda a cada uno.

VIGÉSIMO. ORDENAR a las AUTORIDADES NOMINADORAS que en el término impostergable de CINCO (5) DÍAS HÁBILES contados a partir de la recepción de las listas de elegibles acompañadas de las indicaciones señaladas en los numerales anteriores, efectúen los nombramientos en propiedad de quienes aún no han sido nombrados teniendo derecho a ello o realicen las modificaciones respecto de los notarios ya designados a que haya lugar. […]

VIGÉSIMO SÉPTIMO. Se ORDENA proveer los cargos de notario creados de manera concomitante o con posterioridad a la convocatoria efectuada por el Acuerdo 01 de 2006, que se encuentren vacantes ó en interinidad ó en encargo, con las listas de elegibles actualmente vigentes. Para aquellas notarías declaradas desiertas con ocasión del concurso de méritos ya concluido, se abrirá concurso de méritos en un término impostergable de tres (3) meses contado a partir de la fecha de la presente providencia.

VIGÉSIMO OCTAVO. Para todos los efectos el concurso notarial convocado mediante el Acuerdo 01 de 2006, las listas de elegibles y, sus resultados, con las salvedades efectuadas en la parte motiva del presente fallo, que hacen relación con errores aritméticos, inhabilidades y edad de retiro forzoso, permanecerán inmodificables. […]. En esa misma providencia, la Corte Constitucional, en lo concerniente a los fallos emitidos dentro de acciones de tutela, con los cuales se lograron nombramientos como notarios con fundamento en la medida cautelar decretada dentro de la acción popular o en el Acuerdo 178 de 2009[13], advirtió: 14.4.1 Los fallos de tutela por los cuales se ordenó la recomposición de listas de elegibles o el nombramiento de notarios, con fundamento en la medida cautelar proferida en el curso de la Acción Popular 0413-07 o en el Acuerdo 178 de 2009, de personas cuyo puntaje resultaba insuficiente de acuerdo con las listas de elegibles contenidas en los Acuerdos 112 de enero de 2008, 124 de marzo de 2008, 142 de junio de 2008, 150 de julio de 2008 y 167 de septiembre de 2008, desconociendo la temporalidad de la cautela y el puntaje otorgado a la autoría de obras en derecho por el artículo 4 de la Ley 588 de 2000, serán revocados por la Corte Constitucional, como medida necesaria para unificar jurisprudencia en torno a la preservación del derecho a la igualdad en materia de acceso a los cargos públicos por el sistema de concurso y, sobre todo, como mandato necesario para conjurar el actual estado de cosas inconstitucional que impide la realización efectiva del artículo 131 Superior.

En esos términos, la Corte Constitucional dejará sin efectos la totalidad de nombramientos que ocurrieron por vía de tutela a partir de la cautela proferida en la acción popular 0413-07 o que ocurrieron sin necesidad de orden judicial con ocasión de la reconformación de la lista de elegibles del nodo Bogotá según el Acuerdo 178 de 2009, el cual también será revocado.

En consecuencia, para el Círculo de Bogotá los siguientes nombramientos, que la Corte asimila a designaciones en interinidad, quedarán sin efectos al encontrar que éstas personas deben ser desplazados por participantes con mejor derecho: Jorge Eliécer Franco Pineda, Oscar Fernando Martínez Bustamante, Oscar Alarcón Núñez, Ana de Jesús Montes Calderón, María del Pilar Moreno de Alvarado y María Eugenia Rojas de Urueta.

Esta medida aplicada en el Círculo de Bogotá deberá ser replicada por el Consejo Superior de la Carrera Notarial en los Círculos Notariales de todo el país. […] Con fundamento en lo anterior, el entonces Ministerio del Interior y de Justicia expidió el Decreto 5041 de 29 de diciembre de 2009, por medio del cual se da cumplimiento a la sentencia SU-913 de 2009, proferida por la Corte Constitucional, en cuanto al nodo de Bogotá, D. C. – círculo de Bogotá, en el que se dispuso: Artículo 1°.

Según se determinó en el marco jurídico de esta providencia, el Consejo de Estado ha fijado como derrotero que los actos de ejecución no son enjuiciables ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, excepto cuando se adopten disposiciones nuevas o distintas a las indicadas en el fallo de tutela. Sobre este punto, destacó[14]: Todo acto que se limite a generar el cumplimiento de la sentencia es un acto de ejecución. No obstante, si la administración al proferir el acto de ejecución se aparta del alcance del fallo, agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que en el nuevo temperamento no puede predicarse que el acto sea de simple ejecución, pues nace un nuevo acto administrativo, y por lo mismo, controvertible judicialmente […]"[15].

“En otras palabras, los decretos demandados no son susceptibles de control judicial por cuanto no entrañan decisión autónoma alguna que ponga fin a una actuación administrativa, simplemente cumplen una orden judicial. Ahora bien, como lo ha señalado esta Corporación los actos que dan cumplimiento a una decisión judicial son actos de ejecución y únicamente tendrían control jurisdiccional si suprimen o cambian lo ordenado por la providencia judicial, por cuanto ello implicaría nueva decisión y no mera ejecución […] Por lo tanto, la Sala deberá examinar la naturaleza jurídica del acto administrativo acusado, con el propósito de establecer si se trata o no de uno de ejecución. Analizado el Decreto 5041 de 2009 (acto demandado), se observa que no satisface las exigencias de un acto administrativo en el que se exprese la voluntad de la Administración, sino que, por el contrario, es uno de ejecución que acata los parámetros dictados por la Corte Constitucional, en la sentencia SU-913 de 2009, que, en su parte decisoria, se refirió a la actora así:

NOVENO. REVOCAR las sentencias de 30 de abril de 2009 del Consejo Superior de la Judicatura - Sala Jurisdiccional Disciplinaria y de 5 de febrero de 2009 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca, proferidas dentro de la acción de tutela T-2386105 -en revisión-, promovida por la ciudadana PIEDAD ROCIO MARTÍNEZ MARTÍNEZ.

En su lugar, RECHAZAR por improcedente el amparo invocado por acción de tutela. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTO los actos administrativos por los cuales, en cumplimiento de las providencias judiciales que se revocan, se nombró y posesionó a la señora MARTÍNEZ MARTÍNEZ como notaria del Círculo de Bogotá. De igual modo, en la plurimencionada sentencia de unificación, el Alto Tribunal Constitucional señaló que «[…] De conformidad con lo expuesto y atendiendo los efectos inter comunis que se otorga a esta providencia, la Corte Constitucional ordenará la revocatoria de todos aquellos fallos de tutela que tuvieron como fundamento la medida cautelar proferida dentro de la acción popular 0413-07 o el Acuerdo 178 de 2009 del Consejo Superior de la Carrera Notarial, así como aquellas tutelas que desconocieron sin justificación alguna los mandatos expresos contenidos en el artículo 4 de Ley 588 de 2000, con el fin de dotar de transparencia el concurso de notarios.

En concordancia con ello se dejarán sin efecto la totalidad de nombramientos efectuados con ocasión de tales providencias judiciales […]». En tales condiciones, para esta subsección no hay duda sobre el contenido y alcance de la sentencia SU-913 de 2009 proferida por la Corte Constitucional, en lo atañedero a los efectos directos respecto de los derechos subjetivos de la demandante dentro del concurso de méritos para notario público, que comporta un pronunciamiento definitivo sobre el referido nombramiento y no temporal, como ella lo alega en la alzada.

Cabe destacar que esta Corporación, en sentencia de 8 de noviembre de 2012, al estudiar un asunto con situación fáctica similar al presente, consideró[16]: Corolario de lo expuesto es que sí, como quedó demostrado, el Decreto Nº 5041 de 29 de diciembre de 2009, demandado en el sub –lite, es un acto de ejecución que no incluye asuntos diferentes o ajenos a lo dispuesto en la decisión que ejecuta, esto es la sentencia SU-913 de 11 de diciembre de 2011, proferida por la Corte Constitucional, tampoco es susceptible de juzgamiento por vía de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, razón por la cual no es posible analizar de fondo el asunto puesto a consideración de esta Sala y en esa medida la decisión no puede ser de mérito sino inhibitoria, tal como habrá de decidirse.

En consecuencia, esta Corporación evidencia que la decisión adoptada por el a quo se encuentra ajustada a derecho, en la medida en que el acto demandado no es pasible de control judicial por cuanto se trata de una decisión de ejecución y, en ese entendimiento, resultaba totalmente admisible que aquel se abstuviera de pronunciarse sobre los cargos de nulidad, ante la ineptitud sustantiva de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Confírmase la sentencia de 29 de junio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección F), que declaró probada la excepción de inepta demanda y, en consecuencia, se inhibió para proferir decisión de fondo en el proceso instaurado por la señora Piedad Rocío Martínez Martínez contra la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho, y la Superintendencia de Notariado y Registro, conforme a la parte motiva. 2.° Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Según la relación in extenso de los hechos de la demanda, en primera instancia, la acción de tutela fue decidida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Cundinamarca y, en segunda, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. [2] Mediante auto de 27 de abril de 2017 fue vinculada en calidad de tercera con interés en las resultas del proceso (f. 270 del cuaderno principal). [3] Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [4] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección tercera, subsección A, sentencia de 20 de noviembre de 2017, expediente 11001-03-26-000-2015-00142-00 (55304), C. P. Marta Nubia Velásquez Rico (E). [5] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección primera, sentencia de 7 de febrero de 2008, expediente 11001-03-15-000-2007- 01142-01 (AC), C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. [6] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, auto de 21 de septiembre de 2015, expediente 110010325000201500590 00 (1643-15), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [7] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia de 7 de abril de 2011, expediente 25000-23- 25-000-2010-00152-01 (1495-2010), C. P: Alfonso Vargas Rincón. [8] Ibidem. [9] Información tomada de la página web https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx?Ent ryId=JkA8TCIILcqRG1GpxaUijMYAaqo%3d [10] De acuerdo con el sitio web https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx?Ent ryId=JkA8TCIILcqRG1GpxaUijMYAaqo%3d [11] Expediente 11001-11-02-000-2009-00140-00. [12] Tomada de la página web https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2009/SU913-09.htm [13] A través del cual el Consejo Superior de la Carrera Notarial modifícó la lista de elegibles del Círculo Notarial de Bogotá, con el fin de: a) reubicar a los señores Rubén Darío Acosta, Susana Guadalupe Montenegro Pepinosa, Eduardo Luis Pacheco Juvinao y María Eugenia Rojas de Urueta, atendiendo la sumatoria de los puntajes obtenidos en las etapas de méritos y antecedentes, de conocimientos y de entrevista, b) excluir de la lista a los aspirantes que se encuentra inhabilitados para ser nombrados o posesionados en el cargo de notarios y c) reconformar las listas de elegibles de los círculos notariales de Bogotá y Chía, de conformidad con las sentencias de tutela. [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 10 de octubre de 2002, expediente 15001- 23-31-000-1994-4091-01(3364-02), C. P. Jesús María Lemos Bustamante. [15] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 9 de agosto de 1991, exp. 5934, C. P. Julio César Uribe Acosta [16] Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 8 de noviembre de 2012, expediente 25000-23-25-000-2010-00715-01 (N.I. 2278- 2010).

También puede consultarse la sentencia de 31 de octubre de 2019, expediente 25000-23-25-000-2010-00689 (42-11), C. P. César Palomino Cortés.