11001-03-15-000-2020-04914-01 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2020-04914-01Consejo de Estado · SECCIÓN QUINTASentencia2021-06-17

Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez

Actor: Distrito Especial, Industrial Y Portuario De Barranquilla·Demandado: Consejo De Estado, Sección Cuarta

De qué trata

Síntesis: Corresponde a la Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia proferida el 21 de enero de 2021, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Primera, declaró la improcedencia con relación al defecto fáctico invocado en el escrito tutelar y negó la configuración de los defectos sustantivo, de desconocimiento del precedente y de violación directa de la Constitución. (…) [E]sta Sala de Decisión contraría la postura del a quo al destacar que el señalamiento por parte del accionante sobre la configuración de este defecto sí supera la relevancia constitucional atendiendo lo referido en el numeral 2.4.1 de esta providencia. Empero al descender al caso concreto, encuentra la Sección Quinta que se está ante el escenario de desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes. No obstante, la parte recurrente no cumplió con la carga argumentativa que permita identificar los elementos de prueba aportados y no valorados, pues únicamente adujo que se trataba de aquellas arrimadas en desarrollo de la inspección tributaria y contable, sin ahondar a cuáles se refería. En ese sentido, se negará el amparo por el motivo en comento.ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / LIQUIDACIÓN OFICIAL DE REVISIÓN DE LA DECLARACIÓN DE IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO / IMPOSICIÓN DE SANCIÓN POR INEXACTITUD EN LA DECLARACIÓN DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Por el período del año 2009 / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración[Respecto al desconocimiento del precedente judicial,] la parte actora únicamente reiteró dentro de su impugnación que hubo un desconocimiento de la sentencia de 11 de junio de 2020 en el radicado 08001-23-33-000-2014-00281-01. La providencia en cita señaló como problema jurídico determinar si el auto de inspección tributaria, expedido en el curso del proceso de fiscalización tributaria, suspendió o no el término para notificar la liquidación oficial de revisión; y superado ello, analizaría si, de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, la demandante (COOLECHERA LTDA) acreditó los supuestos de no sujeción al ICA del año gravable 2010, previstos en la letra e) del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, según lo determinado en el acto oficial demandado. Allí se expuso que, con fundamento en el artículo 779 del Estatuto Tributario, la inspección tributaria es un medio de prueba, en virtud del cual la Administración tributaria realiza la constatación directa de los hechos que interesan al proceso de fiscalización, para verificar circunstancias de tiempo, modo y lugar, diligencia en la que pueden decretarse todos los medios de prueba autorizados por la legislación de esta naturaleza y otros ordenamientos legales, previa la observancia de las ritualidades que les sean propias. (…) [En efecto,] si bien esa Sala ha dicho que para que opere la no sujeción es indispensable que la venta primigenia la efectúe el mismo productor, es lo cierto que por ser esta de carácter objetivo y no subjetivo, “la no sujeción también debe aplicar cuando, para efectuar la venta primigenia de su producción, los productores establecen figuras asociativas o de colaboración, sea que estas figuras cuenten o no con personalidad jurídica; inclusive cuando dicha operación se realiza por interpuesta persona (terceros), pues lo que busca la norma legal es rescatar del gravamen la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola que, como se dijo, culmina con la venta primigenia de la misma”, arguyendo que incluso, en un pronunciamiento reciente (sentencia de 18 de julio de 2019, M.P. Milton Chaves García) se aceptó que la venta primigenia de esa producción podía ser efectuada por una cooperativa, sin que ello implicara desnaturalizar la no sujeción o que mutara a una actividad mercantil. Y precisó que los precedentes no se contraponen entre sí, pues la decisión que llevó a acceder o denegar las pretensiones en cada uno de ellos estuvo precedida de la valoración probatoria. En ese sentido, la Sala no encuentra configurado el defecto analizado por cuanto, al descender al proceso de la referencia, en este no se cumple con la identidad fáctica a la aquí estudiada pues, como se lee, corresponderá a la autoridad judicial evaluar caso a caso los presupuestos sin que esto conlleve a generar un precedente aplicable.ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / LIQUIDACIÓN OFICIAL DE REVISIÓN DE LA DECLARACIÓN DE IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO / IMPOSICIÓN DE SANCIÓN POR INEXACTITUD EN LA DECLARACIÓN DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Por el período del año 2009 / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO[Finalmente, frente al defecto sustantivo,] [d]e conformidad con los planteamientos de la autoridad impugnante, destacó que el ad quem natural dio una indebida aplicación a la norma pues no controvirtió el proceso de pasteurización de la cooperativa, sino el ejercicio por parte de esta en la actividad comercial gravada con el impuesto de industria y comercio, teniendo en cuenta lo referido en el artículo 32 de la Ley 14 de 1983. Pues bien, una vez verificada la información consignada en la sentencia controvertida, la Sala encuentra que este reparo fue abordado al interior de la providencia. Sobre el particular, la Sección Cuarta trajo a colación, por un lado, el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 , frente a la cual adujo que dicha disposición prohíbe a los municipios imponer gravámenes de cualquier clase o denominación a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, “sin incluir en esta prohibición a las fábricas de productos alimenticios o toda industria en la que haya un proceso de transformación, por elemental que este sea”; y por otro, el artículo 54 del Acuerdo 22 de 2004, del Concejo Distrital de Barranquilla, que establece la prohibición de gravar la producción primaria agrícola, ganadera y avícola. (…) Así pues, aunque en efecto el artículo que la parte actora indicó como desconocido refiere que existe un deber de imposición del impuesto de industria y comercio sobre todas las actividades comerciales, lo cierto es que, al armonizarlo tanto con los artículos 39 de la Ley 14 de 1983 y 54 del Acuerdo 22 de 2004, como con los estatutos de COOLECHERA LTDA y la jurisprudencia de la Sección Cuarta, el proceso productivo primario incluye tanto la recolección como la comercialización en estado natural de la leche, por lo que se denota un claro eximente de aplicación de la norma cuestionada por el tutelante y, por ende, un análisis acertado por parte de la autoridad demandada sin que pueda acreditarse la configuración del defecto en estudio. (…) Una vez analizados los presupuestos planteados por la parte actora, la Sala encuentra que no se acreditan los defectos invocados, debiéndose revocar la decisión emanada por el a quo en lo atinente a la declaratoria parcial de improcedencia por no superarse el requisito adjetivo de relevancia constitucional, para en su lugar negar el amparo solicitado.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / LIQUIDACIÓN OFICIAL DE REVISIÓN DE LA DECLARACIÓN DE IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO / IMPOSICIÓN DE SANCIÓN POR INEXACTITUD EN LA DECLARACIÓN DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Por el período del año 2009 / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO - Por falta de carga argumentativa Corresponde a la Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia proferida el 21 de enero de 2021, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Primera, declaró la improcedencia con relación al defecto fáctico invocado en el escrito tutelar y negó la configuración de los defectos sustantivo, de desconocimiento del precedente y de violación directa de la Constitución. (…) [E]sta Sala de Decisión contraría la postura del a quo al destacar que el señalamiento por parte del accionante sobre la configuración de este defecto sí supera la relevancia constitucional atendiendo lo referido en el numeral 2.4.1 de esta providencia. Empero al descender al caso concreto, encuentra la Sección Quinta que se está ante el escenario de desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes.

No obstante, la parte recurrente no cumplió con la carga argumentativa que permita identificar los elementos de prueba aportados y no valorados, pues únicamente adujo que se trataba de aquellas arrimadas en desarrollo de la inspección tributaria y contable, sin ahondar a cuáles se refería. En ese sentido, se negará el amparo por el motivo en comento.

La providencia en cita señaló como problema jurídico determinar si el auto de inspección tributaria, expedido en el curso del proceso de fiscalización tributaria, suspendió o no el término para notificar la liquidación oficial de revisión; y superado ello, analizaría si, de acuerdo con las pruebas obrantes en el expediente, la demandante (COOLECHERA LTDA) acreditó los supuestos de no sujeción al ICA del año gravable 2010, previstos en la letra e) del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, según lo determinado en el acto oficial demandado.

Allí se expuso que, con fundamento en el artículo 779 del Estatuto Tributario, la inspección tributaria es un medio de prueba, en virtud del cual la Administración tributaria realiza la constatación directa de los hechos que interesan al proceso de fiscalización, para verificar circunstancias de tiempo, modo y lugar, diligencia en la que pueden decretarse todos los medios de prueba autorizados por la legislación de esta naturaleza y otros ordenamientos legales, previa la observancia de las ritualidades que les sean propias.

(…) [En efecto,] si bien esa Sala ha dicho que para que opere la no sujeción es indispensable que la venta primigenia la efectúe el mismo productor, es lo cierto que por ser esta de carácter objetivo y no subjetivo, “la no sujeción también debe aplicar cuando, para efectuar la venta primigenia de su producción, los productores establecen figuras asociativas o de colaboración, sea que estas figuras cuenten o no con personalidad jurídica; inclusive cuando dicha operación se realiza por interpuesta persona (terceros), pues lo que busca la norma legal es rescatar del gravamen la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola que, como se dijo, culmina con la venta primigenia de la misma”, arguyendo que incluso, en un pronunciamiento reciente (sentencia de 18 de julio de 2019, M.P. Milton Chaves García) se aceptó que la venta primigenia de esa producción podía ser efectuada por una cooperativa, sin que ello implicara desnaturalizar la no sujeción o que mutara a una actividad mercantil.

Y precisó que los precedentes no se contraponen entre sí, pues la decisión que llevó a acceder o denegar las pretensiones en cada uno de ellos estuvo precedida de la valoración probatoria. En ese sentido, la Sala no encuentra configurado el defecto analizado por cuanto, al descender al proceso de la referencia, en este no se cumple con la identidad fáctica a la aquí estudiada pues, como se lee, corresponderá a la autoridad judicial evaluar caso a caso los presupuestos sin que esto conlleve a generar un precedente aplicable.

Pues bien, una vez verificada la información consignada en la sentencia controvertida, la Sala encuentra que este reparo fue abordado al interior de la providencia. Sobre el particular, la Sección Cuarta trajo a colación, por un lado, el artículo 39 de la Ley 14 de 1983, frente a la cual adujo que dicha disposición prohíbe a los municipios imponer gravámenes de cualquier clase o denominación a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, “sin incluir en esta prohibición a las fábricas de productos alimenticios o toda industria en la que haya un proceso de transformación, por elemental que este sea”; y por otro, el artículo 54 del Acuerdo 22 de 2004, del Concejo Distrital de Barranquilla, que establece la prohibición de gravar la producción primaria agrícola, ganadera y avícola.

(…) Así pues, aunque en efecto el artículo que la parte actora indicó como desconocido refiere que existe un deber de imposición del impuesto de industria y comercio sobre todas las actividades comerciales, lo cierto es que, al armonizarlo tanto con los artículos 39 de la Ley 14 de 1983 y 54 del Acuerdo 22 de 2004, como con los estatutos de COOLECHERA LTDA y la jurisprudencia de la Sección Cuarta, el proceso productivo primario incluye tanto la recolección como la comercialización en estado natural de la leche, por lo que se denota un claro eximente de aplicación de la norma cuestionada por el tutelante y, por ende, un análisis acertado por parte de la autoridad demandada sin que pueda acreditarse la configuración del defecto en estudio.

(…) Una vez analizados los presupuestos planteados por la parte actora, la Sala encuentra que no se acreditan los defectos invocados, debiéndose revocar la decisión emanada por el a quo en lo atinente a la declaratoria parcial de improcedencia por no superarse el requisito adjetivo de relevancia constitucional, para en su lugar negar el amparo solicitado.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04914-01(AC) Actor: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA Decide la Sala la impugnación presentada por el apoderado del demandante, contra la sentencia de 21 de enero de 2021, dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado, por medio de la cual declaró la improcedencia con relación al defecto fáctico invocado en el escrito tutelar y negó la configuración de los defectos sustantivo, de desconocimiento del precedente y de violación directa de la Constitución. I.

ANTECEDENTES 1. La tutela El 24 de noviembre de 2020, el DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA, por conducto de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, al considerar que con la decisión del 20 de agosto de 2020 que accedió a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho N°. 08001-23-33-000- 2013-00814-01, promovido por la COOPERATIVA DE PRODUCTORES DE LECHE DE LA COSTA ATLÁNTICA LTDA – COOLECHERA LTDA contra aquel, afectó sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad jurídica. 2.

Hechos de la acción La Sala resume los hechos relevantes de la tutela de la siguiente manera: 1. El 25 de febrero de 2010, la COOPERATIVA DE PRODUCTORES DE LECHE DE LA COSTA ATLÁNTICA LTDA – COOLECHERA LTDA, presentó la declaración del impuesto de industria y comercio del año 2009, en la que registró ingresos por actividades no sujetas de $70.075.842.000, ingresos netos gravables por $76.252.494.000 y total saldo a cargo por $48.039.000. 2.

El 10 de noviembre de 2011, la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda Pública Distrital de Barranquilla emitió el Requerimiento Especial GGI-FI-RE-00147-11, en el que propuso dejar los ingresos por actividades no sujetas en $538.412.000 (exportaciones), incrementar los ingresos netos gravables a $145.789.924.000, imponer sanción por inexactitud de $551.410.000, y determinar como total saldo a cargo $944.080.000.

En la respuesta a dicho acto, la entonces contribuyente señaló, entre otros argumentos, que los ingresos que se pretenden gravar corresponden a la actividad de distribución de leche líquida que está excluida del impuesto de industria y comercio. 3. El 21 de junio de 2012, la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda Pública Distrital de Barranquilla expidió la Liquidación Oficial de Revisión GGI-FI-LR-00114-12, mediante la cual acogió las glosas propuestas en el requerimiento especial.

Dicho acto fue notificado el día 2 de agosto de 2012 Contra el acto de determinación se interpuso recurso de reconsideración, el cual fue confirmado en su integridad por la Resolución GGI-DT-RS-00752-13 del 30 de julio de 2013, expedida por la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda Pública Distrital de Barranquilla. 4.

En razón de lo anterior, la COOPERATIVA DE PRODUCTORES DE LECHE DE LA COSTA ATLÁNTICA LTDA – COOLECHERA LTDA. instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión GGI-FI- LR-00114-12 de 21 de junio de 2012 y la Resolución GGI-DT-RS-00752-13 de 30 de julio de 2013, expedidas por la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda Pública del DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA. 5.

Como consecuencia de ello, dentro del proceso N°. 2013-00814, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral A, denegó las pretensiones de la demanda al estimar que indistintamente de que la adquisición de leche provenga de un asociado o un tercero, constituye una actividad mercantil, por lo que la exclusión del impuesto de industria y comercio se predica solamente de los productores. 6.

Inconforme con lo resuelto, COOLECHERA LTDA apeló la decisión. Así, la Sección Cuarta del Consejo de Estado revocó lo resuelto en primera instancia y declaró la nulidad de los actos acusados, con fundamento en que esta colectividad recibe, por cuenta de sus asociados, la leche que proviene de los hatos para conservarla, procesarla y luego venderla a terceros como parte final del proceso productivo primario.

Que, por tanto, la Cooperativa no compra a sus asociados la leche apta para el consumo humano para luego venderla a terceros, sino que culmina el proceso productivo primario, el cual está exento del ICA. 3. Fundamentos de la tutela La parte actora indicó de manera genérica la configuración de los siguientes defectos: 1. Sustantivo: adujo que la Sección Cuarta desconoció las normas que regulan el gravamen de la actividad comercial de compraventa con el impuesto de industria y comercio y aplicó equivocadamente una exención que no tiene fundamento legal, como exige la Constitución. Para ello, indicó que el artículo 54 del Acuerdo 22 de 2004 del Concejo Distrital de Barranquilla establece la prohibición de gravar la producción agrícola primaria con el impuesto de industria y comercio, siempre que se realice en predios rurales, lo que no se aplica a la COOPERATIVA COOLECHERA, por cuanto es un productor secundario en el proceso de producción de la leche. 2.

Fáctico: afirmó que “la sentencia cuyo amparo aquí se solicita incurre en defecto fáctico por omisión en la valoración de las pruebas aportadas por el Distrito en desarrollo de la inspección tributaria y contable que demostraban que la actividad comercial de COOLECHERA es la compra y venta de leche, lo que indicaba que la Cooperativa no se limitaba a “recibir” la leche como “intermediario” o “por cuenta de”, figuras que utilizó la actora para ocultar el contrato de compraventa y “hacer ver” erróneamente que la exclusión también es aplicable a la Cooperativa, exclusión que no existe ni en la ley ni en la norma territorial para la actividad comercial de compra y venta de leche que desarrolla la Cooperativa, ni puede extenderse por analogía un beneficio tributario por expresa prohibición de la Constitución”. 3.

Desconocimiento del precedente: invocó las sentencias C-748 de 2009 y C-587 de 2014 de la Corte Constitucional, trascribiendo algunos de sus apartes. También se refirió a la línea jurisprudencial de la Sección Cuarta sobre el tema objeto de debate en el proceso ordinario y aseguró que ha sido contradictoria, invocando las sentencias de 16 de junio de 1995[1], 18 de julio de 2019[2] y 11 de junio de 2020[3]. 4.

Violación directa de la Constitución: afirmó que se desconoció el artículo 154 Superior, en armonía con lo dispuesto en los artículos 4° y 294 ibidem, debido a que el Acuerdo Distrital 022 de 2004 gravó la actividad comercial de la venta de leche a terceros y previó que el hecho generador del impuesto de industria y comercio lo constituye el ejercicio o realización directa o indirecta de cualquier actividad comercial; por tanto, no era posible aplicar la exención del impuesto a quienes compran el producto primario para luego venderlo. 4.

Pretensión constitucional Como consecuencia de lo descrito, solicitó lo siguiente: “Se tutelen, por violación directa de la Constitución Política y desconocimiento del precedente los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción, igualdad, seguridad Jurídica del Distrito Especial, conforme a los argumentos expresados en la presente acción, invalidando la sentencia de 20 de agosto de 2020, año gravable 2009, de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, y se ordene a la Sala que profiera, en su lugar, una sentencia de reemplazo que declare la legalidad de los actos demandados y se niegue las pretensiones de la demanda”. 5.

Trámite de primera instancia La Sección Primera del Consejo de Estado, a través de la magistrada ponente de instancia, mediante auto de 30 de noviembre de 2020, admitió la tutela, ordenando vincular al proceso: (i) como autoridad demandada a la Sección Cuarta de esta Corporación; (ii) como terceros con interés al Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión A, y a la Cooperativa de Productores de Leche de la Costa Atlántica LTDA – COOLECHE LTDA. 6.

Intervenciones Surtidas las notificaciones en debida forma, únicamente intervino la Cooperativa de Productores de Leche de la Costa Atlántica LTDA – COOLECHE LTDA. 1. Cooperativa de Productores de Leche de la Costa Atlántica LTDA – COOLECHE LTDA. La cooperativa se opuso a la prosperidad de la tutela y adujo que la sentencia controvertida no incurrió en los defectos alegados por el accionante.

Advirtió que en ella se reconoce una exención que está prevista en los artículos 39 de la Ley 14 de 1983 y 54 del Acuerdo Distrital 022 de 2004, sin que esto contraríe preceptos constitucionales. Indicó que no hubo desconocimiento de los precedentes de la Corte Constitucional invocados por el actor, dado que estos no resultan aplicables al caso examinado, teniendo en cuenta que la sentencia C- 748 de 2009 estudió la constitucionalidad de la norma que establece el impuesto de renta para personas naturales, y la sentencia C-587 de 2014 de esa misma Corporación se pronunció respecto de la constitucionalidad de una norma relacionada con el impuesto de industria y comercio en la comercialización de energía eléctrica, temas que no guardan relación con el asunto debatido.

Sostuvo que tampoco se configuró un defecto sustantivo, en la medida en que el alcance dado por la Sección Cuarta al artículo 54 del Acuerdo Distrital 022 de 2004 corresponde a la comprensión de la actividad de pasteurización que realiza COOLECHERA LTDA como parte de la culminación del proceso productivo primario que tiene como objetivo disponer de la leche para su comercialización. Afirmó que el fallo de 20 de agosto de 2020 no incurrió en defecto fáctico, comoquiera que analizó en detalle las pruebas allegadas al proceso e hizo énfasis en los antecedentes administrativos aportados por el tutelante, en los cuales se encuentra el cruce de información con terceros que realizó la Autoridad Tributaria.

Por último, aseguró que el accionante pretende utilizar la tutela como una tercera instancia, dado que trae a colación nuevos argumentos que no fueron objeto de debate y que corresponde a las particularidades del proceso ordinario, tales como la naturaleza del contrato de compraventa, según los Estatutos de la Cooperativa. 2. Sentencia de primera instancia La Sección Primera del Consejo de Estado, con sentencia de 21 de enero de 2021, resolvió declaró la improcedencia con relación al defecto fáctico invocado en el escrito tutelar y negó la configuración de los defectos sustantivo, de desconocimiento del precedente y de violación directa de la Constitución. Lo anterior al vislumbrar que el defecto fáctico careció de relevancia constitucional; esto por cuanto no evidenció una relación directa con la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados, sino que, por el contrario, el tutelante planteó cuestiones probatorias que fueron objeto de discusión en el proceso ordinario.

De esta manera indicó que los planteamientos expuestos por el accionante para sustentar este defecto no cumplieron la carga argumentativa del debate que pretendió plantear, sino que, por el contrario, se orientaron a reprochar las conclusiones derivadas del análisis probatorio efectuado al interior de la actuación judicial censurada, con las que el actor no está de acuerdo.

Por su parte negó la existencia de los otros defectos invocados. Con relación al defecto sustantivo señaló que el ad quem ordinario realizó una aplicación razonable de las normas sustanciales sobre las actividades excluidas del impuesto de industria y comercio, lo que le permitió arribar a la decisión cuestionada; asimismo, precisó que el juez de tutela únicamente puede verificar la ruptura con el ordenamiento constitucional o legal, de tal suerte que conforme a la normatividad analizada el fallador natural obró de manera idónea.

Entretanto, frente al desconocimiento del precedente manifestó, por un lado, que algunas de las sentencias invocadas fueron de constitucionalidad, es decir, aquellas que resolvieron demandas promovidas contra las normas que establecen el impuesto de renta para personas naturales y el de impuesto de industria y comercio en la actividad de comercialización de energía eléctrica, lo que no guarda relación con el caso concreto.

Aunado a ello, reseñó que el actor no explicó de qué manera la ratio decidendi de las mencionadas sentencias resultaba de obligatoria observancia por parte del juez accionado, o cómo el fallo controvertido se apartó sin justificación real de lo definido por el Tribunal Constitucional. Ahora, respecto de las sentencias expedidas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado y de su aparente contradicción entre ellas pese a tratarse de un mismo eje temático, el a quo encontró que esto no resultó válido por cuanto las providencias invocadas se resolvieron conforme a los presupuestos propios de cada uno dejando claro que en todos los casos se refirió la prohibición de gravar con el ICA la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola; así como el hecho de que el ad quem natural ha sostenido su posición inmodificable desde el año 1995 y las variadas decisiones no corresponden a contradicciones sino a lo probado en cada uno de los procesos.

Finalmente, respecto de la violación directa de la Constitución adujo que de la lectura de la sentencia en cuestión, no se acreditó ninguna de las hipótesis de inaplicación de una norma fundamental, toda vez que el fallo de la Sección Cuarta se ajustó a las normas que regulan el impuesto de industria y comercio para las actividades comerciales y prohíben a los municipios imponer gravámenes a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, por lo que al enmarcarse la actividad de COOLECHERA LTDA en el segmento primario de la producción, no podía el Distrito de Barranquilla gravar los ingresos recibidos por dicha actividad, sin que esto pueda entenderse como una interpretación legal que desconoció los preceptos de la Constitución o vulneró derechos fundamentales de aplicación inmediata, toda vez que se encuentra en armonía con las normas aplicables en materia de exención de los mentados gravámenes. 7.

Impugnación La anterior decisión fue notificada el 8 de febrero de 2021 (registrada en la plataforma SAMAI el 23 de enero de 2021). Frente a ello, el día 2 de febrero de 2021, mediante correo electrónico enviado a la Secretaría General del Consejo de Estado, el apoderado del demandante impugnó la decisión. Con relación al defecto fáctico indicó que, distinto a los planteamientos del a quo, quedó demostrado con su intervención que en el expediente hubo una indebida apreciación de las pruebas que permitían demostrar que el Distrito, en uso de sus facultades de fiscalización, acreditó la actividad comercial de compraventa, por lo que los ingresos recibidos por el desarrollo de la actividad comercial de COOLECHE LTDA está gravada con el impuesto de industria y comercio.

Situación que no fue analizada por la Sección Cuarta al centrar la controversia en si la cooperativa era o no productor primario, a partir de “estatutos que no demostraban absolutamente los efectos jurídicos”. Asimismo, frente al defecto sustantivo destacó que, a diferencia de lo referido por la Sección Primera, el ad quem natural dio una indebida aplicación a la norma pues no controvirtió el proceso de pasteurización de la cooperativa, sino el ejercicio por parte de esta en la actividad comercial gravada con el impuesto de industria y comercio, teniendo en cuenta lo referido en el artículo 32 de la Ley 14 de 1983.

Por otro lado, sobre el desconocimiento del precedente acotó que el a quo constitucional no tuvo en cuenta al estudiar este cargo la violación del precedente horizontal señalado por la misma Sección Cuarta dos meses atrás en la sentencia del 11 de junio de 2020 en el radicado 08001-23-33-000-2014- 00281-01, ni los precedentes anteriores establecidos en las sentencias mencionadas en esa misma providencia en la cual no se tuvieron en cuenta los estatutos de la cooperativa como medio probatorio que demostraran la realidad procesal.

Concluyó señalando que la violación directa de la Constitución se evidenció en cuanto que, ante la inaplicación de la propia jurisprudencia emanada por la Sección Cuarta, la Corporación en comento transgredió los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso. 8. Trámite de segunda instancia La Magistrada Ponente se percató que el a quo dentro de su trámite admisorio adujo, entre otros: “e): Ofíciese a la Secretaría de la Sección Cuarta del Consejo de Estado y/o a la Sección “A” del Tribunal Administrativo del Atlántico para que remitan, en el término de la distancia, con destino al proceso de la referencia, copia física o digital del expediente identificado con el número único de radicación 2017-00704-01, contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la COOPERATIVA DE PRODUCTORES DE LECHE DE LA COSTA ATLÁNTICA LTDA -COOLECHERA LTDA-, contra el actor, al correo electrónico secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co”.

Con fundamento en aquel expediente se adoptó la decisión en comento. Por tal razón, mediante auto de 25 de febrero de 2021, el Despacho Sustanciador acotó: “PRIMERO: Solicitar a las Secretarías del Tribunal Administrativo del Atlántico y de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para que de manera urgente envíen copia electrónica del expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho N°. 08001-23-33-000- 2013-00814-01, demandante: COOPERATIVA DE PRODUCTORES DE LECHE DE LA COSTA ATLÁNTICA LTDA – COOLECHERA LTDA. Para efectos de lo anterior, podrán radicar la documentación requerida vía correo electrónico al siguiente buzón: secgeneral@consejoestado.ramajudicial.gov.co.

Después de múltiples requerimientos[4], solo hasta el 13 de mayo de 2021, el secretario general del Tribunal Administrativo del Atlántico envió el expediente solicitado. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la impugnación, presentada por el accionante contra la sentencia del 21 de enero de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, según lo establecido por el Decreto N°. 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto N°. 1069 de 2015 modificado por el Decreto N°. 1983 de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.

Asunto bajo análisis Corresponde a la Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia proferida el 21 de enero de 2021, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Primera, declaró la improcedencia con relación al defecto fáctico invocado en el escrito tutelar y negó la configuración de los defectos sustantivo, de desconocimiento del precedente y de violación directa de la Constitución referidos por el DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA.

Para ello se realizará la mención de la procedencia de la acción de tutela contra providencia judical acorde a los parámetros fijados por esta Corporación, así como el criterio de la Sección Quinta de esta Corporación respecto de la relevancia constitucional como requisito adjetivo en el mecanismo tutelar. Surtido este trámite, se analizará el caso en concreto para establecer si la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en los defectos reseñados con antelación al haber accedido a las súplicas de la demanda de anular los actos de Liquidación Oficial de Revisión, expedidos por la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda Pública Distrital de Barranquilla y con ello declarar en firme la declaración del impuesto de industria y comercio del año 2009, presentada por Cooperativa de Productores de Leche de la Costa Atlántica LTDA – COOLECHERA LTDA. 3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012[5], unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[6], y en ella concluyó: “… si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente…” (Destacados fuera de texto) Es claro que la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[7] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantiva- y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto -procedencia adjetiva.

En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; y iv) inmediatez.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.

Examen de los requisitos: procedencia adjetiva 1. Relevancia constitucional Este cuerpo colegiado, en consonancia con los requisitos generales y específicos planteados por la Corte Constitucional desde su sentencia hito C-590 de 2005, ha verificado en sus decisiones los elementos adjetivos que permitirían la procedencia de la acción; en concreto estos son: que no sea una tutela contra una de su misma naturaleza, la subsidiariedad y la inmediatez.

Sobre los demás requisitos, estos no han sido analizados de manera expresa por la Sala pues la misma ha entendido que se encuentran inmersos en el escrito tutelar. Ejemplo de lo anterior es el estudio de la relevancia constitucional. El Alto Tribunal Constitucional[8] ha señalado que este requisito implica evidenciar que: “[L]a cuestión que se entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”, pues “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” En consonancia[9], ha explicado que: “(…) solo la evidencia prima facie de una afectación o vulneración de facetas constitucionales de los derechos fundamentales permite superar el requisito de relevancia constitucional de la tutela en contra de providencias judiciales” Para la Sección no ha resultado necesario, en la mayoría de los casos, el análisis de los demás requisitos por cuanto estos se encontraban desarrollados de manera implícita en la providencia, pues toda tutela contra providencia judicial lleva inmersa la eventual vulneración de un derecho fundamental.

Al realizar el análisis sobre la particularidad de cada caso, se evidencia que los escritos de la acción de tutela cuestionan la razonabilidad de la providencia judicial, señalando la configuración de alguno o todos los defectos avalados por la Corte Constitucional en la sentencia de 2005 ya citada; asimismo, y en consonancia con lo esgrimido en el párrafo anterior, no puede entenderse que accionar el mecanismo constitucional verse sobre un debate exclusivamente legal, pues la parte actora delimita el o los derechos fundamentales que consideró transgredidos con la decisión que pretende atacar sin que esto implique que se esté abriendo nuevamente el debate ordinario.

Por tanto, las acciones de tutela contra providencia judicial se encuentran revestidas de importancia desde distintas ópticas, entre otras, la salvaguarda de la Constitución y su aplicación, la efectividad y garantía de los derechos fundamentales de quienes pretenden acceder a la administración de justicia para solicitar su protección, razón suficiente para que el análisis de relevancia constitucional se encuentre superado por lo ya descrito.

En aplicación de la anterior tesis, la Sección Quinta del Consejo de Estado, como juez constitucional de segunda instancia, ha revocado la improcedencia declarada por los a quo de tutelas que consideraron que no se cumplía con dichos presupuestos. Entre otras sentencias, se pueden consultar las siguientes: 1) 6 de febrero de 2020, expediente N°. 11001-03-15-000-2019-04402-01; demandante: Juan Fernando Gómez Chávez;

M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; 2) 6 de febrero de 2020, radicado N°. 11001-03-15-000-2019-04554-01, actor: Yeniffer Paola Matta; M. P. Luis Alberto Álvarez Parra; 3) 12 de diciembre de 2019; tutela N°. 20001-23-33-000-2019-00291-01; accionante: Saúl Alfonso Londoño Casadiego; M. P. Rocío Araújo Oñate; 4) 5 de diciembre de 2019; proceso N°. 11001-03-15-000-2019-03889-01, tutelante: Consuelo Puerto Cifuentes;

M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio. De la revisión de las anteriores providencias de la Sección, se consideró que, al cuestionar una decisión judicial de un juez de la República, que presuntamente, afectó un derecho fundamental, por este simple hecho, las acciones de tutela poseen relevancia constitucional. Así las cosas, como con el presente mecanismo constitucional busca controvertir la sentencia de agosto de 2020 emanada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, la Sala acredita que se supera este requisito adjetivo. 2.

Tutela contra tutela La Sala no encuentra reparo alguno frente a este requisito, pues a través de la presente acción se cuestiona la decisión adoptada en segunda instancia, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con N°. 08001-23-33-000- 2013-00814-01, promovido por COOLECHERA LTDA contra la autoridad tutelante. 3.

Inmediatez Este juez constitucional evidencia que el mecanismo de tutela se ejerció en un término razonable, toda vez que la decisión cuestionada fue proferida el 20 de agosto de 2020 y la acción se radicó el 24 de noviembre de 2020, es decir dentro del término razonable contemplado tanto por la Corte Constitucional como por esta Corporación, esto es, seis (6) meses a partir del día siguiente a la fecha de ejecutoria de la providencia objeto de debate. 4.

Subsidiariedad Finalmente, la Sala encuentra que la parte actora no dispone de otros medios de defensa judicial, sean ordinarios o extraordinarios, para cuestionar la providencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. Conviene precisar que no se configuran las causales señaladas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, para que proceda el recurso extraordinario de revisión ni el de unificación de jurisprudencia. 5.

Caso concreto A través de la presente acción de tutela, el DISTRITO ESPECIAL, TURÍSTICO Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA pretende la salvaguarda de sus derechos fundamentales con ocasión de la presunta transgresión por parte de la Sección Cuarta del Consejo de Estado que el 20 de agosto de 2020 revocó la decisión emanada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral A el 24 de mayo de 2017, y accedió a las pretensiones de la demanda por parte de COOLECHERA LTDA de anular los actos de la Liquidación Oficial de Revisión y con ello dejar en firme la declaración del impuesto de industria y comercio presentada por esta última.

La Sección Primera de esta Corporación declaró la improcedencia de la configuración del defecto fáctico al no encontrar superada la relevancia constitucional, y denegó la acreditación de los demás defectos invocados. Al respecto, la Sala anticipa que revocará la decisión del a quo respecto de este defecto y negará la solicitud de amparo en su integridad.

Asimismo, teniendo en cuenta que los reproches sobre el desconocimiento del precedente y de violación directa de la Constitución guardan intrínseca relación, el análisis se efectuará a la luz del primero de ellos. 1. Defecto fáctico En cuanto al defecto fáctico esta Sala ha indicado que se configura en ciertos eventos y ante el cumplimiento de algunas cargas por parte del tutelante.

Por ello, resulta oportuno poner de presente las reglas que, sobre el particular ha decantado en sentencia del 11 de febrero de 2016, dentro del radicado N°. 11001-03-15-000-2015-03442-00, cuando señaló: “Esta Sala de Sección en decisión del 12 de noviembre del 2015[10] precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión: Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso, los cuales tienen las siguientes características: |Evento |Características | |Omisión de |Se da cuando la parte, con el fin de probar| |decreto y |los hechos que alega, solicita al juez el | |práctica de |decreto de una prueba relevante para | |pruebas |resolver el problema jurídico sometido a | |indispensables |consideración, y ésta fue negada; ello sin | |para fallar el |desconocer la facultad del juez ordinario | |asunto |de negar pruebas que no atiendan los | | |requisitos de conducencia, pertinencia e | | |idoneidad.

Así las cosas, el juez no | |violación del |ignora la prueba ni se equivoca en su | |debido proceso |apreciación, pero yerra al haberla tenido | | |en cuenta para decidir el problema jurídico| | |que le fue planteado, al ser ésta una | | |prueba que desconoce el debido proceso de | | |las partes. | | | | | |Para su configuración corresponde: | | |Señalar con claridad los elementos | | |probatorios aportados con violación al | | |artículo 29 constitucional. | | |Exponer las razones que sustentan dicha | | |vulneración. | | |Demostrar que estos elementos de convicción| | |fueron el sustento de la decisión. | Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar mínimamente en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial.

Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución. Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión al fallador.” (Énfasis del original).

Como primera medida, esta Sala de Decisión contraría la postura del a quo al destacar que el señalamiento por parte del accionante sobre la configuración de este defecto sí supera la relevancia constitucional atendiendo lo referido en el numeral 2.4.1 de esta providencia. Empero al descender al caso concreto, encuentra la Sección Quinta que se está ante el escenario de desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes.

Desconocimiento del precedente Esta Sección precisa que el precedente es aquella regla creada por una Alta Corte para solucionar un determinado conflicto jurídico, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente. También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado.

Sin embargo, resulta necesario advertir que «…debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez.»”[11] Al descender al caso concreto, la parte actora únicamente reiteró dentro de su impugnación que hubo un desconocimiento de la sentencia de 11 de junio de 2020 en el radicado 08001-23-33-000-2014-00281-01.

Encontró que, aunque el auto que decretó la inspección tributaria se notificó tan solo un día antes de que finalizara el plazo para notificar la liquidación oficial de revisión, las normas tributarias así lo permiten, de modo que esa circunstancia, por sí sola, no demeritaba la finalidad con la que fue decretado ese medio de prueba. Como este presupuesto se superó, procedió a estudiar lo relacionado con la adición de ingresos gravados por venta de leche.

Destacó que la Sección Cuarta ya “sentó jurisprudencia sobre la misma cuestión fáctica y jurídica, incluso en litigios seguidos por las mismas partes, respecto del mismo tributo, aunque por periodos distintos”. Manifestó que si bien esa Sala ha dicho que para que opere la no sujeción es indispensable que la venta primigenia la efectúe el mismo productor, es lo cierto que por ser esta de carácter objetivo y no subjetivo, “la no sujeción también debe aplicar cuando, para efectuar la venta primigenia de su producción, los productores establecen figuras asociativas o de colaboración, sea que estas figuras cuenten o no con personalidad jurídica; inclusive cuando dicha operación se realiza por interpuesta persona (terceros), pues lo que busca la norma legal es rescatar del gravamen la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola que, como se dijo, culmina con la venta primigenia de la misma”, arguyendo que incluso, en un pronunciamiento reciente (sentencia de 18 de julio de 2019, M.P. Milton Chaves García) se aceptó que la venta primigenia de esa producción podía ser efectuada por una cooperativa, sin que ello implicara desnaturalizar la no sujeción o que mutara a una actividad mercantil.

Defecto sustantivo La Corte Constitucional[12], ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”[13]. Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente[14] o porque ha sido derogada[15], es inexistente[16], inexequible[17] o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador[18]. b) No se hace una interpretación razonable de la norma[19]. c) La disposición aplicada es regresiva[20] o contraria a la Constitución[21]. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición[22]. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma[23]. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente, siempre que la parte accionante cumpla con la carga argumentativa.

De conformidad con los planteamientos de la autoridad impugnante, destacó que el ad quem natural dio una indebida aplicación a la norma pues no controvirtió el proceso de pasteurización de la cooperativa, sino el ejercicio por parte de esta en la actividad comercial gravada con el impuesto de industria y comercio, teniendo en cuenta lo referido en el artículo 32 de la Ley 14 de 1983[24].

Pues bien, una vez verificada la información consignada en la sentencia controvertida, la Sala encuentra que este reparo fue abordado al interior de la providencia. Sobre el particular, la Sección Cuarta trajo a colación, por un lado, el artículo 39 de la Ley 14 de 1983[25], frente a la cual adujo que dicha disposición prohíbe a los municipios imponer gravámenes de cualquier clase o denominación a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, “sin incluir en esta prohibición a las fábricas de productos alimenticios o toda industria en la que haya un proceso de transformación, por elemental que este sea”; y por otro, el artículo 54 del Acuerdo 22 de 2004[26], del Concejo Distrital de Barranquilla, que establece la prohibición de gravar la producción primaria agrícola, ganadera y avícola.

Aunado a ello, precisó que, de acuerdo con la teoría económica, la economía se divide en tres sectores: (i) primario o agropecuario, (ii) secundario o industrial y (iii) terciario o de servicios. Con relación al primero de ellos, mencionó que hacen parte de este “todas las actividades humanas que obtienen los productos de la naturaleza, sin ningún proceso de transformación”, arguyendo que de manera reiterada, dicha Sección ha considerado que “el proceso productivo primario culmina con la venta del producto y por ello la venta o comercialización de productos en estado natural o primario, sin ningún tipo de transformación, hecha por el productor de los mismos, no puede ser gravada con el impuesto de industria y comercio” (Destaca la Sala).

Recordó que aquella Colegiatura ha mantenido su criterio en cuanto a que está prohibido para los municipios gravar con el impuesto de industria y comercio la producción primaria [agrícola, ganadera y avícola], sin ningún tipo de transformación y enfatizando que para que la comercialización haga parte de la fase de producción primaria, debe efectuarla el mismo productor [agricultor, ganadero, avicultor], “bien sea en sus granjas o a través de locales comerciales” [27].

A esto añadió un análisis desde la óptica de los estatutos de la cooperativa demandante del proceso ordinario, indicando que se trata de una organización “multiactiva que asocia personas naturales y jurídicas dedicadas a la producción de leche [arts. 16, 17, 19 de los estatutos vigentes para el año gravable 2009]”; citó los siguientes artículos: • 6 (objeto del acuerdo cooperativo); • 7 (actividades que puede desarrollar COOLECHERA LTDA; • 8 (actividades de captación de leche) – dentro de lo cual destacó el parágrafo 2 que prevé que la organización puede “comprar leche a productores no asociados, cuando sea necesario estabilizar la producción, a juicio del Consejo de Administración” –; • 10 (proceso de pasteurización) y; • 23 (deberes de los asociados).

Con este panorama indicó que dicha entidad asocia a productores de leche con el fin de poner el producto en el mercado, en condiciones óptimas para el consumo humano, por lo que, en lo que respecta a sus miembros, “la entrega del producto natural no obedece a una operación de venta de los productores de leche a la Cooperativa, toda vez que los productores asociados entregan a Coolechera la leche en virtud de su condición de asociados y en cumplimiento del acuerdo cooperativo.

Por su parte, la Cooperativa la recibe y la somete al tratamiento para convertirla en apta para el consumo humano”. (Resalta la Sala) Así pues, aunque en efecto el artículo que la parte actora indicó como desconocido refiere que existe un deber de imposición del impuesto de industria y comercio sobre todas las actividades comerciales, lo cierto es que, al armonizarlo tanto con los artículos 39 de la Ley 14 de 1983 y 54 del Acuerdo 22 de 2004, como con los estatutos de COOLECHERA LTDA y la jurisprudencia de la Sección Cuarta, el proceso productivo primario incluye tanto la recolección como la comercialización en estado natural de la leche, por lo que se denota un claro eximente de aplicación de la norma cuestionada por el tutelante y, por ende, un análisis acertado por parte de la autoridad demandada sin que pueda acreditarse la configuración del defecto en estudio. 6.

Conclusión Una vez analizados los presupuestos planteados por la parte actora, la Sala encuentra que no se acreditan los defectos invocados, debiéndose revocar la decisión emanada por el a quo en lo atinente a la declaratoria parcial de improcedencia por no superarse el requisito adjetivo de relevancia constitucional, para en su lugar negar el amparo solicitado.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 21 de enero de 2021 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia con relación al defecto fáctico, y en su lugar NEGAR la solicitud de amparo de los derechos fundamentales del DISTRITO ESPECIAL, TURÍSTICO Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA al no acreditarse la configuración de los defectos fáctico, de desconocimiento del precedente y sustantivo, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Expediente 7022, M.P. Consuelo Sarria Olcos. [2] Número único de radicación 08001-23-33-000-2013-00254-01 (21928), M.P. Milton Chaves García, Actor: Cooperativa de Productores de Leche de la Costa Atlántica LTDA – COOLECHERA LTDA, Demandado: Distrito de Barranquilla. [3] Número único de radicación 08001-23-33-000-2014-00281-01(22586), M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [4] Los cuales fueron elevados por la Secretaría General del Consejo de Estado: oficios de 24 de marzo, 6, 9 y 13 de abril; la Secretaría de la Sección Cuarta de esta Corporación: oficios N°. 0531, 532 y 0741 de 3 y 25 de marzo; y la Magistrada Ponente: autos de 16 de marzo, 19 de abril y 10 de mayo. [5] Sala Plena.

Consejo de Estado. Expediente 11001-03-15-000-2009-01328- 01. Acción de tutela (importancia jurídica). Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. M.P.: María Elizabeth García González. [6] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. [7] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;

T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [8] Corte Constitucional, sentencia de unificación SU 090 de 2018, expediente T 6406743, 27 de septiembre de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. [9] Corte Constitucional, sentencia T 248 de 2018, expediente T 6550643, 27 de junio de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. [10] Radicación N°. 11001-03-15-000-2015-01471-01, Accionante: Jaime Rodríguez Forero;

Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”. Magistrada Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [11] Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. [12] Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12.03.12., M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. [13] Corte Constitucional, Sentencias SU-159 del 6.03.02.

M.P. Manuel José Espinosa, T-043 del 27.01.05, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31.03.05, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10.08.06, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31.08.07, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24.07.08, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1.02.10, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, T-792 del 1.10.10, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio entre otras. [14] Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3.03.05.

M.P. Manuel José cepeda Espinosa. [15] Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4.03.04. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. [16] Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22.09.06. M.P. Jaime Araujo Rentería. [17] Corte Constitucional, Sentencia T-522 del 18.05.01. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [18] Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6.03.02.

M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [19] Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30.01.09. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 del 28.10.05, M.P. Rodrigo Escobar Gil. [20] Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22.01.08, M.P. Jaime Córdoba Triviño. [21] Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8.02.07, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [22] Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13.05.94.

M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [23] Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26.08.004. M.P. Clara Inés Vargas. [24] Artículo 32.- El Impuesto de Industria y Comercio recaerá, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, por personas naturales, jurídicas o por sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos [25] Artículo 39.

No obstante lo dispuesto en el artículo anterior continuarán vigentes: (…) “2. Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además, subsisten para los Departamentos y Municipales las siguientes prohibiciones: “a. La de imponer gravámenes de ninguna clase o denominación a la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, sin que se incluyan en esta prohibición las fábricas de productos alimenticios o toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que ésta sea». [26]

ARTICULO

54. ACTIVIDADES EXCLUIDAS DEL IMPUESTO INDUSTRIA Y COMERCIO. Las siguientes actividades están excluidas del Impuesto de Industria y Comercio: La producción agrícola primaria, ganadera y avícola siempre y cuando sea realizada en predios rurales, sin que se entiendan dentro de ésta la fabricación de productos alimenticios o de toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que éste sea […].» [27] En este sentido indicó que era posible consultar las sentencias de 17 de noviembre de 2006, Exp. 15529.

M.P. Héctor Romero Díaz, del 24 de mayo de 2007, Exp. 15241, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié y del 23 de agosto de 2007, Exp. 15514, M.P. Ligia López Díaz.