RECONOCIMIENTO DE INTERESES DE MORA EN EL PAGO DE RETROACTIVO SALARIAL DENTRO DE PROCESO DE HOMOLOGACIÓN DOCENTE – Improcedencia No es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor de la demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la parte activa.
Frente a la pretensión de reliquidación del valor reconocido por concepto de indexación del retroactivo abonado a la demandante, resulta improcedente pronunciarse de mérito al respecto ante el hallazgo de oficio de la configuración de la ineptitud sustantiva de la demanda, en tanto no se demandaron los actos administrativos que definieron dicha situación jurídica.
INDEXACIÓN DE LA SUMA RECONOCIDA A TÍTULO DE RETROACTIVO SALARIAL DENTRO DE PROCESO DE HOMOLOGACIÓN DOCENTE – Improcedencia No resultaba procedente la condena impuesta en la sentencia apelada al Ministerio de Educación de manera oficiosa y en aplicación de facultades extra petita, concerniente al pago de una indexación en reemplazo del reconocimiento de intereses moratorios sobre las sumas pagadas a la demandante en razón de la nivelación salarial generada por el proceso de homologación del sector educativo del Departamento de Caldas, puesto que tal potestad resulta ser excepcional a la preponderancia del principio de congruencia y debido proceso que se predica de las sentencias dictadas en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin embargo, en el caso particular, dicha excepción no se configura, por lo que debe revocarse la orden en comento.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el proceso de homologación y nivelación salarial de los docentes oficiales del nivel territorial, ver: C. de E., Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 9 de diciembre de 2004, radicación: 1607, C.P.: Flavio Augusto Rodríguez Arce. En cuanto a la no causación de intereses de mora por el plazo razonable que toma el pago del retroactivo por la nivelación salarial de los docentes oficiales del nivel territorial, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 2 de octubre de 2019, radicación: 5425- 18.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 1617 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 884 / LEY 60 DE 1993 – ARTÍCULO 6 / LEY 60 DE 1993 – ARTÍCULO 15 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 34 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 37 / LEY 715 DE 2001 – ARTÍCULO 38 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 192 CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo valorativo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia La condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que, tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público. Ahora, al margen de este hilo argumentativo, en el presente caso no se condenará en costas a la demandante, en la medida que a pesar de que esta resultó vencida en segunda instancia, lo cierto es que se revocará parcialmente la decisión apelada, lo cual permite al juez abstenerse de fijar la carga en comento según el numeral 5° del artículo 365 del CGP.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la condena en costas en los procesos tramitados por la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, radicación: 1291-14, C.P.: William Hernández Gómez. FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00655-01(6244-19) Actor: MARÍA ELCY GARCÍA FRANCO, SUCESOR PROCESAL, URIEL URIBE MEJÍA Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, DEPARTAMENTO DE CALDAS Temas: Intereses moratorios por pago tardío del retroactivo derivado del proceso de homologación del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas.
Inepta demanda parcial por no demandar los actos que definieron la situación jurídica de la indexación. Fallo extra petita improcedente. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-84-2021 ASUNTO Decide la Subsección los recursos de apelación formulados por las partes demandante y demandada contra la sentencia proferida el 11 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas que denegó las pretensiones de la demanda, pero ordenó ex officio el reconocimiento de la indexación a favor de la libelista.
ANTECEDENTES La señora María Elcy García Franco (q.e.p.d) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011[1], formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones (Folios 2 vuelto a 3, C1) 1. Que se declare la nulidad de la Resolución 3158-6 del 19 de abril de 2016, por medio de la cual las entidades demandadas negaron el pago de los intereses moratorios solicitados por la libelista en razón de la cancelación tardía del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial. 2.
Que como consecuencia de esta declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene al Ministerio de Educación Nacional y al Departamento de Caldas, reconocer y pagar a favor de la demandante los intereses moratorios liquidados con base en la referencia del bancario corriente, con efectividad a partir del día siguiente a los 30 días posteriores a su causación y hasta el 15 de mayo de 2013 cuando se canceló el capital adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial, ello sin que se tenga en cuenta para tal efecto el monto de lo cancelado como indexación salarial. 3.
Declarar que la señora María Elcy García Franco (q.e.p.d) tiene derecho a que se reconozca y pague por parte de las demandadas, el ajuste de la indexación que le fue reconocida en el pago del retroactivo, ello con base en la aplicación de la última tabla emitida por la Superintendencia Financiera de Colombia denominada «Base 100 año 2008», desde el 11 de febrero 1997 hasta el 16 de diciembre de 2014. 4.
Que se condene a las entidades demandadas a dar cumplimiento al fallo de conformidad con el artículo 192 del CPACA, a pagar los intereses moratorios conforme a lo ordenado en dicha norma y al pago de costas en caso de oponerse a las pretensiones de la demanda. Supuestos fácticos relevantes (Folios 4 vuelto a 5, C1) 1. La demandante prestó sus servicios en calidad de personal administrativo para la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas. 2.
El Ministerio de Educación Nacional certificó al mentado ente territorial para la administración del servicio educativo de conformidad con la Resolución 3500 de 1996, razón por la cual transfirió el personal administrativo del orden nacional a los cargos previstos en la mentada entidad, pero sin homologar las plazas y sus salarios a las nuevas plazas. 3.
El Departamento de Caldas en acatamiento del concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, profirió el Decreto 0021 de 1997, mediante el cual homologó y niveló los cargos administrativos de la Secretaría de Educación pagados con recursos del Sistema General de Participaciones, pero solo hasta la expedición del Decreto 353 del 15 de diciembre de 2010 se asignaron las correspondientes denominaciones, códigos, grados y asignaciones salariales a la planta de cargos homologados. 4.
El Ministerio de Educación Nacional a través de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas expidió la Resolución 1757-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4474-6 del 28 de junio de 2013, modificada a su vez por la Resolución 8938-6 del 11 de diciembre de 2014, por medio de las cuales reconoció y ordenó el pago de los valores pendientes por concepto de retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial a favor de la señora María Elcy García Franco (q.e.p.d), además se indicó que la fecha de constitución de la obligación sería desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009. 5.
Las entidades demandadas cancelaron el retroactivo aludido solo hasta el 15 de mayo de 2013 conforme la certificación de pago, razón por la cual al tener en cuenta la fecha de causación del derecho, este abono fue tardío. 6. El Departamento de Caldas al momento de liquidar la indexación utilizó una tabla para IPC ponderado desactualizada, debido a que la última emitida por la Superintendencia Financiera corresponde a la «Base 100 año 2008», mientras que la observada en este caso fue la «Base 100 año 1998». 7.
La parte demandante formuló petición el 30 de marzo de 2016 ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas con el fin de que le fueran reconocidos los intereses moratorios derivados del pago adeudado por concepto de homologación y nivelación salarial por fuera de los términos oportunos para tal fin. Esta solicitud fue resuelta negativamente por parte de la entidad demandada con la expedición de la Resolución 3158-6 del 19 de abril de 2016.
DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo»[2], porque es guía y ajuste de esta última. De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.
De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 13 de febrero de 2018.
Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «[…] 2. Excepciones previas: El Ministerio de Educación Nacional propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción, inepta demanda y genérica. Por su parte el Departamento de Caldas propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, buena fe, inexistencia de la obligación con fundamento en la ley, inaplicabilidad de los intereses moratorios y prescripción. Indica el magistrado que analizando los argumentos de las excepciones planteadas por ambas accionadas, en esta oportunidad procesal solo es procedente resolver las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, y de inepta demanda, pues las demás tocan el fondo del asunto, y por ello deben desatarse en la etapa procesal pertinente, esto es, la sentencia. En relación con la excepción de la falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por ambas accionadas […] Para resolver esta excepción, se indica que el Tribunal ha venido en forma reiterada, apoyado en tesis del Consejo de Estado, diferenciando la falta de legitimación en causa por pasiva de hecho y la material, distinguiendo que la de hecho, que es la que se debe resolver en esta etapa procesal, hace referencia a determinar si la parte accionada puede convocada como tal al proceso, es decir, si tiene personería jurídica para actuar.
Siendo que en este proceso se está demandado (sic) a dos entidades que tienen personería jurídica, es claro que pueden actuar como demandados, máxime cuando la parte actora las llama como responsables dentro del proceso. Por ello, en relación con la legitimación en la causa por pasiva de hecho, se considera que se reúnen los requisitos de ley.
La falta de legitimación en la causa por pasiva material, se relaciona con analizar si de acuerdo a las competencias constitucionales y legales de cada entidad, son las llamadas a responder por lo reclamado en la demanda, situación que es propia de la sentencia, por ser de fondo, y por ello su estudio se pospone a este momento procesal. En tal sentido se declara no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva de hecho.
En relación con la excepción de inepta de la (sic) demanda propuesta por la Nación – Ministerio de Educación […] se observa que esta excepción lo apoyo (sic) en un argumento que también se relacionó en la falta de legitimación en la causa por pasiva, situación que ya fue dilucidada en la excepción precedente; y en cuanto a que hay inepta demanda, porque no fue la entidad frente a la cual se elevó la reclamación, hecho que fue aceptado por la parte demandante, lo cierto es que se observa del escrito de petición que originó el acto administrativo demandando (fl.13, C1), que el mismo se dirige tanto a la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas como al Ministerio de Educación Nacional, lo que significa que sí se presentó la reclamación ante las dos entidades, buscando el pronunciamiento de las mismas, pero el Departamento de Caldas asumió la competencia para resolverla, destacando que no puede enrostrarse a la parte actora esta situación. Por lo anterior, la excepción analizada se declara no probada.» (Negrilla del texto original.
Folios 97 a 98, C1 y CD obrante a folio 106, ídem). Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] – Fijación del litigio Conforme a los hechos y a la teoría del caso de las partes, considera el Despacho que la fijación del litigio se contrae a resolver los siguientes problemas jurídicos: • ¿Es procedente el reconocimiento de intereses moratorios sobre la liquidación del retroactivo por homologación y nivelación salarial cancelado a la parte actora, cuando en esa liquidación se reconoció una indexación? En caso afirmativo, • ¿Están probados los límites temporales para efectos de calcular los intereses, esto es, la fecha en que se hizo el pago y la fecha en que se notificó la resolución de homologación? • ¿Si el pago se hizo en fecha posterior al de proferirse la resolución de homologación, tiene derecho la actora a que se le reconozca indexación o intereses por ese lapso? • ¿Cuál es la entidad llamada a responder por el pago de los intereses o de la indexación, más el ajuste que está reclamando la parte actora? […]» (Negrilla del texto original.
Folio 99 y CD que reposa a folio 106, C1). SENTENCIA APELADA (Folios 134 a 143 vuelto, C1) El a quo profirió sentencia escrita el 11 de julio de 2019, por medio de la cual negó las pretensiones de la demandante, sin embargo, al mismo tiempo condenó por razones de equidad y justicia al Ministerio de Educación al pago de la indexación sobre las sumas canceladas a aquella por concepto de nivelación salarial.
Lo anterior con fundamento en las siguientes consideraciones: El Tribunal inicialmente resaltó que el Consejo de Estado ha sido claro en señalar que existe una diferencia entre los términos indexación e interés moratorio, en tanto la primera alude a la actualización del dinero en el tiempo para mantener su valor y evitar la pérdida adquisitiva de la moneda.
En cuanto a la segunda figura indicó que ésta tiene un carácter indemnizatorio por los perjuicios que causa la tardanza en el cumplimiento de las obligaciones. Aseguró que esta postura fue sostenida en sentencia del 7 de diciembre de 2017 proferida por la Sección Segunda, Subsección A de dicha corporación, en el sentido de afirmar la improcedencia del reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de la homologación o nivelación salarial.
Seguidamente precisó que el régimen salarial y prestacional del personal docente oficial, se rige por la Ley 4.ª de 1992 y la Ley 91 de 1989. A su turno, la Ley 115 de 1994 determinó que la regulación en este aspecto de los educadores del orden departamental, distrital y municipal se rige por el Decreto 2277 de 1979. Conforme a este marco normativo, aseguró que el pago de intereses moratorios dentro de una relación legal y reglamentaria, corresponde a una prestación social por su naturaleza indemnizatoria y no puede ser considerado como salario.
Por esta razón, estimó que para asumir como cierto el hecho de que era procedente el reconocimiento de los mentados intereses por el no pago oportuno de sus emolumentos, ello debería estar expresamente consagrado en las normas que definen el régimen prestacional como sucede con la sanción moratoria de las cesantías. Añadió que al revisar los postulados que definen la materia en comento, no se observa que alguno de estos contemple el pago de intereses moratorios como lo depreca la parte activa, de manera que en efecto no era procedente su reconocimiento.
Adujo que si bien la demandante no solicitó la indexación de los valores pagados en virtud de la nivelación y homologación salarial, sino solo el reconocimiento de intereses moratorios (los cuales no pueden ser concedidos), lo cierto es que efectivamente el desembolso de tales sumas adeudadas se hizo en fecha posterior a su determinación mediante acto administrativo, razón por la cual con fundamento en la facultad extra petita de los jueces, aunado a la observancia de los principios de equidad y justicia, así como en garantía del precepto constitucional del artículo 53 de la Constitución Política, consideró que debía ordenarse la indexación de las sumas canceladas con la escisión de lo abonado y los aportes que se deben realizar, es decir, limitada al capital; ello a cargo de la Nación, Ministerio de Educación en la medida en que el proceso de nivelación y homologación salarial estaba a cargo de dicha autoridad según la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005.
Acorde con estos razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume en su parte resolutiva, así: i) declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva material propuesta por el Departamento de Caldas, ii) ordenó por razones de equidad y justicia a la Nación, Ministerio de Educación, reconocer a la demandante la indexación sobre el monto reconocido por concepto de nivelación salarial, con base en la suma de $ 55.192.328 y con límites temporales para la liquidación entre el 1.° de enero y el 6 de junio de 2013, y iii) negó las pretensiones de la demanda.
RECURSOS DE APELACIÓN Nación, Ministerio de Educación Nacional (Folios 147 a 157): interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia, a fin de que se revoque la orden de reconocimiento de indexación a favor de la parte demandante. Como sustento de su posición, planteó que los supuestos mayores costos por el proceso de homologación no se generaron, debido a que tal procedimiento se realizó a entera satisfacción según se demostró en la actuación. La única carga económica adicional es la indexación monetaria por el retardo atribuible solo al Departamento de Caldas en lo que respecta al pago efectivo de los retroactivos, pues dicho ente territorial era el encargado de efectuar los desembolsos, de manera que su demora fue la que generó la pérdida del poder adquisitivo del dinero.
Adicionalmente manifestó que el titular del acto administrativo demandado es una persona jurídica totalmente diferente que corresponde al mentado departamento, por lo que se presenta una falta de legitimación material en la causa por pasiva. Por esa razón estimó que una eventual condena que recaiga sobre el ente ministerial, implicaría una sanción por decisiones que no le pueden ser atribuidas, de manera que se quebrantaría el principio jurídico en virtud del cual, todo daño o perjuicio que se impute de mala fe a otro sujeto, debe ser reparado.
Recalcó además que en virtud de la descentralización de la prestación del servicio de educación en los municipios y departamentos conforme a la Ley 60 de 1993, el ministerio perdió la condición de nominador de los docentes, en tanto dicha facultad fue transferida a dichos entes territoriales, de manera que son éstos quienes deben responder por la administración del personal docente y administrativo que tengan a cargo.
Finalmente indicó que el Ministerio de Educación tampoco tuvo injerencia en los hechos que generaron la demanda ni en el trámite administrativo para el reconocimiento y pago de las obligaciones por homologación y nivelación salarial, más aun por cuanto los actos que resolvieron la situación jurídica de la demandante fueron emitidos por la Secretaría de Educación Departamental de Caldas.
Parte demandante (Folios 158 vuelto a 169): formuló recurso de apelación contra la decisión reseñada anteriormente y solicitó que ésta sea revocada con el fin de que se acceda a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto argumentó que la única figura jurídicamente viable que permite indemnizar de una parte y sancionar de otra el pago tardío de una obligación de dinero, la constituye los intereses moratorios, pues abarcan tanto el componente resarcitorio como inflacionario, lo cual no sucede con la indexación. De cualquier forma, esgrimió que en caso de que no se atienda esta postura jurídica en la medida en que la suma pagada incluía una actualización monetaria, debe tenerse en cuenta que lo que prima en este caso es el derecho más favorable para el trabajador, el cual corresponde a los intereses de mora.
Planteó que en todo caso, con ocasión de la injustificada demora por parte de las entidades demandadas en el pago de las acreencias laborales derivadas de la nivelación salarial promovida por el proceso de homologación del sector educativo, no solo debió reconocerse la indexación de los valores abonados, sino también los intereses moratorios, pues la primera figura no excluye el derecho a reclamar la segunda cuando se presenta tardanza en los pagos adeudados, tal como lo indicó la Corte Constitucional en sentencia T-418 de 1996.
Resaltó que en su asunto particular se reclama el pago de intereses moratorios por el cumplimiento tardío de sendas obligaciones de carácter laboral, sin embargo el a quo consideró que debía existir una norma expresa que así lo contemple. Pues bien, frente a ello adujo que el juez de primera instancia omitió su deber legal y constitucional de hacer uso de la analogía y de criterios auxiliares, entre los cuales se encuentran la equidad, la doctrina y los principios generales del derecho, con los que pudo haber impartido una decisión justa que equilibre las cargas por el pago tardío de los emolumentos, tal como sería dar aplicación a normas civiles sobre intereses moratorios, sin que sea de recibo entonces exigir un precepto taxativo que regule lo propio para una situación específica como la homologación. Por último acotó que la Ley 734 de 2002 en su artículo 33, numeral 1.°, fue enfática en determinar que todos los servidores públicos tienen el derecho a percibir puntualmente la remuneración fijada para el respectivo cargo, por lo que se concluye que no es justificable que el empleador en casos como el presente, demore el reconocimiento de tales haberes, puesto que deberá hacerse cargo entonces de los intereses moratorios que operan de pleno derecho y sí se encuentran regulados en el ordenamiento jurídico a diferencia de lo estimado por el a quo, al punto de ser procedente el restablecimiento deprecado.
Por último planteó que en casos con similitud fáctica y jurídica, el Tribunal Administrativo de Caldas ha reconocido con base en principios de equidad y justicia un ajuste a la indexación, lo cual implica que el proceder moroso a cargo del Estado, sí trajo consigo una consecuencia de orden económico. Ahora, si bien la administración suplió el componente inflacionario por el paso del tiempo sin solventar la deuda, esta omitió reconocer lo correspondiente a la indemnización por la mora en el pago oportuno y completo de los salarios y prestaciones sociales.
Por ello, considerar como lo hace el a quo que no se puede aplicar por analogía las previsiones que regulan el reconocimiento de intereses como el Código Civil, el Código de Comercio, la Ley 100 de 1993 en sus artículos 23, 101, 102 y 141, resulta inadecuado dado que con base en esos mismos principios se debió conceder la sanción por la mora contemplada a título de intereses.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante (índice 12 en SAMAI): instó nuevamente por la revocatoria de la sentencia de primera instancia a fin de acceder a sus pretensiones. En esencia reiteró la totalidad los argumentos esbozados en su recurso de apelación. No obstante, recalcó puntualmente que en el presente caso lo que se busca es sancionar el retardo en el pago de las diferencias salariales como consecuencia de una homologación que debía realizarse desde el mismo momento en que se generó el traslado de personal de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, más aun si se tiene en cuenta que ese hecho solo ocurrió 16 años después con la justificación de múltiples etapas administrativas, situación que transgrede abiertamente los principios de igualdad, eficacia, economía y celeridad de las actuaciones administrativas.
Finalmente adujo que solo los intereses moratorios podrían satisfacer tanto el componente sancionatorio como indemnizatorio que se predica de esta tardanza injustificada en el cumplimiento de las obligaciones laborales a cargo de las entidades demandadas. El Ministerio Público (índice 13 en SAMAI): la Procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado emitió concepto en el cual solicitó revocar el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia y confirmar en lo demás dicha providencia, al considerar que el a quo no debía ordenar como un fallo extra petita el pago de una suma de dinero en favor del libelista, sin que ello hubiese sido solicitado previamente en sede administrativa.
Para tal efecto, citó la sentencia del 26 de abril de 2018 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación en la cual se expuso que el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presupone necesariamente la existencia de una decisión de la administración sobre el asunto que se debatirá en juicio. De otra parte, preciso que no existe norma alguna que habilite la sanción de intereses moratorios por el pago tardío de retroactivos, producto de la homologación o nivelación salarial, por lo que comparte la negativa de la decisión. Parte demandada: guardó silencio en esta etapa procesal de conformidad con la constancia secretarial visible a folio 191 del cuaderno 1.
CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia resolverá sin limitaciones cuando las partes hayan controvertido la totalidad de la sentencia, tal como sucede en el presente caso.
Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿La señora María Elcy García Franco (q.e.p.d) tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Caldas, y adicionalmente al ajuste de la indexación liquidada por ese mismo concepto con base en la tabla de ponderación de IPC emitida por la Superintendencia Financiera correspondiente a la denominada «Base 100 año 2008»? 2.
¿Era procedente emitir en este caso una decisión extra petita a fin de ordenar al Ministerio de Educación, reconocer la indexación sobre las sumas abonadas a la demandante por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación referido? Primer problema jurídico ¿La señora María Elcy García Franco (q.e.p.d) tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Caldas, y adicionalmente al ajuste de la indexación liquidada por ese mismo concepto con base en la tabla de ponderación de IPC emitida por la Superintendencia Financiera correspondiente a la denominada «Base 100 año 2008»? Al respecto la Subsección sostendrá la siguiente tesis: la demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de los intereses deprecados.
Ahora, sobre el ajuste de la indexación liquidada en el retroactivo pagado, no es procedente emitir pronunciamiento de mérito por la configuración de inepta demanda sobre ese punto. Lo anterior con base en los argumentos que se indican a continuación. ➢ Del proceso de homologación del personal al servicio de los establecimientos educativos La Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación primaria y secundaria que prestaban los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios y las intendencias y comisarias, proceso que se desarrolló entre el 1.º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.
Posteriormente, para desarrollar el contenido de los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, relativos a la distribución de competencias y recursos, se expidió la Ley 60 del 12 de agosto de 1993, por la cual se dio apertura a la descentralización del servicio educativo y al desmonte de la nacionalización de la educación, para lo cual se efectuó por parte de la Nación a los departamentos y distritos la entrega de los bienes, personal y establecimientos educativos para que fueran asumidos directamente por las entidades territoriales.
Este proceso de descentralización implicó el ajuste de las plantas del personal administrativo que prestaban sus servicios en las instituciones educativas al servicio de la Nación, los cuales, debían ser incorporados a las plantas departamentales y distritales, previa homologación de cargos, no solo en el aspecto formal de los empleos, como su nomenclatura y grado «que podían diferir», sino de manera primordial su clasificación por la naturaleza de las funciones, el grado de responsabilidad y los requisitos para su ejercicio.
Implementado el proceso de descentralización en educación, y con el fin de fortalecer su desarrollo, se expidió la Ley 715 del 21 de noviembre de 2001, la cual, pretendió la municipalización de la educación que había quedado en manos de los departamentos y distritos certificados conforme a la Ley 60 de 1993. En efecto, los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, determinaron expresamente el procedimiento a seguir para incorporar las plantas financiadas con recursos del sistema general de participaciones antes «situado fiscal».
Para ello, previo estudio técnico se tenían que fijar las plantas de personal docente, directivo docente y administrativos de los planteles educativos, y luego proceder a la provisión de dichos cargos en las plantas de personal adoptadas por las entidades territoriales para la prestación del servicio educativo, incorporándolos a las mismas.
Con el Acto Legislativo 1.° de 2005, se determinó que los recursos de la participación para educación del sistema general de participaciones, se destinarían a financiar la prestación del servicio educativo y entre otras actividades el pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas públicas, las contribuciones inherentes a la nómina y sus prestaciones sociales.
Por tanto, el Ministerio de Educación Nacional mediante Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, en el ejercicio de una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que habían adelantado su proceso de certificación en educación, señaló las directrices para llevar a cabo la homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo, y determinó los criterios y pasos para tener en cuenta en dicho proceso.
Así mismo, señaló que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conllevara la nivelación de salarios, cuando no procediera la incorporación horizontal, se asumiría con recursos del sistema general de participaciones previa disponibilidad presupuestal, si no existía disponibilidad, serían de cargo de la Nación. Si el respectivo ente territorial certificado homologó e incorporó al personal administrativo contrariando el orden jurídico, respondería con sus recursos propios. ➢ Del trámite de homologación y nivelación salarial de los funcionarios administrativos de instituciones educativas.
Conforme con el sustento fáctico expresamente señalado por la parte activa en su demanda[3], así como el esbozado por el Departamento de Caldas y el Ministerio de Educación en sus respectivas contestaciones[4] e incluso en el acto administrativo demandado (folios 11 a 12), se observa que el proceso de homologación desarrollado por dicha entidad territorial se efectuó de la siguiente manera: i) A través de la Resolución 3500 del 12 de agosto de 1996, el Ministerio de Educación Nacional en cumplimiento de los postulados de la Ley 60 de 1993, certificó al Departamento de Caldas para la administración del servicio educativo, razón por la cual mediante el Decreto 00021 del 10 de febrero de 1997, dicha entidad territorial homologó y niveló salarialmente los cargos administrativos de los empleados que provenían con una vinculación directa de la Nación y pagados por el Sistema General de Participaciones, a los previstos en la planta de personal de la Secretaría de Educación respectiva. ii) El Departamento de Caldas solicitó al Ministerio de Educación Nacional la modificación parcial del estudio técnico de homologación y nivelación salarial, petición frente a la cual esta última entidad emitió aprobación según el Oficio 2009EE29765 del 1.° de junio de 2009.
En virtud de lo anterior, el ente territorial en comento profirió el Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010, con base en el cual modificó el Decreto 399 de 2007, en orden de ajustar la nivelación respectiva según las modificaciones pertinentes. iii) De acuerdo con el Oficio del 8 de agosto de 2012, el Ministerio de Educación Nacional certificó la deuda a cargo del Departamento de Caldas en los términos del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011. iv) En razón del acto precitado, el ente territorial demandado expidió la Resolución 1757-6 del 22 de marzo de 2013 (folios 20 a 23), mediante la cual se reconoció y ordenó el pago de ciertas sumas de dinero por concepto de retroactivo, derivado del proceso de homologación y nivelación salarial a favor de la señora María Elcy García Franco.
Esta decisión fue aclarada en cuanto al cálculo de la indexación con la Resolución 4474-6 del 28 de junio de 2013 (folios 24 a 26), pues se encontró que había una inconsistencia en lo relativo al IPC inicial tenido en cuenta por el Ministerio de Educación en comparación con el de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas. Finalmente aquel acto administrativo fue modificado por la Resolución 8938-6 del 11 de diciembre de 2014 (folios 27 a 28), luego de una revisión respecto del monto definitivo a pagar por el mentado concepto.
Ahora bien, luego de verificado el proceso interadministrativo en mención, deben validarse los elementos probatorios obrantes en la presente causa judicial: |Petición formulada por la parte demandante el 30 de marzo de | |2016 ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas,| |por medio de la cual deprecó el reconocimiento y pago de | |intereses moratorios por la falta de consignación oportuna del | |retroactivo correspondiente al proceso de homologación y | |nivelación salarial del personal administrativo de dicha | |dependencia, así como el reajuste de la indexación | |liquidada para aquel concepto con base en una tabla de IPC | |desactualizada (folios 13 a 16, C1). | | | |Resolución 3158-6 del 19 de abril de 2016, emitida por la | |Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, a través del| |cual se da respuesta a la solicitud presentada por la libelista | |en el sentido de denegar el reconocimiento y pago de los | |intereses moratorios sobre el monto reconocido por concepto de | |retroactivo de nivelación salarial, al aducir expresamente que: | |«[…] Que por lo anterior y en caso (sic) que nos ocupa, el cual | |corresponde a los pagos que se realizaron por concepto de | |retroactivo de homologación y nivelación salarial del personal | |administrativo; no resulta razonable la exigencia de intereses | |moratorios toda vez que no existe mora en el pago de las | |obligaciones laborales por parte del empleador sino una simple | |equiparación de cargos como consecuencia de una decisión | |administrativa del Estado fundamentada en el concepto número | |1607 del 9 de diciembre de 2004 de la Sala de Consulta y | |Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, la cual tiene un| |procedimiento legal establecido el cual permitió determinar el | |monto a reconocer y para establecer cuáles eran las fuentes de | |financiación y la asignación de recursos para el pago, por lo | |tanto no podría hablarse de un retardo injustificado imputable | |al deudor que lleve la obligación a un estado patológico que | |justifique el pago de los perjuicios traducidos a los intereses | |moratorios. […]».
(Subrayado del texto original. Folios 11 a 12,| |C1). | | | |Certificación expedida por la Secretaría de Educación del | |Departamento de Caldas (folio 29), en la que se indica que | |mediante Resoluciones 1757-6 del 22 de marzo de 2013, 4474-6 del| |28 de junio de 2013 y 8938-6 del 11 de diciembre de 2014, a la | |señora María Elcy García Franco (q.e.p.d) le fueron canceladas | |el 15 de mayo de 2013, las siguientes sumas de dinero por | |concepto de retroactivo en el proceso de ajuste de nivelación y | |homologación del personal administrativo de esa dependencia, | |así: | | | |AÑO | |DEVENGOS | |INDEXACIÓN | |TOTAL | | | |1997 | |$ 2.410.368 | |$ 6.935.965 | |$ 9.346.333 | | | |1998 | |$ 3.274.939 | |$ 7.045.862 | |$ 10.320.800 | | | |1999 | |$ 11.719.710 | |$ 10. 818.799 | |$ 22.538.509 | | | |2000 | |$ 13.328.693 | |$ 10.239.333 | |$ 23.568.026 | | | |2001 | |$ 14.136.907 | |$ 9.107.423 | |$ 23.244.330 | | | |2002 | |$ 12.955.479 | |$ 8.492.271 | |$ 21.447.750 | | | |2003 | |$0 | |$0 | |$0 | | | |2004 | |$0 | |$0 | |$0 | | | |2005 | |$0 | |$0 | |$0 | | | |2006 | |$0 | |$0 | |$0 | | | |2007 | |$0 | |$0 | |$0 | | | |2008 | |$0 | |$0 | |$0 | | | |2009 | |$0 | |$0 | |$0 | | | |TOTAL | |$ 57.826.096 | |$ 52.639.651 | |$ 110.465.747 | | | Del contexto fáctico y jurídico en cita se advierte que: En atención a la Directiva Ministerial 10 del 30 de junio de 2005, el Ministerio de Educación Nacional puntualizó un procedimiento y presentó unos criterios para tener en cuenta en el proceso de homologación y nivelación salarial, entre los cuales estaba la elaboración de un estudio técnico y la determinación de los efectos retroactivos de la deuda.
De igual manera se observa que tanto el Ministerio de Educación Nacional como el Departamento de Caldas, llevaron a cabo cada uno de los pasos para materializar la homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo, procedimiento que requirió no solo de la correspondiente disponibilidad presupuestal, la cual no es inmediata como lo considera la parte demandante, sino también de varios ajustes, en atención a unas inconsistencias en los valores y cálculos efectuados por ambas autoridades, tal como se precisó y subsanó con la Resolución 8938-6 del 11 de diciembre de 2014 que determinó finalmente los montos a reconocer a la demandante.
Ahora, si bien es cierto la tardanza en el desarrollo de las etapas propias de un proceso interadministrativo como el referido, no justifican el perjuicio de los beneficiarios en cuanto a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo en los casos en los que, como el presente, transcurren años sin que se haya percibido el capital adeudado a la fecha de su exigibilidad, lo cierto es que el ordenamiento jurídico prevé dos figuras actuariales que permiten aliviar dicha situación, por lo que es dable predicar que ambas tienen el mismo fin a pesar de que difieren en cuanto a su naturaleza jurídica.
Al respecto, se verifica que existe tanto la indexación como la indemnización moratoria (o intereses moratorios), a título de herramientas jurídicas que permiten en el mismo sentido, cubrir los efectos adversos del paso del tiempo sin que se haya solucionado efectivamente una obligación dineraria. No obstante, la primera hace referencia a la forma de actualización monetaria con base en el IPC en los casos en los que se evidencia una razón válida para la tardanza en la cancelación del saldo, mientras que los intereses moratorios implican una suerte de sanción, que si bien igualmente busca equiparar los valores de la deuda a un momento posterior, lo hace con el cálculo de una tasa fijada en un porcentaje mayor a la que resultaría de la aplicación de la regla anterior, pero como consecuencia de una actitud dolosa o de mala fe por parte del obligado, que no genere un sustento explicativo de aquella disrupción. En suma, la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo.
Por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar estipulados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.
Lo expuesto significa que pese a ser cierto el hecho de que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, esto es, una de carácter compensatorio y la otra de tipo sancionatorio, debe tenerse en cuenta que las dos instan por un mismo fin que es restablecer los efectos adversos del cumplimiento tardío de una obligación en cantidad líquida, razón por la cual no es procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia.[5] Pues bien, en el caso concreto se advierte que el proceso de homologación y nivelación salarial del Departamento de Caldas se materializó a través del Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010, en virtud del cual, se expidió con posterioridad las Resoluciones 1757-6 del 22 de marzo de 2013, 4474-6 del 28 de junio de 2013 y 8938-6 del 11 de diciembre de 2014, por medio de las cuales se ordenó cancelar a la demandante la suma total de $ 110.465.747 como valor del retroactivo correspondiente, monto comprendido por $ 57.826.096 en razón de servicios personales y contribuciones inherentes a la nómina y el restante ($ 52.639.651 ) por concepto de indexación, tal como se aprecia del cálculo efectuado en el último de los actos precitados (folios 27 a 28), en el que además se indica que le sería reconocido a la demandante un ajuste adicional por actualización equivalente a $9.506.347.
Bajo este entendido, la Subsección estima que a pesar de que el proceso como tal de homologación se consolidó desde 1997 hasta 2009 y que el pago del retroactivo a la libelista se dio hasta el año 2013, lo cierto es que no se observa que en modo alguno el Ministerio de Educación Nacional o el Departamento de Caldas hayan incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación, sino que en efecto se debieron surtir múltiples etapas propias e inherentes al desembolso y transferencia de recursos de la Nación a entidades territoriales, en las que además se efectuaron sendos ajustes, pero todo bajo el entendido de que se canceló el monto correspondiente a la indexación para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo.
Al respecto, es pertinente poner de presente que, esta Subsección[6] ha sido enfática en precisar, como se ha hecho con anterioridad en asuntos idénticos al caso de marras, lo relativo a la imposibilidad de reconocer los intereses moratorios frente aquellas sumas que ya fueron debidamente indexadas, tal como ocurre en el sub iudice. Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene la libelista, en la medida que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado.
Por lo anterior, resulta improcedente alegar que los intereses moratorios tenían que primar sobre la indexación como lo sostiene la libelista, en la medida que conforme se adujo previamente, en el presente caso se estructuró una causa justificante de la tardanza en el pago, cuya consecuencia directa, es el reconocimiento de una actualización monetaria con base en el IPC y no el pago de una indemnización por mora, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación, aunado al hecho de que en el contexto normativo aplicable al asunto, no se previó expresamente el reconocimiento de dicha sanción en caso de dilación en el proceso en comento, lo cual convalida el actuar de las demandadas, así como el acto cuestionado. ➢ Sobre la pretensión de ajuste de la indexación reconocida en la liquidación del retroactivo pagado a la demandante En este punto, la Sala advierte y destaca que no pasa por alto el hecho de que la parte demandante instó en su libelo el reajuste del pago por concepto de indexación reconocido por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas en las Resoluciones 1757-6 del 22 de marzo de 2013, 4474-6 del 28 de junio de 2013, 8938-6 del 11 de diciembre de 2014.
Lo anterior lo justificó al aducir que el cálculo efectuado se realizó con base en una tabla de IPC desactualizada, lo cual generó un detrimento en el monto finalmente concedido. Ahora, a pesar de la libertad de competencia del ad quem en esta oportunidad debido a la formulación de sendos recursos de apelación por ambas partes contra la totalidad de la sentencia, lo cierto es que frente al mentado pedimento no es posible emitir pronunciamiento de mérito.
Ello ante la advertencia ex officio de la configuración del medio exceptivo de inepta demanda parcial en el asunto bajo examen con fundamento en la siguiente anomalía procesal: En primer lugar se resalta que, si bien la petición presentada por la señora María Elsy García Franco (q.e.p.d) el 30 de marzo de 2016 ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas (folios 13 vuelto a 16 vuelto, C1), incluía la solicitud de reajuste de la indexación reconocida por dicha autoridad en los actos administrativos enunciados anteriormente que materializaron el pago del retroactivo por el proceso de homologación y nivelación salarial (tal como ahora se pretende en sede judicial), debe tenerse en cuenta que la Resolución 3158-6 del 19 de abril de 2016 (decisión demandada visible de folios 1 y 2 vuelto, C1), no es la manifestación volitiva que resolvió o definió la situación jurídica puntual de la actualización monetaria sobre el monto reconocido a la demandante y cuya reliquidación insta en esta oportunidad.
Al respecto se observa que si la discusión de la parte activa en este momento se centra en el supuesto cálculo errado del valor por concepto de indexación que le fue concedido en vía administrativa, al asegurar que la entidad territorial tuvo en cuenta una tabla de IPC desactualizada, tal reparo de posible ilegalidad no podría recaer sobre el acto cuestionado en este proceso, sino exclusivamente en las Resoluciones 1757-6 del 22 de marzo de 2013 (folios 20 a 23, C1), 4474-6 del 28 de junio de 2013 (folios 24 a 26, C1), 8938-6 del 11 de diciembre de 2014 (folios 27 a 28, C1), las cuales consolidaron particular e inicialmente dicha situación al haber efectuado la correspondiente liquidación y pago de aquella suma, sin embargo estas no fueron demandadas.
Sobre el particular es necesario recordar como se precisó al inicio de este acápite considerativo, que la figura de la actualización monetaria es una consecuencia directa del paso del tiempo sin consolidar una obligación, para que con fines actuariales se evite la pérdida del poder adquisitivo de la moneda. Por esa razón, esta no es viable considerarla como una prestación periódica cuyos derechos, por ejemplo a la reliquidación, puedan ser solicitados o demandados en cualquier oportunidad y a través de múltiples peticiones.
Lo anterior en la medida en que cuando uno o varios actos administrativos definen una situación diferente al precitado supuesto excepcional, aquellos son los que se entiende que culminan la actuación, por lo que a la vez se tornan los únicos pasibles de verificación de legalidad en sede judicial. Esto habida cuenta de que resulta improcedente pretender revivir términos o debatir aspectos resueltos por la administración a través de decisiones en firme irradiadas por la caducidad, mediante peticiones posteriores que provoquen nuevos pronunciamientos de la administración sobre un mismo punto.
Bajo el referido contexto, se encuentra en el caso sub lite que efectivamente cualquier inconformidad relativa a la indexación determinada por la Secretaría de Educación en las resoluciones enunciadas previamente, tuvo que ser cuestionada a través del recurso de reposición que los mismos actos contemplaron como procedente, o bien por medio de la respectiva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada oportunamente y no bajo el entendido de que un acto posterior que resolvió una solicitud diferente como lo era el reconocimiento y pago de intereses moratorios (que además fue radicada en el año 2016), podía volver a validar una situación previamente consolidada en el año 2013, pues ello atentaría contra la seguridad jurídica concretada en la figura de la cosa decidida administrativa, derivada de la fuerza ejecutoria de las aludidas manifestaciones de la autoridad pública y la ausencia de interposición oportuna en su contra del medio de control que les correspondía para debatir la presunción de legalidad que las cobija.
En suma, debido a la verificación de esta circunstancia de contenido procesal que no fue advertida en primera instancia al momento de estudiar la admisión de la demanda, o en la audiencia inicial en el estadio previsto para vislumbrar y resolver las excepciones previas, así como tampoco en la propia sentencia apelada, aunado a que en esta etapa de la actuación es inviable tener por subsanadas tales irregularidades del libelo; resulta pertinente que en razón de la competencia ampliada que detenta la presente Subsección en el caso sub iudice, se declare probado de oficio y parcialmente el medio exceptivo de inepta demanda, específicamente en lo relativo a la pretensión de reliquidar la indexación pagada a la señora María Elcy García Franco (q.e.p.d).
Esto se justifica por cuanto el hecho de que no se hubiesen demandado los actos administrativos que definieron la prementada situación jurídica, constituye una clara causal que impide emitir una decisión de fondo sobre ese punto del petitum, en razón precisamente de una ineptitud sustancial de la demanda, la cual en este evento es parcial por incumplimiento de los requisitos formales esenciales para la habilitación del examen judicial de la referida solicitud de reajuste del cálculo actuarial que le había sido abonado a la libelista.
En conclusión: no es procedente el reconocimiento de intereses moratorios a favor de la demandante por el no pago inmediato del valor correspondiente a la homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en tanto la sola tardanza por parte de las demandadas en cancelar la obligación dineraria, no implica necesariamente dicha indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, referente a la superación de diferentes etapas en un proceso interadministrativo complejo y extenso que en esas condiciones, implica también la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda, pero a manera de compensación a través de la indexación como en efecto se hizo, y no en virtud de una sanción como lo pretendía la parte activa.
Frente a la pretensión de reliquidación del valor reconocido por concepto de indexación del retroactivo abonado a la demandante, resulta improcedente pronunciarse de mérito al respecto ante el hallazgo de oficio de la configuración de la ineptitud sustantiva de la demanda, en tanto no se demandaron los actos administrativos que definieron dicha situación jurídica.
Segundo problema jurídico ¿Era procedente emitir en este caso una decisión extra petita a fin de ordenar al Ministerio de Educación, reconocer la indexación sobre las sumas abonadas a la demandante por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación referido? Frente a este interrogante la Subsección tendrá como tesis que no procedía la condena impuesta de manera oficiosa a cargo del Ministerio de Educación respecto de una indexación por la tardanza entre la fecha de reconocimiento de la nivelación salarial y el abono efectivo de lo adeudado, tal como se sustenta a continuación: ➢ De las facultades extra y ultra petita en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En este punto es necesario recordar que como ambas partes apelaron la totalidad de la sentencia de primera instancia, la competencia de esta Corporación en segunda instancia se configura sin limitaciones ni sometida a los reparos puntuales de los impugnantes. Pues bien, al margen de que el Ministerio de Educación Nacional sustentó su alzada en la falta de legitimación de la entidad para asumir el pago de la indexación ordenada por el a quo, la Subsección estima que el análisis respecto de tal condena recae necesariamente en la posibilidad o no del juez para fallar de forma extra petita en este tipo de asuntos en los que lo decidido no se ajusta a lo pretendido con la demanda.
Sobre el particular debe tenerse en cuenta que una de las bases adjetivas que circunscriben las actuaciones judiciales ante la presente jurisdicción, es que el proceso se desarrolla de manera general bajo la égida de la justicia rogada y excepcionalmente de oficio cuando la misma ley lo permite o en situaciones puntuales de abierta vulneración de garantías constitucionales que ameritan una protección inmediata en razón de su prevalencia. Lo expuesto cobra sentido en tanto los medios de control previstos para verificar la juridicidad de las diversas manifestaciones de la administración, deben promoverse y desenvolverse bajo los criterios y presupuestos fácticos y jurídicos que determine la parte afectada, sin que sea del caso fijar circunstancias más gravosas para el Estado, en tanto se presume ante todo la buena fe y diligencia de sus decisiones en virtud del principio de legalidad.
Lo anterior se traduce en que quien alega la vulneración de sus derechos por parte de los agentes estatales y pretende el consecuente restablecimiento de éstos, en efecto debe instar lo propio con total precisión, claridad y completitud. Estos planteamientos tienen un respaldo constitucional en virtud del principio del debido proceso y el derivado derecho de defensa y contradicción, habida cuenta de que no es dable sorprender a la parte demandada con decisiones que afecten sus intereses cuando aquello no fue objeto de debate en la definición propia del litigio.
Lo antedicho se acompasa entonces con el principio procesal de la congruencia contenido en el artículo 281 del CGP, que se predica como fundamento para que exista coherencia entre lo pretendido con la demanda, lo discutido y probado en la causa judicial y lo que debe resolver la autoridad judicial conforme a los límites que tales extremos determinen.
Al respecto la norma ejusdem prevé lo siguiente: «Artículo 281. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta.
Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
PARÁGRAFO 1 o. En los asuntos de familia, el juez podrá fallar ultrapetita y extrapetita, cuando sea necesario para brindarle protección adecuada a la pareja, al niño, la niña o adolescente, a la persona con discapacidad mental o de la tercera edad, y prevenir controversias futuras de la misma índole.
PARÁGRAFO 2 o. En los procesos agrarios, los jueces aplicarán la ley sustancial teniendo en cuenta que el objeto de este tipo de procesos es conseguir la plena realización de la justicia en el campo en consonancia de los fines y principios generales del derecho agrario, especialmente el relativo a la protección del más débil en las relaciones de tenencia de tierra y producción agraria.
En los procesos agrarios, cuando una de las partes goce del amparo de pobreza, el juez de primera o de única instancia podrá, en su beneficio, decidir sobre lo controvertido o probado aunque la demanda sea defectuosa, siempre que esté relacionado con el objeto del litigio. Por consiguiente, está facultado para reconocer u ordenar el pago de derechos e indemnizaciones extra o ultrapetita, siempre que los hechos que los originan y sustenten estén debidamente controvertidos y probados.
En la interpretación de las disposiciones jurídicas, el juez tendrá en cuenta que el derecho agrario tiene por finalidad tutelar los derechos de los campesinos, de los resguardos o parcialidades indígenas y de los miembros e integrantes de comunidades civiles indígenas.» Ahora, precisamente como se observa ut supra, la excepción a la regla en comento se contempla legalmente, pues se han previsto las facultades ultra y extra petita, las cuales implican que el juez podría fallar más allá o por fuera de lo deprecado respectivamente.
Tales potestades tienen sentido en asuntos concretos y determinados como se enuncian en dicha norma, no obstante, en materia laboral el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social también consagra aquella posibilidad pues indica lo siguiente: «ARTICULO 50. EXTRA Y ULTRA PETITA. El Juez podrá ordenar el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, o condenar al pago de sumas mayores que las demandadas por el mismo concepto, cuando aparezca que éstas son inferiores a las que corresponden al trabajador, de conformidad con la ley, y siempre que no hayan sido pagadas.» Puntualmente para casos en los que se han evidenciado sentencias con decisiones por fuera de lo pretendido, esta Subsección ha fijado una posición restrictiva sobre su uso, en orden de garantizar el principio de congruencia como fundamento esencial de protección del debido proceso en el contexto de esta jurisdicción. Frente a este punto en sentencia del 7 de octubre de 2019[7] se precisó que: «Le asiste razón a la entidad demandada al afirmar que el fallo de primera instancia es incongruente porque (i) lo solicitado en vía gubernativa (ii) las pretensiones de la demanda (iii) los argumentos del concepto de violación y (iv) la defensa de la entidad demandada, no corresponden con lo que se decidió, esto es, el reconocimiento y pago de horas extras En otros términos, nos encontramos ante la presencia de una sentencia extra petita, que si bien en materia laboral es procedente, dado que el juez puede pronunciarse sobre el pago de salarios, prestaciones o indemnizaciones distintos de los pedidos, con fundamento en el artículo 50 del Código Procesal del Trabajo; lo cierto, es que el ejercicio de dicha facultad procede siempre y cuando los hechos que los originen hayan sido discutidos en el proceso y estén debidamente probados, circunstancia que no ocurrió en el sub judice, como se evidenció. En conclusión y toda vez que en la providencia apelada se concedió un derecho que no fue reclamado en la vía judicial, la Sala de Subsección está de acuerdo en afirmar que vulneró los derechos al debido proceso, audiencia y defensa de la E.S.E. Hospital Universitario San Jorge de Pereira.» Del mismo modo, en providencia del 30 de mayo de 2019[8] se manifestó sobre el particular lo que se transcribe a continuación: «[…] Se evidencia que el Tribunal accionado, al confirmar la sentencia de primera instancia, se pronunció sobre un aspecto que no fue solicitado por el demandante y con ello hizo más gravosa su situación y transgredió el principio de congruencia al fallar de forma extra petita.
Efectivamente, la corporación judicial decidió estudiar la forma en que debía fijarse la prima de antigüedad y llegó a la conclusión de que la misma no debía concretarse sobre un 38.5 % del 100 % de la asignación básica, sino sobre el 38.5% del 58.5 % de aquella. Sobre el particular, se recuerda que el artículo 281 del Código General del Proceso, aplicable al presente asunto por remisión expresa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, dispuso que las sentencias deben ser consonantes con los hechos y pretensiones de la demanda, con las demás oportunidades previstas en el Código y con las excepciones probadas.
Así mismo, señaló que el demandado no puede condenarse por objeto distinto al pretendido en la demanda ni por una causa distinta. En esa línea de pensamiento, se precisa que las sentencias judiciales deben ser congruentes con lo solicitado y discutido en el proceso, lo cual constituye una garantía del debido proceso y del derecho de defensa.
Sin embargo, en el caso bajo estudio el Tribunal Administrativo de Casanare transgredió este principio al ir más allá de lo solicitado en la demanda. Ciertamente, la labor de la corporación judicial se limitaba a examinar si el [actor] demostró la ilegalidad del acto administrativo demandado, pero no podía hacer más gravosa su situación y afectar los porcentajes que ya le había reconocido la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares.[…]» Como se observa a partir de los extractos jurisprudenciales transcritos, no es dable proferir decisiones respecto de asuntos no discutidos en vía administrativa y que tampoco fueron planteados en la demanda para haberse incluido en el litigio con opción de pronunciamiento por parte de la demandada.
Ahora, en el caso concreto se observa que la demandante no planteó ni solicitó el reconocimiento de indexación sobre las sumas reconocidas desde la fecha de los actos que así lo ordenaron (Resoluciones 1757-6 del 22 de marzo de 2013, 4474-6 del 28 de junio de 2013, 8938-6 del 11 de diciembre de 2014) hasta las datas reales de pago (7 de junio de 2013 para el monto determinado en las dos primeras y el 23 de diciembre de 2014 para el de la última[9]), tal como el a quo estimó necesario ordenarlo de manera oficiosa.
Por el contrario, la parte activa instó tanto en vía administrativa como judicial, además de la concesión de intereses moratorios, que se efectuara la reliquidación del monto abonado por aquel concepto desde el 11 de febrero de 1997 a diciembre de 2014. Pues bien, al margen de que la libelista hubiese solicitado el ajuste del valor pagado como indexación por todo el período en mención, debe reiterarse como se esbozó en el desarrollo del primer problema jurídico, que esta solicitud tanto en vía administrativa a través de la petición del 30 de marzo de 2016, como en sede judicial con la interposición del presente medio de control, era improcedente.
Ello debido a que cualquier discusión al respecto, tenía que recaer exclusivamente en las resoluciones de reconocimiento del retroactivo y de la actualización monetaria como tal, y no en el acto administrativo demandado en esta oportunidad que en esencia definió solo lo relativo al reconocimiento de intereses moratorios sobre un mismo saldo, el cual en todo caso fue objeto de una fórmula actuarial indiscutida incluso en vía jurisdiccional.
Como se mencionó en su momento, tal hecho configuró el fenómeno de cosa decidida administrativa que impedía un nuevo estudio de aquella situación jurídica por parte de la administración y además inhabilitaba al juez natural para lo propio de su competencia según lo expuesto al analizar la configuración de la inepta demanda parcial sobre este asunto específico.
De aquel modo y en atención a dichos planteamientos que hacen inviable un pronunciamiento de fondo sobre el particular, con mayor razón es evidente la improcedencia en el sub examine del uso de la facultad extra petita tendiente a resolver el punto relacionado con el reconocimiento o reliquidación de la indexación efectivamente abonada a la libelista.
Lo anterior se afirma en la medida en que si bien la orden del a quo implica la indexación solo desde la fecha del acto administrativo de reconocimiento del retroactivo y hasta la data efectiva de pago de dicho concepto, lo cierto es que tal condena supera el marco de pretensiones formulado por la parte activa y el rango de decisión del juez, tanto en lo atinente al ajuste referido que como se indicó es improcedente por inepta demanda, al igual que en lo referente al extremo temporal reconocido por el tribunal de primera instancia, dado que aquel tampoco fue objeto del litigio al no haber sido deprecado ni controvertido en su oportunidad.
De igual manera se advierte que el punto relativo a la actualización monetaria tampoco se había incluido en la fijación del litigio determinada en la audiencia inicial (folios 116 a 122, C1). Y por último, se observa que no hubo indicación o inferencia a lo largo del proceso que diera a entender que están en riesgo de vulneración algunos derechos fundamentales de la libelista que requirieran protección inmediata, como en efecto, se ha sostenido por parte de esta Subsección[10] en asuntos similares.
En este sentido, el hecho de haber impuesto una condena en primera instancia relativa a una indexación bajo criterios de equidad y justicia, pero sin que ésta hubiese sido pretendida u objeto de discusión, implica que el fallo impugnado trascendió lo que constituía materia de decisión al margen de la importante argumentación esbozada, más aun cuando la situación concreta de la parte demandante no encaja en alguno de los supuestos excepcionales contemplados tanto legal como jurisprudencialmente para la procedencia de pronunciamientos extra petita[11], ni se avizora una eminente vulneración de sus derechos fundamentales, por ejemplo al mínimo vital.
En conclusión: no resultaba procedente la condena impuesta en la sentencia apelada al Ministerio de Educación de manera oficiosa y en aplicación de facultades extra petita, concerniente al pago de una indexación en reemplazo del reconocimiento de intereses moratorios sobre las sumas pagadas a la demandante en razón de la nivelación salarial generada por el proceso de homologación del sector educativo del Departamento de Caldas, puesto que tal potestad resulta ser excepcional a la preponderancia del principio de congruencia y debido proceso que se predica de las sentencias dictadas en el marco de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sin embargo, en el caso particular, dicha excepción no se configura, por lo que debe revocarse la orden en comento.
Decisión de segunda instancia Por las razones que anteceden, la Subsección: i) modificará el ordinal primero de la sentencia impugnada a fin de declarar probada de oficio y parcialmente la excepción de inepta demanda respecto de la pretensión de reajuste de la indexación reconocida y abonada a la demandante; ii) revocará los ordinales segundo y quinto del referido fallo que condenaron al Ministerio de Educación al pago de una indexación a favor de la libelista; y iii) confirmará en todo lo demás dicha providencia en tanto denegó las pretensiones de la demanda, habida cuenta de que prospera el recurso de apelación de la mentada entidad por los argumentos expuestos en esta providencia, no así la alzada de la parte activa.
De la condena en costas. Esta subsección en providencia de 7 de abril de 2016[12], sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, determinó el criterio objetivo-valorativo, para la imposición de condena en costas, bajo los siguientes fundamentos: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP[13], previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes.
En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público[14]. Ahora, al margen de este hilo argumentativo, en el presente caso no se condenará en costas a la demandante, en la medida que a pesar de que esta resultó vencida en segunda instancia, lo cierto es que se revocará parcialmente la decisión apelada, lo cual permite al juez abstenerse de fijar la carga en comento según el numeral 5.° del artículo 365 del CGP.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Modificar el ordinal primero de la sentencia proferida el 11 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora María Elcy García Franco (q.e.p.d) contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas; el cual quedará de la siguiente manera: «[…]
PRIMERO: se declara fundada la excepción de «falta de legitimación en la causa por pasiva material» formulada por el Departamento de Caldas. De igual forma se declara probado de oficio parcialmente el medio exceptivo denominado «inepta demanda», esto solo en lo que respecta a la pretensión tendiente a obtener el ajuste del valor de la indexación reconocida y pagada a la libelista, incluido en el monto del retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial del sector educativo de la mentada entidad territorial. […]» Segundo: Revocar los ordinales segundo y quinto de la referida providencia que ordenaron ex officio a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, reconocer y pagar la indexación a favor de la demandante.
Tercero: Confirmar en todo lo demás la sentencia impugnada. Cuarto: Sin condena en costas de segunda instancia. Quinto: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente ----------------------- [1] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», o CPACA. [2] Ver: Hernández Gómez William.
Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. (2015). [3] Folios 2 a 10. [4] Obrantes de folios 55 a 58 y 59 a 76. [5] Esta posición ha sido reiterada y sostenida pacíficamente por la presente Sección del Consejo de Estado en sentencias de la Subsección A: 14 de mayo de 2020 en el proceso radicado: 08001-23-33-000-2014-01426-01 (0074- 2017) y del 3 de diciembre de 2020 en el proceso radicado 17001-23-33-000- 2016-00979-01 (2646-2019).
De la Subsección B, el 16 de agosto de 2018 en el proceso radicado: 20001-23-33-000-2014-00313-02 (2633-2017). [6] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 26 de noviembre de 2020, radicación: 17001233300020160097401(4499-2019), demandante: Guillermo Gómez Arango; del 3 de diciembre de 2020, radicación: 17001233300020160096301(4490-2019), demandante: Carlos Arturo Pérez Meza. [7] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 7 de octubre de 2019. Radicado: 66001- 23-31-000-2012-00065-01 (3706-14). [8] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 30 de mayo de 2019. Radicado: 11001-03- 15-000-2019-01946-00 (AC). [9] Según certificación emitida por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas visible de folios 2 a 3 del cuaderno 3. [10] Al respecto, ver sentencias: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 26 de noviembre de 2020, radicación: 17001233300020160094501(4592-2019), demandante: José Oscar Hernández Valencia; 26 de noviembre de 2020, radicación: 17001233300020170061701(1124- 2019), demandante: Rigoberto Castro Ramos. [11] Esta postura jurisprudencial aplicada a casos como el sub examine, ha sido sostenida por esta Subsección de manera coherente y reiterada en sendas sentencias como del: 22 de octubre de 2020 (6212-2018), 3 de diciembre de 2020 (2646-2019) y 18 de febrero de 2021 (3981-2019). [12] Al respecto ver sentencia de 7 de abril de 2016, expedientes: 4492- 2013, demandante: María del Rosario Mendoza Parra y 1291-2014, demandante: José Francisco Guerrero Bardi. [13] «ARTÍCULO 366.
LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […]». [14] Regula la norma lo siguiente: “[…] salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil […].»