11001-03-25-000-2014-01347-00 — Consejo de Estado

INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LOS BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL DE EMPLEADO DE LA RAMA JUDICIAL / BONIFICACIÓN POR SERVICIOS – Es factor de liquidación en una doceava parte / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Fundado / SUMAS PERIÓDICAS PAGADAS EN EXCESO La inclusión de la bonificación por servicios prestados en el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del Decreto 546 de 1971, es un mandato legal para cuyo cumplimiento se debe tener en cuenta que al tratarse de un emolumento que se causa por cada año de servicio, debe ser fraccionado en una doceava parte, si se devengó en el periodo de liquidación de la pensión.(…) si bien es claro que la demandada, en calidad de cónyuge supérstite del señor Gerardo Marcial López Martínez, tiene derecho a que su pensión se liquide con la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en el Decreto 546 de 1971, en la medida que este consolidó su derecho antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, también lo es que, dentro de dicha liquidación no debe incluirse el 100% de la bonificación por servicios.

En razón a ello habrá de declararse configurada la causal prevista por el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en tanto la prestación reconocida excede lo debido de acuerdo con la ley. Tal interpretación se acompasa con el principio de sostenibilidad del sistema pensional, en consideración a que los aportes que se hacen sobre este factor corresponden a la mensualidad en que se cumple el año de servicios, por esa razón, incluir el 100% del total de ese valor en una prestación que se reconoce mes a mes excede la remuneración que percibía el pensionado cuando prestaba sus servicios y ello repercutiría en una afectación presupuestal al sistema.

Las razones expuestas son suficientes para concluir que la señora Ruth Stella Martínez de López no tiene derecho a que se incluya el 100% de la bonificación por servicios prestados en la liquidación de su pensión, motivo por el cual habrá de infirmarse parcialmente la decisión para reducir el referido emolumento. FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 -ARTÍCULO 20 LITERAL B / ACUERDO 080 DE 2019 - ARTÍCULO 13 / LEY 797 DE 2003 -ARTÍCULO 248 / DECRETO 547DE 1971 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 911 DE 1978 / DECRETO 1042 DE 1978 / DECRETO 247 DE 1997 / DECRETO 691 DE 1994 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-25-000-2014-01347-00(4377-14) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP. Demandado: RUTH STELLA MUÑOZ DE LÓPEZ Referencia: ACCIÓN DE REVISIÓN Temas: Causal de revisión literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Liquidación pensión Decreto 546 de 1971.

Porcentaje de inclusión de la bonificación por servicios en el IBL. SENTENCIA DE REVISIÓN Sentencia O-026-2021 ASUNTO La Sala conoce de la acción de revisión interpuesta por la UGPP con el fin de que se infirme la sentencia del 5 de agosto de 2011 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Ruth Stella Muñoz de López contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social.

ANTECEDENTES La señora Ruth Stella Muñoz de López, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, demandó[1] la nulidad de la Resolución PAP012891 del 9 de septiembre de 2010 proferida por la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación, por medio de la cual se negó la reliquidación pensional con inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicios y, con el 100% de la bonificación por servicios, devengados por el señor Gerardo Marcial López Martínez.

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a CAJANAL EICE en Liquidación a (i) reliquidar la pensión que le fue sustituida con el 75% de la asignación mensual más alta devengada en el último año de servicio, con inclusión de todos los factores devengados, tales como, la asignación básica, prima especial, gastos de representación, las doceavas partes de las primas de vacaciones, navidad y servicios, y, el 100% de la bonificación por servicios, efectiva a partir del 1 de enero de 2000.

Lo que arroja una suma que no podrá ser inferior a $3.584.782,50; (ii) liquidar y pagar las diferencias que resulten de las mesadas que se han venido reconociendo y lo que se ordene cancelar por sentencia, junto con los ajustes de valor, en los términos previstos en el artículo 178 del CCA; (iii) pagar los intereses corrientes y moratorios, así como las costas y agencias en derecho, tal como lo dispone el artículo 177 ibidem; y (iv) cumplir la sentencia dentro del término consagrado en el artículo 176 ejusdem.

Fundamentos fácticos En síntesis, se presentaron los siguientes fundamentos fácticos relevantes: 1. El señor Gerardo Marcial López Martínez, laboró en la Rama Judicial por un periodo superior a los 20 años. Cumplió el estatus jurídico de pensionado el 28 de septiembre de 1990. 2. La subdirectora General de Prestaciones Económicas de CAJANAL, mediante Resolución 027345 del 21 de octubre de 1998, reconoció en favor del señor Gerardo Marcial López Martínez una pensión de jubilación, efectiva a partir del 7 de mayo de 1998, condicionada al retiro definitivo del servicio.

La anterior decisión fue confirmada por la misma entidad a través de la Resolución 6804 del 9 de junio de 1999. 3. Posteriormente, CAJANAL, por medio de Resolución 4841 del 16 de diciembre de 1999, reliquidó la pensión incluyendo además de la asignación básica, los gastos de representación, la prima especial y la bonificación por servicios.

Dicha prestación fue reliquidada, de nuevo, a través de la Resolución 33129 del 27 de diciembre de 2000, por retiro definitivo del servicio. 4. Luego, con ocasión del deceso del pensionado, CAJANAL reconoció «pensión de sobrevivientes» en favor de la señora Ruth Stella Muñoz de López en calidad de cónyuge supérstite del señor Gerardo Marcial López Martínez, a través de la Resolución 34661 del 25 de julio de 2008, efectiva a partir del 15 de febrero de 2008. 5.

Seguidamente, la demandante, a través de escrito radicado ante la entidad el 11 de septiembre de 2009, solicitó reliquidar su pensión con inclusión del 100% de la bonificación por servicios. La petición fue denegada por el liquidador de CAJANAL EICE en Liquidación, mediante Resolución PAP012891 del 9 de septiembre de 2010. Como disposiciones vulneradas, adujo que el acto acusado desconocía los artículos 2, 13 y 25 de la Constitución Política; 260 del Código Sustantivo del Trabajo, Leyes 33 y 62 de 1985; 6 del Decreto 546 de 1971; 12 del Decreto 717 de 1978;

Ley 100 de 1993 y Decreto 1158 de 1994. En cuanto al concepto de violación, precisó que no existe discusión sobre el régimen aplicable para efectos de reconocer el derecho pensional del causante. Aclaró que es objeto de debate la forma en la que se determinó el monto de la pensión y los factores tenidos en cuenta para ello, así como la proporción en que se incluyó la bonificación por servicios.

Ciertamente, el causante laboró al servicio de la Rama Judicial por más de 20 años, es beneficiario del régimen de transición de que trata la Ley 100 de 1993 y, por ende, le eran aplicables, para efectos de pensión, las disposiciones contenidas en el Decreto 546 de 1971. Mas adelante, explicó que el acto acusado desconoció el contenido del artículo 6 del Decreto 546 de 1971, el cual prevé que el monto de la mesada pensional de quienes tienen derecho al régimen especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público será el 75% de la asignación mensual más elevada percibida durante el último año de servicio, con inclusión de todos los factores devengados en dicho periodo y sin fraccionar la bonificación por servicios, pues esta deberá tenerse en cuenta en un 100%.

Sobre el referido emolumento, sostuvo que debe computarse en el 100%. Para el efecto, consideró que resultan aplicables los argumentos que, sobre el quinquenio o bonificación especial, reconocida a los funcionarios de la Contraloría, desarrolló el Consejo de Estado a través de sentencia del 11 de marzo de 2010. Dentro de dicha providencia se concluyó que es procedente computar en su totalidad aquel factor, ya que: i) es recibido una vez se cumplen 5 años en la institución, ii) es una contraprestación de la labor, iii) no es posible su fragmentación y iv) se consolidó durante el último año de servicios, características que también son atribuibles a la bonificación por servicios.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA[2] CAJANAL presentó escrito de contestación de la demanda y se opuso a las pretensiones. Para el efecto, manifestó que la pensión bajo estudio se liquidó con arreglo a las normas legales vigentes, a saber, el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 y los Decretos 691 y 1158 de 1994 y con aplicación de las condiciones de edad, tiempo y monto señalado en las Leyes 33 y 62 de 1985[3].

Expuso que los factores salariales incluidos en la base de liquidación pensional fueron solo aquellos taxativamente señalados en aquellas disposiciones y que sirvieron de base para los aportes. Propuso como excepciones: - «COBRO DE LO NO DEBIDO»: Señaló que el derecho pensional a cargo de CAJANAL se viene cancelando en la forma y bajo los parámetros que prevén las normas citadas en párrafos precedentes. - «PRESCRIPCIÓN»: Solicitó declarar la prescripción de las mesadas no reclamadas dentro de los 3 años que dispone el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969. - «GENÉRICA E INNOMINADA»: Pidió declarar probada de oficio cualquier excepción que se configure en el proceso.

SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN[4] El Juzgado Tercero Administrativo de Pasto, profirió sentencia el 5 de agosto de 2011, en la que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, ordenó reliquidar, en favor de la señora Ruth Stella Muñoz de López, la pensión de sobrevivientes sobre el 75% de la asignación mensual más elevada, devengada en el último año de servicios, con inclusión de los factores salariales percibidos en dicho lapso y, con el 100% de la bonificación por servicios, a partir del 11 de septiembre de 2006, por prescripción. Las consideraciones que sirvieron de fundamento fueron las siguientes: Previo a resolver el fondo del asunto, analizó los presupuestos de legitimación y caducidad.

Sobre el primero de ellos, encontró que las partes están legitimadas por activa y por pasiva para actuar dentro del sub lite. En relación con el segundo, señaló que habiéndose demandado la nulidad de un acto que negó la reliquidación de una prestación periódica, a la luz de las disposiciones contenidas en el artículo 136 del CCA, no se puede hablar de caducidad.

Luego, explicó que el señor Gerardo Marcial López Martínez es beneficiario del régimen especial de la Rama Judicial y del Ministerio Público contenido en el Decreto 546 de 1971, toda vez que nació el 28 de septiembre de 1935 y laboró al servicio de la Rama Judicial 10.008 días. Bajo esa misma línea argumentativa, señaló que la pensión debió reconocerse con la asignación mensual más alta devengada durante el último año de servicio, con inclusión de todos los factores salariales devengados en ese lapso.

En cuanto a la bonificación por servicios, consideró que se debía incluir en la liquidación en un 100%. Para el efecto, indicó que así lo ha admitido la jurisprudencia del Consejo de Estado[5] y de los Tribunales Administrativos de Nariño y Cundinamarca[6]. En consecuencia, estimó que la pensión de sobrevivientes de la demandante, Ruth Stella Muñoz de López, se debe reliquidar atendiendo la normativa de la cual era beneficiario su cónyuge.

Por último, declaró prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 11 de septiembre de 2006. ACCIÓN DE REVISIÓN[7] La UGPP presentó la acción de revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro o de fondos de naturaleza pública, de que trata el artículo 20, literal b.) de la Ley 797 de 2003 que dispone: «b.) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Como pretensiones de la acción de revisión, solicitó lo siguiente: 1. «Revocar» la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto, el 5 de agosto de 2011, dentro del proceso ordinario instaurado por la señora Ruth Stella Muñoz de López contra la Caja Nacional de Previsión Social. 2. Se declare que la señora Ruth Stella Muñoz de López no tiene derecho a la liquidación de su mesada pensional con la inclusión del 100% de la bonificación por servicios prestados. 3.

Condenar a la señora Ruth Stella Muñoz de López a reintegrar los valores que recibió por concepto de la reliquidación de su pensión de sobrevivientes, en cumplimiento de lo ordenado por el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto, en la sentencia de 5 de agosto de 2011. Para fundamentar el recurso, explicó que a través de la Resolución 27345 del 21 de octubre de 1998 reconoció pensión de vejez al señor Gerardo Marcial López Martínez, de conformidad con el régimen aplicable a los servidores de la Rama Judicial.

La liquidación se efectuó con el 75% del «salario promedio de 1 mes», por haber laborado por más de 20 años para la Rama Judicial. La prestación se reliquidó por medio de la Resolución 4841 del 16 de diciembre de 1999, en la cual se incluyeron nuevos factores, efectiva a partir del 1 de agosto de la misma anualidad, para tener en cuenta, salario básico, gastos de representación, prima especial y doceava de la bonificación por servicios.

Más adelante, la prestación fue reliquidada mediante la Resolución 3129 de 27 de diciembre de 2000, por retiro definitivo del servicio. Posteriormente, a través de Resolución 34661 del 25 de julio de 2008 se reconoció en favor de la señora Ruth Stella Muñoz de López «pensión de sobrevivientes», en calidad de cónyuge supérstite del señor Gerardo Marcial López Martínez, en cuantía equivalente al 100% del valor de la pensión pagada al causante.

El anterior acto fue objeto de aclaración por medio de la Resolución 3232 del 29 de enero de 2009. La señora Ruth Stella Muñoz de López solicitó a la entidad reliquidar la pensión y, que se incluyera en la liquidación, el 100% de la bonificación por servicios. Aquella petición fue denegada mediante la Resolución PAP 012891 del 9 de septiembre de 2010.

En razón a lo anterior, la pensionada promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que fue resuelta de manera favorable por el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto, mediante la sentencia del 5 de agosto de 2011. En cumplimiento de dicha decisión, se expidió la Resolución UGM 52941 del 25 de julio de 2012, en la que CAJANAL computó la referida prestación en su totalidad.

En primer lugar, la recurrente precisó que el señor Gerardo Marcial López Martínez era beneficiario del régimen de transición que prevé la Ley 100 de 1993, y, por ende, la normativa que le era aplicable para el reconocimiento pensional era el contenido en el Decreto 546 de 1971, comoquiera que, para el 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigor del sistema general de pensiones, tenía más de 40 años de edad, pues nació el 28 de septiembre de 1935.

Así mismo, aseveró que sobre este aspecto no existe discusión. En segundo lugar, indicó que en reiteradas oportunidades el Consejo de Estado ha manifestado que la inclusión de la bonificación por servicios prestados procede en forma proporcional. Sobre el punto, citó las providencias del 29 de junio de 2006[8], 8 de febrero de 2007[9], 6 de agosto de 2008[10] y del 14 de agosto de 2009[11], de las cuales transcribió los apartes que consideró pertinentes para sustentar con base en ellas la presente acción de revisión. CONTESTACIÓN DE LA ACCIÓN[12] Dentro del término, la señora Ruth Stella Muñoz López, mediante apoderado, dio respuesta a la demanda para solicitar que se denieguen las pretensiones.

Como fundamentos de su oposición, expuso los siguientes puntos: - «AUSENCIA DE VICIOS EN LA SENTENCIA JUDICIAL»: En este apartado, afirmó que la sentencia objeto de revisión no adolece de ningún vicio que conlleve a su anulación, toda vez que la pensionada obtuvo la reliquidación correcta de su pensión, por parte de la autoridad competente, una vez se agotaron las etapas procesales, con respeto de los derechos de las partes y con observancia de la ritualidad exigida por la ley.

En su criterio, lo que la entidad pretende con la presente acción es subsanar los errores cometidos en sede ordinaria, pues teniendo la oportunidad de recurrir la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto no lo hizo. Así, al no haber alegado ninguna inconformidad ante el juez de instancia y, teniendo en cuenta que la decisión se encuentra amparada por la cosa juzgada, concluyó que el mecanismo extraordinario resulta improcedente. - «INEXISTENCIA DE LA OBLIGACIÓN»: Estimó que no hay lugar a reintegrar las sumas de dinero correspondientes a los valores percibidos por la pensionada, pues aquellos se reconocieron a través de actos administrativos proferidos conforme a derecho.

Agregó que en aplicación del artículo 164 del CPACA no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. - «IMPROCEDENCIA DE DEVOLUCIÓN DE SUMAS DE DINERO RECIBIDAS DE BUENA FE»: Sostuvo que la administración de justicia no puede presumir que las actuaciones adelantadas al interior del proceso ordinario fueron ilegales o fraudulentas. - «INNOMINADA»: Pidió declarar de oficio las excepciones que se encuentren probadas dentro del proceso. - «IMPROCEDENCIA DE LA PRESENTE ACCIÓN DE REVISIÓN»: Señaló que la mesada pensional, reliquidada a la aquí demandada, no excede la cuantía legal ni genera un detrimento en el erario.

Así mismo, advirtió que aquella orden en favor de la pensionada atendió no solo las normas que le eran aplicables sino también la jurisprudencia que sobre el asunto ha emitido el Consejo de Estado. Agregó que la entidad desconoce que a través de la sentencia objeto de revisión el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto dio aplicación a lo previsto en los Decretos 546 de 1971, 717 de 1978 e inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, los cuales hicieron extensiva la posibilidad de acceder a la pensión de vejez del régimen especial calculada con la asignación mensual más alta devengada por todo concepto en el último año de servicio, incluyendo el 100% de la bonificación de servicios.

Así mismo, destacó que a la señora Ruth Stella Muñoz de López no le es aplicable el criterio desarrollado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, comoquiera que sobre la decisión que ordenó incluir en la liquidación pensional la bonificación por servicios en un 100% esta investida de la cosa juzgada, siendo inmodificable.

De igual manera, precisó que a través de la sentencia objeto de revisión, el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto dio aplicación al principio de favorabilidad y a la teoría de los derechos adquiridos. Explicó que una normativa posterior no puede tener efectos retroactivos para desconocer las situaciones jurídicas ya creadas y consolidadas al amparo de otra, como ocurre con la pensión que se reconoció a la aquí demandada.

Al mismo tiempo, puntualizó que, los principios de seguridad jurídica, buena fe y legalidad, de los cuales se encuentra revestida la decisión judicial, no pueden ser omitidos con el fin de desconocer los derechos que le han sido otorgados a la pensionada. Finalmente, pidió condenar en costas y agencias en derechos a la entidad demandante y en favor de la pensionada CONSIDERACIONES Competencia El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo señala en el artículo 250 que de los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia[13].

Para el caso en concreto y dado el criterio de especialización laboral, la competencia para resolver la acción formulada es de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019[14]: «[…]

ARTÍCULO 13. - DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: […] Sección segunda […] 3. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección. […]».

Por su parte, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 precisa: «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. […]».

(Se resalta) Al respecto, la Sección Segunda, Subsección B, en sede de tutela, el 1 de julio de 2014[15], estimó que cuando se trate de la acción de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la competencia es exclusiva del Consejo de Estado, independientemente, si aquella se dirige contra una sentencia proferida por los juzgados administrativos o por el Tribunal Administrativo.

Textualmente, indicó: « […] De acuerdo con lo anterior, es necesario concluir que la revisión de sentencias de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, cuando se trata de providencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, es competencia exclusiva del Consejo de Estado, por lo que no puede ser conocida por los tribunales administrativos.

Como se anotó anteriormente, el objetivo de la Ley 797 de 2003 era dotar a las Altas Cortes de las herramientas necesarias para afrontar los casos de pensiones irregularmente otorgadas, sin importar el origen de las obligaciones a cargo del Estado ni la jerarquía de la autoridad que había adoptado la decisión en sede judicial. […]» En igual sentido, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 16 de febrero de 2010[16], señaló que el legislador, con el objetivo de dotar de nuevos instrumentos jurídicos a aquella corporación y al Consejo de Estado para hacer frente a la inclemente expoliación del tesoro público, les otorgó la competencia para conocer de la acción de revisión, de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, contra las decisiones proferidas por los juzgados, según su especialidad.

De acuerdo con lo anterior, y teniendo en consideración que la Subsección A en diferentes autos[17] ha admitido que esta corporación es competente para conocer las acciones de revisión en contra de las sentencias proferidas por los juzgados administrativos, cuando en ellas se han decretado reconocimientos que impongan al erario o a fondos públicos la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, como ocurre en el sub lite, es posible concluir que esta Sala se puede asumir el conocimiento de la demanda de revisión formulada por la UGPP contra la sentencia proferida el 5 de agosto de 2011 por el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto.

Legitimación Sobre el particular, conviene señalar que, sobre la legitimación de la UGPP para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» En igual sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado a través de sus Salas Especiales de Decisión[18], admitió expresamente que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social está habilitada para adelantar esta clase de procesos.

Es de anotar que de conformidad con el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la UGPP se creó, entre otros, para asumir el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación, como en efecto sucedió con la Caja Nacional de Previsión Social EICE.

La liquidación de esta entidad fue ordenada mediante el Decreto 2196 de 2009. Precisamente, en relación con la continuidad de los procesos judiciales que estuvieren en curso al cerrarse el trámite liquidatorio, el artículo 22 de aquel decreto dispuso que estarían a cargo de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en cuanto correspondieran a las funciones asumidas por ese organismo.

En el sub lite, ello se traduce en que la UGPP adquirió la calidad de parte demandante a partir del 12 de junio de 2013, fecha en la que comenzó a regir la Resolución 4911 del día 11 del mismo mes y año, que declaró terminado el proceso de liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social EICE. De acuerdo con lo anterior, la UGPP se encuentra legitimada para la presentación de la acción de revisión. Oportunidad La sentencia objeto de revisión fue proferida el 5 de agosto de 2011 por el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto.

La providencia se notificó mediante edicto que permaneció fijado entre el 10 y 12 de agosto de 2011[19] y quedó ejecutoriada el día 29 de los mismos mes y año[20]. Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 251 del CPACA previó cinco años para promover la acción de revisión y, que la demanda se presentó el 29 de agosto de 2013[21], es viable concluir que aquella se encuentra en tiempo.

Acción especial de revisión de sentencias sobre pensiones El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003[22] introdujo en el ordenamiento colombiano la posibilidad de revisión de las providencias judiciales que hayan decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del Tesoro Público o de fondos de naturaleza pública, en los siguientes términos: «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.»[23] Es de resaltar que, si bien la norma transcrita indica que la acción de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, que actualmente se encuentra regulado por los artículos 248 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, lo cierto es, que presenta aspectos que lo particularizan y que han sido advertidos tanto por la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, entre los cuales se tienen los siguientes: • Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación[24]. • Están legitimadas para su interposición el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación (art. 20 de la Ley 797 de 2003) y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones[25]. • Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira[26]. • De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se reconoció con vulneración del debido proceso o de la Ley, o en un valor mayor al que corresponde. • Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia[27].

Cuestión previa Es importante precisar que no se desconoce que ni para el recurso extraordinario ni para la acción de revisión, el CPACA señala que sean procedentes las excepciones previas, con todo, la Subsección considera pertinente abordar lo relativo a la improcedencia de la acción, teniendo en cuenta los argumentos expuestos en la contestación de aquella por la señora Ruth Stella Muñoz de López, así: Improcedencia de la acción. La demandada consideró improcedente la acción de revisión, pues, en su criterio, la entidad pretende subsanar los errores cometidos en sede ordinaria, específicamente, por el hecho de no haber interpuesto el recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto.

Al respecto, es preciso recordar, que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que pueden ser objeto de revisión las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondo de similar naturaleza la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, sin delimitar si ello se refiere solo a las sentencias de única, primera o segunda instancia, y, si para su interposición es necesario que se hayan agotado los recursos ordinarios contra la decisión de la cual se pretende su revisión. Por lo tanto, es pertinente hacer una lectura armónica entre esta normativa y el artículo 248 del CPACA, que prevé: «El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos.» De acuerdo con lo anterior, es plausible concluir, en primer lugar, que la demanda procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos y, en segundo, que no es una condición para su procedencia que se interpongan los recursos ordinarios.

Sobre este último punto, la Corte Constitucional en sentencia C-520 de 2009[28], al estudiar la constitucionalidad del artículo 185 del Código Contencioso Administrativo, que si bien no es la norma que en materia sustancial rige el presente caso, lo cierto es que, el análisis efectuado con respecto a ella es aplicable al artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, en cuanto ambas disposiciones guardan identidad, aseveró que no resulta compatible «con el derecho a la igualdad y al acceso a la justicia, que se exija la interposición de un recurso de apelación como condición procesal para acceder al recurso extraordinario de revisión. Dada la naturaleza de las causales del recurso extraordinario, la mayoría referidas a hechos no conocidos al momento en que se dicta la sentencia, no resulta jurídicamente viable sujetar el ejercicio de recursos extraordinarios al uso de los de naturaleza ordinaria» En estos términos, y teniendo en cuenta que tal exigencia no se encuentra prevista en las Leyes 797 de 2003 y 1437 de 2011, para la revisión de providencias que imponen el pago de prestaciones periódicas a cargo del Erario o de entidades de naturaleza pública no es posible para el juez incluirla so pena de entorpecer el acceso a la administración de justicia, vulnerar el derecho al debido proceso y desconocer la finalidad de este mecanismo extraordinario, que no es otra que buscar la verdad material y proteger el Tesoro.

De conformidad con las anteriores razones, la Sala advierte que el hecho de no interponer el recurso de apelación contra la sentencia proferida el 5 de agosto de 2011 por el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto, no impide a la parte interesada solicitar posteriormente la revisión de tal providencia, en tanto el agotamiento de los recursos ordinarios no es requisito indispensable para la procedencia de la acción de revisión. Problema jurídico El problema jurídico que se debe resolver se resume en la siguiente pregunta: ¿Se configuró la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 en la sentencia proferida el 5 de agosto de 2011 por el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto, al ordenar la inclusión de la bonificación por servicios en un 100% y no en una doceava parte para la liquidación de la pensión de jubilación que fue sustituida a la señora Ruth Stella Muñoz de López? Para resolver el interrogante formulado se abordarán los siguientes aspectos: i) La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) La bonificación por servicios como factor integrante del ingreso base de liquidación de las pensiones de que trata el Decreto 546 de 1971, y iii) verificación de la causal de revisión invocada en el caso particular y concreto.

La causal de revisión contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La norma en comento consagra la procedencia de la acción de revisión, así: «[…] Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas […] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables […]» En la exposición de motivos del proyecto que condujo a la expedición de la Ley 797 de 2003 se observa que la misma obedeció a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»[29].

Así las cosas, entre los principales propósitos de esta norma y en particular del artículo 20 ibidem estaba el de reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos permitiendo la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

En ese orden de ideas, las causales de procedencia de la acción de revisión deben interpretarse de conformidad con la teleología a la que responde dicho instrumento procesal. Bajo ese entendido, la Sala estima que el caso objeto de estudio se enmarca en tales parámetros ya que lo que se ha de dilucidar es si la pensión de sobrevivientes a que tiene derecho la señora Ruth Stella Muñoz de López debe liquidarse teniendo en cuenta la bonificación por servicios que recibió en un 100% o en una doceava.

En esa medida, si la mesada que se le paga mensualmente debe verse reducida en la misma proporción a efectos de contribuir a la sostenibilidad financiera de aquel. La bonificación por servicios como factor integrante del ingreso base de liquidación de las pensiones de que trata el Decreto 546 de 1971 El Decreto 546 del 27 de marzo de 1971[30] previó, en el artículo 6, los requisitos para hacerse acreedor a la pensión de jubilación en los siguientes términos: «Artículo 6º.

Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 30 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales 10 hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.» Por su parte, el artículo 12 del Decreto Ley 717 del 20 de abril de 1978[31], modificado por el artículo 4 del Decreto 911 del 17 de mayo de 1978[32], dispuso: «De otros factores de salario.

Además de la asignación básica mensual fijada por la ley para cada empleo, constituyen factores de salario todas las sumas que habitual y periódicamente reciba el funcionario o empleado como retribución por sus servicios. Son factores de salario: a) Los gastos de representación. b) La prima de antigüedad. c) El auxilio de transporte. d) La prima de capacitación. e) La prima ascensional. f) La prima de servicio. g) Los viáticos percibidos por los funcionarios y empleados en comisión en desarrollo de comisiones de servicio».

A partir de lo anterior, se advierte con claridad que la noción de salario se extendió a todos aquellos emolumentos que se recibieran como remuneración del servicio, y que adquiere efectos pensionales cuando el legislador lo incluye como parte de la base de liquidación del derecho prestacional. Más adelante, el Decreto 1042 del 7 de junio de 1978[33] creó la bonificación por servicios para los empleados públicos del orden nacional así: «ARTÍCULO 45.

De la bonificación por servicios prestados. A partir de la expedición de este Decreto, créase una bonificación por servicios prestados para los funcionarios a que se refiere el artículo 1.º. Esta bonificación se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial. Sin embargo, cuando un funcionario pase de un organismo a otro de los enumerados en el artículo 1 de este decreto, el tiempo laborado en el primero se tendrá en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la bonificación, siempre que no haya solución de continuidad en el servicio.

Se entenderá que no hay solución de continuidad si entre el retiro y la fecha de la nueva posesión no transcurrieren más de quince días hábiles. La bonificación de que trata el presente artículo es independiente de la asignación básica y no será acumulativa.

ARTÍCULO 46. De la cuantía de la bonificación por servicios prestados. La bonificación por servicios prestados será equivalente al veinticinco por ciento de la asignación básica que esté señalada por la ley para el cargo que ocupe el funcionario en la fecha en que se cause el derecho a percibirla. Tal derecho se causará cada vez que el empleado cumpla un año de servicio. […]» Luego, el Decreto 247 del 4 de febrero de 1997[34], en el artículo 1.º, creó la bonificación por servicios para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, en los siguientes términos: «Créase la bonificación por servicios prestados para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial (Tribunales, Juzgados, Fiscalía General de la Nación, Direcciones Ejecutivas de la Administración Judicial, Consejos Seccionales de la Judicatura y empleados de las altas Corporaciones) y la Justicia Penal Militar, en los mismos términos establecidos en los artículos 45 y siguientes del Decreto-ley 1042 de 1978 y las demás normas que lo modifiquen o adicionen, la cual será exigible a partir del 1o de enero de 1997.

La Bonificación por Servicios Prestados constituirá factor salarial para efectos de determinar la prima de servicio, prima de navidad, vacaciones y prima de vacaciones, auxilio de cesantía y pensiones.» (resalta la Subsección) Fue así como la bonificación por servicios que, inicialmente se había creado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, se extendió a los servidores de la Rama Judicial, como un factor salarial al que tendrían derecho cuando cumplieran un año continuo de labores y que debía tenerse en cuenta para efectos pensionales.

Esta regla se acompasa con lo previsto por el artículo 1.º del Decreto 691 del 29 de marzo de 1994[35] modificado por el Decreto 1158 del 3 de junio de 1994[36] que regula: «ARTÍCULO 1º. El artículo 6º del Decreto 691 de 1994, quedará así: "Base de cotización". El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados;» (negrilla fuera del original) Definido lo anterior, es necesario analizar lo relativo a la manera en la que debe tomarse la bonificación por servicios en el ingreso base de liquidación. Para el efecto, se advierte que, aunque las normas que rigen la materia no lo precisaron explícitamente, esta Corporación ha entendido que el cómputo de este emolumento en la base de liquidación pensional debe hacerse en una doceava, tal y como pasa a exponerse.

En la sentencia del 29 de junio de 2006[37] se sostuvo que la bonificación por servicios debe tenerse en cuenta en una doceava, para efectos de liquidación pensional de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971. En este sentido, indicó: «El Decreto 247 de 1997, (en el art. 1.º), para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y Justicia Penal Militar, señala que esta bonificación es exigible a partir del 1.º de enero de 1997, norma que prima para la institución por ser especial para ella; así, para diciembre 31 de ese año y los siguientes, será exigible para quienes venían laborando antes de esa fecha y cumplieron su requisito de servicio.

Se agrega que para el personal vinculado con posterioridad a enero 1.º de un determinado año, después de enero 1.º de 1997, la fecha de adquisición del derecho anual dependerá de la fecha de su posesión y el servicio prestado. Esta prima es computable para efectos pensionales y por consiguiente, se debe cotizar por ella; ahora, como es una prima anual, se debe tener en cuenta su doceava parte para la liquidación pensional.» Esta posición, se ha mantenido mayoritariamente en pronunciamientos posteriores.

Precisamente, en la sentencia del 8 de febrero de 2007[38] se acogió la interpretación señalada, así: «Ahora bien y en relación con la inclusión de la bonificación como factor salarial para reliquidar la pensión de vejez reconocida, en cuanto señala la parte actora que debe tenerse en cuenta en el 100% del valor certificado y no en la doceava parte como lo viene haciendo Cajanal, dirá la Sala que la bonificación por servicios prestados se reconocerá y pagará al empleado cada vez que cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial.

Por lo tanto, ese derecho se causará cada vez que el empleado cumpla un año de servicios. En esas condiciones, la estimación de la bonificación por servicios al momento del cálculo de la pensión debe hacerse en 1/12 parte y no sobre el 100%, en consideración a que su pago se hace de manera anual cada vez que el empleado cumple un año de servicios.

Por lo tanto, el cálculo realizado por Cajanal tomando en cuenta la 1/12 parte de la bonificación por servicios, es correcta.»[39] De igual manera, esta Subsección, en sentencia del 28 de junio de 2018[40], al resolver un asunto similar al presente, explicó: «La anterior precisión fue necesaria debido a que al momento de realizar la liquidación pensional, se generó el interrogante orientado a establecer si ese factor se debía incluir en su totalidad, es decir, en el 100% del valor reconocido o tan solo en una doceava parte de este, teniendo en consideración que la prestación se debía reconocer con base en la asignación mensual más elevada recibida por el servidor durante el último año de servicio; no obstante, tal cuestionamiento, desde sus inicios, fue decidido jurisprudencialmente en el sentido antes descrito, el cual ha sido pacífico y reiterado, tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado y de él se puede concluir, en últimas, que el monto total reconocido por ese concepto no remunera una mensualidad sino un año, es decir, doce meses de servicio, y ello justifica que su inclusión dentro de la base salarial para liquidar la pensión de los beneficiarios del Decreto 546 de 1971, tan solo sea en una doceava parte.

Así las cosas, como la bonificación por servicios prestados se debe reconocer tan solo en una doceava parte y no en el 100% del monto reconocido por ella, la Sala concluye que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander sí está incursa en la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, pues al ordenar la inclusión de ese factor en un 100% y no en una doceava parte dentro de la pensión reconocida a favor de la señora Hernán Enrique Zambrano Soler, se dio lugar a que la Caja Nacional de Previsión Social esté pagando una mesada pensional superior a la determinada por la ley.» Es importante señalar que la Corte Constitucional, en la sentencia T-831 de 2012, avaló la interpretación expuesta por esta Sección, tal y como se desprende del siguiente aparte: «En cuanto al valor de la bonificación -como factor salarial- a tener en cuenta para determinar el ingreso base de liquidación (IBL) de los servidores de la Rama Judicial o del Ministerio Público, a fin de calcular el valor de sus pensiones de jubilación, en reiteradas sentencias, tanto la Corte Suprema de Justicia como el Consejo de Estado, han interpretado que debe ser la doceava parte de su valor, dado que, según la normativa aplicable, la bonificación se paga una vez al año y a condición de que el servidor complete un año trabajado.» (Resaltado fuera del texto).

De acuerdo con lo anterior, la inclusión de la bonificación por servicios prestados en el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del Decreto 546 de 1971, es un mandato legal para cuyo cumplimiento se debe tener en cuenta que al tratarse de un emolumento que se causa por cada año de servicio, debe ser fraccionado en una doceava parte, si se devengó en el periodo de liquidación de la pensión. Verificación de la causal de revisión invocada En esta instancia no se discute que el señor Gerardo Marcial López Martínez es beneficiario del régimen previsto para la Rama Judicial, contenido en el Decreto 546 de 1971.

En efecto, nació el 28 de septiembre de 1935[41] y laboró para la Rama Judicial[42] durante tres periodos, a saber, del 30 de diciembre de 1965 hasta el 30 de agosto de 1969; del 20 de marzo de 1970 hasta el 30 de agosto de 1973 y del 1 de septiembre de 1977 hasta el 30 de junio de 1992 y, para la Fiscalía General de la Nación desde el 1 de julio de 1992 hasta el 20 de febrero de 2000, para un total de 10.008 días[43].

En consecuencia, para el 1 de abril de 1994, tenía la edad de 59 años y más de 20 años de servicio. De ahí que, para efectos de reconocer y liquidar la pensión le son aplicables las disposiciones contenidas en el Decreto 546 de 1971, pues ya había consolidado el derecho pensional, para la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993. El tesorero-pagador de la Dirección Seccional Administrativa y Financiera de la Fiscalía General de la Nación en Pasto, certificó que el señor Gerardo Marcial López Martínez devengó los siguientes emolumentos durante el último año de servicio, febrero de 1999 a febrero de 2000[44]: - Asignación básica - Gastos de representación - Prima especial de servicios - Bonificación por servicios - Diferencia de sueldo - Diferencia gastos de representación - Diferencia prima de servicio - Diferencia vacaciones - Diferencia prima de vacaciones - Vacaciones - Prima de vacaciones - Prima de navidad Por medio de la Resolución 027345 del 21 de octubre de 1998[45] la subdirectora General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social EICE le reconoció una pensión vitalicia de jubilación al señor Gerardo Marcial López Martínez, a partir del 7 de mayo de 1998, condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio.

La liquidación de la prestación la efectuó con el 75% del salario promedio de un mes, de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985. Para el cálculo de la mesada se tuvo en cuenta la asignación básica y los gastos de representación. El estatus jurídico lo adquirió el 18 de julio de 1990[46]. Decisión confirmada a través de Resolución 6804 del 9 de junio de 1999, que resolvió el recurso de reposición formulado contra la anterior.

Mediante Resolución 4841 del 16 de diciembre de 1999[47] el gerente general de CAJANAL reliquidó la mesada pensional con fundamento en el Decreto 1158 de 1994. Incluyó, además de la asignación básica y los gastos de representación, la prima especial y la bonificación por servicios. Dicha prestación se reliquidó de nuevo, a través de la Resolución 33129 del 27 de diciembre de 2000[48], por retiro definitivo del servicio.

Dentro de esta se precisó que el estatus jurídico lo adquirió el 28 de septiembre de 1990. A través de la Resolución 34661 del 25 de julio de 2008[49] el gerente general de CAJANAL EICE reconoció pensión de sobrevivientes en favor de la señora Ruth Stella Muñoz de López en calidad de cónyuge supérstite del señor Gerardo Marcial López Martínez, a partir del 15 de febrero de 2008.

El anterior acto fue objeto de adición por parte de la entidad mediante Resolución 03232 del 29 de enero de 2009[50], en el sentido de indicar que la pensión sería efectiva a partir del 15 de febrero de 2008, pero con efectos fiscales desde el 1 de marzo de la misma anualidad. Posteriormente, por medio de la Resolución PAP 012891 del 9 de septiembre de 2010[51] el liquidador de CAJANAL EICE en Liquidación, denegó la reliquidación postmortem de la pensión de sobrevivientes reconocida a la señora Ruth Stella Muñoz López, bajo el argumento de que no había lugar a incluir otros factores diferentes a los enlistados taxativamente en las normas que le eran aplicables, a saber, Decreto 546 de 1971 y las Leyes 33 de 1985 y 100 de 1993.

El Juzgado Tercero Administrativo de Pasto en la sentencia del 5 de agosto de 2011, ordenó reliquidar el derecho pensional en un monto equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios del causante, con fundamento en las disposiciones contenidas en el Decreto 546 de 1971. Particularmente, en cuanto a la bonificación por servicios, se observa que dispuso su inclusión en un 100%, con fundamento en el siguiente razonamiento: «[…] Así mismo el Honorable Tribunal administrativo de Nariño, en asuntos similares al referirse a la inclusión en las reliquidaciones de la bonificación, ha confirmado esta posición, a manera de ejemplo se encuentra la sentencia del 26 de marzo de 2010, Magistrado Ponente, Dr. ÁLVARO MONTENEGRO CALVACHE, expediente 2006-00126: “Expuestos con claridad los supuestos facticos (sic) en los cuales se sustenta la acción y realizado el análisis de las normas y los pronunciamientos jurisprudenciales en los cuales el actor sustenta sus pedimentos, y la línea jurisprudencial existente al respecto, desarrollada por el Honorable Consejo de Estado, este Despacho concluye que le asiste razón al demandante cuando solicita la reliquidación de su pensión vitalicia de Jubilación con la asignación básica más elevada devengada durante el último año de servicios y la inclusión de todos los factores salariales tal como efectivamente realizó la entidad, haciendo énfasis en tomar la bonificación de servicios en cuantía del 100%, tal como lo solicita el demandante y como efectivamente se ha venido reconociendo por esta Corporación y no la doceava parte como lo realizo la entidad, en el entendido de que el actor se encontraba amparado por el régimen especial de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial” […] En ese orden de ideas, y toda vez que el causante fue merecedor del régimen especial contemplado en el Decreto ley 546 de 1971, en cuanto al tiempo, edad y monto de la pensión, debe considerarse para la reliquidación de la pensión de sobrevivientes, de la hoy accionante RUTH STELLA MUÑOZ DE LÓPEZ, la asignación salarial más alta devengada en el año inmediatamente anterior al retiro del causante del servicio, así como todos los factores salariales percibidos en dicho lapso; en este entendido esta judicatura entrara a anular la resolución No. PAP 012891 del 09 de septiembre de 2010 (fls 210 a 214) Ahora bien, constituye un punto pacífico de la jurisprudencia el establecer que la bonificación por servicios prestados, a los efectos de la liquidación de la mesada pensional, debe considerarse en su integridad, esto es en un 100%, tal como lo ha establecido el H. Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos del País. En efecto, en providencia de 20 de abril de 2006, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, expediente 03-5178, adicionada mediante sentencia de 24 de agosto de 2006, dispuso que al efectuar la liquidación de la pensión de jubilación del exservidor judicial demandante debe considerarse el 100% de la bonificación por servicios prestados.

El mismo criterio se desprende de la sentencia proferida por el Honorable Consejo de Estado, Exp. 1165, 30 de septiembre de 1999, MP Dra. Ana Margarita Olaya Forero, como de la providencia que se cito (sic) atrás emana (sic) del H Tribunal Administrativo de Nariño. […]» De acuerdo con lo expuesto, se advierte que si bien el juzgado en ejercicio de su independencia y autonomía judicial, valoró las pruebas allegadas junto con la normativa aplicable y ordenó la inclusión de todos los factores percibidos durante el último año de servicios del causante, decisión que en principio, no puede considerarse que haya sido caprichosa, además de que no se encuentra en discusión, lo cierto es que, en cuanto al factor denominado bonificación por servicios, ordenó su inclusión en un porcentaje mayor, desconociendo de esta manera la jurisprudencia que sobre tal emolumento ha desarrollado el Consejo de Estado.

Ciertamente, la bonificación por servicios se debe tomar en una doceava para efectos de establecer el ingreso base de liquidación de las personas que tienen derecho a pensionarse en los términos del Decreto 546 de 1971. No obstante, es claro que la sentencia objeto de la acción de revisión ordenó que para la liquidación de la pensión de sobrevivientes de la señora Ruth Stella Muñoz de López se tuviera en cuenta aquel emolumento en un 100% y no en una doceava, que es el criterio que ha sido adoptado por la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, con lo cual es plausible concluir que se configura la causal de revisión prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En este punto, es oportuno señalar que las sentencias que el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto invocó como referente para la inclusión del 100% del emolumento en mención, fueron proferidas por los Tribunales Administrativos de Cundinamarca y Nariño los días 20 de abril de 2006 y 26 de marzo de 2010, respectivamente. También puso de presente que en la sentencia del 30 de septiembre de 1999 proferida por el Consejo de Estado se sostuvo el mismo criterio referido en las decisiones del Tribunal, sin embargo, no efectuó un análisis concreto de ella ni estableció qué asunto resolvió. Con todo, una vez consultado aquel proveído, se advierte que no puede servir de fundamento para incluir en la liquidación pensional de la señora Ruth Stella Muñoz de López el 100% de la bonificación por servicios, en la medida que en ella se estudió si la pensión de jubilación reconocida a una empleada de la imprenta nacional, bajo el régimen de la Ley 33 de 1985, podía ser liquidada teniendo en cuenta la totalidad de la denominada «bonificación por recompensa», aspectos normativos y fácticos que difieren del sub lite.

De esta manera, no resulta comprensible su aplicación al presente asunto, cuando es claro que analizó la situación pensional de una persona que no perteneció a la Rama Judicial. Adicionalmente, para la época existían otros pronunciamientos, posteriores al invocado por el juez, que sí hacían mención particular a la proporción del citado factor de salario bajo el régimen aplicable a los funcionarios de la Rama Judicial.

En suma, si bien es claro que la demandada, en calidad de cónyuge supérstite del señor Gerardo Marcial López Martínez, tiene derecho a que su pensión se liquide con la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios con una tasa de reemplazo del 75%, según lo establecido en el Decreto 546 de 1971, en la medida que este consolidó su derecho antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993, también lo es que, dentro de dicha liquidación no debe incluirse el 100% de la bonificación por servicios.

Decisión Con fundamento en lo expuesto y dado que se infirmará parcialmente la providencia del Juzgado Tercero Administrativo de Pasto proferida el 5 de agosto de 2011, en cuanto a reducir del ingreso base de liquidación el porcentaje de la bonificación por servicios, esta sentencia de reemplazo se limitará a infirmar únicamente el numeral segundo de dicha providencia, para en su lugar, ordenar que se modifique el numeral segundo de la sentencia del 5 de agosto de 2011 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto, en el sentido de reducir, de la reliquidación pensional, el porcentaje de la bonificación por servicios porque esta no se debió reconocer en el 100% sino en una doceava, conforme se explicó en precedencia. Se aclarará que los efectos de esta providencia, en lo pertinente a la liquidación de la prestación regirán hacia el futuro, con el objeto de salvaguardar los derechos del pensionado que fueron reconocidos al amparo del mencionado proveído.

Ahora, si en cumplimiento de la sentencia emitida por el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto, que, entre otras, ordenó incluir el 100% del aludido factor salarial dentro de la liquidación de la pensión de la aquí demandante, señora Ruth Stella de López, la entidad pagó alguna suma, no se dispondrá el reintegro de estas por parte de la pensionada comoquiera que aquellas fueron recibidas de buena fe.

En efecto, el artículo 83 de la Constitución Política prevé que: «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». A su vez, el artículo 164, numeral 1, literal c) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, señala que no habrá lugar a recuperar lo que fuese pagado a particulares de buena fe, presunción que admite prueba en contrario, por lo que a quien la echa de menos, le corresponde comprobar que el particular actuó de mala fe.

De esta manera, como quiera que se encuentra acreditado que lo que pudo haber sido pagado por este concepto obedece a la orden contenida en la sentencia del 5 de agosto de 2011 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto, la Subsección denegará tal pretensión. Condena en costas El artículo 188 del CPACA prevé que la sentencia dispondrá sobre la condena en costas «salvo en los procesos que se ventile un interés público».

Esta Corporación[52] ha considerado que el ejercicio del mecanismo extraordinario de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 constituye una herramienta para afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar el detrimento del Tesoro Público. También se constituye en un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, además de una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

Por lo anterior, la Sala considera improcedente la condena en costas en el caso analizado, a lo que se agrega que no se probó su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: Declárese fundada la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la señora Ruth Stella Muñoz de López, con el fin de que se revise la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto el 5 de agosto de 2011, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado en contra de la extinta Caja Nacional de Previsión Social.

Segundo: Infirmar parcialmente el numeral 2 de la decisión referida, en cuanto ordenó la inclusión del 100% de la bonificación por servicios en la liquidación de la pensión que recibe la señora Ruth Stella Muñoz de López en condición de cónyuge supérstite del señor Gerardo Marcial López Martínez, para en su lugar disponer: «Como consecuencia de la anterior declaración, ORDENAR a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN (hoy UGPP), de notas civiles conocidas, la reliquidación de la pensión de sobrevivientes sobre el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicios del causante GERARDO MARCIAL LÓPEZ MARTÍNEZ, con la inclusión de los factores salariales que corresponden y se encuentran certificados por la Fiscalía General de la Nación, Tesorero - Pagador de la dirección seccional administrativa y financiera seccional Pasto, según consta a folios 54 a 55 y 83 a 84 del cuaderno 2 de antecedentes administrativos; descontando las sumas canceladas, y con los reajustes de ley.

En cuanto a la bonificación por servicios deberá incluirse en una doceava parte, tal como se expuso ut supra.» En todo lo demás se mantiene la decisión. Tercero: Los efectos del presente fallo, en lo pertinente a la liquidación de la prestación regirán hacia el futuro, con el objeto de salvaguardar los derechos de la señora Ruth Stella Muñoz de López que fueron reconocidos al amparo de la sentencia del 5 de agosto de 2011 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto.

Cuarto: Deniéguense las demás pretensiones de la acción de revisión. Quinto: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Juzgado de origen, previas las anotaciones pertinentes en el programa informático respectivo y archívese el expediente de la acción de revisión. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmó electrónicamente Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente [pic] ----------------------- [1] Folios 1 a 9 y 198 a 208 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación: 5200133310032010026600.

La demanda se reformó y fue admitida por el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto mediante auto del 2 de noviembre de 2010, tal como consta en el folio 222 ibidem. [2] Folios 232 a 237 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [3] Cajanal sostuvo que el régimen anterior aplicable al causante era el previsto por las Leyes 33 y 62 de 1985 y no se refirió a la aplicación de los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978, en su calidad de servidor de la Rama Judicial. [4] Ff. 267 a 284 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [5] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 433 del 26 de marzo de 1992.

Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 30 de septiembre de 1999, radicado: 1165. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 25 de noviembre de 2010, radicado:250002325000200503714 0 (1015-2009). [6] Tribunal Administrativo de Nariño, sentencia del 26 de marzo de 2010, radicación: 2006-00126 (1873). Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 20 de abril de 2006, radicado: 03-5178. [7] Ff. 1 a 12 cuad. ppal. [8] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 29 de junio de 2006, expediente: 15001-23-31-000-2000-02396-01(7559-05). [9] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de febrero de 2007, expediente: 25000-23-25-000-2003-06486-01(1306-06). [10] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de agosto de 2008, radicación: 25000-23-25-000-2002-12846-01(0640-08). [11] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 14 de agosto de 2009, radiación: 25000-23-25-000-2005-03346-01(1508-08). [12] Ff. 340 a 351 cuad. ppal. [13] En concordancia con el lineamiento de la sentencia de inexequibilidad C-520 de 4 de agosto de 2009. [14] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. [15] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1 de julio de 2014, radicación: 11001-03-15-000-2014-00234-00 (AC), actor: Ruth Stella Muñoz de López, demandado: Tribunal Administrativo de Nariño [16] Corte Suprema de Justicia, Sala de casación Laboral.

Sentencia de 16 de febrero de 2010, radicado: 31082. [17] Véanse: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 7 de octubre de 2020, radicación: 11001-03-25-000-2020-00578-00 (1447-2020), demandante: Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones- FONCEP, demandado: Gloria Amparo Garzón de Rojas. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 7 de octubre de 2020, radicación: 11001-03-25-000-2020-00605-00 (1485-2020), demandante: Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones, FONCEP, demandado: Raúl Rincón Vásquez.

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto del 22 de septiembre de 2020, radicación: 11001-03-25-000-2020-00025-00 (0025-2020), demandante: Fondo De Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones, FONCEP. demandado: Ana Concepción Bojacá Rojas. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, auto 18 de noviembre de 2020, radicación: 11001-03-25-000-2020-00808-00 (2442-2020), demandante: Fondo de Prestaciones Económicas cesantías y Pensiones, FONCEP, demandado: Clara Inés León Ramírez. [18] Ibidem. [19] Folio 285 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [20] Como se advierte en la constancia secretarial del 13 de septiembre de 2011 obrante a folio 286 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. [21] Folio 12 vuelto cuad. ppal. [22] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.» [23] Los apartes tachados fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003. [24] Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. [25] Consultar la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional. [26] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 4, sentencia del 1.° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) [27] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N.° 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicación: 110010315000201700744 00, demandante: UGPP. [28] Sentencia del 4 de agosto de 2009. [29] http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222 [30] «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares.» [31] «Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de cargos para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, se fija la escala de remuneración correspondiente a dichos cargos, y se dictan otras disposiciones.» [32] «Por el cual se modifican los Decretos-leyes 717 y 718 de 1978, sobre régimen de nomenclatura, clasificación y remuneración de empleos de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público.» [33] «Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones.» [34] «Por el cual se crea la Bonificación por servicios prestados para los funcionarios y empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar.» [35] «Por el cual se incorporan los servidores públicos al sistema general de pensiones y se dictan otras disposiciones». [36] «Por el cual se modifica el artículo 6 del Decreto 691 de 1994.» [37] Consejo de estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 29 de junio de 2006, radicación: 15001-23-31-000-2000-02396-01 (7559-05), demandante: Sara Julia Camacho Pineda. [38] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 8 de febrero de 2007, radicación: 25000-23-25-000-2003-06486-01(1306-06), demandante: Gema Neila Acevedo González. [39] Este criterio se puede ver reiterado en las siguientes providencia de la Subsección A, sentencia del 23 de febrero de 2012, radicación: 63001-23- 31-000-2007-00054-01(0662-10), demandante: Merley Pulido de Barros; sentencia del 22 de noviembre de 2012, radicación: 25000-23-25-000-000-2008- 00393-01(1364-11), demandante: Dolores Margarita Mora Romero; sentencia del 21 de junio de 2018, radicación: 52001-23-31-000-2009-00230-02(2541- 15), demandante: Javier Ojeda Jurado; sentencia del 7 de mayo de 2018, radicación: 05001-23-33-000-2012-00768-02(3474-17), demandante: UGPP; sentencia de 10 de mayo de 2018, Radicación: 05001-23-33-000-2012-00767- 02(2525-17); sentencia del 14 de febrero de 2019, radicación: 73001-23-33- 000-2014-00778-02(3096-16), demandante: UGPP; sentencia del 12 de agosto de 2019, Radicación número: 73001-23-33-000-2015-00061-02(3901-17), demandante: UGPP; y, de la Subsección B: sentencia del 6 de febrero de 2008, radicación: 0640-2008; sentencia del 27 de febrero de 2014, radicación: 1896-2013, sentencia de 7 de febrero de 2013, radicación: 05001- 23-31-000-2010-00323-01(2117-12), demandante: Martha Lucía López Mora; sentencia del 14 de junio de 2018, radicación: 11001-03-25-000-2012-00937- 00(2805-12)REV, demandante: UPGG; sentencia del 11 de abril de 2019, radicación: 76001-23-31-000-2011-01418-01(0852-15), demandante: Mariela Lenis; sentencia del 14 de marzo de 2019, radicación: 47001-23-31-000-2011- 00164-01(4183-14), demandante: Luis Alejandro Pacheco Manjarres; sentencia del 7 de febrero de 2019, radicación: 05001-23-33-000-2016-01596-02(1521- 18), demandante: UGPP; sentencia del 23 de febrero de 2012, radicación: 52001-23-31-000-2009-00288-01(1072-2011), demandante: Alba Alicia Henríquez de Polo, entre otras. [40] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 28 de junio de 2018, radicación: 11001-03-25-000-2013-01128-00(2665-13)REV, demandante: Cajanal; posición reiterada en la sentencia del 20 de noviembre de 2019, radicación: 11001-03-25-000-2012-00443-00(1818-2012), demandante: Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación. [41] Según informa la copia de la cédula de ciudadanía que obra en el folio 5 del cuaderno administrativo. [42] Tal como consta en la información laboral emitida por CAJANAL, obrante en el folio 39 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [43] Tal como consta en la Resolución del 33129 del 27 de diciembre de 2000 proferida por CAJANAL obrante a folio 97, 98 y 104 del cuaderno administrativo. [44] Ff. 54, 55, 83, 84 del cuaderno administrativo. [45] Ff. 30 a 32 del cuaderno administrativo. [46] Así lo señala expresamente el acto de reconocimiento. [47] Ff. 91 a 97 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [48] Ff. 97, 98 y 104 del cuaderno administrativo. [49] Ff. 15 a 18 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [50] Ff. 189 a 191 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [51] Ff. 210 a 214 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. [52] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Salas Especiales de Decisión, sentencias de 1 de agosto de 2017, expediente 11001- 03-15-000-2016-02022-00(REV), de 16 de octubre de 2008, expediente 11001-03- 15-000-2014-01658-00(REV) y de 5 de febrero de 2019, expediente 11001-03-15- 000-2018-01884-00(REV).