ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN – Aplicación deL criterio jurisprudencial vigente al momento de la decisión / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DELOS BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL En el presente asunto se demostró que el demandado era beneficiario del régimen de transición, pues este aspecto no fue objeto de discusión. Su pensión fue liquidada con base en lo devengado en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, que consagra las disposiciones de las prestaciones sociales para el sector público.
Tal normativa le era aplicable por haber tenido una edad superior a los 40 años al momento en que la Ley 100 de 1993 entró en vigor. Este criterio se acompasa con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento, que entendía que el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados.
Finalmente, es importante advertir que, si bien la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su posición frente al ingreso base de cotización de los servidores del régimen general, en la sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018, también es cierto que en dicha providencia se delimitó su alcance para señalar que «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley […]».
Así las cosas, se considera que la tesis allí contenida no se puede extender al presente caso, pues la decisión que se revisa se ajustó al criterio imperante para la época. Por las razones expuestas es plausible concluir que no se configura la causal prevista por el literal b) de artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica.
Así las cosas, no se demostró la vulneración de los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política, el Acto Legislativo 01 de 2005, las Leyes 33 de 1985 y 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, citados como desconocidos por la UGPP en el escrito contentivo de la acción especial de revisión. Ciertamente, la interpretación que la sentencia objeto del recurso impartió a tales contenidos normativos se alineó con el criterio jurisprudencial vigente para la época en el Consejo de Estado.
De esta manera, comoquiera que no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tampoco se configura la del literal a), lo cual lleva a que se declare infundada la acción de revisión interpuesta. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público».
Esta Corporación ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público. También se constituye en un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.
Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado, a lo que se agrega que no se probó su causación. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 11001-03-25-000-2018-01604-00(5285-18) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: LUIS EVELIO HURTADO TAMAYO Temas: Causales de revisión literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Ingreso base de liquidación de beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.
SENTENCIA DE REVISIÓN –Ley 1437 de 2011 O-022-2021 ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la UGPP con el fin de que se infirme la sentencia proferida por el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral de Santiago de Cali el 4 de septiembre de 2015, adicionada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 27 de octubre de 2017, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Luis Evelio Hurtado Tamayo contra la UGPP.
ANTECEDENTES El señor Luis Evelio Hurtado Tamayo, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del CPACA, demandó[1] la nulidad de la Resolución UGM 035029 del 24 de febrero de 2012, mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación negó la reliquidación de la pensión de jubilación del demandante con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la UGPP (antes CAJANAL EICE), a: i) reliquidar la pensión de jubilación reconocida al señor Luis Evelio Hurtado Tamayo, en aplicación de las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985 y el Decreto 3135 de 1968, esto es, en un monto equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados entre el 1 de enero hasta el 31 de diciembre de 1994, último año de servicios, incluyéndose además de la asignación básica, horas extras, auxilio de alimentación y auxilio de transporte, la prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad y la prima electoral; ii) pagar la diferencia de las mesadas causadas desde que adquirió el estatus pensional y hasta que se profiera la respectiva sentencia dentro del sub lite; iii) indexar las sumas reconocidas; iv) pagar los intereses de que tratan los artículos 188 y 193 del CPACA y v) cumplir la sentencia en los términos descritos en el artículo 192 ibidem.
Fundamentos fácticos[2] En síntesis, se presentaron los siguientes fundamentos fácticos relevantes: 1. El señor Luis Evelio Hurtado Tamayo nació el 6 de noviembre de 1939 y laboró para el Ministerio de Obras Públicas desde el 1 de mayo de 1962 hasta el 31 de diciembre de 1994. 2. El Instituto Nacional de Vías, mediante Resolución 9122 del 24 de noviembre de 1994, retiró del servicio en el cargo de ayudante de equipo al señor Luis Evelio Hurtado Tamayo, a partir del 31 de diciembre de dicha anualidad. 3.
La Caja Nacional de Previsión Social EICE, por medio de Resolución 5285 del 21 de junio de 1995, le reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación en una cuantía de $192.279,78 efectiva a partir del 1 de diciembre de 1994, condicionada al retiro del servicio. La liquidación se efectuó con el 75% de los factores devengados durante los últimos 12 meses, a saber, la asignación básica, horas extras, auxilio de alimentación y auxilio de transporte. 4.
A través de Resolución 11475 del 17 de septiembre de 1996 el subdirector general de la Caja Nacional de Previsión Social reliquidó la referida prestación en cuantía de $422.425,95, efectiva a partir del 1 de enero de 1995. Para la reliquidación se tuvieron en cuenta los factores recibidos durante el último año de servicio, a saber, asignación básica y horas extras. 5.
El pensionado, mediante escrito radicado el 5 de mayo de 2011, solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social EICE, reliquidar la mesada pensional con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, en virtud de los principios de inescindibilidad y favorabilidad. 6. La anterior petición fue denegada por parte de la entidad demandada, a través de la Resolución UGM035029 del 24 de febrero de 2012.
Como disposiciones vulneradas, adujo que el acto acusado desconoció los artículos 1, 2, 3, 13, 25, 48 y 53 de la Constitución Política; 27 del Decreto Ley 3135 de 1968; 45 del Decreto 1045 de 1978; Decreto 1950 de 1973 y 1 de la Ley 33 de 1985. Como concepto de violación, sostuvo que el acto acusado fue expedido con desconocimiento de las normas y principios[3] en que debió fundarse.
Seguidamente, señaló que el demandante se encuentra amparado por el régimen de transición que prevé la Ley 33 de 1985 y que, por ende, el derecho pensional debe reconocerse bajo los presupuestos contenidos en las Leyes 6 de 1945, 4 de 1966 y los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978[4], esto es, en un monto equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el último año de servicio.
Igualmente, indicó que no es posible fragmentar dicha normativa, so pena de desconocer el principio de inescindibilidad de la ley. De otro lado, citó la sentencia del 4 de agosto de 2010 proferida por el Consejo de Estado, con fundamento en la cual explicó que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de servicios.
Dicho lo anterior, aseveró que el señor Luis Evelio Hurtado Tamayo es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y que, por lo tanto, le son aplicables las disposiciones contenidas en las Leyes 33 y 62 de 1985, las cuales señalan que la mesada pensional será el equivalente al 75% de la totalidad de los factores salariales percibidos por el empleado durante el último año de servicios.
Bajo esa misma línea argumentativa, recordó que el concepto de salario abarca todas aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica como contraprestación directa de sus servicios, independientemente de la denominación, sin que sea dable restarle tal carácter, salvo que una norma legal expresamente señale que no constituye factor salarial.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La UGPP[5] presentó contestación de la demanda de forma extemporánea tal como lo señaló el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral de Santiago de Cali mediante auto del 15 de diciembre de 2014[6]. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[7] El Juzgado Dieciocho Administrativo Oral de Santiago de Cali, mediante sentencia del 4 de septiembre de 2015, declaró la nulidad del acto acusado y, en consecuencia, ordenó a la UGPP reliquidar la pensión del demandante con el promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo además de la asignación básica, la prima semestral, prima de vacaciones y prima de navidad, en los términos de la Ley 4 de 1966 y los Decretos 1743 de 1966 y 1045 de 1978.
En primer lugar, expuso brevemente que, en materia pensional, las disposiciones aplicables son las contenidas en los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966, 45 del Decreto 1945 de 1978 y 1 de la Ley 33 de 1985. Así mismo, recordó que el Consejo de Estado, en sentencia del 4 de agosto de 2010, precisó que el IBL de los pensionados beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 sería el contenido en la normativa anterior, aquella no señala una lista taxativa de factores salariales, sino que estos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de servicios.
En segundo lugar, consideró que, del material probatorio allegado al plenario, no cabe duda de que las normas aplicables al demandante son la Ley 4 de 1966 y los Decretos 1743 de 1966 y 1045 de 1978, anteriores a la Ley 33 de 1985, pues para el 13 de febrero de la misma anualidad, fecha en la cual entró en vigor la referida ley, aquel contaba con más de 20 años de servicios, en la medida que se vinculó desde el 1 de mayo de 1962.
Precisado lo anterior, adujo que las citadas normas deben ser interpretadas de conformidad con el criterio expuesto por el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010. Expuso que, según este, y conforme las probanzas obrantes en el dossier, el pensionado tiene derecho a que se reliquide su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Es decir, que además de los emolumentos reconocidos a través de las Resoluciones 005285 del 21 de junio de 1995 y 11475 del 17 de septiembre de 1996, se deberán incluir la prima semestral, la prima de vacaciones y la prima de navidad. De otro lado, afirmó que si bien no se desconoce la existencia de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, proferidas por la Corte Constitucional, lo cierto es que, al existir contradicción entre ellas, no es procedente su aplicación. Al respecto explicó que, mientras en la primera, la Corte fue enfática en señalar que las reglas allí establecidas no se harían extensivas a regímenes pensionales distintos al que rige la pensión de los congresistas, con la segunda, se indicó que aquella era susceptible de una interpretación en abstracto y con efectos erga omnes, con lo que se desconoció su propio precedente.
Así las cosas, y dada la importancia que revisten las sentencias de unificación proferidas por el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, estimó que, para efectos de reliquidar el derecho pensional del señor Luis Evelio Hurtado Tamayo, se debe observar la tesis desarrollada en la sentencia del 4 de agosto de 2010, proferida por el referido cuerpo colegiado.
Finalmente, advirtió que prescribieron los reajustes pensionales causados con anterioridad al 5 de mayo de 2008, en razón a que la reclamación se presentó el 5 de mayo de 2011. RECURSO DE APELACIÓN[8] Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la UGPP presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda.
En sustento de su desacuerdo, señaló que, contrario a lo expuesto por el a quo, el demandante no adquirió su estatus pensional en vigencia de las Leyes 33 y 62 de 1985, sino en vigor de la Ley 100 de 1993, esto es, el 6 de noviembre de 1994, cuando acreditó 55 años de edad y 20 años de servicio. Afirmó que la UGPP al reconocer el derecho pensional y, posteriormente, ordenar su reliquidación a través de las Resoluciones 5285 del 21 de junio de 1995 y 11475 del 17 de septiembre de 1996, respectivamente, dio aplicación a las Leyes 33 de 1985, 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994.
Luego, expuso que el régimen de transición que prevé la Ley 100 de 1993, garantiza que a las personas próximas a pensionarse se les respeten los requisitos de edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto de la pensión bajo la normativa pensional anterior, pero en cuanto al IBL deberán observarse las reglas que al respecto establece el régimen general y, los factores que se incluirán serán los enlistados en el Decreto 1158 de 1994.
Para el efecto, citó las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 proferidas por la Corte Constitucional, dentro de las cuales se sostuvo que el IBL no es un aspecto objeto de transición Por último, aseveró que la reliquidación pensional que se ordenó en favor del señor Luis Evelio Hurtado Tamayo genera un detrimento patrimonial en el erario.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA[9] El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, profirió sentencia el 27 de octubre de 2017, por medio de la cual adicionó la decisión emitida en primera instancia, en el sentido de autorizar y ordenar a la UGPP que realice la actualización de los aportes por cuenta de los nuevos factores que se deben incluir para reliquidar el derecho pensional.
Confirmó en lo demás la providencia recurrida con fundamento en que el pensionado es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993. Explicó que con la expedición de la Ley 100 de 1993 y el Acto Legislativo 01 de 2005 se pretendió homogenizar el sistema pensional en Colombia, propendiendo por el desaparecimiento de los regímenes especiales sin desconocer los derechos adquiridos de los beneficiarios de estos.
Es así, que la referida normativa previó un régimen de transición, dentro del cual se establece que la edad para acceder a la pensión, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la prestación de las personas que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 tengan 35 o más años de edad para las mujeres, o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentre afiliado el trabajador.
De igual manera, señaló que el Consejo de Estado en sentencia del 4 de agosto de 2010, en desarrollo de los principios de progresividad, no regresividad y primacía de la realidad sobre las formalidades, sostuvo que la pensión de los beneficiarios del régimen de transición debía liquidarse con inclusión de todos los factores salariales devengados por el trabajador durante el último año de servicios, en razón a que las Leyes 33 y 62 de 1985 no traen un listado taxativo de aquellos, circunstancia que no impide la inclusión de otros que el empleado hubiere recibido de forma habitual, periódica y como contraprestación de su labor.
Así mismo, advirtió que, si bien no se desconoce que la referida tesis difiere de la expuesta por la Corte Constitucional, en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016, lo cierto es que, esta no resulta aplicable para resolver el sub lite, comoquiera que la primera de ellas se limitó a analizar el régimen pensional de los congresistas, condición que no tiene el demandante; y respecto de las dos restantes, de conformidad con las disposiciones contenidas en el artículo 48 de la Ley 270 de 1996, los fallos revisados en sede de tutela por parte del órgano constitucional, solo tienen carácter obligatorio para las partes y, su motivación solo constituye un criterio auxiliar para la actividad judicial.
De conformidad con lo anterior, y analizadas las probanzas obrantes en el dossier, encontró que, a través de las Resoluciones 005285 del 21 de junio de 1995 y 011475 del 17 de septiembre de 1996, la Caja Nacional de Previsión Social EICE reconoció pensión de jubilación en favor del señor Luis Evelio Hurtado Tamayo y ordenó su reliquidación, respectivamente, en un monto equivalente al 75% del salario promedio devengado por el trabajador durante el último año anterior a la adquisición del estatus pensional, a saber, el 6 de noviembre de 1994, incluyendo, además de la asignación básica, las horas extras y los auxilios de alimentación y transporte.
Así entonces, verificados los factores recibidos, concluyó que la entidad omitió incluir la prima semestral, prima de vacaciones y prima de navidad. ACCIÓN DE REVISIÓN[10] La UGPP presentó acción de revisión de la providencia que ordenó el pago de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública, de que trata el artículo 20, literales a.) y b.), de la Ley 797 de 2003 que disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 1. «Revocar» la sentencia proferida por el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral de Santiago de Cali el 4 de septiembre de 2015, adicionada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 27 de octubre de 2017, dentro del proceso ordinario instaurado por Luis Evelio Hurtado Tamayo contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE, bajo el radicado: 760013333018201300271. 2.
Declarar que al señor Luis Evelio Hurtado Tamayo no le asiste el derecho a que se reliquide su pensión de vejez con la totalidad de los factores de salario devengados en el último año de servicios, y en su lugar, ordenar la liquidación conforme las reglas contenidas en la sentencia SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional. 3. Ordenar que la pensión del señor Luis Evelio Hurtado Tamayo se liquide conforme a las reglas previstas por las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017,SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017, providencias proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, de acuerdo con las cuales se debe adoptar como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3.º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, con la inclusión de los factores base de cotización taxativamente enlistados por el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren la condición de factor salarial con incidencia pensional, con una tasa de reemplazo del 75%, conforme al artículo 1 de la Ley 33 de 1985.
A continuación, estimó que la decisión adoptada en las sentencias objeto de revisión contrarían los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política, el Acto Legislativo 01 de 2005, las Leyes 33 de 1985 y 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, así como la interpretación que ha dado la Corte Constitucional sobre el IBL de los beneficiarios del régimen de transición. En sustento de lo anterior, argumentó que las providencias en mención vulneraron el debido proceso pues la reliquidación pensional que se ordenó no atiende la normativa y jurisprudencia aplicable, generándose con ello un aumento en la mesada, que trae consigo un detrimento de los recursos destinados a la financiación del sistema general de seguridad social en pensiones que la Nación debe administrar.
Bajo esa misma línea argumentativa, expuso que el derecho reconocido en las decisiones de primera y segunda instancia excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En este sentido explicó que el señor Luis Evelio Hurtado Tamayo al estar cobijado por el régimen de transición, dado que tenía más de 40 años de edad al momento de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, previstas por la Ley 33 de 1985, salvo en lo que tiene que ver con el IBL, el cual se encuentra regulado en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Destacó que así lo ha interpretado la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos, que se constituían en precedente obligatorio para los jueces de primera y segunda instancia. Así mismo, aseveró que la liquidación ordenada afecta la sostenibilidad financiera del sistema, pues ordena incluir valores que no corresponden a los enlistados en la Ley 33 de 1985 y demás normas concordantes, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial.
Tal situación permite observar que se configura un abuso palmario del derecho, pues se presenta con el desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional. Seguidamente, estimó que, contrario a lo expuesto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia objeto de revisión, la bonificación por recreación no debió incluirse para la liquidación de la pensión de jubilación toda vez que, a la luz del Decreto 2710 de 2001, no constituye factor salarial.
Finalmente, solicitó la suspensión provisional de los efectos de la providencia objeto de revisión[11]. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN La señora Rubiela de Jesús Zapata de Hurtado, a quien se le reconoció y ordenó pagar la pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor Luis Evelio Hurtado Tamayo, en calidad de cónyuge, según Resolución RDP 037900 del 16 de septiembre de 2015, proferida por la UGGP[12], no contestó la demanda, tal como se advierte en la constancia secretarial que obra en el folio 321 del cuaderno principal.
CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, en el inciso segundo del artículo 249, que de los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.[13].
Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver la acción formulada es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019[14]: «[…]
ARTÍCULO 13. - DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección segunda […] 3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. […]» Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, precisa: «las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».
De conformidad con lo expuesto, corresponde a esta corporación conocer de las acciones de revisión que se interpongan contra las sentencias que decreten el reconocimiento de pensiones a cargo de entidades de naturaleza pública. Legitimación y oportunidad de la acción de revisión Antes de abordar el fondo del asunto, conviene señalar sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, que la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión[15], admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos, criterio ratificado por esta Subsección[16].
Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE.
La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.
En el sub lite ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para promover la acción de revisión. Además, la demanda se presentó oportunamente, es decir, dentro del término de los 5 años señalados por el artículo 251 del CPACA, teniendo en cuenta que la sentencia del 27 de octubre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca quedó ejecutoriada el 22 de enero de 2018[17], y la demanda fue radicada el 24 de octubre de 2018[18], es decir, cuando aún se encontraba habilitada para ello.
Acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003[19] introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»[20] Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación[21]. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones[22]. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira[23]. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia[24].
Cuestión previa Antes de abordar lo relacionado con el problema jurídico, la Sala considera pertinente precisar que, tanto en la sentencia de primera como en la de segunda instancia, se ordenó reliquidar la pensión del señor Luis Evelio Hurtado Tamayo para incluir nuevos factores salariales, pero con fundamento en normativas diferentes. En efecto, el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral de Santiago de Cali, en la providencia del 4 de septiembre de 2015, aplicó la Ley 4 de 1966 y los Decretos 1743 de 1966 y 1045 de 1978.
Sin embargo, el 27 de octubre de 2017 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el proveído objeto de censura, definió que la Ley 33 de 1985, era la norma que debía observarse para efectos de determinar los factores que debe incluirse en la liquidación de la pensión reconocida en favor del pensionado. De igual manera, revisada la acción de revisión, promovida por la UGPP, se advierte que esta se circunscribe a discutir que el ingreso base de liquidación debe hacerse conforme lo prevén el inciso 3 del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con inclusión de los factores contenidos en el Decreto 1158 de 1994, sin debatir que el régimen anterior aplicable es el contenido en la Ley 33 de 1985.
Por esa razón, el problema jurídico se circunscribe ha dilucidar si la pensión de jubilación a que tiene derecho el señor Luis Evelio Hurtado Tamayo debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación de conformidad con la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994.
Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al ordenar la liquidación de la pensión del señor Luis Evelio Hurtado Tamayo, cobijado por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo, además de la asignación básica, la prima semestral, prima de vacaciones y prima de navidad, y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994? Para resolver lo anterior se abordarán los siguientes aspectos: 1) La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; 2) La causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; 3) El régimen pensional contenido en la Ley 33 de 1985, 4) El régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y 5) verificación de las causales de revisión invocadas en el caso particular y concreto.
La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para la acción de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». Sobre el debido proceso es importante indicar que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental que está constituido por todas las garantías que se deben respetar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos, y que están concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia[25].
Algunas de las garantías que hacen del debido proceso son[26]: «(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.» Adicionalmente, deben tenerse presente otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales.
En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento. Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias[27] que hacen la decisión incompatible con la Carta Política.
Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. Por ello, son ineludibles al momento de evaluar la configuración de la causal prevista por el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ellas son: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»[28] La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia de la acción de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».
En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»[29]. Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.
En ese orden, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca en tales parámetros. Lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho el señor Luis Evelio Hurtado Tamayo debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación de conformidad con la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994.
En esa medida, se debe definir si el valor de la prestación que la sentencia objeto de la acción de revisión ordenó reconocer, debe ser reducido en la misma proporción a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones. Para el propósito descrito se analizarán las normas pensionales contenidas en la Ley 33 de 1985, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, las posiciones jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado; y con fundamento en ello, se estudiará la configuración de las causales de revisión invocadas en el caso concreto.
El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985 El artículo 1.º de la Ley 33 de 1985[30] reguló que los empleados oficiales que acreditaran 20 años de servicio continuo o discontinuo y la edad de 55 años tenían derecho al reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
El inciso primero de la norma citada dispuso a su tenor lo siguiente: «Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.
No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. […]» Por su parte, el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985 modificó el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 que reglamentó los factores susceptibles de ser incluidos en el cómputo pensional, en la cual se señaló: «Artículo 1°.
Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.
En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes. […]» De la lectura de estas dos normas se desprende con claridad que las pensiones de aquellas personas que causaron su derecho en vigencia de la Ley 33 de 1985 se liquidarían con base en el 75% del promedio de los factores sobre los cuales se efectuaron aportes a la entidad de previsión que hubiese percibido el trabajador en el último año de servicio y sobre los cuales existía el deber de cancelar según el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, sobre: i) la asignación básica; ii) los gastos de representación; iii) las primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; iv) dominicales y feriados; v) horas extras; vi) la bonificación por servicios prestados y; vii) el trabajo suplementario.
El régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993 organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un conjunto de obligaciones del Estado y la sociedad, instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, y las demás que se incorporen normativamente en el futuro.
Su objeto es el de garantizar esos derechos irrenunciables de las personas, en condiciones que les permitan tener una calidad de vida acorde con la dignidad humana, a través de la protección de las contingencias que las puedan afectar (art. 1). En el artículo 36 de la norma en mención, concibió un régimen de transición que ha sido entendido como un beneficio en favor de las personas que cumplan con unos requisitos para la entrada en vigor de aquella.
Esto les permitiría regirse por las normas aplicables en el régimen anterior. Así lo señaló: «ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]» De la norma transcrita, se extrae que quienes se encuentren en los supuestos de edad o tiempo de servicios allí previstos, tienen derecho a que se les apliquen las normas anteriores que venían rigiendo su situación pensional, en cuanto a edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto.
Sin embargo, en relación con este último aspecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado no ha sido pacífica, pues se ha debatido si el ingreso base de liquidación hace parte del régimen de transición o no, como pasa a exponerse: - Criterio de la Corte Constitucional En la sentencia C-168 de 1995, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado, sin fijar ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Posteriormente, dicha Corporación, a través de sus salas de revisión de tutelas, emitió una serie de pronunciamientos, según los cuales, el ingreso base de liquidación se encontraba inmerso dentro de la expresión monto, por lo que debía entenderse que en este aspecto debían acatarse las disposiciones anteriores a la Ley 100 de 1993.
Así se indicó en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. Más adelante, en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, así lo sostuvo: «En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;
(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.
En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.» Luego, en la sentencia SU-230 de 2015 definió claramente que la anterior interpretación no era exclusiva del régimen especial allí analizado y expuso: «Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca».
(Negrilla por fuera de texto). A partir de dichas providencias, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias de unificación en las cuales ha mantenido su criterio, entre ellas, las sentencias SU-427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU- 395 de 2017. En esta última providencia[31], la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones, con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 1971[32] y 929 de 1976[33].
Consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían rigiéndose por normas especiales. Así lo había analizado la sentencia C-258 de 2013 que precisó que la transición consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero excluyendo el ingreso base de liquidación. - Criterio del Consejo de Estado Por su parte, el Consejo de Estado, adoptó una tesis según la cual el IBL sí hacía parte del régimen de transición, en efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010[34] así se refirió al tema: «Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.
Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.
(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.
Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».
La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.» La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.».
Con todo, la Sala Plena también sostuvo: «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.
Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa, completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un debido proceso administrativo».
Verificación de la causal de revisión invocada Vulneración del debido proceso. Literal a.) del artículo 20 Ley 797 de 2003 Se observa que, en criterio de la entidad recurrente, la providencia objeto de revisión vulneró el debido proceso al acceder a la reliquidación de la pensión del aquí demandado, en un monto del 75% de los salarios y factores percibidos en el último año de servicios, como lo establece la Ley 33 de 1985, desconociéndose la interpretación que sobre el IBL efectuó la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013.
En dicha providencia, se precisó que aquellos empleados beneficiarios del régimen de transición conservarían los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión del régimen anterior, pero el IBL sería el establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Al respecto, se debe señalar que el argumento expuesto no está referido a alguno de los aspectos sobre jurisdicción y competencia, los derechos de audiencia, de defensa y contradicción o a la valoración probatoria relacionados con el reconocimiento pensional, sino al desacuerdo en la interpretación de las normas que hizo el ad quem para el cálculo de la prestación. En su sentir, se omitió la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 así como de las sentencias de la Corte Constitucional que abordaron el tema, lo cual condujo a que su cuantía excediera lo debido de acuerdo con la ley, cuestión que hace referencia a la causal contenida en el literal b.) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que pasa a estudiarse.
Por tanto, para definir si se configura la causal contemplada en el literal a.) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es necesario verificar la configuración de la causal contenida en el literal b.) de la norma en mención. La cuantía del derecho reconocido y lo debido por ley. Literal b.) del artículo 20 Ley 797 de 2003. En esta instancia no se discute que el señor Luis Evelio Hurtado Tamayo es beneficiario del régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
En efecto, nació el 6 de noviembre de 1939[35] y laboró para el Ministerio de Obras Públicas y Transporte desde el 1 de mayo de 1962 hasta el 30 de diciembre de 1994[36]. En consecuencia, para el 1 de abril de 1994, tenía la edad de 54 años y 20 años de servicio. Ello quiere decir que adquirió el estatus de pensionado el 6 de noviembre de 1994, cuando cumplió la edad de 55 años y más de 20 de trabajo en la mencionada entidad.
El director del Instituto Nacional de Vías, Regional Valle, certificó que el señor Luis Evelio Hurtado Tamayo[37] devengó los siguientes emolumentos durante el último año de servicio, de diciembre de 1993 a diciembre de 1994: - Asignación básica - Vacaciones en dinero - Auxilio de alimentación - Auxilio de transporte - Horas extras - Prima semestral - Prima de vacaciones - Prima de navidad Por medio de la Resolución 005285 del 21 de junio de 1995[38], la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE le reconoció una pensión de jubilación al señor Luis Evelio Hurtado Tamayo, a partir del 1 de diciembre de 1994, condicionada al retiro definitivo.
La liquidación de la prestación la efectuó con el 75% del salario promedio de lo devengado en los últimos 12 meses de conformidad con lo establecido en las Leyes 33 y 62 de 1985. Los factores que tuvo en cuenta en el cálculo de la mesada fueron: asignación básica, horas extras, auxilio de alimentación y auxilio de transporte. El estatus jurídico lo adquirió el 6 de noviembre de 1994.
La prestación se reliquidó a través de la Resolución 011475 del 17 de septiembre de 1996[39]. En dicho acto, se definió una mesada equivalente al 75% de un ingreso base de liquidación calculado con el promedio de lo devengado entre el 1 de abril hasta el 30 de diciembre de 1994, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la sentencia C-168 de 1995, efectiva a partir del 1 de enero de 1995.
En esta oportunidad tuvo en cuenta la asignación básica y las horas extras. Mediante escrito radicado el 5 de mayo de 2011 ante CAJANAL, el pensionado solicitó reliquidar la pensión de vejez. No obstante, la entidad denegó la referida petición a través de la Resolución UGM 035029 del 24 de febrero de 2012[40] bajo el argumento de que la prestación se liquidó conforme prevé el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, comoquiera que el IBL no fue objeto de transición. El Juzgado Dieciocho Administrativo Oral de Santiago de Cali, en sentencia del 4 de septiembre de 2015, le ordenó a la UGPP reliquidar la pensión del señor Luis Evelio Hurtado Tamayo en los siguientes términos[41]: «[…]
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. UGM 035029 del 24 de febrero de 2012, por medio de la cual se negó la reliquidación de la pensión de jubilación de conformidad con la Ley 4 de 1966, Decreto 1743 de 1966 y Decreto 1045 de 1978.
SEGUNDO: CONDENAR, a título de restablecimiento del derecho, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP a reconocer al señor Luis Evelio Hurtado Tamayo, identificado con la cédula de ciudadanía No. 6.234.256 de Cartago (Valle del Cauca), la reliquidación de la pensión incluyendo todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios y que fueron debidamente certificados por la entidad donde laboró (prima semestral, prima de vacaciones y prima de navidad), en los términos de la Ley 4 de 1966, Decreto 1743 de 1966 y Decreto 1045 de 1978 y la diferencia que resulte entres las mesadas reajustadas con base en tales normas y las mesadas pagadas, a partir del 5 de mayo de 2008, sumas que serán indexadas en los términos del artículo 187 del CPACA. […]» (Ortografía, negrillas y gramática del texto original) La anterior decisión fue adicionada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de sentencia del 27 de octubre de 2017 en el sentido de autorizar y ordenar a la UGPP para que realice la actualización de los aportes a deducir, por cuenta de los nuevos factores que se deben incluir para efectos de la reliquidación. Los argumentos que sirvieron de fundamento son[42]: «[…] En relación con la forma de liquidar las pensiones de los servidores públicos amparados por el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, se ha suscitado posiciones divergentes entre el Consejo de Estado y la Corte Constitucional. […] Empecemos por mencionar, que la Corte Constitucional dictó la sentencia C-258 de 2013, en la que acometió el examen de exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, allí se analizaron los elementos que integran el régimen de transición pensional, vale decir, edad, tiempo de servicios y monto de la pensión y concluyó la Corte, que el ingreso base de liquidación -IBL-no se encuentra inmerso en el texto del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y, que por tanto, debe calcular con las previsiones del régimen general.
Además, puntualizó que las consideraciones vertidas en dicho pronunciamiento deben atenderse como precedente vinculante aplicable a todos los regímenes de transición pensional. A juicio de la Corte, a todos los pensionados beneficiarios de regímenes de transición se les aplicará lo concerniente al monto de la pensión, edad y tiempo de servicios del estatuto anterior que resulte más favorable, pero en cuanto al IBL, por no existir unidad conceptual con la definición de monto y por no haberse reglado en los citados estatutos especiales, les será aplicable el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, el promedio de los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994, devengados durante los últimos 10 años de servicio o el tiempo que falte para adquirir el derecho si es menor a ese lapso.
Posteriormente, el Alto Tribunal Constitucional profirió la sentencia SU-230 de 2015, al pronunciarse sobre las pensiones del régimen de transición, en la cual consideró que si bien para determinar la edad, el tiempo de servicios y el monto de la prestación debe aplicarse la normativa anterior en lo que respecta al ingreso base de liquidación pensional es necesario acudir al inciso 3 del art. 36 de la Ley 100 de 1993. […] En sentencia de tutela del 15 de diciembre de 2016, la Sección Quinta del Consejo de Estado anuló la decisión anterior y ordenó a la Sección Segunda de la misma Corporación proferir una nueva decisión en el proceso de la referencia atendiendo las reglas jurisprudenciales de las sentencias C-258-13 y SU-230-15 de la Corte Constitucional.
Providencia en la que la Sección Segunda, hizo claridad que la decisión obedecería “simple y llanamente, al cumplimiento del fallo de tutela del 15 de diciembre de 2016, empero, no constituye una modificación al criterio interpretativo que del régimen de transición consagrado en la ley 100 de 1993, ha sostenido la Sección Segunda de esta Corporación”.
En el proveído en cuestión, la Sección Segunda ratificó que los criterios aplicables para la interpretación de las situaciones jurídicas cobijadas por el régimen de transición corresponden a los fijados en el precedente establecido desde la Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 2010 y reiteró las razones por las cuales no es posible aceptar en todos los eventos como precedente aplicable a esta jurisdicción, lo determinado por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-230 de 2015. […] A su turno, la Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado en sentencia de extensión de jurisprudencia del 24 de noviembre de 2016, refiriéndose a la fuerza vinculante de las providencias de la Corte Constitucional SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 resaltó que de conformidad con el artículo 48 de la Ley 270 de 1996, los fallos proferidos por esa Corte en sede de revisión de tutelas sólo tienen carácter obligatorio para las partes y que su motivación se constituye en un criterio auxiliar para la actividad judicial.
Así mismo, que sin perjuicio de que la parte resolutiva de las sentencias de constitucionalidad en abstracto son de obligatorio cumplimiento con efecto erga omnes, su parte motiva al igual que sucede con los fallos de tutela en sede de revisión constituye un criterio auxiliar para los operadores judiciales y la aplicación de las normas de derechos de forma general.
Bajo este panorama, dado que la sentencia C-258 de 2013 no se pronunció ni en su parte motiva ni en su parte resolutiva respecto de otros regímenes especiales de pensiones diferentes al consagrado en la Ley 4ª de 1992, por tanto sus efectos evidentemente no pueden extenderse a la transición de otros regímenes dispuestos en normas que no fueron objeto de control de constitucionalidad, ya que sus disposiciones no fueron demandadas en esa causa.
Visto el periplo de los precedentes jurisprudenciales que sobre la materia han erigido tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional esta Sala acoge el criterio trazado por el máximo órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el entendido de continuar aplicando los lineamientos que desde la sentencia del 4 de agosto de 2010, ha mantenido como postura unificada, según la cual el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 debe aplicarse de forma inescindible, es decir, que abarca edad, tiempo de servicio e ingreso base de liquidación. […] En el presente proceso está probado que la desaparecida Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación al señor Luis Evelio Hurtado Tamayo, por medio de la Resolución No. 005285 del 21 de junio de 1995; misma que fue reliquidada a través de la Resolución No. 011475 del 17 de septiembre de 1996.
En dichos actos administrativos, CAJANAL, para determinar el Ingreso Base de Liquidación -IBL- y establecer la cuantía de la pensión sólo tuvo en cuenta el 75% del salario promedio devengado por el actor en los doce (12) meses anteriores a la adquisición del status -6 de noviembre de 1994-, computándole además, las horas extras y los auxilios de alimentación y de transporte; pero dejando por fuera la prima semestral, prima de vacaciones y prima de navidad, percibidas por aquel, conforme aparece acreditado con la certificación signada por el Director Regional Valle del Instituto Nacional de Vías.
El 5 de mayo de 2011, el señor Hurtado Tamayo, solicitó la reliquidación de su pensión de jubilación, para que le fueran incluidos los factores que echó de menos la extinta CAJANAL, hoy UGPP, petición que fue negada por la Resolución No. UGM 035029 del 24 de febrero de 2012. Luego, no queda duda que la entidad accionada omitió, al socaire de la normatividad y la reiterada posición jurisprudencial del Consejo de Estado, incluir dentro del Ingreso Base de Liquidación, todos los factores salariales devengados por el demandante en el último año de servicios que en este caso particular, corresponden a la prima semestral, prima de vacaciones y prima de navidad, independientemente que respecto de estos valores no se hayan realizado los respectivos aportes, pues cuando la entidad proceda a la reliquidación ordenada, tiene la facultad de deducir el porcentaje correspondiente sobre los valores reconocidos en aras de garantizar la estabilidad financiera del sistema pensional, los cuales deberán ser actualizados por la entidad mediante cálculo actuarial.
En síntesis, el fallo objeto del recurso de alzada será modificado para autorizar y ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, que en el acto administrativo que debe expedir para la reliquidación de la pensión del señor Luis Evelio Hurtado Tamayo, realice la actualización -mediante cálculo actuarial- de los aportes a deducir por cuenta de los nuevos factores a incluir por efectos de la reliquidación ordenada.
Se confirmará en todo lo demás el fallo apelado, pero por las razones precedentemente explicadas en esta providencia. […]» (Ortografía, negrillas y gramática del texto original) Análisis de la Subsección Es de anotar, que para el momento en el que se produjo la decisión, la posición adoptada por el Consejo de Estado, en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010[43], antes referida, según la cual aquel también se rige por las normas anteriores a dicha ley.
Ahora, en lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, se advierte que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al centro del debate en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[44] ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos.
Sobre el artículo 36 ejusdem, señaló que el legislador con estas disposiciones legales excede la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecúa al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo.
Seguidamente, la providencia consideró que el aparte final del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene una discriminación irrazonable e injustificada para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado y los del sector público. Ciertamente, mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los 2 últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año. Tal desigualdad contraría el artículo 13 de la Constitución. De acuerdo con lo anterior, es claro que la ratio decidendi y el problema jurídico que aquí se analizó no guardan identidad, por lo que no es posible sostener que aquel es un precedente que debió atenderse en este caso y que, por lo tanto, hay lugar a infirmar la sentencia cuestionada.
De otra parte, conviene aclarar que, si bien en la sentencia C-258 de 2013 se fijó una regla según la cual todas las pensiones obtenidas con abuso del derecho o con fraude a la ley debían ser revisadas y reliquidadas, lo cierto es que se refirió específicamente a las pensiones de congresistas y altos dignatarios del Estado. Este no es el caso del demandado, pues no se discute que él se desempeñó durante toda su vida laboral como ayudante de equipo en el Ministerio de Obras Públicas y Transporte.
En todo caso, en este particular, no existe prueba de que la pensión objeto de controversia haya sido obtenida con abuso del derecho o fraude a la ley, razón por la cual, en manera alguna resulta aplicable al sub examine[45]. De la misma forma, la Subsección observa que el ad quem dio preferencia a la posición del Consejo de Estado, entre otras razones, porque a pesar de que la Sección Quinta de esta Corporación, en la sentencia de tutela del 15 de diciembre de 2016[46], se apartó del precedente de esta misma Corporación, razonó que la tesis contenida en la providencia del 4 de agosto de 2010 se acompasaba en mayor medida al principio de progresividad y a la prohibición de regresividad en materia de derechos sociales.
En esas condiciones, optó por atender dicha posición en aplicación de los postulados constitucionales y de los artículos 10 y 270 de la Ley 1437 de 2011. Este argumento resulta igualmente válido para todos los pronunciamientos posteriores de la Corte Constitucional sobre ese tema[47]. En el mismo sentido, en lo atinente a la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación, es importante señalar que la tesis acogida por el juez de segunda instancia en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial fue la sostenida por el Consejo de Estado según la cual, la relación de emolumentos contenida en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 no era taxativa sino enunciativa, por lo que es plausible tener todos aquellos que percibe el servidor como retribución de su labor durante el último año. Ahora bien, en cuanto a la exclusión de la bonificación por recreación peticionada por la entidad recurrente, se advierte que, revisadas las probanzas obrantes en el dossier, dicho factor no fue devengado por el pensionado.
Igualmente, es de anotar que ni la providencia de primera instancia ni la de segunda ordenaron su inclusión en la base de liquidación pensional, por lo tanto, no es viable infirmar la sentencia objeto de revisión por este aspecto. En consecuencia, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis de su superior jerárquico y Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
En ese sentido, no puede admitirse que su decisión haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, por el contrario, se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada en el precedente vinculante. En suma, en el presente asunto se demostró que el señor Luis Evelio Hurtado Tamayo era beneficiario del régimen de transición, pues este aspecto no fue objeto de discusión. Su pensión fue liquidada con base en lo devengado en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, que consagra las disposiciones de las prestaciones sociales para el sector público.
Tal normativa le era aplicable por haber tenido una edad superior a los 40 años al momento en que la Ley 100 de 1993 entró en vigor. Este criterio se acompasa con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento, que entendía que el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados.
Finalmente, es importante advertir que, si bien la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su posición frente al ingreso base de cotización de los servidores del régimen general, en la sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018, también es cierto que en dicha providencia se delimitó su alcance para señalar que «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley […]».
Así las cosas, se considera que la tesis allí contenida no se puede extender al presente caso, pues la decisión que se revisa se ajustó al criterio imperante para la época. Por las razones expuestas es plausible concluir que no se configura la causal prevista por el literal b) de artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica[48].
Así las cosas, no se demostró la vulneración de los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política, el Acto Legislativo 01 de 2005, las Leyes 33 de 1985 y 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, citados como desconocidos por la UGPP en el escrito contentivo de la acción especial de revisión. Ciertamente, la interpretación que la sentencia objeto del recurso impartió a tales contenidos normativos se alineó con el criterio jurisprudencial vigente para la época en el Consejo de Estado.
De esta manera, comoquiera que no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tampoco se configura la del literal a), lo cual lleva a que se declare infundada la acción de revisión interpuesta. En conclusión: No se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar liquidar la pensión del señor Luis Evelio Hurtado Tamayo atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, en cuantía equivalente al promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo, además de la asignación básica, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, horas extras, prima semestral, prima de vacaciones y prima de navidad Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configuradas las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la acción de revisión contra la sentencia proferida por el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral de Santiago de Cali el 4 de septiembre de 2015, adicionada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 27 de octubre de 2017, dentro del proceso ordinario instaurado por Luis Evelio Hurtado Tamayo contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE, bajo el radicado: 760013333018201300271.
Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». Esta Corporación[49] ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público.
También se constituye en un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado, a lo que se agrega que no se probó su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP contra Luis Evelio Hurtado Tamayo, por las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el fin de que se revise la sentencia proferida por el Juzgado Dieciocho Administrativo Oral de Santiago de Cali el 4 de septiembre de 2015, adicionada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 27 de octubre de 2017, dentro del proceso ordinario instaurado por Luis Evelio Hurtado Tamayo contra la Caja Nacional de Previsión Social EICE, bajo el radicado: 760013333018201300271.
Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema respectivo y archívese el expediente de la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmó electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente [pic] ----------------------- [1] Folios 21-32 del documento denominado «Cuaderno principal parte 1» del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 760013333018201300271 01, contenido en el CD obrante a folio 306 de la acción de revisión. [2] Folios 22-23 ibidem. [3] Citó como desconocidos los principios de igualdad, prevalencia del derecho sustancial, justicia y equidad. [4] Así lo señala expresamente en la demanda, contenida en la carpeta denominada «cuaderno principal parte 1» del CD obrante a folio 306 del expediente. [5] Folios 45-59 del documento denominado «cuaderno principal parte 2» del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, contenido en el CD obrante a folio 306 del cuaderno principal. [6] Folios 61-62 ibidem. [7] Folios 102-123 del documento denominado «cuaderno principal parte 2» del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contenido en el CD obrante a folio 306 del cuaderno de la acción de revisión. [8] Folios 125-129 ibidem. [9] Folios 220-238 del documento denominado «cuaderno principal parte 2» contenido en el CD obrante en el folio 306 de la acción de revisión. [10] Folios 235-278 del C. ppal. [11] Mediante auto del 18 de junio de 2019 se admitió la acción de revisión y se denegó por improcedente la suspensión provisional del fallo objeto de revisión, folios 296-299 cuad. ppal. [12] Folios 221 a 223 del cuad. ppal. [13] «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.» [14] Por medio del cual se expide el reglamento del Consejo de Estado. [15] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744-00, demandante: UGPP. [16] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2012-00443-00(1818-12), demandante Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación. [17] Folio 249 del documento denominado «cuaderno principal parte 2» contenido en el CD que obra a folio 306 de la acción de revisión. [18] F. 278 vto. cuad. ppal. [19] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» [20] Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. [21] Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. [22] Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. [23] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. [25] Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. [26] Sentencia C-341 de 2014 [27] Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T- 902 de 2014, T-327 de 2015. [28] Ver entre muchas otras, Corte Constitucional, sentencia SU-116 de 2018. [29] http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. [30] Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las Prestaciones Sociales para el sector público. [31] Reiterado en la sentencia SU-023 de 2018. [32] «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» [33] «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.» [34] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2006-07509-01. [35] Tal como consta en la cédula de ciudadanía obrante en el numeral 7 de la carpeta denominada «CC6234256» contenida en el CD que reposa a folio 306 de la acción de revisión. [36] En el numeral 5 de la carpeta denominada «CC6234256» contenida en el CD que reposa a folio 306 de la acción de revisión, se observa certificación expedida por el jefe de personal del Ministerio de Obras Públicas y Transporte. [37] Folio 15 del documento denominado «cuaderno principal parte 1» contenido en el CD obrante a folio 306 de la acción de revisión. También véase el numeral 17 de la carpeta denominada «CC6234256». [38] Folios 16-18 del documento denominado «cuaderno principal parte 1» contenido en el CD obrante a folio 306 de la acción de revisión. [39] Folios 3-5 del documento denominado «cuaderno 2 pruebas de oficio» contenido en el CD obrante a folio 306 de la acción de revisión. [40] Folios 11-13 del documento denominado «cuaderno principal parte 1» contenido en el CD obrante a folio 306 del recurso extraordinario de revisión. [41] 102-123 del documento denominado «cuaderno principal parte 2» del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contenido en el CD obrante a folio 306 del cuaderno de la acción de revisión. [42] Folios 220-239 del documento denominado «cuaderno principal parte 2» contenido en el CD obrante en el folio 306 de la acción de revisión. [43] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2006-07509-01. [44] Para lo cual declaró exequible los apartes del inciso 1 del artículo 11 y los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: «Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.». [45] En este sentido ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000- 2018-01943-00(REV), demandante: UGPP. [46] Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2016, radicación AC 11001-03-15-000-2016-01334-01. [47] Sentencias SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2015, SU-631 de 2017 y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017 [48] Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;
Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. [49] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03- 15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15- 000-2018-01884-00(REV).