15001-23-33-000-2016-00241-01 — Consejo de Estado

COSA JUZGADA- Requisitos.Configuración Para que se configure la cosa juzgada se requiere coincidencia en la causa petendi, identidad de partes; y, que el proceso recaiga sobre el mismo objeto. Así, bajo este contexto, el primer pronunciamiento con efectos inter-partes impide una nueva decisión en relación con aspectos previamente definidos.(…) es dable declarar la cosa juzgada por cuanto existe semejanza en las partes, objeto y causa entre los dos procesos anteriormente relacionados; de hecho, en la sentencia de segunda instancia del proceso 2012-00102, suscrita por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 29 de septiembre de 2014Adicionalmente, fueron estudiados los antecedentes jurisprudenciales que se habían presentado en el Consejo de Estado, para luego concluir que, en materia de reconocimiento de pensión de sobrevivientes, la norma aplicable es la vigente para la fecha del fallecimiento del causante, pues es en este momento en que se causa el derecho a la pensión de sobrevivientes.

Es importante precisar que, es posible que por el cambio de jurisprudencia se hubiese presentado una nueva demanda, sin embargo, ello afecta las decisiones judiciales que se adoptaron con anterioridad, pues éstas hacen tránsito a cosa juzgada, no solo se fijó como problema jurídico el reconocer en virtud del principio de favorabilidad la pensión de sobrevivientes a la señora Lucrecia Pérez de Figueroa en consideración al fallecimiento del señor José Gustavo Figueroa Montañez, sino que también se realizó un estudio en torno a la retrospectividad en aquellos casos en donde el deceso del funcionario se produjo con anterioridad a la normativa más favorable.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 189 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 303 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 15001-23-33-000-2016-00241-01(3312-18) Actor: LUCRECIA PÉREZ DE FIGUEROA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP-.

Trámite: Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho / Segunda Instancia. Asunto: Establecer si se encuentra fundada la excepción de cosa juzgada. Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección de 12 de abril de 2019[1], después de surtidas a cabalidad las demás etapas procesales y de establecer que no obra en el proceso irregularidades o nulidades procesales que deban ser saneadas, para decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 9 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada y; en virtud de lo anterior, dio por terminado el proceso incoado por la señora Lucrecia Pérez de Figueroa en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-. 1.

ANTECEDENTES [2] 1.1 La demanda y sus fundamentos. Lucrecia Pérez de Figueroa, por intermedio de apoderado judicial[3], en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho –Ley 1437 de 2011- presentó demanda con el fin de que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 000638 de 28 de marzo de 2012, por medio del cual la Subdirectora de determinación de Derechos de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- le negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobreviviente con ocasión al fallecimiento de su cónyuge, el señor José Gustavo Figueroa Montañez (q.e.p.d.);

ADP 001631 de 10 de agosto de 2012, a través del cual, la misma autoridad administrativa al conocer el recurso de reposición, confirmó el anterior acto administrativo. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: (i) el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes a que tiene derecho en calidad de cónyuge supérstite del señor José Gustavo Figueroa Montañez (q.e.p.d.) desde el 17 de septiembre de 1989, fecha en que éste falleció; y, (ii) dar aplicación a la sentencia en los términos del artículo 192 del código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Para una mejor compresión del caso, la Sala se permite realizar un resumen de la situación fáctica presentada por el apoderado de la demandante, así: El señor José Gustavo Figueroa Montañez (q.e.p.d.) estuvo vinculado como empleado público en la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, en la ciudad de Tunja, desde el 1º de marzo de 1976 al 17 de septiembre de 1989, fecha en que falleció. Los señores José Gustavo Figueroa Montañez y Lucrecia Pérez de Figueroa contrajeron nupcias el 24 de abril de 1974 y convivieron compartiendo techo, lecho y mesa hasta el día del deceso de aquél. Adicionalmente, la demandante dependía económicamente de su esposo, ya que no desempeñaba ninguna actividad laboral.

El 22 de diciembre de 2011 la señora Lucrecia Pérez de Figueroa solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, sin embargo, por medio de los actos acusados le fue el señor José Gustavo Figueroa Montañez (q.e.p.d) no cuenta con el tiempo de servicios necesarios exigidos en la Ley 33 de 1985 para el efecto. 1.2 Normas violadas y concepto de violación. Como disposiciones violadas citó las siguientes: Constitución Política, artículos 23, 29, 48, 53 y 58;

Leyes 100 de 1993, artículos 11, 36, 46, 47 y 48; 797 de 2003, artículos 11 y 12; y, Decretos 1045 de 1978 y 758 de 1990. Como concepto de violación de las normas invocadas, la demandante consideró que el acto acusado está viciado de nulidad, porque: Al momento de decidir sobre el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes no se tuvo en cuenta, en forma retrospectiva, el artículo 46 de la ley 100 de 1993, así como el precedente jurisprudencial que obra sobre la materia tanto del Consejo de Estado[4].

En efecto, el Consejo de Estado ha manifestado que es viable el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en los casos en que el trabajador hubiese fallecido cuando no se cumpla con los requisitos para la sustitución pensional, en virtud del principio de la retrospectividad; es por lo que, es viable la aplicación del artículo 46 de la Ley 100 de 1993.

No hay duda de que la situación anterior atendida por el Consejo de Estado es semejante a la de ella, ya que en ningún momento anterior a la Ley 100 de 1993, ha consumado su derecho, con lo cual, existiendo la posibilidad que la legislación modifique los requisitos durante el transcurso del tiempo, es viable el derecho pensional. El ente demandado ha transgredido innumerables pronunciamientos jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, así como principios de carácter constitucional, al negar en repetidas ocasiones el reconocimiento de la pensión de sobreviviente. 1.3 Contestación de la demanda[5].

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, mediante apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones incoadas por la parte actora con fundamento en los siguientes argumentos. Manifestó que a la demandante no le asiste el derecho para el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, porque la normatividad aplicable al señor Luis María Ortiz Tuñón (q.e.p.d.), en cuanto a seguridad social se refiere, es el establecido en el Decreto 3135 de 1968, modificado por el Decreto 1848 de 1969[6], ello teniendo en cuenta que éste laboró en los años comprendidos entre el 1960 a 1974 como servidor público.

Bajo ese contexto señaló que solo habrá lugar al reconocimiento de la citada prestación, cuando el trabajador hubiese cumplido 55 años y 20 años de servicio, pero como el causante laboró por un término de 14 años, 4, meses y 25 días, se puede concluir que no tiene derecho la cónyuge supérstite a la pensión de sobrevivientes. Expresó que debe tenerse en cuenta que a la demandante se le pagó, en cumplimiento de un fallo de tutela, la indemnización sustitutiva, razón por la que el ente demandado no tiene por qué efectuar pago alguno de la pensión pretendida. 1.4 La sentencia apelada[7].

El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 9 de mayo de 2018 declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada; en virtud de lo anterior, dio por terminado. Lo anterior con fundamento en los siguientes argumentos: Advirtió al confrontar las partes, los hechos, las pretensiones y la sentencia proferida dentro del proceso 2012-00102, con la demanda de la referencia, que existe una identidad de objeto en lo referente a la pretensión del reconocimiento pensional de sobrevivientes a favor de la demandante bajo las previsiones contempladas en el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 y con fundamento en la retrospectividad de la ley y el principio de favorabilidad.

En tal sentido, a su juicio, se debe declarar probada de oficio la excepción de cosa juzgada, frente al proceso radicado con el número 2012- 00102, al verificar el lleno de los requisitos para que opere dicha figura, la cual tiene como finalidad evitar la inmutabilidad del resultado procesal obtenido mediante fallo, evitando que pueda replantearse el litigio ya decidido, siendo esencial dentro del postulado del debido proceso, la seguridad jurídica que impida que los asuntos resueltos puedan ser revividos posteriormente. 1 El recurso de apelación[8].

El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación, por los motivos que se exponen a continuación: El a–quo se limitó a negar la pensión de sobrevivientes sin estudiar los diferentes pronunciamientos de las Altas Cortes en relación con el fenómeno de la retrospectividad de la Ley, específicamente, existen varias sentencias del Consejo de Estado en donde se han reconocido pensiones de sobrevivientes aplicando el principio de favorabilidad y la retrospectividad de la Ley 100 de 1993, luego entonces no hay porque negar el reconocimiento de la citada prestación. No se le puede desconocer en su condición de cónyuge supérstite la pensión de sobreviviente, en la medida en que además de que el causante estuvo realizando los aportes correspondientes, el juez debe desarrollar una tarea de construcción y ponderación de principios de derecho que brindan sentido a las instituciones jurídicas, lo cual supone un cierto grado de abstracción o de concreción respecto de las normas particulares para darle integridad al conjunto del ordenamiento jurídico y atribuirle al texto de la Ley un significado concreto, coherente y útil.

Al no reconocer las pretensiones de la demanda, se está avalando un enriquecimiento sin justa causa por parte del ente demandado, porque está demostrado que al causante le efectuaron todos y cada uno de los descuentos. II. CONSIDERACIONES Cuestión previa. Antes de efectuar cualquier razonamiento por parte de la Sala, observa la Sala que el a – quo declaró fundada la excepción de cosa juzgada, puesto que consideró que ya se había realizado un juicio de legalidad a través del medio de control de nulidad y restablecimiento en contra del acto demandado, lo cual impide efectuar cualquier otro juicio como la instaurada en la presente causa.

Para efecto de establecer si tal afirmación es cierta la Sala estudiará: (i) la cosa juzgada, y, (ii) la solución al caso. i) De la cosa juzgada. El artículo 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo «vigente para el momento en que fue expedido el acto acusado» determinó que existirá cosa juzgada en procesos contenciosos administrativos en los siguientes eventos: “(…) La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen.

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios. Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada.

Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes. La sentencia dictada en procesos relativos a contratos, reparación directa y cumplimiento producirá efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes. La sentencia proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en ellos y obtenido esta declaración a su favor.

Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias y quedan sometidas a la formalidad del registro de acuerdo con la ley. (…)”. A su vez, el artículo 303 del Código General del Proceso, aplicable por expresa remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, estipuló la figura de la cosa juzgada en los siguientes términos: “(…)

ARTÍCULO 303. COSA JUZGADA. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.

En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión. (…).”. La figura en referencia tiene como objeto efectivizar el derecho constitucional al debido proceso y la seguridad jurídica, pues se erige en garantía de que una determinada controversia decidida en sede judicial no será objeto de un proceso posterior.

De esta manera, se impide que los debates se tornen indefinidos en el tiempo y se procura por la eficiencia en la administración de justicia. Esta Corporación desde tiempo atrás ha tenido oportunidad de pronunciarse en torno al concepto y alcance de la figura de la cosa juzgada y ha arribado a las siguientes conclusiones[9]: “(…) A la cosa juzgada o "res judicata" se le ha asimilado al principio del "non bis in ídem", y tiene por objeto que los hechos y conductas que ya han sido resueltas a través de cualquiera de los medios aceptados por la ley no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior.

Tal cualidad de lo resuelto obliga a las partes, porque lo antes decidido tiene carácter vinculante y obligatorio y, por lo tanto, es inmutable al tener plena eficacia jurídica. Desde un punto de vista genérico, la cosa juzgada está regulada por los artículos 332 del C. de P. C. y 175 del C. C. A., en los cuales se establecen los elementos formales y materiales para su configuración. El elemento formal implica que no es posible volver sobre una decisión tomada en providencia ejecutoriada, dentro del mismo proceso, o en otro en el que se debata la misma causa petendi y fundamentos jurídicos; lo anterior, para garantizar estabilidad y seguridad del orden jurídico.

Por su parte, el material, hace alusión a la intangibilidad de la sentencia en firme, pues se tiene por cierto que la actividad jurisdiccional se ocupó plenamente de la relación objeto de la contienda y que esta fue decidida con la plenitud de las formas propias del juicio. (…)”. En este orden de ideas, para que se configure la cosa juzgada se requiere coincidencia en la causa petendi, identidad de partes; y, que el proceso recaiga sobre el mismo objeto.

Así, bajo este contexto, el primer pronunciamiento con efectos inter-partes impide una nueva decisión en relación con aspectos previamente definidos. ii) De la solución al caso. Pues bien, pese a que el recurrente no expresó nada sobre el particular, es necesario establecer si es viable estudiar el fondo del asunto, por tal motivo, la Sala a través de un cuadro comparativo y teniendo en cuenta las pruebas que obran en el proceso[10], estudiará si existe identidad de partes, causa petendi y objeto.

Adicionalmente, fueron estudiados los antecedentes jurisprudenciales que se habían presentado en el Consejo de Estado, para luego concluir que, en materia de reconocimiento de pensión de sobrevivientes, la norma aplicable es la vigente para la fecha del fallecimiento del causante, pues es en este momento en que se causa el derecho a la pensión de sobrevivientes.

Es importante precisar que, es posible que por el cambio de jurisprudencia[12] se hubiese presentado una nueva demanda, sin embargo, ello afecta las decisiones judiciales que se adoptaron con anterioridad, pues éstas hacen tránsito a cosa juzgada. Así lo expuso la Sala de Consulta y Servicio Civil[13]: “(…) Finalmente, es importante reiterar que si bien los cambios de precedente orientan las decisiones futuras de los operadores jurídicos, no afectan los casos fallados con anterioridad por las autoridades judiciales, pues éstos se sujetan a lo resuelto en el respectivo proceso judicial, dado el carácter vinculante de la sentencia y sus efectos de cosa juzgada, De lo contrario, la jurisprudencia, que por naturaleza debe evolucionar de acuerdo con los cambios jurídicos y sociales, correría el riesgo de petrificarse por el temor de los efectos del cambio de precedente.

De esta manera, la seguridad jurídica y el valor de cosa juzgada de las sentencias, la cual es vinculante para las partes que han intervenido en el proceso, constituye un valor constitucional protegible que no resulta afectado con cambios posteriores en la jurisprudencia. (…)”. Así pues, la decisión adoptada por el a-quo, relacionada con la declaración de la excepción de cosa juzgada, se ajusta a las directrices interpretativas trazadas por esta Corporación[14], específicamente, porque se dan las circunstancias o supuestos fácticos del artículo 303 del CGP, esto es, identidad de objeto, causa y partes; motivo por el cual, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFÍRMAR la sentencia de 9 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio de la cual declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada y; en virtud de lo anterior, dio por terminado el proceso incoado por la señora Lucrecia Pérez de Figueroa en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN. CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ ----------------------- [1] Informe visible a folio 199. [2] Demanda visible a folios 4 a 18 del expediente. [3] El abogado Luis Antonio Fuentes Arredondo. [4] Consejo de Estado, Expediente No. 1500112331000200000665 01, C. P. Dra. Bertha Lucia Ramírez de Páez.

“Si bien es cierto, en el presente caso la muerte del señor Gonzalo Espitia Otalora se produjo el 6 de noviembre de 1992, es decir, 1 año, 4 meses y 25 días antes de la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993, 1 de abril de 1994, también lo es que la prestación reclamada sólo apareció con el Régimen General de Pensiones actual, razón por la cual, en aplicación de los principios de equidad y proporcionalidad se dará aplicación a la misma para efectos del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes”. [5] Visible a folios 68 a 73 del expediente. [6] “(…) Artículo 68º.- Derecho a la pensión. Todo empleado oficial que preste o haya prestado sus servicios durante veinte (20) años, continua o discontinuamente, en las entidades, establecimientos o empresas señalados en el artículo 1o. de este decreto, tiene derecho a gozar de pensión de jubilación al cumplir cincuenta y cinco años, si es varón, o cincuenta (50) años de edad, si es mujer.

(…)”. [7] Folios 139 a 145 del expediente. [8] Visible a folios 223 a 231 del expediente. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente: Dr. Luís Rafael Vergara Quintero, sentencia de 27 de noviembre de 2008, Radicación No.: 70001-23-31-000-2000- 00803-01(1026-05), Actor: Rodrigo Villaveces Santos. [10] Anexo 1 compuesto por copia de la demanda y de las sentencias de Juzgado 6º Administrativo de Oralidad del Circuito de Tunja y del Tribunal Administrativo de Boyacá, bajo el radicado 2012-00102. [11] Visible a folio 233 a 238 del expediente. [12] En Sentencia del 25 de abril de 2013[13], el Consejo de Estado en Sala Plena de la Sección Segunda, rectificó expresamente su posición anterior e indicó que, si bien se venía adoptando una posición favorable para los beneficiarios en cuanto al régimen pensional, es decir, que cuando el régimen especial no cumpliera unas mínimas garantías y por el contrario el general sí lo hiciera, en virtud del principio de favorabilidad debía preferirse la aplicación retrospectiva de este último.

Pero también precisó, que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho, es decir, al momento del fallecimiento del causante. [14] CONSEJO DE ESTADO, concepto del 16 de febrero de 2012. Expediente 11001-03-06-000-2011-00049-00 (2069). Consejero ponente: William Zambrano Cetina. [15] CONSEJO DE ESTADO, sentencia del 26 de agosto de 1999.

Consejero ponente: German Rodríguez Villamizar. “(…) La institución de la cosa juzgada tiene como finalidad, que las decisiones emanadas de las rama judicial del poder público, luego de los trámites y recursos legalmente preestablecidos, sean imperativas y susceptibles de ser cumplidas coercitivamente sobre la base de la inmutabilidad de las mismas, en la medida en que no pueden ser revisadas ni cambiadas por un acto posterior, para de esa manera garantizar la certidumbre y definición de los asuntos que son objeto de decisión judicial, pues, se cierra la posibilidad de que sean sometidos a un nuevo debate judicial.

Sin embargo, la doctrina distingue dos modalidades: cosa juzgada formal y cosa juzgada material. La primera, opera cuando la sentencia queda ejecutoriada, ya porque no se hizo uso de los recursos dentro del término de ley, o porque interpuestos estos, se resolvieron por parte de la autoridad correspondiente; aunque, cabe la posibilidad del ejercicio de algunos de los llamados recursos extraordinarios, como lo son el extraordinario de revisión y el extraordinario de súplica, que, se esgrimen contra las providencias ya ejecutoriadas.

La segunda, tiene lugar cuando contra la sentencia no existe posibilidad alguna de recurso, bien porque contra el fallo no procede recurso alguno, bien porque el término de los recursos extraordinarios precluyó, o porque éstos fueron decididos de manera desfavorable. (…)”.