25000-23-42-000-2019-00450-01 — Consejo de Estado

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO – Computo diferencial por desplazamiento forzado / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA O TUTELA JUDICIAL EFECTIVA – Aplicación / PRINCIPIOS PRO ACTIONE Y PRO DAMNATO– Aplicación [D]ebe determinarse para tratar el presupuesto procesal de la caducidad en aquellos asuntos donde se alegan circunstancias excepcionales, es precisamente si la parte afectada estaba o no en la posibilidad material de ejercer el derecho de acción, comoquiera que, sólo luego de esclarecerse, puede hablarse de un punto de partida para definir la presentación oportuna del medio de control.

(…) [E]l presente asunto reúne las condiciones de un cómputo de caducidad diferencial, debido a que el demandante se trata de una persona que padeció la vulneración masiva de sus derechos fundamentales a raíz del desplazamiento forzado en el año 2001, esto es, el escenario no corresponde a una desvinculación normal del servicio. En otros términos, el señor Lafaurie Fuentes goza de un trato preferencial del Estado, para efectos de la contabilización de la presentación oportuna del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como consecuencia, por supuesto, del quebrantamiento de sus derechos humanos. (…) La condición de víctima por desplazamiento forzado que alega el señor Luis Jorge Lafaurie Fuentes, por sí sola, no elimina el análisis del presupuesto de presentación oportuna del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que en atención al contexto que se alega en la demanda, debe considerarse como una condición que requiere ser abordada luego del análisis de los elementos probatorios que se alleguen por las partes.

Situación que permite privilegiar, bajo los presupuestos específicos del caso concreto, la admisión de la demanda, sin que lo anterior impida que el tribunal al resolver las excepciones o incluso al proferir la correspondiente sentencia, pueda concluir que la presentación del medio de control interpuesto fue extemporánea. Lo anterior, bajo el entendido de la materialización de los principios pro actione y pro damnato, que garantizan el derecho de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva, al no tener certeza sobre el punto inicial para computar el término de caducidad, claramente, como ya se expuso, con el propósito de que este aspecto se demuestre y estudie en el proceso.

NOTA DE RELATORIA: frente a las garantías que deben ofrecerse para la protección de los derechos de la población desplazada, ver: Corte Constitucional: Sentencia T- 025 de 22 de enero de 2004, Exp. T-653010 y acumulados, M.P Manuel José Cepeda Espinosa. En cuanto a las medidas especiales que el Estado ha adoptado con las personas víctimas del conflicto armado en Colombia, ver: C. de E, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 15 de agosto de 2002, Rad. 1428.

Respecto al principio del acceso a la administración de justicia, ver: C. de E, Sección Tercera, Sala Plena, Sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 54001-23-31-000-2002-01809-01(42523) A. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 164 / LEY 1448 DE 2011 / LEY 387 DE 1997 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 229 / CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS – ARTÍCULO 1 / CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS – ARTÍCULO / CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS – ARTÍCULO 2 / CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS – ARTÍCULO 8.1 / CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS – ARTÍCULO 10 / CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS – ARTÍCULO 25 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., trece (13) de mayo de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 25000-23-42-000-2019-00450-01(1205-21) Actor: LUIS JORGE LAFAURIE FUENTES Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Apelación de auto. Rechazo de demanda por caducidad. Acto que implica retiro del servicio. Calidad de víctima por desplazamiento forzado. AUTO SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-2021 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, el 12 de abril de 2019, a través del cual rechazó la demanda por caducidad.

ANTECEDENTES Pretensiones El señor Luis Jorge Lafaurie Fuentes presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Fiscalía General de la Nación, a fin de solicitar lo siguiente: «1. Que se anule la Resolución N° 2-1470 del 15 de junio de 2001, por la cual la Fiscalía General de la Nación, aceptó la renuncia que sin consentimiento libre de vicio, presentó LUIS JORGE LAFAURIE FUENTES al cargo de Fiscal Delegado ante la Unidad de Derechos Humanos de Bogotá, a partir del día 3 de julio del mismo año, por ser violatoria del imperio de la ley. 2.

Que como consecuencia, se condene a Fiscalía General de la Nación, al reintegro del demandante al cargo que desempeñaba de Fiscal Delegado ante la Unidad de Derechos Humanos de Bogotá, o a otro de igual o superior categoría y remuneración. 3. Que se condene a la demandada al reconocimiento y pago con la indexación y los aumentos legales, al demandante, (sic) todos los salarios, prestaciones, demás emolumentos y remuneraciones dejados de percibir, desde el día de su retiro del servicio (3 de julio de 2001) y hasta que sea efectivamente reintegrado a éste. 4.

Que la entidad demandada sea condenada al pago de los intereses bancarios a la tasa real más alta de mercado, sobre los valores reconocidos en la sentencia, si se dan los supuestos de hecho y de derecho. 5. Se declare que para todos los efectos no ha habido solución de continuidad en la prestación del servicio por parte del demandante.» PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, a través de providencia del 12 de abril de 2019, rechazó la demanda por caducidad.

Anotó que cuando se pretenda atacar la legalidad de actos administrativos que impliquen el retiro del servicio de los servidores públicos, el cómputo del término de caducidad no se contabiliza a partir de la notificación o comunicación de la decisión, sino desde el día siguiente a la ejecución, para lo cual citó fundamentos normativos y jurisprudenciales.

Indicó que la naturaleza jurídica del acto administrativo demandado es de ejecución inmediata, pues se erige en la voluntad de la administración de aceptar la renuncia del demandante y su retiro contiguo como fiscal delegado ante los jueces penales del circuito especializados de la Unidad de Derechos Humanos de Bogotá, por lo que aquí no se debaten prestaciones periódicas y, en consecuencia, no puede pretenderse que las consecuencias económicas derivadas del retiro se entiendan como de esta naturaleza.

Explicó que los 4 meses previstos para contabilizar la caducidad, tratándose del retiro del servicio, se cuentan desde el día siguiente en que se hace efectiva la desvinculación del servicio, pues a partir de ese momento el servidor tiene el interés de acudir a la jurisdicción para controvertir la decisión adoptada por la administración. Agregó que la Resolución 2-1470 del 15 de junio de 2001 aceptó la renuncia del demandante y la caducidad se cuenta desde el día siguiente a su ejecución, esto es, el 4 de julio de 2001, circunstancia que consta en la certificación de servicios prestados visible en el expediente, por lo que la solicitud de conciliación debió interponerse con anterioridad al 19[1] de noviembre de 2001, sin que se haya presentado así, pues se tiene probado que en el acta del 4 de febrero de 2019 la procuraduría decidió que el asunto no era susceptible de conciliación, comoquiera que había operado el fenómeno de la caducidad.

A continuación, el tribunal abordó el argumento que se propuso en la demanda relacionado con la inexistencia de la caducidad en los delitos de lesa humanidad, para señalar que no es de recibo el planteamiento de que el presunto desplazamiento forzado del que fue víctima le impidió al demandante acudir a la jurisdicción. Expuso que la Sección Tercera del Consejo de Estado ha dispuesto una excepción al cómputo del término de caducidad en las acciones de reparación directa por la presunta responsabilidad del Estado derivada de delitos de lesa humanidad como la desaparición y desplazamiento forzado.

Sin embargo, en la controversia que aquí se presenta, no se dan los elementos para dar aplicación a esta figura, en donde se reclama la nulidad de un acto administrativo del retiro del servicio y el interesado para acudir a la jurisdicción tiene certeza del momento en que está legitimado para ejercer su derecho de acción, esto es, desde el día siguiente a la ejecución de la decisión. Contrario a lo anterior, arguyó el tribunal, cuando se pretenda imputar un daño antijurídico al Estado por delitos de desaparición y desplazamiento forzado, no se tiene claridad respecto del momento en que debe contabilizarse el término de caducidad, por cuanto se trata de delitos continuados y por ende no se sabe su culminación, situación que no ocurre en el presente caso.

Anotó que según se refiere en los hechos de la demanda y pruebas obrantes en el expediente, el demandante desde el día siguiente a la ejecución del acto de retiro hasta el momento en que fenecieron los 4 meses para interponer el medio de control, estaba en el ejercicio pleno de sus derechos, sin ninguna limitante de tipo jurídico que le impidiera otorgar poder para hacer uso de su derecho de acción, ya fuera dentro del país o en el exterior.

Precisó que, si bien se garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia, este no es absoluto, toda vez que, de conformidad con el artículo 103 del CPACA, quien acuda a esta jurisdicción tiene el deber de cumplir con las cargas procesales previstas en el mismo estatuto, dentro de las que se encuentran el ejercicio oportuno del medio de control, so pena de que las actuaciones administrativas adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial.

RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión anterior. Indicó que el auto debe ser revocado por razones de justicia, equidad, solidaridad y, concretamente, por la especial situación de haber sido víctima de amenazas contra su vida e integridad personal. Manifestó que el tribunal desconoce no sólo el padecimiento del drama humanitario al que estuvo sometido, sino el verdadero papel de un juez en el Estado Social que no es otro que garantizar los derechos fundamentales y la dignidad del ser humano, en este caso, del demandante que, por tener conocimiento de casos de graves violaciones a los derechos humanos, fue amenazado y desplazado, por lo que no tuvo otra opción para salvarse que renunciar y salir del país. Citó una providencia de la Corte Constitucional donde se aborda el papel del juez en el Estado Social de Derecho, para luego referir que el tribunal no debió simplemente rechazar la demanda, sino hacer uso de una discrecionalidad interpretativa encaminada al logro de la eficacia de los derechos fundamentales, además, no debió desechar el criterio humanista de la línea jurisprudencial de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que aun cuando se relaciona con procesos de reparación directa, tiene plena aplicación en este caso, por tratarse de delitos de lesa humanidad, donde se ha dicho que no opera la caducidad, para lo cual transcribió varios apartes jurisprudenciales.

Señaló que no pudo el tribunal castigarlo siendo víctima del desplazamiento forzado, máxime si por la misma situación de ese drama humanitario y estar al resguardo de su vida al huir del país, era imposible acudir a la jurisdicción para demandar. Igualmente, la jurisprudencia constitucional se ha referido a los derechos de las víctimas, entre otros, a la justicia, que comprende la obligación de prever mecanismos de acceso ágil, oportuno, pronto y eficaz, para la protección judicial efectiva de los derechos de las víctimas en el juicio, y el deber de tener plazos razonables para los procesos judiciales, teniendo en cuenta que los términos desproporcionadamente reducidos pueden dar lugar a la denegación del derecho a la justicia y a la no obtención de una justa reparación. Consideró que rechazar la demanda por caducidad implica para el desplazado una revictimización, pues en vez de garantizar su derecho de acción, lo somete a otro castigo, siendo que, al ser víctima por desplazamiento forzado durante 17 años, no hubo caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, debiéndose comenzar a contar el término de 4 meses, desde su regreso definitivo al país el día 14 de noviembre de 2018.

CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 12 de abril de 2019, de conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. De igual modo, conviene precisar que esta decisión se adopta por la Subsección en virtud a que constituye el evento previsto en el numeral 1.° del artículo 243 ibidem, en concordancia con el artículo 125 del mismo código[2].

Problema jurídico El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿La condición de víctima por desplazamiento forzado que alega el señor Luis Jorge Lafaurie Fuentes, por sí sola, es un elemento que elimina el análisis del presupuesto de presentación oportuna del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, o, constituye una condición que debe ser estudiada bajo los elementos probatorios que se alleguen por las partes al expediente, para dilucidar el fenómeno jurídico de la caducidad? La subsección sostendrá la siguiente tesis: La condición de víctima por desplazamiento forzado que alega el señor Luis Jorge Lafaurie Fuentes, por sí sola, no elimina el análisis del presupuesto de presentación oportuna del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que en atención al contexto que se alega en la demanda, debe considerarse como una condición que requiere ser estudiada luego del análisis de los elementos probatorios que se alleguen por las partes, como se explicará seguidamente.

Caducidad para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. La caducidad ha sido considerada como un instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal para la reclamación judicial de los derechos.

Por consiguiente, esta figura no debe considerarse en forma alguna como una violación o desconocimiento de la garantía constitucional del libre acceso a la administración de justicia. Así mismo, esta sección indicó lo siguiente: «[ ] la caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, y constituye un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado.

El acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones puedan ser ventiladas en vía judicial […]»[3] Al respecto, la Corte Constitucional se ha referido sobre la materia de la siguiente forma: «La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad.

Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado.»[4] En efecto, la caducidad se refiere al término de orden público que posee el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se predica del ejercicio del derecho de acción; su finalidad es precisamente racionalizar ese ejercicio, lo que impone al interesado la obligación de emplearla oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas[5].

Lo anterior se justifica en la necesidad de obtener seguridad jurídica[6]. En consonancia con tales consideraciones, en materia de lo contencioso administrativo, la Ley 1437 de 2011 dispuso la oportunidad para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de la siguiente forma: «Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.

La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; […]» De la normativa en cita se concluye que, la interposición de la demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, debe efectuarse dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo.

Al respecto, conviene precisar que el término de la caducidad se suspende, por una sola vez, con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, según el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 y el artículo 3.° del Decreto 1716 del 14 de mayo de 2009. El cómputo del término de caducidad cuando el acto administrativo demandado implica el retiro del servicio.

Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento, cuando se trata de actos administrativos que implican el retiro del servicio, el momento de la desvinculación resulta ser de trascendental importancia, teniendo en cuenta que marca el límite temporal de terminación de la vinculación laboral con la entidad y, bajo ese entendido, es allí donde se materializa para el interesado la lesión a su derecho subjetivo.

Respecto al tema, esta Sección[7] ha argumentado que el interés para obrar del demandante, cuando el asunto debatido conlleva el retiro del servicio, nace a partir del día siguiente en que tiene lugar la desvinculación. Al respecto, se ha dicho: «Ahora bien, teniendo en cuenta que mediante la resolución acusada se retiró del servicio al actor, se precisa que según lo ha reiterado esta Sala, “tratándose de actos de retiro del servicio, el interés para obrar del demandante nace a partir del día siguiente en que tenga lugar la desvinculación, es decir, desde la ejecución del acto respectivo y no desde su notificación. […]» (Subraya fuera de texto).

De lo anterior puede concluirse que el término de caducidad cuando se trata de asuntos, como el que ahora ocupa la atención de la Subsección, no se contabiliza a partir de la notificación o comunicación del acto administrativo, sino a partir del día siguiente a la ejecución de la decisión, es decir, se tiene en cuenta la fecha en que materialmente se produjo la desvinculación del servicio.

El desplazamiento forzado y su eventual incidencia en el cómputo del término de caducidad. Como atrás se estudió, el fenómeno jurídico de la caducidad limita el ejercicio de los derechos subjetivos, precisamente para garantizar en mayor medida el principio de seguridad jurídica, esto quiere decir, además, que los términos consagrados por el legislador para la interposición oportuna de los medios de control se traducen en una sanción que consagra la ley por el no ejercicio oportuno de la acción, por cuanto los plazos allí previstos son preclusivos para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Igualmente, como subregla, se prevé que cuando el acto que se ataca en sede judicial involucra el retiro del servicio, el término de caducidad se computa a partir de la ejecución del acto, es decir, desde el momento que materialmente se presenta la desvinculación del servicio. Ahora, no puede desconocerse que, en atención a los presupuestos fácticos de cada caso particular, resulta indispensable que el juez estudie con precisión ciertos elementos que le permitan determinar si se presenta alguna excepción especial frente al término de caducidad, por cuanto de manera clara cuando se alegan circunstancias excepcionales debe incluso presentarse la discusión probatoria dentro del trámite judicial, con el objeto de esclarecer los puntos que son alegados por los intervinientes procesales.

Aquí resulta importante entonces analizar la posibilidad de aplicar, en eventos específicos, los principios pro actione y pro damnato, cuando al estudiar los presupuestos para admitir la demanda se presente una duda razonable que impida al juez inferir de manera clara el acaecimiento o no, de la caducidad del medio de control, por lo que en estos casos se garantiza el acceso a la administración de justicia al no tener certeza sobre el punto inicial para computar el término de caducidad, claramente con el propósito de que este aspecto se demuestre en el proceso.

Así las cosas, cuando el tema de la caducidad se encuentra atada al fondo del asunto o cuando existen serias dudas frente a su configuración, en aplicación de estos principios, su estudio es aplazado incluso hasta la sentencia, a fin de hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia. En este orden de ideas y con respecto al punto específico que presenta el recurrente de su condición de víctima del desplazamiento forzado, es necesario citar algunos planteamientos que, desde hace varios años, ha propuesto la Corte Constitucional frente al tema, de donde se advierte, entre otros, de las garantías que deben ofrecerse para la protección de los derechos de la población desplazada: «En razón de esta multiplicidad de derechos constitucionales afectados por el desplazamiento, y atendiendo a las aludidas circunstancias de especial debilidad, vulnerabilidad e indefensión en la que se encuentran los desplazados, la jurisprudencia constitucional ha resaltado que éstos tienen, en términos generales, un derecho a recibir en forma urgente un trato preferente por parte del Estado, en aplicación del mandato consagrado en el artículo 13 Superior: “el grupo social de los desplazados, por su condición de indefensión merece la aplicación de las medidas a favor de los marginados y los débiles, de acuerdo con el artículo 13 de la Constitución Política, incisos 2° y 3° que permiten la igualdad como diferenciación, o sea la diferencia entre distintos.”[8].

Este punto fue reafirmado en la sentencia T-602 de 2003, en la cual se dijo que “si bien el legislador y las entidades gubernamentales deben tratar de igual modo a todas las personas, pues así lo estipula el artículo 13 de la Constitución, las víctimas del fenómeno del desplazamiento forzado interno sí merecen atención diferencial”. Este derecho al trato preferente constituye, en términos de la Corte, el “punto de apoyo para proteger a quienes se hallan en situación de indefensión por el desplazamiento forzado interno”[9], y debe caracterizarse, ante todo, por la prontitud en la atención a las necesidades de estas personas, ya que “de otra manera se estaría permitiendo que la vulneración de derechos fundamentales se perpetuara, y en muchas situaciones, se agravara”[10].»[11] Bajo el anterior contexto, se exige de las autoridades la adopción de medidas que en mayor proporción garanticen los derechos de las personas que por su condición vulnerable, merecen elementos que les permitan la realización efectiva de estos.

Tal como lo ha sostenido la Sección Tercera de esta corporación, cualquier tipo de desplazamiento forzoso […] presupone un abandono involuntario e intempestivo del lugar de residencia y de la actividad económica a la cual se dedicaban los afectados, por ende, implica un desarraigo cultural de quien se ve forzado a migrar a un punto geográfico diferente […][12].

En los anteriores términos y bajo los supuestos fácticos de cada caso particular, el juez debe analizar si se presentan o no, elementos o alegaciones que de manera eventual permitan flexibilizar el término de caducidad para incoar el medio de control, pues debe advertirse que no cualquier planteamiento permite desconocer las reglas generales previstas en las normas, sino que debe tratarse de una discusión que incluso, como ya se anotó, requiera de un estudio y debate probatorio, para desatar con mayor precisión el presupuesto de la presentación oportuna de la demanda.

En un asunto similar al que ahora se estudia y que fue abordado por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se sostuvo lo siguiente: «En atención a las consideraciones expuestas, cuando las personas se enfrentan a circunstancias de debilidad manifiesta y vulneración masiva de sus derechos fundamentales, como el caso de las víctimas de desplazamiento forzado, la aplicación de las reglas procesales debe ser flexible, y en esa medida, no pueden ser rechazadas sus demandas bajo un estudio somero de caducidad, puesto que, aunque de manera excepcional, en ese contexto «es un deber de los jueces establecer la imposibilidad física y jurídica de las accionantes para acudir a la jurisdicción con anterioridad, pues al no hacerlo se afecta el derecho de acceso a la administración de justicia»[13].

Lo anterior no obsta para que en desarrollo del proceso declarativo, se advierta que los demandantes superaron las condiciones de debilidad o victimización con anterioridad y, por ende, el conteo del plazo para acudir a los jueces, habría vencido.»[14] Así, coincide esta subsección con el argumento arriba transcrito consistente en la necesidad de determinar dentro del asunto, la imposibilidad física y jurídica de quien alega no haber podido acudir a la jurisdicción para interponer el medio de control, dado que la flexibilización o no del término de caducidad, depende en gran medida de lo que la parte plantee y logre demostrar, frente a la dificultad material para ejercer oportunamente su derecho de acción. Más adelante, en el caso concreto, la providencia de la Subsección B atrás reseñada precisó que: «Como se explicó en la parte motiva, la condición de desplazamiento forzado ubica a las personas en una situación de debilidad manifiesta que impide exigirles la satisfacción de las cargas públicas con el mismo rigor que a la generalidad de la población, por lo que, aunque el control del acto administrativo está sometido al régimen general de caducidad de la jurisdicción contencioso-administrativa, ha de privilegiarse la admisión de la demanda, sin que esto impida que, al resolver las excepciones o incluso al dictar sentencia, se pueda concluir que fue extemporánea, si eventualmente se prueba que la situación de indefensión del actor había sido superada con suficiente anterioridad.

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala revocará la providencia impugnada para que en su lugar se estudie la admisión de la demanda sin que pueda oponerse su caducidad, en atención a las condiciones de debilidad manifiesta alegadas y parcialmente acreditadas por el accionante, sin que esto obste para que en etapas posteriores se determine que la oportunidad para promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho había fenecido.»[15] Claramente, lo que debe determinarse para tratar el presupuesto procesal de la caducidad en aquellos asuntos donde se alegan circunstancias excepcionales, es precisamente si la parte afectada estaba o no en la posibilidad material de ejercer el derecho de acción,[16] comoquiera que, sólo luego de esclarecerse, puede hablarse de un punto de partida para definir la presentación oportuna del medio de control.

Aunado a lo expuesto, es importante destacar que la Ley 1448 de 2011 por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones, en sus artículos 60 y siguientes que regulan, de manera general, el tema del desplazamiento forzado, no reglamentan disposición alguna que trace una pauta para el tratamiento de la caducidad en casos como el que ahora se analiza.

Igual situación se presenta en el caso de la Ley 387 de 1997, por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia. Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto del 15 de agosto de 2002, radicado 1428, abordó de manera puntual aspectos relacionados con los funcionarios públicos desplazados por la violencia, en donde destacó, entre otros, varios principios orientadores para la interpretación y aplicación de normas relacionadas precisamente con esta población en condición de vulnerabilidad, así como los deberes del Estado para la adopción de medidas para la prevención, atención y protección de los empleados públicos desplazados, pero, en atención a las preguntas propuestas por el Departamento Administrativo de la Función Pública en aquella oportunidad, no se analizaron presupuestos como la caducidad para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa.

Es de resaltar que si bien las Leyes 1448 de 2011, 387 de 1997 y el concepto del 15 de agosto de 2002, radicado 1428, no se refieren específicamente al asunto procesal planteado por el señor Lafaurie Fuentes, también lo es que son una muestra clara de las medidas especiales que el Estado ha adoptado con las personas víctimas del conflicto armado en Colombia, con el objeto de lograr, precisamente, la reparación de la vulneración de los derechos humanos sean civiles o funcionarios públicos.

El derecho de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva. De conformidad con el artículo 229 superior, el Estado colombiano «[…] garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia […]», último que se ha concebido como fundamental en la medida en que, a través de él, se satisface una necesidad ínsita al ser humano, cual es encontrar una solución pacífica, equitativa y ajustada respecto de las desavenencias y conflictos que puedan suscitarse en la vida en sociedad.

Ello explica la relación directa que existe entre aquel y la justicia como valor esencial, consagrado desde el mismo preámbulo[17] de la Constitución Política. En diferentes sentencias, la Corte Constitucional ha reconocido el carácter de derecho fundamental de aplicación inmediata que ostenta el de acceso a la administración de justicia, además de su íntima conexión con el derecho al debido proceso.

Sobre el particular, dicha corporación señaló en sentencia C-279 de 2013[18]: «El derecho a la administración de justicia también llamado derecho a la tutela judicial efectiva se ha definido como “la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes”.

Este derecho constituye un pilar fundamental del Estado Social de Derecho y un derecho fundamental de aplicación inmediata, que forma parte del núcleo esencial del debido proceso». Según el profesor Luigi Ferrajoli, quien caracteriza la naturaleza de fundamental de un derecho a través de tres criterios axiológicos que extrae de la experiencia del constitucionalismo en los ámbitos nacional e internacional, podría sostenerse que el acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva adquiere tal condición en virtud de su íntima vinculación con derechos asociados a la conservación de la vida humana y la paz, toda vez que la posibilidad de acudir a instancias judiciales a efectos de que se diriman las controversias humanas impacta de manera directa y ostensible en la disminución del uso de vías violentas, a efectos de solucionar los conflictos que se suscitan en la vida en sociedad, siendo ello un reflejo indiscutible y propio del proceso de civilización humano. Al respecto, señala el autor: «El primero de estos criterios es el del nexo entre derechos humanos y paz instituido en el preámbulo de la Declaración universal de 1948.

Deben estar garantizados como derechos fundamentales todos los derechos vitales cuya garantía es condición necesaria para la paz: el derecho a la vida y a la integridad personal, los derechos civiles y políticos, los derechos de libertad, pero también, en un mundo en el que sobrevivir es siempre menos un hecho natural y cada vez más un hecho artificial, los derechos sociales para la supervivencia. El segundo criterio, particularmente relevante para el tema de los derechos de las minorías, es el del nexo entre derechos e igualdad.

La igualdad es en primer lugar igualdad en los derechos de libertad […] y es en segundo lugar igualdad en los derechos sociales, que garantizan la reducción de las desigualdades económicas y sociales. El tercer criterio es el papel de los derechos fundamentales como leyes del más débil. Todos los derechos fundamentales son leyes del más débil en alternativa a la ley del más fuerte que regirían en su ausencia.[19]».

(Subrayas fuera del texto original). De esta forma, se advierte que la justicia y la paz, como principales valores que buscan realizar el derecho a la tutela judicial efectiva, constituyen fines esenciales del hombre, por los que el Estado debe propender en su función de servicio a la comunidad y promoción de la prosperidad general, lo que sin duda alguna permite la categorización de aquel derecho como fundamental.

Ahora bien, la caracterización que se le ha dado al derecho de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva impacta de manera directa la forma en que este debe ser protegido. Es así como la interpretación de las reglas procesales debe permitir la realización, en la mayor medida posible, del derecho de acceso a la administración de justicia en sentido material, principio que se encuentra consagrado en el artículo 229[20] de la Constitución Política y en el artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, último cuyo tenor prevé: «Artículo 25.

Protección Judicial 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. 2.

Los Estados Partes se comprometen: a) a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y c) a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso» (Subraya de la subsección).

Respecto de dicho principio, el Consejo de Estado ha señalado: «Bien sea entendido como norma de mayor peso o importancia o como un mandato de optimización, es claro que el rol que desempeña un principio, como lo es el del acceso a la administración de justicia, consiste en servir de criterio de interpretación adecuadora de las reglas que desarrollan el principio[21], lo que implica que el Juez debe tomar partido, en el ejercicio interpretativo, por la norma jurídica que en la mayor medida desarrolle el principio que le sirve de base y, en dado caso, imponer su prescripción sobre las demás, de manera que se deba atender de manera preferente al mandato de acción u omisión que se derive del principio frente a la regla; de esta manera se garantiza la vigencia del principio a través del resto de las normas producidas en el sistema jurídico.[22]».

(Subraya fuera de texto). En dicha providencia, se expuso el marco sustancial convencional, el cual deviene de los artículos 1.1, 2, 8.1, 10 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que consagran la tutela del derecho de acceso a la justicia, y se señaló que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos desde los casos Velásquez Rodríguez[23] y Godínez Cruz[24], ha considerado que:[25] «[…] la eficacia de las garantías judiciales consagradas en el artículo 25 no se limitan a existencia de los recursos judiciales, sino que por virtud de los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos estos deben ser efectivos[26], esto es, adecuarse y dotarse de la eficacia para la finalidad de justicia material para los que fueron concebidos, de manera que pueda resolver la situación jurídica de cada persona con las plenas garantías democráticas.

Lo anterior significa que en el marco de todos los procedimientos, jurisdiccionales o no, que se adelanten por las autoridades estatales es deber indiscutible la preservación de las garantías procesales, de orden material, que permitan, en la mayor medida de las posibilidades fácticas y jurídicas, la defensa de las posiciones jurídicas particulares de quienes se han involucrado en uno de tales procedimientos[27] […]».

(Resaltado fuera del texto original). Así las cosas, la tutela judicial efectiva, conocida como el derecho a la administración de justicia, consiste en la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente determinados y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes[28].

Aplicados los razonamientos anteriores y en atención a los postulados fácticos del presente asunto, se analiza lo siguiente: ✓ El señor Luis Jorge Lafaurie Fuentes presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, donde pretende la nulidad de la Resolución 2-1470 del 15 de junio de 2001, a través de la cual la Fiscalía General de la Nación aceptó su renuncia al cargo de fiscal delegado ante la Unidad de Derechos Humanos de Bogotá, a partir del 3 de julio de 2001. ✓ En su escrito de demanda el señor Luis Jorge alega, entre otros, la inexistencia de la caducidad bajo la premisa de presentarse una excepción en su caso particular, dada su calidad de víctima de desplazamiento forzado (declarada mediante Resolución 2016-233841 del 11 de abril de 2017 por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a la Víctimas) y la imposibilidad de acudir ante la jurisdicción para demandar. ✓ El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 12 de abril de 2019, rechazó por caducidad la demanda instaurada.

Dentro de sus argumentos estudió el planteamiento del demandante sobre la inexistencia de la caducidad en delitos de lesa humanidad, para concluir que desde el día siguiente a la ejecución del acto de retiro hasta el momento en que fenecieron los 4 meses para interponer la demanda, el señor Lafaurie Fuentes estaba en el ejercicio pleno de sus derechos, sin ninguna limitante.

Además, desestimó lo propuesto por el demandante en el sentido de señalar que su imposibilidad de ejercer su derecho de acción radicaba en su condición de desplazado, toda vez que contaba con la posibilidad de otorgar poder ya fuese en el país o en el exterior. ✓ El demandante recurrió en apelación y afirmó que, ante su condición de víctima del desplazamiento forzado y la situación de ese drama humanitario, era imposible acudir a la jurisdicción a demandar, por lo que debe aplicarse la excepción de inconstitucionalidad, bajo el entendido que la acción no está caducada, por cuanto el término de los 4 meses debe contarse desde su regreso definitivo al país el 14 de noviembre de 2018.

Como se ve, la parte demandante desde el escrito introductor planteó que su condición de desplazado lo puso en un plano de imposibilidad de ejercer su derecho de acción, aspecto que reitera en su recurso. No obstante, si bien el tribunal abordó este elemento, advirtió que lo que se evidenciaba era que el señor Lafaurie Fuentes estuvo en pleno uso de sus derechos desde la fecha de ejecución del acto de retiro y durante los 4 meses que tenía para interponer el medio de control.

Razón por la cual, decidió rechazar la demanda por caducidad. Con fundamento en lo expuesto en la parte motiva de esta providencia y al advertir que el demandante ostenta la condición de persona declarada como víctima de desplazamiento forzado (Resolución 2016-233841 del 11 de abril de 2017 expedida por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a la Víctimas) y que, precisamente esta circunstancia es la que pretende sea tenida en cuenta para el cómputo del término de caducidad en su caso particular, deberá prevalecer en esta etapa procesal la admisión de la demanda.

Lo anterior, toda vez que dentro de la litis la parte interesada deberá probar la imposibilidad de ejercer materialmente el derecho de acción que alega, para que el a quo, luego del estudio de los elementos probatorios que alleguen las partes, pueda determinar el punto de partida del término de caducidad, teniendo en cuenta para ello, se repite, el momento en que el demandante logró superar la imposibilidad material de acudir en tiempo a la jurisdicción. Es de resaltar que el presente asunto reúne las condiciones de un cómputo de caducidad diferencial, debido a que el demandante se trata de una persona que padeció la vulneración masiva de sus derechos fundamentales a raíz del desplazamiento forzado en el año 2001, esto es, el escenario no corresponde a una desvinculación normal del servicio.

En otros términos, el señor Lafaurie Fuentes goza de un trato preferencial del Estado, para efectos de la contabilización de la presentación oportuna del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como consecuencia, por supuesto, del quebrantamiento de sus derechos humanos. Así las cosas, el juez, como funcionario principal encargado de salvaguardar el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia de quienes acuden mediante una acción judicial, tiene la obligación de permitir que las personas dispongan del derecho que les asiste a obtener una solución de fondo al problema jurídico planteado, ello sin que se traduzca en el desconocimiento de las normas procesales que rigen cada uno de los procedimientos, sino a que prevalezca el derecho sustancial, por lo que debe analizar detenidamente cada caso puesto en su conocimiento.

En conclusión: La condición de víctima por desplazamiento forzado que alega el señor Luis Jorge Lafaurie Fuentes, por sí sola, no elimina el análisis del presupuesto de presentación oportuna del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que en atención al contexto que se alega en la demanda, debe considerarse como una condición que requiere ser abordada luego del análisis de los elementos probatorios que se alleguen por las partes.

Decisión en segunda instancia Por las razones que anteceden, se revocará el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 12 de abril de 2019, que rechazó por caducidad el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el señor Luis Jorge Lafaurie Fuentes. En su lugar, el a quo continuará con el estudio de los demás presupuestos correspondientes para proceder o no, a la admisión de la demanda.

Por lo expuesto, se RESUELVE Primero: Revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 12 de abril de 2019, en cuanto rechazó por caducidad el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el señor Luis Jorge Lafaurie Fuentes contra la Fiscalía General de la Nación. En su lugar, el a quo continuará con el estudio de los demás presupuestos correspondientes para proceder o no, a la admisión de la demanda.

Segundo: Aceptar la sustitución de poder efectuada por el abogado Luis Eduardo Pineda Palomino en la profesional del derecho Cándida Rosa Parales Carvajal, identificada con la cédula de ciudadanía 68.288.454 y portadora de la tarjeta profesional 215.862, para representar los intereses de la parte demandante. Tercero: Realizar las anotaciones correspondientes y ejecutoriado este auto, devolver el expediente al tribunal de origen.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la subsección en sesión celebrada en la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente [pic] ----------------------- [1] Fecha señalada textualmente por el tribunal. [2] La Ley 2080 de 2021 no aplica para el trámite del presente asunto, debido a la fecha de interposición del recurso de apelación (9 de mayo de 2019), conforme lo señala el artículo 86 ibidem. [3] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 8 de mayo de 2014, Rad: 08001-23-31-000-2012-02445-01(2725-12). [4] Corte Constitucional, sentencia C-574 de 1998. [5] Ver sentencia Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B, 7 de octubre de 2010. Radicación: 25000-23- 25-000-2004-05678-02 (2137-09). [6] Ver, entre otras, las sentencias de la Sección Segunda, Subsección B, de: 6 de octubre de 2011 (Expedientes 1130-2011 y 1135-2011) y del 26 de marzo de 2009. Expediente 1134-07 demandante: José Luís Acuña Henríquez. [7] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 6 de agosto de 2008, radicación: 08001-23-31-000-2007-00886-01(1389-08) y auto del 4 de mayo de 2016 Radicación: 41001-23-33-000-2013-00022-01(1875-13), argumento que se reiteró en auto del 26 abril de 2018 de la Sección Segunda Subsección A, radicación: 66001-23-33-000-2017-00068-01(2911-17). [8] Sentencia T-098 de 2002, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra. [9] Sentencia T-268 de 2003, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra [10] Sentencia T-669 de 2003, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra [11] Sentencia T-025 de 2004. [12] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Providencia del 26 de julio de 2011, radicado 08001-23-31-000-2010-00762-01 (41037). [13] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 29 de septiembre de 2016, acción de tutela 11001-03- 15-000-2015-03339-01(AC), C. P. Alberto Yepes Barreiro. [14] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Providencia del 6 de junio de 2019, radicado 20001-23-39-000-2015-00524-01 (0350-2016). [15] Ibídem. [16] Aquí es importante hacer referencia a lo considerado por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de unificación jurisprudencial, donde estudió, entre otros, la inaplicación de las normas de caducidad en los asuntos de reparación directa: «En síntesis, el juez de lo contencioso administrativo debe, excepcionalmente, inaplicar el término de caducidad de la pretensión de reparación directa cuando advierta que la no comparecencia ante la administración de justicia se encuentra justificada por razones materiales, pues el paso del tiempo no puede empezar a correr contra quien no goza del acceso efectivo a la administración de justicia, lo cual, se insiste, depende de las circunstancias especiales de cada sujeto.».

Sentencia del 29 de enero de 2020, 85001-33-33-002-2014-00144-01 (61.033). [17] «[…] en ejercicio de su poder soberano, representado por sus delegatarios a la Asamblea Nacional Constituyente, invocando la protección de Dios, y con el fin de fortalecer la unidad de la Nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que garantice un orden político, económico y social justo, y comprometido a impulsar la integración de la comunidad latinoamericana, decreta, sanciona y promulga la siguiente […]». [18] Sentencia C-279 de 15 de mayo de 2013; expediente D-9324; demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 206 de la Ley 1564 de 2012. [19] Luigi Ferrajoli.

Sobre los derechos fundamentales. En: Teoría del neoconstitucionalismo. Ensayos escogidos. Editorial Trotta, Madrid, 2007, pp. 74-75. [20] Artículo 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. [21] Cita de la cita: Guastini señala el rol de los principios en este tipo de interpretación: “Los principios influyen en la interpretación de las restantes disposiciones (las que no son principios) alejando a los jueces de la interpretación literal –la más cierta y previsible- y propiciando una interpretación adecuadora.”.

GUASTINI, Riccardo. Principios de derecho y discrecionalidad judicial. En: Revista Jueces para la Democracia. Información y debate. n.º 34. Marzo, 1999. Págs. 38-46, especialmente 44. Sobre esto es importante resaltar que la denominada interpretación adecuadora hace referencia a la adecuación de un significado de una disposición conforme a los postulados bien de una norma jerárquicamente superior o de un principio general del derecho.

En ambas situaciones esta interpretación se lleva a cabo al entenderse que el legislador respeta la Constitución como los principios generales del derecho. Para esto véase: GUASTINI, Riccardo. Estudios sobre la interpretación jurídica. México, Universidad Nacional Autónoma de México. 1999. Págs. 47-48. [22] Consejo de Estado. Sección Tercera.

Sala Plena. Proveído del 22 de octubre de 2015. Rad. 54001-23-31-000-2002-01809-01(42523) A. [23] Cita de la cita: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, sentencia de 29 de julio de 1988. [24] Cita de la cita: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Godínez Cruz, sentencia de 20 de enero de 1989. [25] Ibídem. [26] Cita de la cita: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Cantos, sentencia del 28 de noviembre de 2002, párrafo 52.

La garantía de un recurso efectivo “constituye uno de los pilares básicos, no solo de la Convención Americana, sino del propio Estado de Derecho en una sociedad democrática en el sentido de la Convención”. [27] Cita de la cita: Puede verse: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Hilaire, Constantine y Benjamín y otros Vs Trinidad y Tobago.

Sentencia del 21 de junio de 2002. Puede verse: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Castillo Páez vs Perú, sentencia del 3 de noviembre de 1997. [28] Sentencia de la Corte Constitucional C-1083 de 2005.