11001-03-25-000-2019-00345-00 — Consejo de Estado

11001-03-25-000-2019-00345-00Consejo de Estado · SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN ASentencia2021-05-13

Ponente: William Hernández Gómez

Actor: Unidad Administrativa Especial De Gestión Pensional Y Contribuciones Parafiscales De La Protección Social – Ugpp·Demandado: Luz Stella Veira Bernal

De qué trata

Síntesis: [L]a UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E.La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo. En el sub lite, ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE.De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la formulación de la acción de revisión. NOTA DE RELATORIA: Sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, ver: Corte Constitucional, Sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016, Exp. 5161230, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. En cuanto a la legitimación de la UGPP para interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, ver: C. de E, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 20 de noviembre de 2019, M.P: William Hernández Gómez.OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR ACCIÓN DE REVISIÓN[L]a acción de revisión fue presentada dentro del plazo que prevé el artículo 251 del CPACA, esto es, dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la providencia cuestionada. La sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, proferida el 21 de abril de 2016, quedó ejecutoriada el 25 de mayo de la misma anualidad . La demanda fue radicada el 11 de abril de 2019 , por lo que se concluye que aquella se encuentra en tiempo. En esas condiciones, no le asiste razón a la parte demandada que sugirió que no se observó el término señalado por el artículo 251 del CPACA, en armonía con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para la interposición de la acción de revisión.ACCIÓN DE REVISIÓN POR PENSIONES OBTENIDAS CON ABUSO DEL DERECHO O CON FRAUDE A LA LEY - Improcedente / PRECEDENTE JUDICIAL - INDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA JUDICIAL - Aplicación[S]i bien es cierto que las sentencias de unificación proferidas por la Corte Constitucional en materia de IBL que citó el recurrente[Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017] sostienen una posición diferente a la expuesta por el Consejo de Estado (…), constituyen un precedente obligatorio, también lo es que, en aplicación de la teoría del apartamiento judicial, y, en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial, el ad quem tenía la posibilidad de apartarse de la postura contenida en aquellas providencias y acoger la desarrollada por el Consejo de Estado. Particularmente, en lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, se advierte que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al centro del debate en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos. Sobre el artículo 36 ejusdem, señaló que el legislador con estas disposiciones legales excede la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecúa al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo. Seguidamente, la providencia consideró que el aparte final del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene una discriminación irrazonable e injustificada para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado y los del sector público. Ciertamente, mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los 2 últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año. Tal desigualdad contraría el artículo 13 de la Constitución. De acuerdo con lo anterior, es claro que la ratio decidendi y el problema jurídico que aquí se analizó no guardan identidad, por lo que no es posible sostener que aquel es un precedente que debió atenderse en este caso y que, por lo tanto, hay lugar a infirmar la sentencia cuestionada. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, Rad. 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), M.P.César Palomino Cortés. Referente a la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-168 de 20 de abril de 1995; Exp. D-686, M.P Carlos Gaviria Diaz.ACCIÓN DE REVISIÓN POR PENSIONES OBTENIDAS CON ABUSO DEL DERECHO O CON FRAUDE A LA LEY - No configuración / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Improcedente, en el precedente se analiza una pensión diferente a la del caso en concreto[C]onviene aclarar que, si bien en la sentencia C-258 de 2013 se fijó una regla según la cual todas las pensiones obtenidas con abuso del derecho o con fraude a la ley debían ser revisadas y reliquidadas, lo cierto es que se refirió específicamente a las pensiones de congresistas y altos dignatarios del Estado. Este no es el caso de la demandada, pues ella laboró para el Ministerio del Trabajo, en cargos de dirección desde 1985 hasta 2011, tales como jefe de Sección, jefe de Unidad Especial y director técnico. Ahora, si bien en la certificación de salarios mes a mes emitida por dicha entidad el 16 de enero de 2013, se advierte que entre el 11 de julio y el 22 de septiembre de 2011 la pensionada tuvo un encargo como viceministra, lo cierto es que, una vez verificadas las sumas percibidas con ocasión de dicha variación, es dable inferir que aquellas no representan un aumento desproporcionado en sus ingresos y, por ende, tampoco en su mesada pensional. En todo caso, en este particular, no existe prueba de que la pensión objeto de controversia haya sido obtenida con abuso del derecho o fraude a la ley, razón por la cual, en manera alguna resulta aplicable al sub examine tal y como lo apreció el juez de segunda instancia.NOTA DE RELATORIA: Referente a la procedencia de la revisión y liquidación de las pensiones de congresistas y altos dignatarios del Estado obtenidas con abuso del derecho o fraude a la ley, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013, Exp. D-9173, Rad. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.ACCIÓN DE REVISIÓN POR PENSIONES OBTENIDAS CON ABUSO DEL DERECHO O CON FRAUDE A LA LEY - No configuración / FACTORES SALARIALES EN EL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA JUDICIAL - Aplicación / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Procedente por ser el criterio señalado por el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo para la fecha de los hechos del asunto[E]n lo atinente a la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación, es importante señalar que la tesis acogida por el juez de segunda instancia, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, fue la sostenida por el Consejo de Estado según la cual, la relación de emolumentos contenida en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 no era taxativa sino enunciativa, por lo que en aquella oportunidad se sostenía que podían tenerse en cuenta todos aquellos que percibe el servidor como retribución de su labor durante el último año, tesis que fue replanteada por la Sala Plena, como antes se indicó. En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis, que, para entonces, era sostenida por su superior funcional y Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En ese sentido, no puede admitirse que su decisión haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, sino que se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada en el precedente vinculante, vigente para esa época. En suma, en el presente asunto se demostró que la señora Luz Stella Veira Bernal era beneficiaria del régimen de transición, pues este aspecto no fue objeto de discusión. Su pensión fue liquidada con base en lo devengado en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, que consagra las disposiciones de las prestaciones sociales para el sector público. Tal normativa le era aplicable por haber tenido una edad superior a los 35 años al momento en que la Ley 100 de 1993 entró en vigor. Este criterio se acompasa con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento, que entendía que el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados, con exclusión de las vacaciones, indemnización de vacaciones y las bonificaciones de recreación y dirección, las primeras, porque corresponden a un periodo de descanso y, las segundas, porque carecen de carácter salarial. NOTA DE RELARORIA: Frente a la inclusión del IBL en el régimen de transición y la inclusión de todos los factores salariales devengados, con exclusión de las vacaciones, indemnización de vacaciones y las bonificaciones de recreación y dirección, ver: C. de E, Sección Segunda, Sentencia del 4 de agosto de 2010, Rad. 25000-23-25-000-2006-07509-01.

LEGITIMACIÓN POR ACTIVA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL PARA INTERPONER RECURSO DE REVISIÓN ALEGANDO ABUSO DEL DERECHO – Configuración / SUCESIÓN PROCESAL [L]a UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E.La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009.

Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.

En el sub lite, ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE.De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la formulación de la acción de revisión. NOTA DE RELATORIA: Sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, ver: Corte Constitucional, Sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016, Exp. 5161230, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

En cuanto a la legitimación de la UGPP para interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, ver: C. de E, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia de 20 de noviembre de 2019, M.P: William Hernández Gómez.

FUENTE FORMAL: LEY 1151 DE 2007 - ARTÍCULO 156 OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR ACCIÓN DE REVISIÓN [L]a acción de revisión fue presentada dentro del plazo que prevé el artículo 251 del CPACA, esto es, dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la providencia cuestionada. La sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, proferida el 21 de abril de 2016, quedó ejecutoriada el 25 de mayo de la misma anualidad.

La demanda fue radicada el 11 de abril de 2019, por lo que se concluye que aquella se encuentra en tiempo. En esas condiciones, no le asiste razón a la parte demandada que sugirió que no se observó el término señalado por el artículo 251 del CPACA, en armonía con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para la interposición de la acción de revisión. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 251 / LEY 797 DEL 29 – ARTÍCULO 20 ACCIÓN DE REVISIÓN POR PENSIONES OBTENIDAS CON ABUSO DEL DERECHO O CON FRAUDE A LA LEY – Improcedente / PRECEDENTE JUDICIAL – INDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA JUDICIAL – Aplicación [S]i bien es cierto que las sentencias de unificación proferidas por la Corte Constitucional en materia de IBL que citó el recurrente[Sentencias C- 168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017] sostienen una posición diferente a la expuesta por el Consejo de Estado (…), constituyen un precedente obligatorio, también lo es que, en aplicación de la teoría del apartamiento judicial, y, en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial, el ad quem tenía la posibilidad de apartarse de la postura contenida en aquellas providencias y acoger la desarrollada por el Consejo de Estado.

Particularmente, en lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, se advierte que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al centro del debate en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos.

Sobre el artículo 36 ejusdem, señaló que el legislador con estas disposiciones legales excede la protección de los derechos adquiridos, para salvaguardar las expectativas de quienes están próximos por edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas a adquirir el derecho a la pensión de vejez, lo que corresponde a una plausible política social que, en lugar de violar la Constitución, se adecúa al artículo 25 que ordena dar especial protección al trabajo.

Seguidamente, la providencia consideró que el aparte final del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contiene una discriminación irrazonable e injustificada para efectos de la liquidación de la pensión de vejez entre los trabajadores del sector privado y los del sector público. Ciertamente, mientras para los primeros se toma como base el promedio de lo devengado en los 2 últimos años de servicios, para los segundos, tal promedio se calcula solamente sobre lo devengado en el último año. Tal desigualdad contraría el artículo 13 de la Constitución. De acuerdo con lo anterior, es claro que la ratio decidendi y el problema jurídico que aquí se analizó no guardan identidad, por lo que no es posible sostener que aquel es un precedente que debió atenderse en este caso y que, por lo tanto, hay lugar a infirmar la sentencia cuestionada.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, Rad. 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), M.P.César Palomino Cortés. Referente a la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-168 de 20 de abril de 1995;

Exp. D-686, M.P Carlos Gaviria Diaz. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 249 / LEY 797 DEL 2003 - ARTÍCULO 20 - LITERAL B / LEY 33 DE 1985 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 31 ACCIÓN DE REVISIÓN POR PENSIONES OBTENIDAS CON ABUSO DEL DERECHO O CON FRAUDE A LA LEY – No configuración / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL – Improcedente, en el precedente se analiza una pensión diferente a la del caso en concreto [C]onviene aclarar que, si bien en la sentencia C-258 de 2013 se fijó una regla según la cual todas las pensiones obtenidas con abuso del derecho o con fraude a la ley debían ser revisadas y reliquidadas, lo cierto es que se refirió específicamente a las pensiones de congresistas y altos dignatarios del Estado.

Este no es el caso de la demandada, pues ella laboró para el Ministerio del Trabajo, en cargos de dirección desde 1985 hasta 2011, tales como jefe de Sección, jefe de Unidad Especial y director técnico. Ahora, si bien en la certificación de salarios mes a mes emitida por dicha entidad el 16 de enero de 2013, se advierte que entre el 11 de julio y el 22 de septiembre de 2011 la pensionada tuvo un encargo como viceministra, lo cierto es que, una vez verificadas las sumas percibidas con ocasión de dicha variación, es dable inferir que aquellas no representan un aumento desproporcionado en sus ingresos y, por ende, tampoco en su mesada pensional.

D-9173, Rad. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. ACCIÓN DE REVISIÓN POR PENSIONES OBTENIDAS CON ABUSO DEL DERECHO O CON FRAUDE A LA LEY – No configuración / FACTORES SALARIALES EN EL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA JUDICIAL – Aplicación / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL – Procedente por ser el criterio señalado por el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo para la fecha de los hechos del asunto [E]n lo atinente a la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación, es importante señalar que la tesis acogida por el juez de segunda instancia, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, fue la sostenida por el Consejo de Estado según la cual, la relación de emolumentos contenida en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 no era taxativa sino enunciativa, por lo que en aquella oportunidad se sostenía que podían tenerse en cuenta todos aquellos que percibe el servidor como retribución de su labor durante el último año, tesis que fue replanteada por la Sala Plena, como antes se indicó. En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis, que, para entonces, era sostenida por su superior funcional y Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

En ese sentido, no puede admitirse que su decisión haya sido caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, sino que se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada en el precedente vinculante, vigente para esa época. En suma, en el presente asunto se demostró que la señora Luz Stella Veira Bernal era beneficiaria del régimen de transición, pues este aspecto no fue objeto de discusión. Su pensión fue liquidada con base en lo devengado en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, que consagra las disposiciones de las prestaciones sociales para el sector público.

Tal normativa le era aplicable por haber tenido una edad superior a los 35 años al momento en que la Ley 100 de 1993 entró en vigor. Este criterio se acompasa con la tesis jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, vigente para ese momento, que entendía que el IBL hacía parte del régimen de transición y se debían incluir todos los factores salariales devengados, con exclusión de las vacaciones, indemnización de vacaciones y las bonificaciones de recreación y dirección, las primeras, porque corresponden a un periodo de descanso y, las segundas, porque carecen de carácter salarial.

NOTA DE RELARORIA: Frente a la inclusión del IBL en el régimen de transición y la inclusión de todos los factores salariales devengados, con exclusión de las vacaciones, indemnización de vacaciones y las bonificaciones de recreación y dirección, ver: C. de E, Sección Segunda, Sentencia del 4 de agosto de 2010, Rad. 25000-23-25-000-2006-07509-01.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., trece (13) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-25-000-2019-00345-00(2226-19) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: LUZ STELLA VEIRA BERNAL Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Temas: Causales de revisión literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Ingreso base de liquidación Ley 33 de 1985 de beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. SENTENCIA DE REVISIÓN –Ley 1437 de 2011 O-025-2021 ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la UGPP con el fin de que se infirme la sentencia del 21 de abril de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que confirmó el fallo del 13 de marzo de 2015 del Juzgado Veintiocho Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Luz Stella Veira Bernal contra la UGPP.

ANTECEDENTES DEL PROCESO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO La señora Luz Stella Veira Bernal, por intermedio de apoderado y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del CPACA, demandó[1] la nulidad parcial de la Resolución UGM 005920 del 30 de agosto de 2011, mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación le reconoció una pensión de vejez en un monto equivalente al 75% del promedio de los factores sobre los cuales se efectuaron cotizaciones, percibidos durante los últimos diez años de servicio.

Así mismo, solicitó la nulidad de la Resolución RDP 003921 del 19 de junio de 2012 por medio de la cual la subdirectora de Determinación de Derechos de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, negó la reliquidación de la pensión de jubilación de la demandante con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.

De igual manera, pidió la nulidad de la Resolución RDP009955 del 25 de septiembre de 2012 a través de la cual el director de Pensiones de la UGPP confirmó la decisión adoptada previamente. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la UGPP (antes CAJANAL EICE), a: i) reliquidar el valor de la primera mesada pensional, a partir del 1 de noviembre de 2011, incluyéndose los factores percibidos durante el último año de servicio, desde el 1 de noviembre de 2010 hasta el 31 de octubre de 2011, a saber, la asignación básica, los gastos de representación, la prima técnica y la bonificación por servicios prestados, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con los artículos 1 y 2 de la Ley 33 de 1985 y el inciso 3 del artículo 1 de la Ley 62 de la misma anualidad; ii) reliquidar la pensión de vejez reconocida a la señora Luz Stella Veira Bernal y pagar la diferencia de las mesadas reconocidas y lo que se ordene mediante sentencia; iii) reajustar la primera mesada pensional, a partir del 1 de enero de 2012 según lo prevé el artículo 187 del CPACA[2]; iv) pagar los intereses de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; v) pagar las agencias en derecho conforme lo estableció la Corte Constitucional en sentencia C-539 de 1999 y vi) cumplir la sentencia en los términos descritos en los artículos 192 y 195 ibidem.

El Ministerio de la Protección Social (hoy Ministerio del Trabajo) mediante Resolución 00004917 del 20 de octubre de 2011, aceptó la renuncia al cargo de director técnico, código 0100, grado 22, de la Dirección General de Inspección, Vigilancia y Control del Trabajo a la señora Luz Stella Veira Bernal, a partir del 1 de noviembre de la misma anualidad. 3.

La Caja Nacional de Previsión Social EICE, mediante Resolución 005920 del 30 de agosto de 2011, le reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación en una cuantía de $6.166.204 efectiva a partir del 1 de agosto de 2011, condicionada al retiro del servicio. La liquidación se efectuó con el 75% de los factores devengados durante los últimos 10 años, a saber, la asignación básica, bonificación por servicios y prima técnica. 4.

La pensionada, mediante escrito radicado el 28 de febrero de 2012, solicitó a la UGPP reliquidar la mesada pensional con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, por retiro definitivo. 5. A través de Resolución RDP003921 del 19 de junio de 2012 la subdirectora de Determinación de Derechos de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP, denegó la anterior petición. 6.

Mediante Resolución RDP 009955 del 25 de septiembre de 2012 el director de Pensiones de la UGPP confirmó en todas sus partes la decisión adoptada en el acto administrativo descrito en el numeral anterior. Como disposiciones vulneradas, adujo que los actos acusados desconocieron los artículos 2, 4, 29, 46, 48, 53, 58, 83, 209 y 230 de la Constitución Política; 73 del Decreto 1848 de 1969; 1 y 2 de la Ley 33 de 1985; artículo 1 inciso 3 de la Ley 62 de 1985; 22 y 36 inciso 2 de la Ley 100 de 1993 y 27 del Decreto 692 de 1994.

Igualmente, la sentencia SU-120 de 2003 de la Corte Constitucional; el concepto 1257 del 17 de marzo de 2000 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y la providencia del 15 de julio de 2000 de la Sección Segunda, Subsección B de la misma corporación. Como concepto de violación, sostuvo que los actos objeto de nulidad fueron expedidos con desconocimiento de las normas y principios[4] en que debieron fundarse.

Seguidamente, señaló que la demandante se encuentra amparada por el régimen de transición que prevé la Ley 100 de 1993 y que, por ende, el derecho pensional debe reconocerse bajo los presupuestos contenidos en las Leyes 33 y 62 de 1985, esto es, en un monto equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados durante el último año de servicio.

Igualmente, señaló que no es posible fragmentar dicha normativa, so pena de desconocer los principios de inescindibilidad de la ley y seguridad jurídica[5]. De otro lado, citó algunas providencias, vigentes para la fecha en que se emitió la decisión de reliquidación pensional, con fundamento en las cuales se ha sostenido que el régimen de transición constituye un mecanismo de protección para que los cambios producidos por un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a quienes, si bien no han adquirido el derecho a la pensión, tienen una expectativa legítima de adquirir la prestación. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La UGPP no presentó contestación de la demanda tal como lo señaló el Juzgado Veintiocho Administrativo Oral de Bogotá, en la audiencia inicial celebrada el 17 de julio de 2014 y de la cual obra acta en los folios 117 a 122 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA[6] El Juzgado Veintiocho Administrativo Oral de Bogotá, mediante sentencia del 13 de marzo de 2015, declaró la nulidad de los actos acusados y, en consecuencia, ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de la demandante con el promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo además de la asignación básica, la bonificación por servicios y la prima técnica, las diferencias de sueldo (gastos de representación), la prima de servicios (1/12), prima de vacaciones (1/12) y la prima de navidad (1/12).

Expuso brevemente que, en materia pensional, el derecho de la demandante se rige por las disposiciones contenidas en las Leyes 33 y 62 de 1985, normativa que, en términos de la Sección Segunda del Consejo de Estado, deberá aplicarse en su integridad[7], salvaguardando con ello los principios de inescindibilidad y legalidad. De igual manera, recordó que el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en sentencia del 4 de agosto de 2010, precisó que el IBL de los pensionados beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 sería el contenido en la norma anterior, la cual no señala una lista taxativa de factores salariales, sino que estos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de servicios.

Seguidamente, explicó que dentro del proceso quedó demostrado que la señora Luz Stella Veira Bernal, al 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, tenía más de 41 años de edad y más de quince de labor, pues nació el 25 de julio de 1952 e ingresó al servicio oficial el 9 de mayo de 1977. Por consiguiente, y dado que le son aplicables las Leyes 33 y 62 de 1985, concluyó que la demandante tiene derecho a que se reliquide su pensión en un monto equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicios, esto es, desde el 1 de noviembre de 2010 hasta el 31 de octubre de 2011; entendiendo por tales todos los que percibe el trabajador de manera habitual y periódica como contraprestación directa por sus servicios.

Mas adelante, advirtió que la entidad demandada liquidó la pensión en un porcentaje equivalente al 75% conforme la Ley 33 de 1985 pero incluyó únicamente los siguientes factores: asignación básica, bonificación por servicios prestados y prima técnica, omitiendo los demás emolumentos percibidos por la demandante en el último año de servicio, que hacen parte del IBL, estos son: diferencia de sueldo (gastos de representación)[8], prima de servicios (1/12), prima de vacaciones (1/12) y prima de navidad (1/12).

De ahí que, en aplicación de la sentencia de unificación referida, ordenó su inclusión. En cuanto a la bonificación por recreación y a la bonificación por dirección, también devengadas durante el último año de labor, consideró que no procede su inclusión, en la medida en que, no constituyen factor salarial, pues la primera, es concebida como una prestación social y, la segunda, es un incentivo por pertenecer al nivel directivo.

A su vez, excluyó de la liquidación las vacaciones y la indemnización por vacaciones toda vez que estos valores corresponden a la remuneración que se percibe por un periodo de descanso o ante la imposibilidad de su disfrute. RECURSO DE APELACIÓN[9] Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la UGPP presentó recurso de apelación con el fin de que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demanda.

Explicó que los actos objeto de nulidad fueron proferidos conforme lo dispone la ley, pues si bien, la demandante es beneficiaria del régimen de transición que prevé la Ley 100 de 1993 y, por ende, le son aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 33 de 1985 en lo que tiene que ver con la edad, tiempo de servicio y monto, lo cierto es que, el IBL será el promedio de los emolumentos sobre los cuales cotizó la afiliada durante los últimos diez años, como lo establece la Ley 100 de 1993 y los factores para calcular la mesada son los previstos en el Decreto 1158 de 1994.

Luego, advirtió que, al no existir unidad de criterios entre las altas corporaciones judiciales, sobre cómo habrá de liquidarse la pensión de los beneficiarios del régimen de transición, se debe aplicar el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Indicó que si bien en el Consejo de Estado[10] está vigente el criterio según el cual el régimen de transición comprende la edad, el tiempo y el monto de la pensión, entendiendo este último como el resultado de la suma de todos los factores que percibe el trabajador durante el último año de servicio, lo cierto es que, la Corte Suprema de Justicia[11] y la Corte Constitucional[12] sostienen una posición distinta, en cuanto consideran que el régimen de transición solo comprende la edad y el tiempo de servicios, por lo que el monto deberá calcularse como lo prevé el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Por último, aseveró que en los términos prescritos en los artículos 270 y 271 del CPACA, la sentencia del 4 de agosto de 2010 no puede considerarse como una sentencia de unificación, toda vez que esta no fue dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, por importancia jurídica, trascendencia económica o social, ni por unificar o sentar jurisprudencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA[13] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, profirió sentencia el 21 de abril de 2016, por medio de la cual confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Veintiocho Administrativo Oral de Bogotá. Como argumentos expuso los siguientes: En primer lugar, advirtió que la decisión emitida por el a quo atendió las pretensiones de la demanda en cuanto a la reliquidación pensional, pero omitió pronunciarse sobre la indexación de la primera mesada.

Sin embargo, dado que en ninguna etapa procesal ello fue objeto de discusión y, que la competencia del ad quem está restringida a los argumentos descritos en el recurso de apelación, no se efectuó ningún análisis sobre este aspecto. En segundo lugar, explicó que con la expedición de la Ley 100 de 1993 se pretendió homogenizar el sistema pensional en Colombia, propendiendo por el desaparecimiento de los regímenes especiales sin desconocer los derechos adquiridos de los beneficiarios de estos.

Es así, que la referida normativa previó un régimen de transición, dentro del cual se establece que la edad para acceder a la pensión, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas y el monto de la prestación de las personas que al momento de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993 tengan 35 o más años de edad para las mujeres, o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentre afiliado el trabajador.

De igual manera, señaló que el Consejo de Estado en sentencia del 4 de agosto de 2010, en desarrollo de los principios de progresividad, no regresividad y primacía de la realidad sobre las formalidades, sostuvo que la pensión de los beneficiarios del régimen de transición debía liquidarse con inclusión de todos los factores salariales devengados por el trabajador durante el último año de servicios, en razón a que las Leyes 33 y 62 de 1985 no traen un listado taxativo de aquellos, circunstancia que no impide la inclusión de otros que el empleado hubiere recibido de forma habitual, periódica y como contraprestación de su labor.

Así mismo, advirtió que, si bien no se desconoce que la referida tesis difiere de la expuesta por la Corte Constitucional, en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, lo cierto es que, aquella no es aplicable a todos los asuntos, pues su objetivo no es generalizar los efectos de los diferentes regímenes pensionales, sino que deberá analizarse cada caso particular y determinar si se cumplen los requisitos para que proceda su aplicación, lo cual no ocurre en el sub lite.

Bajo esa misma línea argumentativa, explicó que, en virtud del principio de autonomía judicial y con respeto del precedente vertical, es posible acoger la postura desarrollada por el Consejo de Estado, en cuanto a la forma como debe liquidarse el IBL, sin que ello implique per se un desconocimiento de la tesis de la Corte Constitucional, máxime cuando esta se debe atender según el caso.

De conformidad con lo anterior, y analizadas las probanzas obrantes en el dossier, encontró que, al ser la señora Luz Stella Veira Bernal beneficiaria del régimen de transición, en aplicación de la postura jurisprudencial del Consejo de Estado, le asiste el derecho a que su pensión se reliquide de conformidad con los artículos 1.º de las Leyes 33 y 62 de 1985, es decir, con base en el último año de servicios y con la inclusión de la asignación básica, prima técnica, bonificación por servicios, gastos de representación (en la certificación aparecen como diferencia de sueldo), prima de servicios (1/12), prima de vacaciones (1/12) y prima de navidad (1/12).

ACCIÓN DE REVISIÓN[14] La UGPP presentó acción de revisión de la providencia que ordenó el pago de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública, de que trata el artículo 20, literales a.) y b.), de la Ley 797 de 2003 que disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», y «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 1. «Revocar» las sentencias del 13 de marzo de 2015 y 21 de abril de 2016, proferidas, en su orden, por el Juzgado Veintiocho Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso ordinario instaurado por la señora Luz Stella Veira Bernal contra la UGPP, bajo el radicado: 1100113335028201300380. 2.

Declarar que a la señora Luz Stella Veira Bernal no le asiste el derecho a que se reliquide su pensión de vejez con la totalidad de los factores de salario devengados en el último año de servicios. 3. Ordenar que la pensión de la señora Luz Stella Veira Bernal se liquide conforme a las reglas previstas por las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017, providencias proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, de acuerdo con las cuales se debe adoptar como ingreso base de liquidación las directrices fijadas en el inciso 3.º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, con la inclusión de los factores base de cotización taxativamente enlistados por el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren la condición de factor salarial con incidencia pensional, con una tasa de reemplazo del 75%, conforme al artículo 1 de la Ley 33 de 1985. 4.

Condenar a la señora Luz Stella Veira Bernal a restituir a la UGPP los dineros recibidos en exceso con ocasión de la reliquidación pensional que ordenó el Tribunal Administrativo, sumas debidamente indexadas. A continuación, estimó que la decisión adoptada en las sentencias objeto de revisión contrarían el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 48, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política; la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948; los Convenios 102 y 108 de la OIT; la Ley 33 de 1985; la Ley 100 de 1993; el Decreto 1158 de 1994 y el Acto Legislativo 1 de 2005.

En sustento de lo anterior, argumentó que las providencias en mención vulneraron el debido proceso, en razón a que la reliquidación de la pensión de jubilación de la demandada no atendió las disposiciones contenidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, así como tampoco las previstas en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994. Lo anterior genera un detrimento de los recursos destinados a la financiación del sistema general de seguridad social en pensiones que la Nación debe administrar.

De igual manera, expuso que el derecho reconocido en las decisiones de primera y segunda instancia excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a una reliquidación pensional en contravía de lo dispuesto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En este sentido, explicó que la señora Luz Stella Veira Bernal al estar cobijada por el régimen de transición, dado que tenía más de 35 años de edad al momento de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social, tiene derecho al reconocimiento de la pensión bajo las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, previstas por la Ley 33 de 1985, salvo en lo que tiene que ver con el IBL, el cual se encuentra regulado en el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Destacó que así lo ha interpretado la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos, que se constituían en precedente obligatorio para los jueces de primera y segunda instancia. Así mismo, aseveró que la liquidación ordenada afecta la sostenibilidad financiera del sistema, pues ordena incluir valores que no corresponden a los enlistados en el Decreto 1158 de 1994, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial.

Tal situación permite observar que se configura un abuso palmario del derecho, pues se presenta con el desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional. Igualmente, consideró que la liquidación ordenada afecta la sostenibilidad financiera del sistema, pues aumenta en un 26.35% la mesada pensional de la demandada, sin un sustento legal.

Puso de presente que el valor de la mesada actual es de $11.057.891.39 cuando debía equivaler a $8.481.841, con lo cual se genera una diferencia de $2.576.050.39. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN[15] Dentro del término, la señora Luz Stella Veira Bernal, mediante apoderado, dio respuesta a la demanda para solicitar que se denieguen las pretensiones.

Propuso las siguientes excepciones: - IMPROCEDENCIA DEL PRESENTE RECURSO DE REVISION: Afirmó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la decisión objeto de revisión, expuso las razones legales y jurisprudenciales que daban lugar a la reliquidación pensional de la demandante con inclusión de todos los factores percibidos durante el último año de servicios.

Explicó que, en virtud del principio de autonomía e independencia judicial, acogió la posición unificada que sobre el asunto asumió el Consejo de Estado. Luego, aseveró que no es posible inferir que se configuró la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en la medida en que tanto el a quo como el ad quem dieron aplicación a las normas que rigen la situación pensional de la señora Luz Stella Veira Bernal y el criterio vertical que existía para la época. - FALTA DE LEGITIMACION EN LA CAUSA POR ACTIVA: Señaló que de la lectura del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 se advierte que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social no tiene la facultad para interponer la acción de revisión, pues la normativa referida es clara en establecer que aquella debe ser ejercida a solicitud del gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el contralor General de la República o el procurador General de la Nación. - PRINCIPIO DE BUENA FE: Observó que, de acuerdo con los postulados contenidos en el artículo 83 de la Constitución Política, la buena fe constituye un pilar para la construcción de la confianza legítima, a saber, la garantía que tienen las personas de poder acceder a la administración de justicia. Con fundamento en lo anterior, consideró que la UGPP utiliza este tipo de acciones judiciales para disminuir el derecho pensional que los jueces de instancia han reconocido a los pensionados. - PRINCIPIO DE LA SEGURIDAD JURIDICA: Recordó que todas las decisiones judiciales se encuentran amparadas por el principio de buena fe y la presunción de legalidad.

Seguidamente, aseguró que dentro del proceso ordinario se respetaron todas las etapas procesales, así como los derechos de defensa y debido proceso que le asisten a las partes. Mas adelante, estimó que la acción promovida por la UGPP no es procedente comoquiera que fue presentada de forma extemporánea. - LINEAMIENTOS JURISPRUDENCIALES: Reiteró que la decisión objeto de revisión se fundó en la normativa pensional aplicable a la señora Luz Stella Veira Bernal y los precedentes jurisprudenciales desarrollados por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, los cuales, en términos de la Corte Constitucional[16] deben ser atendidos para salvaguardar los principios de confianza legítima, seguridad jurídica, racionalidad y coherencia. En su criterio, la entidad pensional con la presente demanda pretende reabrir un debate probatorio y jurídico que ya tuvo lugar ante los jueces de instancia que conocieron el proceso ordinario.

Por último, teniendo en consideración la fecha en la que se profirió la sentencia atacada, solicitó tener en cuenta lo sostenido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2019, en cuanto a que «la aplicación de esta sentencia abarcaría todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial, instaurados a través de acciones ordinarias, dejando a salvo aquellos en los que ha operado la cosa juzgada, así como aquellas pensiones que fueron reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, las que no pueden considerarse como abuso del derecho o fraude a la ley.».

CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala, en el inciso segundo del artículo 249, que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.[17].

Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver el recurso formulado es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019[18]: «[…]

ARTÍCULO 13. - DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección segunda […] 3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. […]» Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, precisa: «las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación».

De conformidad con lo expuesto, corresponde a esta corporación conocer de los recursos extraordinarios de revisión que se interpongan contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos, así como de las acciones de revisión contra las providencias que impongan la obligación de pagar sumas periódicas de dinero a cargo del tesoro público o a fondos de naturaleza pública.

De acuerdo con lo anterior, en este caso, es procedente la revisión de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, proferida el 21 de abril de 2016, por ser la decisión que concluyó el debate jurídico en segunda instancia. Acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003[19] introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»[20] Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles de la acción no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación[21]. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones[22]. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira[23]. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia[24].

Cuestiones previas La señora Luz Stella Veira Bernal expuso en la contestación de la acción de revisión que no se cumplen las exigencias de oportunidad y legitimación en la causa por activa, aspectos que la Subsección pasa a estudiar en el siguiente orden: Legitimación por activa de la acción de revisión Sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión[25], admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos, criterio ratificado por esta Subsección[26].

Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009.

En el sub lite, ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la formulación de la acción de revisión. Oportunidad Sobre el particular, se observa que la acción de revisión fue presentada dentro del plazo que prevé el artículo 251 del CPACA, esto es, dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la providencia cuestionada.

La sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, proferida el 21 de abril de 2016, quedó ejecutoriada el 25 de mayo de la misma anualidad[27]. La demanda fue radicada el 11 de abril de 2019[28], por lo que se concluye que aquella se encuentra en tiempo. En esas condiciones, no le asiste razón a la parte demandada que sugirió que no se observó el término señalado por el artículo 251 del CPACA, en armonía con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para la interposición de la acción de revisión. Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 al ordenar la liquidación de la pensión de la señora Luz Stella Veira Bernal, cobijada por el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, esto es, en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo, además de la asignación básica, la bonificación por servicios y la prima técnica, los gastos de representación (diferencia de sueldo), la prima de servicios (1/12), la prima de vacaciones (1/12) y la prima de navidad (1/12), y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994? Para resolver lo anterior se abordarán los siguientes aspectos: 1) La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; 2) La causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; 3) El régimen pensional contenido en la Ley 33 de 1985, 4) El régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y 5) verificación de las causales de revisión invocadas en el caso particular y concreto.

La causal de revisión contemplada en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 prevé que, además de las causales consagradas para el recurso extraordinario de revisión, también procede «Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». Sobre el debido proceso es importante indicar que está consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política como un derecho de rango fundamental que está constituido por todas las garantías que se deben respetar en las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos, y que están concebidas para proteger a las personas dentro de dichos trámites y se logre la aplicación correcta de la justicia[29].

Algunas de las garantías que hacen del debido proceso son[30]: «(i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;

(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.

De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;

(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.» Adicionalmente, deben tenerse presente otros aspectos que han sido integrados por la Corte Constitucional a la esfera del debido proceso tratándose de providencias judiciales.

En efecto, la jurisprudencia constitucional ha construido toda una doctrina alrededor de las conocidas como causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, que, de encontrarse probadas, llevan a la conclusión de que se vulneró el derecho en comento. Se trata de un juicio de validez del fallo, cuando el juez incurre en graves falencias[31] que hacen la decisión incompatible con la Carta Política.

Entonces, es forzoso tener en cuenta tales conceptos cuando se estudia la vulneración de esta garantía en una sentencia. Por ello, son ineludibles al momento de evaluar la configuración de la causal prevista por el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, ellas son: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»[32] La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia de la acción de revisión, «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».

En relación con esta causal es importante anotar que en la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que ella obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»[33]. Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma, y en particular del artículo 20 ibidem, estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca en tales parámetros. Lo que se ha de dilucidar es si la pensión de jubilación a que tiene derecho la señora Luz Stella Veira Bernal debe liquidarse teniendo en cuenta el ingreso base de liquidación de conformidad con la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 del mismo año y no el previsto por el inciso 3.° del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso, con los factores señalados por el Decreto 1158 de 1994.

En esa medida, se debe definir si el valor de la prestación que la sentencia objeto de la acción de revisión ordenó reconocer, debe ser reducido en la misma proporción a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social en pensiones. Para el propósito descrito se analizarán las normas pensionales contenidas en la Ley 33 de 1985, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, las posiciones jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado; y con fundamento en ello, se estudiará la configuración de las causales de revisión invocadas en el caso concreto.

El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas al amparo de la Ley 33 de 1985 El artículo 1.º de la Ley 33 de 1985[34] reguló que los empleados oficiales que acreditaran 20 años de servicio continuo o discontinuo y la edad de 55 años tenían derecho al reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

El inciso primero de la norma citada dispuso a su tenor lo siguiente: «Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. […]» Por su parte, el artículo 1.º de la Ley 62 de 1985 modificó el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 que reglamentó los factores susceptibles de ser incluidos en el cómputo pensional, en la cual se señaló: «Artículo 1°.

Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.

En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes. […]» De la lectura de estas dos normas se desprende con claridad que las pensiones de aquellas personas que causaron su derecho en vigencia de la Ley 33 de 1985 se liquidarían con base en el 75% del promedio de los factores sobre los cuales se efectuaron aportes a la entidad de previsión que hubiese percibido el trabajador en el último año de servicio y sobre los cuales existía el deber de cancelar según el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, sobre: i) la asignación básica; ii) los gastos de representación; iii) las primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; iv) dominicales y feriados; v) horas extras; vi) la bonificación por servicios prestados y; vii) el trabajo suplementario.

El régimen de transición de la Ley 100 de 1993 La Ley 100 de 1993 organizó el Sistema de Seguridad Social Integral como un conjunto de obligaciones del Estado y la sociedad, instituciones y recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios, y las demás que se incorporen normativamente en el futuro.

Su objeto es el de garantizar esos derechos irrenunciables de las personas, en condiciones que les permitan tener una calidad de vida acorde con la dignidad humana, a través de la protección de las contingencias que las puedan afectar (art. 1). En el artículo 36 de la norma en mención, concibió un régimen de transición que ha sido entendido como un beneficio en favor de las personas que cumplan con unos requisitos para la entrada en vigor de aquella.

Esto les permitiría regirse por las normas aplicables en el régimen anterior. Así lo señaló: «ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. […]» De la norma transcrita, se extrae que quienes se encuentren en los supuestos de edad o tiempo de servicios allí previstos, tienen derecho a que se les apliquen las normas anteriores que venían rigiendo su situación pensional, en cuanto a edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto.

Sin embargo, en relación con este último aspecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado no ha sido pacífica, pues se ha debatido si el ingreso base de liquidación hace parte del régimen de transición o no, como pasa a exponerse: - Criterio de la Corte Constitucional En la sentencia C-168 de 1995, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, frente a la diferenciación que hacía la norma original entre trabajadores del sector público y del sector privado, sin fijar ninguna regla frente a la inclusión o no del IBL en dicho régimen de transición. Posteriormente, dicha Corporación, a través de sus salas de revisión de tutelas, emitió una serie de pronunciamientos, según los cuales, el ingreso base de liquidación se encontraba inmerso dentro de la expresión monto, por lo que debía entenderse que en este aspecto debían acatarse las disposiciones anteriores a la Ley 100 de 1993.

Así se indicó en las sentencias T-631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T-386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009. Más adelante, en la sentencia C-258 de 2013, al referirse al régimen de transición de los congresistas, fijó una regla según la cual el IBL no hacía parte de las normas de transición, así lo sostuvo: «En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;

(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.

En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.» Luego, en la sentencia SU-230 de 2015 definió claramente que la anterior interpretación no era exclusiva del régimen especial allí analizado y expuso: «Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca».

(Negrilla por fuera de texto). A partir de dichas providencias, la Corte Constitucional ha emitido varias sentencias de unificación en las cuales ha mantenido su criterio, entre ellas, las sentencias SU-427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU- 395 de 2017. En esta última providencia[35], la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones, con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 1971[36] y 929 de 1976[37].

Consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían rigiéndose por normas especiales. Así lo había analizado la sentencia C-258 de 2013 que precisó que la transición consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero excluyendo el ingreso base de liquidación. - Criterio del Consejo de Estado Por su parte, el Consejo de Estado, adoptó una tesis según la cual el IBL sí hacía parte del régimen de transición, en efecto, la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda el 4 de agosto de 2010[38] así se refirió al tema: «Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.

(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». La anterior postura se mantuvo hasta que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, fijó reglas y subreglas jurisprudenciales, providencia que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales, con efectos retrospectivos «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables».

La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.» La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.».

Con todo, la Sala Plena también sostuvo: «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa, completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un debido proceso administrativo».

Verificación de la causal de revisión invocada Vulneración del debido proceso. Literal a.) del artículo 20 Ley 797 de 2003 Se observa que, en criterio de la entidad, las providencias objeto de revisión vulneraron el debido proceso al acceder a la reliquidación de la pensión de la aquí demandada, en un monto del 75% de los salarios y factores percibidos en el último año de servicios, como lo establece la Ley 33 de 1985, desconociéndose la interpretación que sobre el IBL efectuó la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013.

En dicha providencia, se precisó que aquellos empleados beneficiarios del régimen de transición conservarían los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión del régimen anterior, pero el IBL sería el establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Al respecto, se debe señalar que el argumento expuesto no está referido a alguno de los aspectos sobre jurisdicción y competencia, los derechos de audiencia, de defensa y contradicción o a la valoración probatoria relacionados con el reconocimiento pensional, sino al desacuerdo en la interpretación de las normas que hizo el ad quem para el cálculo de la prestación. En su sentir, se omitió la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 así como de las sentencias de la Corte Constitucional que abordaron el tema, lo cual condujo a que su cuantía excediera lo debido de acuerdo con la ley, cuestión que hace referencia a la causal contenida en el literal b.) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que pasa a estudiarse.

Por tanto, para definir si se configura la causal contemplada en el literal a.) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es necesario verificar la configuración de la causal contenida en el literal b.) de la norma en mención. La cuantía del derecho reconocido y lo debido por ley. Literal b.) del artículo 20 Ley 797 de 2003. En esta instancia no se discute que la señora Luz Stella Veira Bernal es beneficiaria del régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En efecto, nació el 25 de julio de 1952[39] y laboró para la EPS CONVIDA desde el 1 de mayo de 1977 hasta el 30 de junio de 1985[40] y en el Ministerio de la Protección Social desde el 3 de diciembre de 1985 hasta el 31 de octubre de 2011[41]. En consecuencia, para el 1 de abril de 1994, tenía la edad de 41 años y 20 años de servicio. Ello quiere decir que adquirió el estatus de pensionada el 25 de julio de 2007, cuando cumplió la edad de 55 años y más de 20 de trabajo en la mencionada entidad.

El Ministerio del Trabajo, certificó que la señora Luz Stella Veira Bernal[42] devengó los siguientes emolumentos durante el último año de servicio, de octubre 2010 a octubre de 2011: - Asignación básica - Prima técnica - Bonificación por servicios prestados - Gastos de representación[43] - Vacaciones - Prima de navidad - Prima de servicios - Prima de vacaciones - Indemnización por vacaciones - Bonificación por recreación - Bonificación dirección Por medio de la Resolución UGM 005920 del 30 de agosto de 2011[44], la extinta Caja Nacional de Previsión Social EICE le reconoció una pensión de jubilación a la señora Luz Stella Veira Bernal, a partir del 1 de agosto de 2011, condicionada al retiro definitivo.

La liquidación de la prestación la efectuó con el 75% del salario promedio de lo devengado en los últimos 10 años, a saber, entre el 1 de agosto de 2001 y 30 de julio de 2011, de conformidad con lo establecido en las Leyes 33, 62 de 1985 y 100 de 1993. Los factores que tuvo en cuenta en el cálculo de la mesada fueron: asignación básica, bonificación por servicios prestados y prima técnica (años 2004 a 2011).

El estatus jurídico lo adquirió el 25 de julio de 2007. Mediante escrito radicado el 28 de febrero de 2012, la pensionada solicitó la reliquidación de la pensión de vejez. No obstante, la entidad denegó la referida petición a través de las Resoluciones RDP 003921 del 19 de junio de 2012[45] y RDP 009955 del 25 de septiembre de la misma anualidad[46], bajo el argumento de que la prestación se liquidó conforme lo prevé el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, comoquiera que el IBL no fue objeto de transición. El Juzgado Veintiocho Administrativo Oral de Bogotá, en sentencia del 13 de marzo de 2015, le ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de la señora Luz Stella Veira Bernal en los siguientes términos[47]: «[…]

TERCERO: CONDENAR la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓIN (sic) SOCIAL -UGPP-, a lo siguiente: a) Reliquidar el valor de la mesada de la pensión de jubilación a la señora LUZ STELLA VEIRA BERNAL, identificada con la cédula de ciudadanía No. 41.588.408, sobre el 75% del promedio de todo lo devengado en el año anterior a su retiro – entre el 1.º de noviembre de 2010 y el 31 de octubre de 2011 -, esto es, que además de computar la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y prima técnica, se deben incluir los siguientes factores: diferencias de sueldo, 1/12 prima de servicios, 1/12 prima de vacaciones y 1/12 prima de navidad. b) En la nueva liquidación se dispondrá el nuevo descuento del valor de los aportes a pensión no realizados oportunamente sobre los factores salariales certificados en el último año de servicios del actor […]» (Ortografía, negrillas y gramática del texto original) La anterior decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, a través de sentencia del 21 de abril de 2016.

Los argumentos que sirvieron de fundamento son los siguientes[48]: «[…] [C]on el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1º de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas, es decir, la pensión de jubilación respecto a la edad, tiempo de servicios y monto de la misma se les aplicara el régimen anterior.

Así las cosas, la Sala se remite a lo preceptuado en la Ley 33 de 1985 […] en lo pertinente, prescribe como requisitos para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación por parte de los empleados oficiales, haber servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegado a la edad de cincuenta y cinco (55) años. Igualmente determina que la cuantía será el equivalente al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios, los cuales se encuentran contemplados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, modificatorio del artículo 3 de la Ley 33 de 1985 [ ] De acuerdo con lo expuesto anteriormente, ciertamente en el inciso segundo del artículo 1º de la Ley 62 de 1985 se enunciaron factores salariales que se deben tener en cuenta para calcular el monto de la pensión de jubilación, pero dicha enumeración no puede considerarse taxativa, por cuanto en el inciso tercero se prevé la posibilidad de que dicha prestación sea liquidada sobre los factores que hayan servido de base para calcular aportes.

Así las cosas, se concluye que el salario base para efectuar la liquidación de la pensión mensual vitalicia de jubilación comprenderá no sólo la asignación básica mensual sino también todos los demás factores que el trabajador percibió como consecuencia de su relación laboral durante el último año de servicio, pues lo contrario sería tanto como deferirle al empleador la posibilidad de establecer, a la postre, el quantum pensional de su empleado.

El honorable Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, en sentencia de 4 de agosto de 2010, con ponencia del doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 2006-7509-01, en relación a la forma en que se debe calcular el ingreso base de liquidación para el reconocimiento pensional de los servidores públicos cobijados por los regímenes de transición discurrió: […] Nótese como en criterio del Consejo de Estado, la pensión debe ser liquidada con base en el universo de los factores salariales percibidos por quien lo solicita durante el último año de servicio, eso sí, en la hipótesis de que se hubiese omitido el descuento de aportes sobre parte de los mismo (sic), la empresa administradora de pensiones bien puede hacer las respectivas deducciones. […] Así mismo, aclaró las diferentes interpretaciones que se han generado como consecuencia de los pronunciamientos dados en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, ambas proferidas por la Corte Constitucional, […] Teniendo en cuenta lo expuesto y advirtiendo que esta Sala en pronunciamientos anteriores se separó de la sentencia SU-230 de 2015, por considerar que no era una subregla aplicable a todos los casos en general, se acoge la postura del órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativo en la cual se puntualiza que los pronunciamientos realizados por la Corte Constitucional no pretendieron en ningún momento generalizar los efectos de los diferentes regímenes pensionales, toda vez, que cada caso merece un estudio particular para establecer si cumple con los requisitos para su aplicación; así las cosas se debe seguir la línea establecida con la sentencia de 4 de agosto de 2010, que unificó el criterio de reconocimiento de los factores salariales que conforman el ingreso base de liquidación de las pensiones cobijadas por el régimen de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el sentido (sic) el cálculo del monto pensional deberá tenerse en cuenta todo lo devengado como salario por el trabajador durante el último año de prestación del servicio. […] En ese orden de ideas, es del caso advertir que las decisiones adoptadas por esta Sala, se desarrollaron de acuerdo a los principios de la autonomía judicial, conforme a lo establecido en el artículo 230 de la Constitución Política, en el sentido de que los jueces están sometidos al imperio de la ley, y que además la equidad, la jurisprudencia, y los principios generales del derecho son criterios auxiliares en la interpretación del ordenamiento jurídico sin desconocer los precedentes jurisprudenciales desde el punto de vista horizontal y vertical que sirve de fundamento en los casos en que por su naturaleza generan un alto grado de dificultad, frente a los cuales se busca que una decisión esté debidamente argumentada, en armonía con el ordenamiento constitucional vigente. […] Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que la demandante se encontraba amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ya que para el 1º de abril de 1994 tenía más de 35 años de edad y había superado los 15 de servicio, toda vez que nació el 25 de julio de 1952 y se vinculó a la Caja de Previsión Social de Cundinamarca el 1º de mayo de 1977.

De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que la accionante cumplió 55 años de edad el 25 de julio de 2007 y laboró en la Caja de Previsión Social de Cundinamarca hoy Entidad Promotora de Salud del Régimen Subsidiado EPS”S CONVIDA desde el 1º de mayo de 1977 hasta el 30 de junio de 1985 y en el Ministerio de la Protección Social desde el 3 de diciembre de 1985 al 31 de octubre de 2011, es decir, que completó como tiempo de servicios 34 años, por lo que tiene derecho a que su pensión vitalicia de jubilación sea reconocida y liquidada de conformidad con las previsiones contenidas en las Leyes 33 y 62 de 1985.

Precisada la manera cómo debieron aplicarse las disposiciones anotadas en precedencia al caso concreto, de donde surge que el monto de la pensión se logra teniendo en cuenta todos los factores devengados durante el último año de prestación de servicio, esto es, entre el 1º de noviembre de 2010 y el 31 de octubre de 2011, los cuales aparecen discriminados en la certificación que obra en el folio 13 a 15 y 127 a 128 del expediente, por lo que la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL – debió aplicar el porcentaje del 75% a lo que resultare de la suma de dichos factores.

En gracia de discusión, esta colegiatura advierte que no desconoce el reciente pronunciamiento de la H. Corte Constitucional, en sentencia SU-230 del 29 de abril de 2015 […] La citada providencia reiteró los argumentos expuestos en la sentencia C-258 de 2013, por medio de la cual se analizó la constitucionalidad de los beneficios y condiciones especiales del régimen de los Congresistas establecido en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, cuyos efectos continuaron vigentes en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

Lo anterior permite concluir que aún con el pronunciamiento de la H. Corte Constitucional, en sentencia SU-230 del 29 de abril de 2015 en sede de tutela, el H. Consejo de Estado ratificó la aplicación de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, por lo tanto se seguirá aplicando el precedente jurisprudencial del órgano de cierre de esta jurisdicción. Así las cosas, la demandante tiene derecho a que sea reconocida a su favor la reliquidación de su pensión de vejez con inclusión, como factores salariales, de la asignación básica, prima técnica, bonificación por servicios prestados, gastos de representación denominado en la certificación como diferencia de sueldo, prima de servicios, prima de vacaciones y prima de navidad. […]» (Ortografía, negrillas y gramática del texto original) Análisis de la Subsección Es de anotar, que para el momento en el que se produjo la decisión, la posición adoptada por el Consejo de Estado, en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, era la contenida en la sentencia del 4 de agosto de 2010[49], antes referida, según la cual aquel también se rige por las normas anteriores a dicha ley.

Denótese que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, dentro de la decisión de segunda instancia, reconoce la existencia de los dos precedentes disímiles frente al IBL que habrá de tenerse en cuenta para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, y analizado su contenido, consideró que la interpretación normativa expuesta por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se ajustaba a los supuestos fácticos y jurídicos del sub lite, sumado al hecho de que era más favorable para la pensionada y en virtud de ello la aplicó. Con ello cumplió con la carga argumentativa necesaria para apartarse del precedente que sostenía una posición distinta.

A lo anterior se agrega, que, si bien es cierto que las sentencias de unificación proferidas por la Corte Constitucional en materia de IBL que citó el recurrente[50] sostienen una posición diferente a la expuesta por el Consejo de Estado en el proveído referido, constituyen un precedente obligatorio, también lo es que, en aplicación de la teoría del apartamiento judicial[51], y, en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial, el ad quem tenía la posibilidad de apartarse de la postura contenida en aquellas providencias y acoger la desarrollada por el Consejo de Estado.

Particularmente, en lo atinente a la sentencia C-168 de 1995, se advierte que en ella se estudiaron los siguientes aspectos que no corresponden al centro del debate en este asunto: i) constitucionalidad de apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[52] ii) derecho a la igualdad y iii) derechos adquiridos.

De otra parte, conviene aclarar que, si bien en la sentencia C-258 de 2013 se fijó una regla según la cual todas las pensiones obtenidas con abuso del derecho o con fraude a la ley debían ser revisadas y reliquidadas, lo cierto es que se refirió específicamente a las pensiones de congresistas y altos dignatarios del Estado. Este no es el caso de la demandada, pues ella laboró para el Ministerio del Trabajo, en cargos de dirección desde 1985 hasta 2011, tales como jefe de Sección, jefe de Unidad Especial y director técnico.

Ahora, si bien en la certificación de salarios mes a mes emitida por dicha entidad el 16 de enero de 2013[53], se advierte que entre el 11 de julio y el 22 de septiembre de 2011 la pensionada tuvo un encargo como viceministra, lo cierto es que, una vez verificadas las sumas percibidas con ocasión de dicha variación, es dable inferir que aquellas no representan un aumento desproporcionado en sus ingresos y, por ende, tampoco en su mesada pensional[54].

En todo caso, en este particular, no existe prueba de que la pensión objeto de controversia haya sido obtenida con abuso del derecho o fraude a la ley, razón por la cual, en manera alguna resulta aplicable al sub examine[55] tal y como lo apreció el juez de segunda instancia. Por otra parte, en lo atinente a la inclusión de los factores salariales en el ingreso base de liquidación, es importante señalar que la tesis acogida por el juez de segunda instancia, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, fue la sostenida por el Consejo de Estado según la cual, la relación de emolumentos contenida en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 no era taxativa sino enunciativa, por lo que en aquella oportunidad se sostenía que podían tenerse en cuenta todos aquellos que percibe el servidor como retribución de su labor durante el último año, tesis que fue replanteada por la Sala Plena, como antes se indicó. En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en el ejercicio de su independencia y autonomía judicial, valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y explicó las razones que lo llevaron a acoger la tesis, que, para entonces, era sostenida por su superior funcional y Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

Finalmente, es importante advertir que, si bien la Sala Plena del Consejo de Estado modificó su posición frente al ingreso base de cotización de los servidores del régimen general, en la sentencia de unificación el 28 de agosto de 2018, también es cierto que en dicha providencia se delimitó su alcance para señalar que «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley […]».

Así las cosas, se considera que la tesis allí contenida no se puede extender al presente caso, pues la decisión que se revisa se ajustó al criterio imperante para la época. Por las razones expuestas es plausible concluir que no se configura la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Esta posición permite salvaguardar instituciones superiores tales como la seguridad jurídica[56].

Así las cosas, no se demostró la vulneración de los artículos 1, 2, 6, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política, el Acto Legislativo 01 de 2005, las Leyes 33 de 1985 y 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, citados como desconocidos por la UGPP en el escrito contentivo de la acción de revisión. Ciertamente, la interpretación que las sentencias objeto de demanda impartieron a tales contenidos normativos se alineó con el criterio jurisprudencial vigente para la época en el Consejo de Estado.

De esta manera, comoquiera que no se configura la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, tampoco se configura la del literal a), lo cual lleva a que se declare infundada la acción de revisión interpuesta. En conclusión: No se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar liquidar la pensión de la señora Luz Stella Veira Bernal atendiendo el ingreso base de liquidación de la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1.º de la Ley 62 del mismo año, esto es, en cuantía equivalente al promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo, además de la asignación básica, la bonificación por servicios y la prima técnica, los gastos de representación (diferencia de sueldo), la prima de servicio (1/12), la prima de vacaciones (1/12) y la prima de navidad (1/12).

Decisión Con base en los argumentos expuestos, al no encontrar configuradas las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se declarará infundada la acción de revisión contra la sentencia del 21 de abril de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que confirmó la providencia del 13 de marzo de 2015 del Juzgado Veintiocho Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, que ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Luz Stella Veira Bernal.

Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público». Esta Corporación[57] ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público.

También se constituye en un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional. Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado, a lo que se agrega que no se probó su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, UGPP contra Luz Stella Veira Bernal, por las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el fin de que se revise la sentencia del 21 de abril de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que confirmó la providencia del 13 de marzo de 2015 del Juzgado Veintiocho Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 110013335028201300380.

Segundo: Sin condena en costas. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema SAMAI y archívese el expediente de la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmó electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente [pic] ----------------------- [1] Folios 56 a 74 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [2] Así lo señala expresamente en la demanda. [3] Así lo señala expresamente la señora Luz Stella Veira Bernal en la demanda, a folio 58 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [4] Citó como desconocidos los principios de igualdad, prevalencia del derecho sustancial, justicia y equidad. [5] Para el efecto citó las sentencias del 8 de junio y 21 de septiembre, ambas de 2000, proferidas por el Consejo de Estado, bajo los radicados, en su orden, 2729 y 470 [6] Folios 154 a 161 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [7] Citó la sentencia del 16 de febrero de 2006, proferida por la Sección Segunda, Subsección B. número interno: 1579-2004. [8] Explico que conforme certificación obrante a folio 15 del expediente, los dos conceptos son asimilables. [9] Folios 162 a 170 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [10] Citó las sentencias del 18 de febrero de 2010, 4 de agosto de 2010, 7 de octubre de 2010, 20 de enero de 2011, 27 de enero de 2011, 3 de febrero de 2011, y17 de marzo de 2011, todas proferidas por la Sección Segunda. [11] Citó las sentencias del 1 de diciembre de 2009, radicación: 39487; 14 de septiembre de 2010, radicación: 40692; 5 de octubre de 2010, radicación: 37841; 1 de marzo de 2011, radicación: 39.791; 21 de junio de 2011, radicación: 42386. [12] Citó las sentencias C-168 de 1995, C-608 de 1999, C-634 de 2001 y C- 258 de 2013. [13] Folios 201 a 212 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [14] Folios 235-278 del C. ppal. [15] Folios 717 a 723 del cuad. ppal. parte 4. [16] Para el efecto citó la sentencia SU-047 de 1999. [17] «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.» [18] Por medio del cual se expide el reglamento del Consejo de Estado. [19] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» [20] Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. [21] Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. [22] Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. [23] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión núm. 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. [25] Ibidem. [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”,M.P: William Hernández Gómez, Bogotá, D.C., Veinte (20) de noviembre de dos mil diecinueve (2019), radicación: 11001-03-25-000- 2012-00443-00(1818-12), demandante Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación. [27] Tal como se observa en el Oficio 47-001 del 30 de junio de 2016 suscrito por el oficial mayor, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, obrante a folio 213 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [28] F. 8 vto. del cuad. ppal. parte 1. [29] Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. [30] Sentencia C-341 de 2014 [31] Sobre este aspecto se puede consultar las sentencias T-553 de 2012, T- 902 de 2014, T-327 de 2015. [32] Ver entre muchas otras, Corte Constitucional, sentencia SU-116 de 2018. [33] http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222. [34] Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las Prestaciones Sociales para el sector público. [35] Reiterado en la sentencia SU-023 de 2018. [36] «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» [37] «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.» [38] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2006-07509-01. [39] Tal como consta en la cedula de ciudadanía obrante en el folio 4 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [40] Folios 5 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [41] Tal como consta en la certificación categoría relación laboral expedida por la subdirectora de gestión del Talento Humano del Ministerio del Trabajo, obrante a folio 10 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho.

Igualmente, puede consultarse el certificado de información laboral emitido el 16 de enero de 2013, obrante en el folio 11 ibidem. A folio 9 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho obra Resolución 00004917 del 20 de octubre de 2011, proferida por el Ministerio de la Protección Social, por medio de la cual se aceptó renuncia al cargo de director técnico, código 0100, grado 22 a la señora Luz Stella Veira Bernal, a partir del 1 de noviembre de la misma anualidad. [42] Folios 13 a 15 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho obra certificación de salarios mes a mes. [43] De acuerdo con la nota de la certificación «Los gastos de representación se reflejan en el formato devengados último año adjunto al presente con el término Diferencia de Sueldo». [44] Folios 16 a 20 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [45] Folios 27 a 31 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [46] Folios 44 a 48 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [47] Folios 154 a 161 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [48] Folios 201 a 212 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [49] Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2006-07509-01. [50] Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017. [51] Según la cual, es plausible para los jueces y tribunales apartarse excepcionalmente de la aplicación de un precedente obligatorio. [52] Para lo cual declaró exequible los apartes del inciso 1 del artículo 11 y los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: «Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.». [53] Folios 13 a 16 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [54] Durante los meses de enero a junio devengó un total de $9.361.785,60 en el cargo de director técnico.

Durante su encargo como viceministra devengó las siguientes asignaciones mensuales: en julio $9.750.513,60; en agosto: $9.975.551,00 y en septiembre: $9.812.332,60. [55] En este sentido ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000- 2018-01943-00(REV), demandante: UGPP. [56] Sobre el respeto por las situaciones definidas con arreglo a los criterios jurisprudenciales vigentes para la época en la que fueron dictadas las sentencias, entre otras providencias, se pueden ver: Consejo de Estado, Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV), demandante: UGPP;

Sala Diecisiete Especial de Decisión, sentencia del 6 de agosto de 2019, radicación: 11001-03-15-000-2018-02097-00(REV), demandante: Cajanal EICE en Liquidación; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2016-00681-00(2861-2016), demandante: UGPP. [57] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03- 15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15- 000-2018-01884-00(REV).