11001-03-25-000-2011-00402-00 — Consejo de Estado

RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA DEL AGENTE LIQUIDADOR DE LA ANTIGUA CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL (CAJANAL EICE) POR NO ATENDER PETICIONES DE RECONOCIMIENTO PENSIONAL – Configuración / ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN CAJANAL EICE – Anterior a la posesión del agente liquidador / EXCLUSIÓN DE LA RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA – Improcedencia / FALTA DE PRUEBA DE LA FUERZA MAYOR O CASO FORTUITO Para que opere la exención de responsabilidad establecida en el numeral 1 del citado artículo, no hay que olvidar que la fuerza mayor y el caso fortuito se tratan de circunstancias no imputables a título de dolo o culpa a cargo del sujeto disciplinable, por otra parte, tampoco es posible proferir juicio de reproche por aquellos hechos que solamente pueden ser atribuidos a una causa extraña y ajena al comportamiento de la persona, de la cual no es posible resistirse o que escapa a las posibilidades efectivas de previsión. Al respecto, del material probatorio aportado al expediente no es posible inferir que la demandante haya actuado al amparo de una de las causales de exclusión de responsabilidad disciplinaria (tal como lo consideraron las autoridades disciplinarias), especialmente, bajo circunstancias de fuerza mayor, debido al problema estructural de la entidad y el estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional.

Lo anterior, en atención a que, al aceptar el cargo de liquidadora de Cajanal y fungir como tal, era consciente de la situación en la que se encontraba la entidad, por lo que tenía conocimiento de la responsabilidad asumida, teniendo en cuenta sus calidades profesionales, y las gestiones que debía realizar para resolver la situación, la cual, en todo caso, como ya se vio en esta providencia, no era irresistible o imprevisible, pues se acreditó que al aplicar las medidas adoptadas con eficiencia se pudieron resolver las solicitudes pensionales de los usuarios.

Finalmente, esta Sala de decisión debe precisar que el fallo disciplinario de segunda instancia no modificó los hechos relacionados con el cargo que le fue atribuido, pues, si bien, en principio, se le endilgó responsabilidad disciplinaria por algunos derechos de petición que resultaron en acciones de tutela contra la extinta Cajanal, de acuerdo al material probatorio recaudado en el trámite del proceso disciplinario, tanto en primera como en segunda instancia, se evidenció que la conducta omisiva de la demandante se extendía a la falta de realización de actuaciones necesarias para superar el estado de cosas inconstitucional y retirarse con 44000 peticiones sin resolver.

Así las cosas, en atención a que el máximo tribunal constitucional advirtió la frecuente vulneración del derecho fundamental de petición, lo cual se traducía en la gran cantidad de acciones de tutela que se tramitaban contra Cajanal y en un estado de cosas inconstitucional que afectaba tanto los derechos individuales de los peticionarios que en su mayoría son personas de la tercera edad (quienes por sus condiciones de debilidad manifiesta requieren de atención oportuna y eficaz de sus derechos), no se desvirtuó la legalidad de los actos administrativos acusados, en tanto la demandante, en su condición de liquidadora de Cajanal, fue sancionada como consecuencia de su falta de diligencia en la atención de las gestiones necesarias y efectivas para superar el problema estructural y resolver las mencionadas solicitudes pensionales.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 6 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 122 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 22 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 23 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 28 / LEY 734 DE 2002 – ARTÍCULO 48 / LEY 599 DE 2000 – ARTÍCULO 454 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 7 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 11001-03-25-000-2011-00402-00(1512-11) Actor: JULIA GLADYS RODRÍGUEZ D’ALEMÁN Demandado: NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN FALLO ÚNICA INSTANCIA Conoce la Sala del expediente de la referencia, con informe de la Secretaría,[1] una vez surtido el trámite previsto en los artículos 207 a 211 del Código Contencioso Administrativo,[2] para dictar sentencia de única instancia, verificada la inexistencia de irregularidades o vicios de nulidad que sanear.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda y sus fundamentos[3] Por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho[4], la señora Julia Gladys Rodríguez D`Aleman, solicitó la nulidad de los fallos disciplinarios de primera instancia de 28 de julio de 2010[5] y de segunda instancia de 2 de diciembre del mismo año[6], proferidos por el Procurador Tercero Delegado Ante el Consejo de Estado y por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, respectivamente, mediante los cuales fue sancionada con suspensión de dos (2) meses del cargo de Liquidadora de la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE.

Como consecuencia de lo anterior, la demandante solicitó a título de restablecimiento se condene a la entidad demandada a: i) suprimir de sus registros la anotación de la sanción impuesta; ii) pagar por concepto de daño emergente la suma de quince millones ciento cincuenta y siete mil setecientos treinta pesos ($15.157.730) correspondiente a los dos meses de salario que debió pagar en razón de la sanción impuesta; y por concepto de perjuicios morales la suma de cien millones de pesos ($100.000.000); y iii) pagar las costas del proceso.

La Sala se permite realizar un resumen de la situación fáctica presentada por el apoderado de la parte demandante, así: Manifestó, que el 12 de septiembre de 2008 la señora Julia Gladys Rodríguez D’ Alemán tomó posesión del cargo de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social Empresa Industrial y Comercial del Estado – en adelante CAJANAL- y que mediante Resolución de 6 de abril de 2009 fue encargada de funciones de Gerente General de la mencionada entidad por la renuncia del titular, las cuales desempeñó hasta el 12 de junio de 2009, fecha en la que el Gobierno Nacional mediante Decreto 2196 de 2009, ordenó la supresión y liquidación de CAJANAL.

Indicó que mediante el artículo 5 del referido Decreto, se designó a la demandante como Liquidadora de la mencionada entidad, empleo en el que se posesionó el 16 de junio y ejerció hasta 11 de diciembre de 2009. Indicó que, mediante sentencia T-1234 de 10 de diciembre de 2008, la Corte Constitucional resolvió acción promovida por el entonces Gerente de CAJANAL contra varias decisiones judiciales que lo sancionaron por el desacato de órdenes de tutela que ampararon la protección del derecho de petición de ciudadanos, que radicaron solicitudes ante la mencionada entidad y que no fueron atendidas oportunamente.

En el citado pronunciamiento, el Tribunal Constitucional reiteró el estado de cosas inconstitucional de CAJANAL declarado mediante sentencia T-068 de 1998, debido a problemas estructurales que impidieron atender los derechos de petición, y ordenó al Gerente de esta entidad presentar un plan de acción para superar la situación expuesta. Señaló que, la demandante, en su calidad de Gerente General encargada presentó el 3 de junio de 2009 a la Corte Constitucional la planificación para superar el estado de cosas inconstitucional en el término de doce meses[7], no obstante, el 12 de junio del mismo año, el Gobierno Nacional profirió el Decreto Nº 2196 de 2009, el cual ordenó la supresión y liquidación de la mencionada entidad.

Mediante el citado Decreto se le asignó a CAJANAL en liquidación, la función de garantizar el trámite de reconocimiento de las obligaciones pensionales y actividades afines a los afiliados que hubiesen cumplido los requisitos para obtener una asignación pensional hasta que dichas funciones fueran asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP.

Manifestó que, en el citado acto de liquidación se dispuso que, el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica asumiría el cargo de liquidador, en consecuencia, la señora Rodríguez D’ Alemán fue designada como Liquidadora de CAJANAL[8]. Para la efectiva ejecución de la liquidación, la hoy accionante en calidad de representante legal de CAJANAL en liquidación y la sociedad Fiduciaria Previsora FIDUPREVISORA S.A. celebraron contrato de fiducia mercantil el 12 de junio de 2009, para la constitución del patrimonio autónomo denominado PAP BUENFUTURO, cuyo objeto principal sería realizar gestiones administrativas y operativas de asistencia y apoyo en lo referido al reconocimiento pensional, entre otras.

Expuso que, al iniciar la ejecución del contrato de fiducia mercantil, el patrimonio autónomo manifestó que los archivos de CAJANAL no se encontraban completos, digitalizados, ni organizados, lo cual dificultó el cumplimiento de sus funciones, circunstancia que generó que la accionante realizara modificaciones en el contrato inicial, actividades dirigidas al seguimiento, supervisión del contrato y varias quejas ante la fiduciaria por incumplimiento y falta de descongestión. Como consecuencia de lo anterior, la señora Julia Gladys Rodríguez D` Alemán, mediante oficio de 20 de octubre de 2009, informó a la Corte Constitucional sobre la imposibilidad de dar efectivo cumplimiento del plan de acción presentado en cumplimiento de la sentencia T-1234 de 2008 para superar el estado de cosas inconstitucional, debido a que se presentaron dificultades no previstas en el mencionado documento.

Adujo que, en virtud de la difícil situación de la citada entidad en liquidación, la señora Rodríguez D` Alemán presentó su renuncia al cargo de Liquidadora de CAJANAL, la cual fue aceptada el 18 de noviembre y se hizo efectiva a partir del 11 de diciembre de 2009. Según informes realizados por el nuevo liquidador, a la fecha de retiro del cargo de la hoy accionante, existían 44.240 solicitudes por resolver.

Afirmó que, la Procuraduría General de la Nación recibió 4.441 quejas en 2009 por la falta de respuesta de parte de CAJANAL a derechos de petición, y por el desacato de decisiones judiciales dictadas en acciones de tutelas que ampararon el derecho de petición de ciudadanos, en consecuencia, la entidad demandada adelantó proceso disciplinario contra la accionante en su condición de liquidadora de CAJANAL en liquidación. Indicó que, la Procuraduría Tercera Delegada Ante el Consejo de Estado, mediante auto de 25 de junio de 2010, notificado el día 8 de julio del mismo año, inició proceso disciplinario en contra de la señora Julia Gladys Rodríguez D`Aleman en su condición de Liquidadora de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE.

Afirmó que, el Procurador Tercero Delegado Ante el Consejo de Estado profirió el fallo disciplinario de primera instancia de fecha 28 de julio de 2010[9], por medio del cual sancionó a la señora Rodríguez D’ Alemán con destitución en el cargo mencionado, e inhabilidad general por 10 años, por encontrarla responsable de la comisión, a título de dolo, de las faltas disciplinarias gravísimas previstas en la Ley 734 de 2002, artículo 48 numeral 1[10], en concordancia con el artículo 454 del Código Penal –fraude a resolución judicial-[11] y el numeral 49, en concordancia con el artículo 7 del Código Contencioso Administrativo -Decreto 01 de 1984-[12].

Señaló que, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, a través de fallo de segunda instancia de 25 de junio de 2010[13], revocó la falta imputada prevista en el artículo 48 numeral 1 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con el delito de fraude a resolución judicial, sin embargo, confirmó la imputación referida al numeral 49 del artículo 48 ibídem en concordancia con el artículo 7 del Código Contencioso Administrativo, y además, varió el título de culpabilidad atribuido de dolo a culpa grave, en consecuencia, modificó la sanción disciplinaria impuesta a suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 2 meses, la cual fue convertida a salarios, dado que, en al momento de su imposición no se encontraba en ejercicio del cargo.

Manifestó que, al ejecutarse la sanción impuesta a la hoy demandante, ésta debió pagar a la Caja Nacional de Previsión Social EICE – EN LIQUIDACIÓN, la suma de quince millones ciento cincuenta y siete mil setecientos treinta pesos ($15.157.730), tal como consta en el Oficio Nº 249302 del 1 de diciembre de 2011, suscrito por el liquidador de la entidad mencionada.

Normas violadas El apoderado de la demandante citó como vulneradas las siguientes disposiciones: • Los artículos 15 y 29 de la Constitución Política. • El artículo 85 del Decreto 01 de 1984. • Los artículos 6, numeral 1, 28, 33, numeral 10, 48, numerales 1 y 49, 142 de la Ley 734 de 2002. Concepto de violación[14]. Señaló que, la autoridad disciplinaria demandada vulneró el derecho al debido proceso y la garantía de defensa de la disciplinada, en atención a las siguientes irregularidades: - Existencia de fuerza mayor como causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria.

Indicó que, en el proceso se encuentra debidamente acreditada la causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria prevista en el artículo 28 numeral 1 de la Ley 734 de 2002, dado que mediante la sentencia T-068 de 1998 la Corte Constitucional declaró un estado de cosas inconstitucional en la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, entidad de la cual era Liquidadora la señora Julia Gladys Rodríguez D’ Alemán, debido a la existencia de graves problemas estructurales dentro de los que se encontraba la acumulación masiva de peticiones por resolver, especialmente las presentadas por los interesados en obtener una asignación pensional.

Entonces, la conducta reprochada a la hoy demandante consistente en la falta de atención oportuna de derechos de petición, no obedeció a un comportamiento doloso o culposo, sino, a una situación insuperable, referida a dificultades estructurales de la entidad, que dieron lugar a la declaratoria del estado de cosas inconstitucional. Argumentó que, la Corte Constitucional mediante sentencia T-1234 de 2008 amparó los derechos fundamentales al buen nombre y debido proceso de la señora Rodríguez D’ Alemán y otros funcionarios de CAJANAL, al considerar que la no atención de órdenes de tutela y derechos de petición tenía que ver con problemas estructurales de la entidad y no con actuar doloso o culposo de la funcionaria.

Afirmó, que la Procuraduría General de la Nación debía actuar en el presente asunto con observancia de la citada providencia por constituir precedente judicial. Ausencia de ilicitud sustancial de la conducta reprochada Afirmó, que la demandante no incumplió sus funciones como Liquidadora de CAJANAL, toda vez, que dentro de lo razonable y humanamente posible, suscribió aproximadamente 2.053 resoluciones mediante las que resolvió peticiones de asignación pensional en el periodo de 6 meses que ejerció el citado cargo, así como otras acciones dirigidas a superar el estado de cosas inconstitucional.

Desconocimiento del principio de congruencia entre el acto de formulación de cargos y el fallo disciplinario de segunda instancia Consideró que mediante el acto de formulación de cargos de 25 de junio de 2010, proferido en contra de la señora Julia Gladys Rodríguez D’ Alemán, el Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado le reprochó no haber atendido 9 derechos de petición que referenció de manera clara en el anexo Nº1 de dicho documento, sin tener en cuenta el estado de cosas inconstitucional de la entidad, mientras que en el fallo disciplinario de segunda instancia la sancionó por no haber realizado acciones para superar el mencionado estado, dado que no atendió las más de 44.000 peticiones existentes al momento de su renuncia como Liquidadora de CAJANAL, circunstancia que cambió el alcance de los hechos en el auto de pliego de cargos y desconoció las garantías procesales de contradicción y defensa. 1.2 Contestación de la demanda[15] La entidad demandada, a través de apoderado judicial, contestó la demandada oponiéndose a las pretensiones del libelo introductorio, con los siguientes argumentos: Manifestó que el argumento sustancial de la demanda se centra en la vulneración del debido proceso al no tenerse en cuenta el estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional, frente a lo cual argumentó que no puede confundirse el análisis efectuado por aquella con la responsabilidad disciplinaria o penal que pueda surgir por la omisión o negligencia de los funcionarios judiciales para atender la problemática de la entidad, los cuales tenían el deber de efectuar las gestiones necesarias para conjurar la situación y pronunciarse sobre las solicitudes realizadas por los afiliados.

Afirmó que al emitir el fallo disciplinario no se desconoció el mencionado pronunciamiento de la Corte Constitucional[16] sino que se estudió si la conducta de la demandante estaba adecuada a este, es decir, encaminada a tomar las medidas necesarias para superar la transgresión de las normas superiores y apropiar los recursos económicos y humanos necesarios para que CAJANAL EICE cumpliera sus obligaciones, por lo cual no se estaba ante una causal de extinción de responsabilidad por encontrarse en una situación imposible de resistir.

Indicó que los derechos fundamentales de la actora se respetaron en cuanto el trámite disciplinario se adelantó con sujeción al debido proceso y que lo pretendido es utilizar esta actuación como una tercera instancia para reabrir un debate jurídico ya concluido y frente al cual el control de legalidad debe limitarse a aspectos de forma. 1.3 Alegatos de conclusión • Parte demandante[17].

Reiteró los mismos argumentos que presentó en la demanda, pero, adicionalmente, manifestó que, de acuerdo con el Auto 088 de 2015, proferido por la Corte Constitucional, con posterioridad a la presentación de la demanda inicial, Cajanal presentó informes en los que consta que la situación de la entidad para el año 2013 mejoró y que tomó 4 años para tal fin, pese a las actuaciones que ella realizó en su momento en un plazo de 6 meses, el cual, tal como se evidenció, no era suficiente para superar la situación y por el que se le atribuyó responsabilidad disciplinaria. • Parte demandada.

Guardó silencio. 1.4 Concepto del Ministerio Público La agente del Ministerio Público solicitó dentro del concepto rendido en este proceso, no acceder a las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos: Manifestó que la Corte Constitucional no relevó a los representantes de Cajanal de responder los derechos de petición presentados por los usuarios, sino que aquel pronunciamiento estuvo centrado en unos casos concretos relacionados con desacato de fallos de tutela, sin perjuicio de que adoptara las medidas necesarias para la resolver las peticiones presentadas.

Señaló que la liquidadora de Cajanal no estaba justificada en ninguna causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria, pues la situación estructural de la entidad no podía servir de excusa para omitir dar respuesta a los derechos de petición presentados, lo cual constituyó una afectación a la función pública y fines del Estado, así como un detrimento a las personas de avanzada edad que pretendían surtir los trámites de sus pensiones y prestaciones sociales, máxime cuando ella misma firmó el plan de acción que fue presentado a la Corte Constitucional. 1.5 Trámite de la acción El despacho ponente mediante auto de 16 de agosto de 2012, admitió la demanda[18] y ordenó fijar el negocio en lista por el término de 10 días, además de las notificaciones de rigor[19].

A través de proveído de 22 de noviembre de 2012 admitió la aclaración y adición del libelo introductorio y dispuso los traslados pertinentes. Con auto de 25 de mayo de 2015 concedió valor probatorio a la evidencia allegada con la demanda y decretó algunas otras[20]. Finalmente, a través de providencia de 15 de julio de 2019[21] corrió traslado a las partes y al ministerio público por el término común de diez (10) días, para que presentaran alegatos de conclusión y concepto respectivamente.

Las partes y la Delegada ante el Consejo de Estado presentaron sus escritos. II. CONSIDERACIONES 2.1 Planteamiento del problema jurídico Revisada la demanda y la contestación, encuentra la Sala que para resolver de fondo el presente asunto deberá atender el siguiente problema jurídico: - ¿Los fallos disciplinarios acusados fueron expedidos de manera irregular y desconociendo las normas en las que debían fundarse al concluir que la demandante incurrió en las faltas gravísimas preceptuadas en los numerales 1 y 49 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, derivadas de no resolver algunas peticiones de los usuarios de Cajanal, pese al estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional? Para efectos de resolver el problema en cuestión, la Sala desarrollará el marco normativo aplicable y a continuación resolverá el cargo de la demanda. 2.2 RESOLUCIÓN DEL PROBLEMA JURÍDICO RELACIONADO CON EL INCUMPLIMIENTO DEL DEBER FUNCIONAL COMO LIQUIDADORA DE CAJANAL EICE.

Conforme al artículo 209[22] de la Constitución Política, establece que la función administrativa tiene como fin el interés general y esta debe llevarse a cabo con sujeción a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, de manera que las autoridades administrativas debe realizar y coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

Sumado a esto, la mencionada norma fundamental fijó un control sobre las actuaciones de la administración que debe encuadrar en los preceptos de responsabilidad fijados en sentido amplio, es decir, la infracción de la constitución y las leyes, tal como lo establece el artículo 6º C.N.[23]; además del incumplimiento de las funciones fijadas en la Ley o reglamentos específicos, tal como lo dispuso el artículo 122 de la norma Ibídem[24].

De tal manera, los mencionados funcionarios adquieren responsabilidad disciplinaria en el desempeño de sus deberes funcionales, dependiendo la asunción de competencias asignadas. En consecuencia, conforme a lo dispuesto por la Ley 734 de 2002[25], aquellos son sujetos disciplinables con la obligación de garantizar la función pública, tal como disponen lo artículos 22 y 23 de la citada norma: «[…]

ARTÍCULO

22. GARANTÍA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA. El sujeto disciplinable, para salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia que debe observar en el desempeño de su empleo, cargo o función, ejercerá los derechos, cumplirá los deberes, respetará las prohibiciones y estará sometido al régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las leyes.

ARTÍCULO

23. LA FALTA DISCIPLINARIA. Constituye falta disciplinaria, y por lo tanto da lugar a la acción e imposición de la sanción correspondiente, la incursión en cualquiera de las conductas o comportamientos previstos en este código que conlleve incumplimiento de deberes, extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones y violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses, sin estar amparado por cualquiera de las causales de exclusión de responsabilidad contempladas en el artículo 28 del presente ordenamiento. […]» En este orden de ideas, es necesario precisar que la finalidad de la Ley 734 de 2002 es la de garantizar el cumplimiento de los fines y funciones del Estado respecto a las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro, a través de la acción disciplinaria.

Al respecto, a través de la Sentencia C-948 de 2002, la Corte Constitucional, sostuvo: «[…] las normas disciplinarias tienen como finalidad encauzar la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de deberes con el objeto de lograr el cumplimiento de los cometidos fines y funciones estatales, el objeto de protección del derecho disciplinario es sin lugar a dudas el deber funcional de quien tiene a su cargo una función pública. […]».

El derecho disciplinario como expresión de la facultad sancionatoria del Estado observa los postulados propios del debido proceso, de manera que en atención a su naturaleza y bienes jurídicos protegidos deben observarse principios como el de legalidad y tipicidad que la conducta que constituye falta disciplinaria y, en consecuencia, sanción, previamente, haya sido consagradas por el legislador.

Sin embargo, no puede desconocerse que en el ámbito del derecho disciplinario la descripción de la conducta sancionable requiere una interpretación flexible, ya que, generalmente, la norma disciplinaria no es autónoma y exige recurrir a cuestiones reglamentadas en normas específicas relativas a la materia como, en este caso, corresponden a las del derecho contencioso administrativo y penal.

Así pues, en el presente asunto es pertinente que las faltas endilgadas al demandante en el proceso disciplinario adelantado en su contra corresponden a las faltas gravísimas preceptuadas en los numerales 1 y 49 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, que establecen: «[…]

ARTÍCULO 48. FALTAS GRAVÍSIMAS. Son faltas gravísimas las siguientes: 1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo. […] 49. Las demás conductas que en la Constitución o en la ley hayan sido previstas con sanción de remoción o destitución, o como causales de mala conducta. […]» De tal forma, en concordancia con la remisión efectuada en el citado numeral 1º del artículo 48 del Código Único Disciplinario, se menciona que la demandante en su calidad de liquidadora de Cajanal se abstuvo de dar cumplimiento a varios fallos judiciales, incurriendo así en la conducta típica de fraude a resolución judicial, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 454 del Código Penal, que establece: «[…]

ARTICULO 454. FRAUDE A RESOLUCIÓN JUDICIAL O ADMINISTRATIVA DE POLICÍA. <Artículo modificado por el artículo 47 de la Ley 1453 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> El que por cualquier medio se sustraiga al cumplimiento de obligación impuesta en resolución judicial o administrativa de policía, incurrirá en prisión de uno (1) a cuatro (4) años y multa de cinco (5) a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]» Y, de otro lado, conforme a la remisión fijada en el numeral 49 del artículo 48 del Código Único Disciplinario, cuando la actora se desempeñaba como liquidadora de Cajanal desatendió varias peticiones de los usuarios, incurrió en una causal de mala conducta sancionable como falta gravísima, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 7º del Código Contencioso Administrativo[26], que establece: […] Artículo 7°.

Desatención de las peticiones. La falta de atención a las peticiones de que trata este Capítulo, la inobservancia de los principios consagrados en el artículo 3° y la de los términos para resolver o contestar, constituirán causal de mala conducta para el funcionario y darán lugar a las sanciones correspondientes. […]» El estado de cosas inconstitucional.

Ahora bien, en la medida en que la parte actora justifica su conducta al haber actuado en medio de un estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional, es pertinente establecer el concepto y alcance de la mencionada figura a través de lo expuesto por el máximo órgano de la jurisdicción constitucional en la sentencia T-774 de 2015, en el que reitera su línea jurisprudencial de la siguiente manera: «[…] 302.

En particular, el artículo 23 del Decreto 2591 de 1991 consagra las modalidades de protección que puede adoptar el juez de tutela para amparar un derecho fundamental y precisa que “En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto”. En ese sentido, la autoridad debe considerar las violaciones específicas y tomar las medidas que de manera directa y oportuna le permitan garantizar la salvaguarda de los derechos conculcados. 303.

Sin embargo, la práctica judicial de este Tribunal ha identificado situaciones en las que la orden de tutela no resulta suficiente para proteger el derecho en el caso concreto, pues la violación se inscribe en un conjunto de fallas estructurales o en un estado de cosas contrario a la Constitución, producto de acciones y omisiones de diferentes entidades que impiden la garantía efectiva de los derechos.

Este escenario, además de acreditar una grave violación de derechos fundamentales, incentiva la interposición reiterada y masiva de acciones de tutela, las cuales por su desproporción pueden impactar negativamente la capacidad de respuesta del aparato judicial y ocasionar dificultades asociadas a la afectación del principio de igualdad y la pérdida de eficacia del amparo constitucional[27]. 304.

Para atender esta situación la jurisprudencia constitucional estableció en la sentencia SU-559 de 1997[28] la figura del estado de cosas inconstitucional. Desde esa decisión, “cuando la Corte Constitucional ha declarado que la fuente de la violación a un derecho fundamental es un estado de cosas contrario a la constitución y no un hecho o un conjunto de acciones concretas y específicas, se han dado órdenes igualmente de carácter general, respetando las competencias propias que el orden legal vigente ha establecido en democracia”[29].

La sentencia SU-090 de 2000[30] definió el estado de cosas inconstitucional de esta manera: “[E]l estado de cosas inconstitucional se predica de aquellas situaciones en las que (1) se presenta una repetida violación de derechos fundamentales de muchas personas - que pueden entonces recurrir a la acción de tutela para obtener la defensa de sus derechos y colmar así los despachos judiciales - y (2) cuando la causa de esa vulneración no es imputable únicamente a la autoridad demandada, sino que reposa en factores estructurales”. 305.

Al amparo de la declaratoria de estado de cosas inconstitucional la Corte ordena a los órganos encargados del diseño y ejecución de la política pública la adopción de las medidas necesarias para revertir la situación de violación masiva de los derechos fundamentales en un escenario determinado. En armonía con el principio de separación de poderes la intervención que realiza el Tribunal es de carácter excepcional, transitorio y limitado a los asuntos que tienen incidencia en la infracción iusfundamental. 306.

En concreto, por medio de estos procesos la corporación i) canaliza los reclamos ciudadanos realizados por vía judicial y comunica la situación a los órganos competentes del diseño y ejecución de las políticas públicas; ii) genera un proceso de diagnóstico de las violaciones iusfundamentales recurrentes e identifica sus causas; iii) promueve la participación de los afectados e impulsa la colaboración entre las entidades encargadas de realizar el contenido de los derechos fundamentales; iv) quiebra el estado de omisión administrativa e impulsa el empoderamiento y reflexión de los afectados; v) integra la justicia correctiva del caso individual con la justicia distributiva frente a las personas que no acuden al remedio constitucional y vi) ordena la protección urgente de las facetas esenciales de los derechos fundamental y la protección de los sectores excluidos y marginados que no acceden a la administración de justicia[31]. 307.

En las providencias de declaratoria de estado de un estado de cosas inconstitucional la Corte ha sustentado su decisión en i) los postulados de efectividad de los derechos fundamentales (Art. 2 C.P.); ii) la necesidad de preservar el carácter protector, inmediato y eficaz de la acción de tutela (Art. 86 C.P.); iii) el principio de separación de poderes con colaboración armónica entre los órganos del Estado (Art. 113 C.P.); iv) la posición del Tribunal Constitucional como guardián de la integridad y supremacía de la Carta y órgano límite en la interpretación de los derechos constitucionales (Art. 241 C.P.); v) el derecho a la igualdad y la especial protección que la Carta otorga a los segmentos vulnerables e indefensos de la población (Art. 13 C.P.) y vi) el derecho al acceso a la administración de justicia en igualdad de condiciones (Art. 229 C.P.)[32]. 308.

En la misma dirección, algunos de los elementos generadores del estado de cosas contrario a la Constitución fueron sintetizados en la sentencia T-025 de 2004[33] en los siguientes términos: “Dentro de los factores valorados por la Corte para definir si existe un estado de cosas inconstitucional, cabe destacar los siguientes: (i) la vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas;

(ii) la prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; (ii) la adopción de prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado; (iii) la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos;

(iv) la existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; (v) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión judicial”. […]» Establecida la normatividad y jurisprudencia aplicables, la Sala a continuación procederá a resolver los cargos de la demanda relacionados con el problema jurídico bajo análisis. - Resolución de los cargos referidos al problema jurídico.

Previo a efectuar el análisis del presente cargo, es pertinente efectuar unas breves consideraciones relacionadas con el estado de cosas inconstitucional que la Corte Constitucional declaró en relación con Cajanal. Así pues, la Caja Nacional de Previsión Social fue creada por el Gobierno Nacional con sustento en la Ley 6ª de 1945, como establecimiento público encargado del reconocimiento y pago de auxilios de cesantía, pensiones de jubilación, pensiones de invalidez, seguro por muerte, auxilios por enfermedad, asistencia médica, entre otras, hasta que el pago de pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes se trasladó al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional – FOPEP, a través de la Ley 100 de 1993.

Posteriormente, mediante la Ley 490 de 1998, Cajanal se transformó en empresa industrial y comercial del Estado vinculado al Ministerio de la Protección Social y se estableció que operaría como entidad promotora de salud – E.P.S. en el campo de la salud, función que le fue escindida más adelante, a través del Decreto 1777 de 2003. Debido a un informe presentado por la Superintendencia Bancaria sobre varias falencias y la imposibilidad de desarrollar su actividad de manera eficiente respecto a Cajanal, mediante el Decreto 3902 de 2006, el Gobierno Nacional adoptó una serie de medidas para buscar solución a la problemática de la entidad.

Sin embargo, se expidió la Ley 1151 de 2007, con la que se dispuso la creación de una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional denominada COLPENSIONES para administrar el régimen de prima media con prestación definida y, de otro lado, se ordenó la liquidación de Cajanal, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, además de la creación de la UGPP.

Consecuencia de lo anterior, a través de la sentencia T-068 de 1998, la Corte Constitucional se pronunció sobre la situación que se presentaba en Cajanal como consecuencia de la demora en el reconocimiento de pensiones y desatención de los derechos de petición; en consecuencia, declaró el estado de cosas inconstitucional y señaló la necesidad de tomar medidas encaminadas a superar la transgresión de las normas superiores y exhortó a las autoridades, con poder de decisión, «para que ellos adecuen los recursos económicos y humanos necesarios para que la Caja Nacional de Previsión cumpla con sus obligaciones legales y constitucionales y adopten decisiones dirigidas a impedir que se continúe transgrediendo la Carta», de tal forma otorgó un plazo de seis (6) meses a las autoridades competentes para que corrigieran «las fallas de organización y procedimiento que afectan la pronta resolución de solicitudes de reconocimiento y reliquidación de pensiones y se adecuen las relaciones laborales».

Concretamente, en lo que al derecho fundamental de petición se refiere, para la misma época, mediante Sentencia T-439 de 1998, sostuvo que la situación vulneradora de derechos era reiterada por lo que dijo: «se ha convertido en una suerte de 'hábito jurisprudencial” conocer de casos como el que se estudia, dada la ya inveterada costumbre de CAJANAL de idear “fórmulas jurídicas” para faltar a su deber constitucional y legal de dar pronta resolución a las peticiones ante ella formuladas»; por tal motivo, hizo énfasis en la falta de diligencia y la mora habitual de la entidad en responder las peticiones, por lo que ordenó investigar disciplinariamente la conducta de los funcionarios de la entidad.

Así pues, a través de la sentencia T-1234 de 2008, la Corte Constitucional, nuevamente, se ocupó de la situación de Cajanal, pero, en esta ocasión, debido a las acciones de tutela presentadas por el Gerente de la mencionada entidad, contra varias autoridades judiciales por las sanciones impuestas en su contra como consecuencia del desacato de órdenes de tutela, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al honor, a la honra, al debido proceso, a la libertad personal y al trabajo.

Respecto a tal pronunciamiento del máximo órgano de la jurisdicción constitucional no referiremos más adelante, en la medida en que es utilizado por la parte demandante para sustentar sus argumentos de defensa. Como quiera que la inconformidad del apoderado de la demandante se encuentra dirigida a señalar que los actos administrativos atacados infringieron las normas en las que debían fundarse y se expidieron de manera irregular, debido a que el cargo que prosperó en el proceso disciplinario y por el cual fue sancionada se estructuró por la falta de atención a los derechos de petición y, de otro lado, por la supuesta comisión del delito de fraude a resolución judicial al sustraerse del cumplimiento de decisiones judiciales, es necesario citar el cargo endilgado, como las pruebas que sirvieron de sustento para proferir los fallos sancionatorios, así como las que se allegaron al plenario, para luego, determinar si es cierta tal afirmación. El cargo que le fue imputado a la señora Julia Gladys Rodríguez D’alemán se circunscribe en que: «[…] LAS CONDUCTAS IRREGULARES ATRIBUIDAS Y TIPIFICACIÓN DE LAS MISMAS.

Como conductas irregulares se les atribuye a ambos funcionarios: no responder o no hacerlo dentro del término legal, los derechos de petición que fueron formulados a la entidad, relacionados en los anexos que hacen parte integrante de esta providencia, lo cual constituye una falta disciplinaria y está tipificado como falta gravísima en el numeral 49 del artículo 48 de la ley 734 de 2002, concordante con lo estipulado en el artículo 7º del Código Contencioso Administrativo.

Para este evento, las anteriores disposiciones se integran, en lo referido al Gerente General, con el numeral 12 del artículo 5 del Decreto 065 de 2004 y con el literal f) del artículo 6 concordante con el inciso 2º del artículo 3º del Decreto 2196, que fija las funciones del Liquidador de CAJANAL EICE, que les correspondía cumplir y que probablemente desatendieron.

También se les endilga, como segundo cargo, incurrir en conducta tipificada en la ley como delito a título de dolo, falta igualmente gravísima, tipificada en el numeral 1º del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, según el cual, incurre en falta disciplinaria quien realiza objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa con razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo.

La conducta tipificada como delito que se les endilga está tipificada en el artículo 454 del código penal vigente, calificada como fraude a resolución judicial, la cual prevé que incurre en delito el que por cualquier medio se sustrae al cumplimiento de obligación impuesta en resolución judicial […]» Ahora bien, dentro de algunas de las pruebas que tuvieron en cuenta los falladores disciplinarios para declarar responsable a la señora Julia Gladys Rodríguez D’alemán, se encuentran las siguientes: - Un total de 4441 quejas enviadas a la Procuraduría General de la Nación por los diferentes despachos judiciales y algunos ciudadanos afiliados a Cajanal, que se encuentran relacionadas en los anexos 01, 02 y 03 que hacen parte del auto de citación a audiencia de fecha 25 de junio de 2010. - Quejas enviadas por los despachos judiciales sobre los trámites de acciones de tutela en contra de Cajanal EICE por no dar respuesta a los derechos de petición, y en algunos casos informan sobre los desacatos por parte de la entidad a las tutelas. - Documentos incorporados al proceso remitidos por la Procuraduría Delegada para Asuntos del Trabajo y la Seguridad Social. - Versión libre rendida el 12 de julio de 2010 por la señora Julia Gladys Rodríguez D’alemán, quien hizo entrega de 3 carpetas de documentos. - Pruebas recaudadas en visitas especiales a Cajanal EICE en Liquidación realizada el 14 de julio de 2010, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público realizada el 15 de julio de 2010 y al Ministerio de la Protección Social el 16 de julio de 2010, relacionadas con las gestiones realizadas para cumplir con las obligaciones de la entidad a liquidar, así como las respectivas apropiaciones presupuestales para tal fin. - Copia del informe de gestión de Gerencia General, entregado por el ex gerente de Cajanal, el señor Augusto Moreno Barriga, el día 11 de junio de 2009, a la Contraloría General de la República, con fundamento en lo dispuesto en la Ley 951 de 2005. - Copia del informe ejecutivo de entrega del cargo del 10 de diciembre de 2009, suscrito por la señora Julia Gladys Rodríguez D’alemán, en su condición de liquidadora de Cajanal EICE. - Copia del oficio del 9 de marzo de 2010, enviado por Cajanal EICE en liquidación a la Corte Constitucional, sobre el seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-1234 de 2008. - Copia del oficio del 12 de julio de 2020, enviado por Cajanal EICE en Liquidación a la sala cuarta de revisión de la Corte Constitucional sobre el alcance de la propuesta sobre el Plan de Ajuste. - Copia del oficio de 21 de julio de 2010, enviado por el Ministro de la Protección Social y el Ministro de Hacienda y Crédito Público a la sala cuarta de revisión de la Corte Constitucional sobre el alcance de la propuesta sobre el Plan de Ajuste. - Copia del oficio de 28 de mayo de 2010, enviado por Cajanal EICE en Liquidación a la sala cuarta de revisión de la Corte Constitucional sobre el alcance de la propuesta sobre el Plan de Ajuste. - Copia oficio remisorio de Cajanal EICE en Liquidación con el que envía: i) presupuesto asignado al PAB durante las vigencias 2009 y 2010, ii) documento de auditoría realizada el contrato de fiducia N. 3-112984 firmado el 12 de junio de 2009, iii) comunicación enviada a la Fiduciaria La Previsora donde se evidencia la necesidad de realizar los ajustes o modificaciones al contrato de fiducia, iv) estadística del número de actos administrativos expedidos mes a mes desde el 12 de julio de 2009. - Informe sobre las resoluciones firmadas por la señora Julia Gladys Rodríguez D’alemán, en su condición de liquidadora de Cajanal EICE en Liquidación. - Copia de documento “a título de muestreo” de seis plantillas de remisión de proyectos de resoluciones firmadas.

Vistos los supuestos fácticos y jurídicos relevantes, así como el material probatorio aportado al expediente, esta Sala de decisión debe recordar que la demandante justifica sus actuaciones en la crisis estructural que Cajanal traía tiempo atrás y el estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional, además de que, en sentencia T-1234 de 2008, aquella estableció que esto no obedecía a un comportamiento revestido de culpa o dolo, por lo que, a su juicio, en un proceso disciplinario posterior no podía concluirse lo contrario.

En esa oportunidad, resulta pertinente recordar que la referida autoridad judicial resolvió: «[…] Quinto. ORDENAR al Gerente General de Cajanal que en un plazo de 60 días a partir de la notificación de esta providencia presente a esta Sala un plan concreto de acción que contenga, al menos, los siguientes elementos: 1. Una evaluación sobre el impacto que en los tiempos promedio de respuesta han tenido las medidas hasta ahora adoptadas y a las que se refirió en su comunicación de 5 de junio de 2008. 2.

Una relación de medidas concretas orientadas a superar gradualmente, en un horizonte de tiempo determinado, el atraso en Cajanal, que incluya la identificación de los recursos para llevarla a cabo y de los instrumentos de verificación y control que permitan medir el avance, el estancamiento o el retroceso en la materia. 3. El señalamiento de los tiempos estimados de respuesta, según los distintos tipos de solicitud, a partir del momento en el que la solicitud esté completa, y con los cuales, salvo particularidades en los casos concretos que lo impidan, puede comprometerse la entidad. […]» En vista de lo anterior, de acuerdo al análisis efectuado por las autoridades disciplinarias y el material probatorio aportado, se observa que, a través del Decreto 2196 de 2009, se suprimió Cajanal, se ordenó su liquidación y designar liquidador, cargo asumido por la señora Julia Gladys Rodríguez D’alemán desde el 16 de julio de la misma anualidad, para continuar a cargo de la atención y el trámite de las peticiones realizadas hasta la liquidación de la entidad, además de realizar las gestiones necesarias para resolver el represamiento de trámites pendientes.

De tal forma, la demandante en su condición de liquidadora de Cajanal suscribió el contrato de fiducia mercantil No. 3-1-12984 con la fiduciaria La Previsora S.A., con el fin de constituir el patrimonio autónomo, denominado PAP BUENFUTURO, para asistir y apoyar las gestiones administrativas relacionadas con el reconocimiento pensional, entre aquellos el trámite de peticiones y recursos en vía administrativa.

A su vez, en cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia T-1234 de 2008, el 3 de junio de 2009, el gerente general y la liquidadora de Cajanal le entregaron a la Corte Constitucional el plan de acción en el que se establecía un tiempo de respuesta a las peticiones pensionales de 12 meses, el cual fue aceptado con algunas excepciones, a través del Auto de seguimiento 305 del 22 de octubre de 2009, expedido por el máximo tribunal constitucional.

Pese a lo anterior, mediante oficio del 20 de octubre de 2009, es decir, cuatro (4) meses después, sin presentar avance alguno aún cuando había suscrito el mencionado contrato de fiducia, la demandante en su condición de liquidadora admitió ante la Corte Constitucional que el plan presentado contenía información imprecisa por lo que no era posible cumplir el compromiso asumido y era necesario replantear lo propuesto.

Posteriormente, en informe rendido por el liquidador que reemplazo a la señora Julia Gladys Rodríguez D’alemán dio cuenta de 44 mil peticiones por resolver al momento de asumir el cargo, razón por la cual le informó a la Corte Constitucional que el plan presentado, inicialmente, no se podía cumplir. De tal manera, mediante oficio de 28 de mayo de 2010, el nuevo liquidador presentó propuesta de ajuste al plan de acción en el que advirtió que no contaba con los expedientes debidamente normalizados, por lo cual mencionó que, después de organizar el represamiento y precisar el inventario, se podría informar a cada una de las personas el turno asignado y el tiempo esperado de respuesta[34].

Así entonces, es evidente que las autoridades disciplinarias efectuaron el análisis de la responsabilidad disciplinaria endilgada a la señora Julia Gladys Rodríguez D’alemán, exclusivamente, en el contexto del periodo de tiempo durante el cual asumió el cargo de liquidadora de Cajanal y no años atrás desde que se declarara el estado de cosas inconstitucional de la entidad desde el año 1998, o inclusive antes de tal época.

Ahora, si bien es cierto que la Corte Constitucional, mediante la sentencia T-1234, sostuvo que: «Como quiera que se trata de un problema estructural, salvo lo que pueda establecerse en cada caso concreto, no puede concluirse de manera general que la mera omisión de respuesta en término resulte imputable a título de dolo o de culpa a las autoridades responsables en Cajanal.

No cabe, pues aplicar el criterio conforme al cual, establecida la mora, la misma resulta automáticamente atribuible a negligencia de la entidad, sino que es preciso determinar si se está en presencia de un problema estructural que excluye la culpa en los casos concretos», no se puede desconocer que también dijo: «como quiera que la protección que aquí se otorga atiende a la situación de Cajanal en casos individuales en los cuales no es posible atribuir al Gerente de la entidad la responsabilidad por las omisiones, considera necesario advertir la Corte que ello se da sin perjuicio de la responsabilidad que le corresponde en la adopción de las medidas necesarias para superar la acumulación en las solicitudes y la mora en las respuestas, razón por la cual se dispondrá también que, en un plazo de 60 días a partir de la notificación de esta providencia presente a esta Sala un plan concreto de acción».

En consecuencia, y en atención a que la liquidadora asumió las funciones del gerente general de la entidad, tal como lo explicó la autoridad disciplinaria de segunda instancia, no es posible tergiversar la interpretación realizada por la Corte Constitucional para afirmar, equivocadamente, que el problema estructural de Cajanal excluía de responsabilidad disciplinaria a sus funcionarios competentes.

Esto por dos razones, en primer lugar, el criterio asumido por la Corte Constitucional al respecto se sustentó en la vulneración del derecho al debido proceso que implicaba el que las autoridades competentes de Cajanal no pudieran intervenir en los desacatos adelantados en su contra por el cúmulo de asuntos pendientes y, por tal motivo, resultaran sancionados, a diferencia del proceso disciplinario en el que se le garantizó a la liquidadora la posibilidad de intervenir y ejercer su derecho de defensa en diferentes oportunidades procesales, razón por la cual no es e recibo afirmar que los actos administrativos tacados fueran expedidos de manera irregular.

En segundo lugar, el mencionado pronunciamiento de la Corte Constitucional tuvo por demostrada la ausencia de responsabilidad de las autoridades competentes de Cajanal respecto a los trámites de tutela e incidentes de desacato, pero el mismo, expresamente, excluyó la responsabilidad que podía recaer en los mencionados funcionarios en cuanto al deber de adoptar las medidas necesarias para superar la acumulación en las solicitudes y la mora en las respuestas, que es el motivo por el cual se adelantó el proceso disciplinario en el cual resultó sancionada la demandante.

Ahora bien, contrario a lo afirmado por la parte actora, a través del Auto de seguimiento 088 de 2014 y el informe final presentado por el liquidador de la extinta Cajanal[35], solo se corrobora que la situación para la cual fue designada en su momento la señora Julia Gladys Rodríguez D’alemán era “superable”, tal como concluyeron las autoridades disciplinarias en su momento, pues resulta indiscutible que las solicitudes pensionales fueron resueltas finalmente y, tal como se evidenció en líneas anteriores, durante la época en la que aquella fungió como encargada de la liquidación de la entidad no se presentaron avances significativos y se debió replantear el plan de acción propuesto inicialmente, así como organizar la información pertinente para iniciar las gestiones necesarias encaminadas a solucionar la situación de Cajanal.

Por su parte, tampoco se observa que las autoridades disciplinarias no tuvieran en cuenta que aquella realizó lo posible para responder los requerimientos al expedir 2053 resoluciones que reconocían o negaban prestaciones y contratar con la Fiduprevisora S.A. el apoyo respecto a otras solicitudes relacionadas con el estado de trámites pensionales, pues en el fallo disciplinario de segunda instancia del 2 de diciembre de 2010, se expuso: «[…] No se desconocer que la doctora RODRÍGUEZ D’ALEMÁN estuvo a cargo de la supervisión de las funciones del PATRIMONIO AUTÓNOMO BUEN FUTURO, a través del cual se “tercerizaron” las funciones de CAJANAL, respecto del trámite de prestaciones sociales radicadas antes de la liquidación de la entidad, pero, como lo sostuvo la primera instancia y se comparte por la Sala, no se advierte la existencia de una gestión eficaz dirigida a buscar un mecanismo que permitiera atender los indicados derechos de petición, la misma implicada refiere que desde el mes de septiembre de 2009 no encontró mejora en el desarrollo del contrato con la Fiduprevisora, lo que indicaba que el problema seguiría sin solución y que las alternativas propuestas a través del PAB BUENFUTURO no mostraban avances, pues como se dijo antes, sólo hasta el mes de octubre de 2009 se comenzó la sustanciación de expedientes por parte de la fiduciaria […]» Así las cosas, es evidente que las autoridades disciplinarias si tuvieron en consideración tales argumentos, frente a los cuales efectuaron los razonamientos correspondientes al punto de determinar que, incluso entre la liquidadora y la Fiduprevisora se presentó controversia en el manejo de información que terminó afectando a los peticionarios al extender la incertidumbre sobre la resolución de sus requerimientos.

Sin embargo, la valoración integral de los elementos de convicción que hicieron parte del proceso disciplinario permitieron atenuar la culpabilidad atribuida a la demandante y modificar la falta atribuida a título de dolo a título de culpa grave, en atención a que no se demostró que su conducta estuviera dirigida a quebrantar el ordenamiento jurídico sino que se debió a una falta de diligencia en sus actuaciones, razón por la cual fue sancionada solo con suspensión del cargo por el término de dos (2) meses.

Máxime si se tiene en cuenta que la carencia del elemento volitivo no permitía que prosperara el segundo cargo formulado en el proceso disciplinario relacionado con realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, específicamente, la conducta típica de fraude a resolución judicial, de acuerdo a lo preceptuado en el artículo 454 del Código Penal, motivo por el cual se impuso la sanción solo por el primer cargo endilgado. - De otro lado, la demandante afirmó que su comportamiento estaba justificado en la causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria de actuar por fuerza mayor, preceptuada en el numeral 1 del artículo 28 de la Ley 734 de 2002.

Al respecto, previamente, resulta pertinente mencionar que la mencionada Ley, en su artículo 28, consagra las causales de exoneración de responsabilidad disciplinaria, de la siguiente manera: «[…] Causales de exclusión de la responsabilidad disciplinaria. Está exento de responsabilidad disciplinaria quien realice la conducta: 1. Por fuerza mayor o caso fortuito. 2.

En estricto cumplimiento de un deber constitucional o legal de mayor importancia que el sacrificado. 3. En cumplimiento de orden legítima de autoridad competente emitida con las formalidades legales. 4. Por salvar un derecho propio o ajeno al cual deba ceder el cumplimiento del deber, en razón de la necesidad, adecuación, proporcionalidad y razonabilidad. 5.

Por insuperable coacción ajena o miedo insuperable. 6. Con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituye falta disciplinaria. 7. En situación de inimputabilidad. En tales eventos se dará inmediata aplicación, por el competente, a los mecanismos administrativos que permitan el reconocimiento de las inhabilidades sobrevinientes.

No habrá lugar al reconocimiento de inimputabilidad cuando el sujeto disciplinable hubiere preordenado su comportamiento. […]» (Subrayado fuera del texto). Para que opere la exención de responsabilidad establecida en el numeral 1 del citado artículo, no hay que olvidar que la fuerza mayor y el caso fortuito se tratan de circunstancias no imputables a título de dolo o culpa a cargo del sujeto disciplinable, por otra parte, tampoco es posible proferir juicio de reproche por aquellos hechos que solamente pueden ser atribuidos a una causa extraña y ajena al comportamiento de la persona, de la cual no es posible resistirse o que escapa a las posibilidades efectivas de previsión. Al respecto, del material probatorio aportado al expediente no es posible inferir que la demandante haya actuado al amparo de una de las causales de exclusión de responsabilidad disciplinaria (tal como lo consideraron las autoridades disciplinarias), especialmente, bajo circunstancias de fuerza mayor, debido al problema estructural de la entidad y el estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional.

Lo anterior, en atención a que, al aceptar el cargo de liquidadora de Cajanal y fungir como tal, era consiente de la situación en la que se encontraba la entidad, por lo que tenía conocimiento de la responsabilidad asumida, teniendo en cuenta sus calidades profesionales, y las gestiones que debía realizar para resolver la situación, la cual, en todo caso, como ya se vio en esta providencia, no era irresistible o imprevisible, pues se acreditó que al aplicar las medidas adoptadas con eficiencia se pudieron resolver las solicitudes pensionales de los usuarios.

Lo anterior, en la medida en que se trataba de solicitudes pensionales, frente a las cuales no se puede desconocer que la Corte Constitucional ha establecido que, pese a la complejidad de lo asuntos que se manejan, aquellas deben resolverse so pena de vulnerarse los derechos fundamentales de petición y seguridad social[36], este último, por tratarse de la expectativa de personas en estado de vulnerabilidad, sea por sus condiciones biológicas, sociales o económicas, de solventar un mínimo vital con prestaciones sociales o asistenciales a las que tienen derecho por reunir los requisitos fijados legalmente para ello. 2.6 CONCLUSIÓN Así pues, esta Sala de decisión reitera que los servidores públicos del Estado desempeñan sus deberes funcionales con sujeción a la Constitución, la Ley y los reglamentos que regulan su actividad y el incumplimiento de los mismos genera responsabilidad.

De tal forma, en el sub examine, se concluye que los argumentos de defensa planteados por la parte demandante, tanto en la causa disciplinaria como en el presente proceso judicial, se encuentran desvirtuados, en tanto la señora Julia Gladys Rodríguez D’alemán, al no realizar las gestiones necesarias y efectivas para resolver las solicitudes pensionales presentadas por los usuarios de la extinta Cajanal, incurrió en la falta gravísima preceptuada en el numeral 49 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, en consonancia con el artículo 7 del Decreto 01 de 1984.

Así pues, contrario a lo manifestado por la demandante, se evidencia que los argumentos expuestos por la parte actora si fueron analizados y la valoración del material probatorio efectuada por el juzgador disciplinario es razonable y proporcional al contenido de la prueba, por tanto no se encuentra que esta vulnerara el deber de valoración probatoria de acuerdo a los criterios de la sana crítica y, en consecuencia, no se desconocieron los derechos al debido proceso, en su dimensión de contradicción y defensa.

De tal manera, los actos administrativos atacados fueron emitidos con sustento en las normas en las que debían fundarse. En virtud de lo anterior, al no estar probados los cargos formulados por la demandante y mantenerse incólume la presunción de legalidad de las decisiones disciplinarias, la Sala denegará las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

III. FALLA PRIMERO: DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la señora Julia Gladys Rodríguez D’alemán contra la Procuraduría General de la Nación, por haber proferido los fallos disciplinarios de 28 de julio y de 2 de diciembre de 2010, por medio de los cuales fue sancionada con suspensión del cargo por el término de dos (2) meses, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y UNA VEZ EN FIRME ESTE PROVEÍDO, ARCHÍVENSE LAS PRESENTES DILIGENCIAS. CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. (Firma electrónica) (Firma electrónica) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER (Firma electrónica) CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Del 20 de septiembre de 2019, visible a folio 430 del cuaderno principal del expediente. [2] Decreto 01 de 1984.

Artículo 207, Auto admisorio de la demanda; Artículo 208. Aclaración o corrección de la demanda; Artículo 209. Período probatorio; Artículo 210. Traslados para alegar; Artículo 211. Registro del proyecto de fallo. [3] Folios 190 a 210 del expediente. [4] Código Contencioso Administrativo, artículo 85. [5] Visible a folios 2 a 85 del cuaderno anexo al expediente. [6] Visible a folios 69 a 137 del cuaderno principal del expediente. [7] El cual fue aprobado por el citado tribunal a través de auto de 22 de octubre de 2009. [8] Fue posesionada mediante acta de 16 de junio de 2019. [9] Visible a folios 2 a 85 del cuaderno anexo al expediente. [10] Artículo 48.

Faltas gravísimas. Son faltas gravísimas las siguientes: 1. Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo. [11] Artículo 454. fraude a resolución judicial o administrativa de policía. El que por cualquier medio se sustraiga al cumplimiento de obligación impuesta en resolución judicial o administrativa de policía, incurrirá en prisión de uno (1) a cuatro (4) años y multa de cinco (5) a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes [12] Código Único Disciplinario.

Artículo 48.Son faltas gravísimas las siguientes: (…) 49. Las demás conductas que en la Constitución o en la ley hayan sido previstas con sanción de remoción o destitución, o como causales de mala conducta. [13] [14] Para efectos permitir una resolución ordenada de los argumentos de nulidad planteados por el actor en la demanda, estos se agruparán en diferentes ítems. [15] Folio 271 a 287 del expediente. [16] Sentencia T-1234 de 2008. [17] Folios 344 a 350 del cuaderno principal. [18] Previamente, el libelo introductorio fue inadmitido, a través de proveido de 12 de diciembre de 2011. [19] Folio 256 y 257 cuaderno principal. [20] Folio 354 y 357 cuaderno principal.

Así mismo, reiteró las solicitudes probatorias, mediante auto de 15 de diciembre de 2015. [21] Folio 402 del cuaderno principal. [22]

ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.

La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley. [23] ARTICULO 6o. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. [24]

ARTICULO 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. […] [25] Por la cual se expide el Código Disciplinario Único. [26] Vigente para la época de los hechos. [27] En especial, el empleo masivo de la acción de tutela en un contexto de escaso respeto de los derechos fundamentales por parte de la administración podría generar i) inequidad entre las personas que acuden a la justicia para reparar la lesión iusfundamental y las que no lo hacen, pues el derecho solo se garantizaría a las primeras; ii) incorporación del remedio constitucional en el proceso administrativo, transformándolo en requisito común e ineludible de acceso al derecho subjetivo; iii) congestión judicial en razón del elevado número de acciones que se presentan; iv) desatención de los sectores socioeconómicamente vulnerables de la población, pues estos no cuentan con medios suficientes de acceso a la administración de justicia y; v) detrimento de la eficacia de la acción de tutela porque el elevado número de sentencias puede retardar su cumplimiento.

Sin embargo, en estos casos la Corte no reprocha la masiva interposición de acciones de tutela. Su intervención se presenta porque la acción de tutela actúa como indicador de la ocurrencia de una grave y generalizada situación de violación masiva de derechos fundamentales en un determinado contexto que requiere su atención; y porque encuentra necesario restablecer el carácter excepcional y eficaz del recurso de amparo constitucional.

Ver, Auto 320 de 2013 f.j. 86 a 101. [28] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [29] Sentencia T-388 de 2013 (M.P. María Victoria Calle Correa) [30] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. [31] En una reflexión que puede ser trasladada al escenario de la seguridad social en pensiones, Rodrigo Uprimny y Juanita Durán en su estudio sobre los impactos globales e indirectos del litigio en materia de salud en Colombia, sostienen que “Las clases medias y altas tienen en general un mayor acceso a la justicia que los sectores pobres y marginalizados, por lo cual son ellas quienes mayormente se benefician de la protección judicial de la salud”.

Añaden que “La rutinización del litigio puede llevar en ocasiones a respuestas estatales, las cuales tienen usualmente un importante potencial positivo en la igualdad porque generan efectos más allá de los casos concretos, pues las soluciones son generales y no solamente benefician a los litigantes. En situaciones como estas, el litigio genera efectos igualitarios al desencadenar soluciones generales que distribuyen beneficios a toda la población y no solamente a la minoría litigante.

El diagnóstico y la reacción bien pueden tener lugar en las cortes, el regulador o el legislador”. En: “Serie políticas sociales 197. Equidad y protección judicial del derecho a la salud en Colombia”. Uprimny, Rodrigo y Durán, Diana. Naciones Unidas CEPAL, Santiago de Chile, 2014. p.41 y 47. En un sentido semejante puede ser examinada la aclaración de voto a la sentencia T-1207 de 2001 del magistrado Uprimny.

Para un análisis doctrinal sobre el acceso a la justicia de los sectores desfavorecidos de la sociedad se puede consultar “Los retos de elaborar recursos judiciales para las violaciones de derechos económicos y sociales” Roach, Kent. En: “Teoría y jurisprudencia de los derechos sociales: tendencias emergentes en el derecho internacional y comparado”.

Editor Malcolm Langford. Siglo del Hombre Editores y Universidad de los Andes-Facultad de Derecho, Bogotá, 2013. p. 105. [32] Al respecto la sentencia SU-559 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz)“Con todo, se pregunta la Corte si, desde ahora, de verificarse que el comportamiento omisivo indicado viola la Constitución Política, es posible que la Corporación, en razón de sus funciones, pueda emitir una orden a las autoridades públicas competentes, con el objeto de que a la mayor brevedad adopten las medidas conducentes a fin de eliminar los factores que inciden en generar un estado de cosas que resulta abiertamente inconstitucional.

La Corte considera que debe responder de manera afirmativa este interrogante, por las siguientes razones: || (1) La Corte Constitucional tiene el deber de colaborar de manera armónica con los restantes órganos del Estado para la realización de sus fines (C.P. art., 113). Del mismo modo que debe comunicarse a la autoridad competente la noticia relativa a la comisión de un delito, no se ve por qué deba omitirse la notificación de que un determinado estado de cosas resulta violatorio de la Constitución Política. || (2) El deber de colaboración se torna imperativo si el remedio administrativo oportuno puede evitar la excesiva utilización de la acción de tutela.

Los recursos con que cuenta la administración de justicia son escasos. Si instar al cumplimiento diligente de las obligaciones constitucionales que pesan sobre una determinada autoridad contribuye a reducir el número de causas constitucionales, que de otro modo inexorablemente se presentarían, dicha acción se erige también en medio legítimo a través del cual la Corte realiza su función de guardiana de la integridad de la Constitución y de la efectividad de sus mandatos”. [33] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. [34] En consecuencia, realizado el mencionado proceso encontró un inventario represado de 74.085 solicitudes de las cuales, 29.845 no requerían acto administrativo y 44.240 correspondían a cédulas pendientes de resolver solicitud. [35] Aportado al expediente por la UGPP, mediante el oficio con radicado 201511101750011 de 19 de octubre de 2015 [36] Sentencia T-238 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo.