11001-03-15-000-2021-00061-01 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2021-00061-01Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERASentencia2021-06-03

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Procilco Ltda·Demandado: Consejo De Estado – Sección Tercera – Subsección A Y Tribunal Administrativo De Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección A.

De qué trata

Síntesis: [L]a Sala considera que la decisión enjuiciada no incurre en el defecto fáctico denunciado por el actor porque: (…) De la lectura integral del expediente contencioso se advierte que la sociedad PROCILCO LTDA. y el INPEC, con posterioridad a la celebración del contrato estatal, suscribieron acta de inicio de obra el día 21 de septiembre de 1998. Esta acta de inicio de obras permite inferir, contrario a lo señalado por el actor, que el contrato estatal sí inició su ejecución. (…) Las anteriores actas de suspensión y de reinicio de obra sirvieron de fundamento a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, para concluir que el contrato estatal sí comenzó a ejecutarse y que su ejecución fue suspendida en distintas oportunidades. (…) De lo anterior, también es dable colegir que la ejecución del contrato de obra No. 1293 de 27 de agosto de 1998 estuvo suspendida hasta el 30 de mayo de 1999, momento a partir del cual reinició a correr el término de duración del contrato, el cual, según la cláusula novena, era de 120 días. (…) Sin embargo, debe aclararse que para el 30 de mayo de 1999 al contrato estatal le quedaban 107 días de duración, ya que las partes de común acuerdo habían suscrito un acta de reinicio de obras el 21 de diciembre de 1998 y, en virtud de dicha acta, el contrato se ejecutó por el término de trece días, hasta el 4 de enero de 1999, cuando nuevamente fue suspendido. (…) Así las cosas, la Sala estima que le asiste la razón a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado cuando señaló que, para el 31 de mayo de 1999, momento en el cual reiniciaron las obras, al contrato de obra le restaban 107 días de duración. (…) Significa lo anterior que el contrato de obra No. 1293 de 27 de agosto de 1998 terminó el 15 de septiembre de 1999, ya que en esta fecha finalizaron los 120 días de duración que las partes habían pactado. (…) En ese orden de ideas, la Sala estima que en el sub judice no se configuró el defecto fáctico denunciado por la parte accionante, ya que las pruebas que obran el proceso contencioso permitente concluir: i) que el contrato estatal sí inició su ejecución, pese a los presuntos incumplimientos en los que habría incurrido la entidad contratante, y ii) que el contrato estatal terminó el 15 de septiembre de 1999, cuando finiquitaron los 120 días de duración pactados.ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Debida aplicación de las normas pertinentes / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Cómputo cuando no se liquidó el contrato estatal[P]ara la Sala resulta evidente que la decisión enjuiciada tampoco incurre en un defecto sustantivo por aplicación indebida del literal d del numeral 10 del artículo 136 del CCA (…) La caducidad de la acción de controversias contractuales se encuentra regulada en el numeral 10 del artículo 136 del CCA. Dicha norma preveía que la caducidad de esta acción acaece transcurridos dos años contados «a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento». (…) Ahora bien, conforme se señaló previamente, el contrato de obra No. 1293 de 27 de agosto de 1998 terminó el 15 de septiembre de 1999, por lo que, una vez finalizado el contrato, las partes contaban con cuatro meses para liquidarlo -conforme a lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993-, y vencido este término, la entidad estatal contaba dos meses para realizar la liquidación unilateral. (…) Por lo anterior, el término de caducidad de la acción de controversias contractuales inició a correr desde el 17 de marzo de 2000 y el demandante tenía hasta el 18 de marzo de 2002 para presentar la demanda. (…) El término de caducidad de la acción controversias contractuales estuvo suspendido desde el 12 de marzo de 2002 y hasta el 26 de abril de 2002, porque en este interregno se llevó a cabo el trámite conciliatorio. Sin embargo, a partir del 27 de abril de 2002 reinició el cómputo del término de caducidad, el cual venció el 2 de mayo de 2002, mientras que la demanda fue presentada el 9 de mayo de 2002. (…) Así las cosas, aunque el accionante sostiene que el objeto de la acción de controversias contractuales no era obtener la liquidación judicial del contrato, sino la reparación de los perjuicios por el incumplimiento de este, lo cierto es que la regla de caducidad en la materia, la cual es de orden público, establece que, en caso de que no se liquide el contrato estatal, el término de caducidad inicia a correr con posterioridad a los dos meses con los que cuenta la entidad estatal para liquidar unilateralmente el contrato. (…) Aunado a lo anterior, cabe aclarar que la fecha señalada por el accionante como inicio del cómputo de la caducidad de la acción, esto es, el 30 de septiembre de 2001, carece por completo de fundamento jurídico, ya que el contrato de obra No. 1293 de 27 de agosto de 1998 finalizó el 15 de septiembre de 1999, momento en el que finiquitaron los 120 días de duración pactados.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO – Adecuada valoración de las pruebas / TÉRMINO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA – Teniendo en cuenta la suspensión reiterada de la ejecución contractual [L]a Sala considera que la decisión enjuiciada no incurre en el defecto fáctico denunciado por el actor porque: (…) De la lectura integral del expediente contencioso se advierte que la sociedad PROCILCO LTDA. y el INPEC, con posterioridad a la celebración del contrato estatal, suscribieron acta de inicio de obra el día 21 de septiembre de 1998.

Esta acta de inicio de obras permite inferir, contrario a lo señalado por el actor, que el contrato estatal sí inició su ejecución. (…) Las anteriores actas de suspensión y de reinicio de obra sirvieron de fundamento a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, para concluir que el contrato estatal sí comenzó a ejecutarse y que su ejecución fue suspendida en distintas oportunidades.

(…) De lo anterior, también es dable colegir que la ejecución del contrato de obra No. 1293 de 27 de agosto de 1998 estuvo suspendida hasta el 30 de mayo de 1999, momento a partir del cual reinició a correr el término de duración del contrato, el cual, según la cláusula novena, era de 120 días. (…) Sin embargo, debe aclararse que para el 30 de mayo de 1999 al contrato estatal le quedaban 107 días de duración, ya que las partes de común acuerdo habían suscrito un acta de reinicio de obras el 21 de diciembre de 1998 y, en virtud de dicha acta, el contrato se ejecutó por el término de trece días, hasta el 4 de enero de 1999, cuando nuevamente fue suspendido.

(…) Así las cosas, la Sala estima que le asiste la razón a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado cuando señaló que, para el 31 de mayo de 1999, momento en el cual reiniciaron las obras, al contrato de obra le restaban 107 días de duración. (…) Significa lo anterior que el contrato de obra No. 1293 de 27 de agosto de 1998 terminó el 15 de septiembre de 1999, ya que en esta fecha finalizaron los 120 días de duración que las partes habían pactado.

(…) En ese orden de ideas, la Sala estima que en el sub judice no se configuró el defecto fáctico denunciado por la parte accionante, ya que las pruebas que obran el proceso contencioso permitente concluir: i) que el contrato estatal sí inició su ejecución, pese a los presuntos incumplimientos en los que habría incurrido la entidad contratante, y ii) que el contrato estatal terminó el 15 de septiembre de 1999, cuando finiquitaron los 120 días de duración pactados.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO – Debida aplicación de las normas pertinentes / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – Cómputo cuando no se liquidó el contrato estatal [P]ara la Sala resulta evidente que la decisión enjuiciada tampoco incurre en un defecto sustantivo por aplicación indebida del literal d del numeral 10 del artículo 136 del CCA (…) La caducidad de la acción de controversias contractuales se encuentra regulada en el numeral 10 del artículo 136 del CCA.

Dicha norma preveía que la caducidad de esta acción acaece transcurridos dos años contados «a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento». (…) Ahora bien, conforme se señaló previamente, el contrato de obra No. 1293 de 27 de agosto de 1998 terminó el 15 de septiembre de 1999, por lo que, una vez finalizado el contrato, las partes contaban con cuatro meses para liquidarlo -conforme a lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993-, y vencido este término, la entidad estatal contaba dos meses para realizar la liquidación unilateral.

(…) Por lo anterior, el término de caducidad de la acción de controversias contractuales inició a correr desde el 17 de marzo de 2000 y el demandante tenía hasta el 18 de marzo de 2002 para presentar la demanda. (…) El término de caducidad de la acción controversias contractuales estuvo suspendido desde el 12 de marzo de 2002 y hasta el 26 de abril de 2002, porque en este interregno se llevó a cabo el trámite conciliatorio.

Sin embargo, a partir del 27 de abril de 2002 reinició el cómputo del término de caducidad, el cual venció el 2 de mayo de 2002, mientras que la demanda fue presentada el 9 de mayo de 2002. (…) Así las cosas, aunque el accionante sostiene que el objeto de la acción de controversias contractuales no era obtener la liquidación judicial del contrato, sino la reparación de los perjuicios por el incumplimiento de este, lo cierto es que la regla de caducidad en la materia, la cual es de orden público, establece que, en caso de que no se liquide el contrato estatal, el término de caducidad inicia a correr con posterioridad a los dos meses con los que cuenta la entidad estatal para liquidar unilateralmente el contrato.

(…) Aunado a lo anterior, cabe aclarar que la fecha señalada por el accionante como inicio del cómputo de la caducidad de la acción, esto es, el 30 de septiembre de 2001, carece por completo de fundamento jurídico, ya que el contrato de obra No. 1293 de 27 de agosto de 1998 finalizó el 15 de septiembre de 1999, momento en el que finiquitaron los 120 días de duración pactados.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 – NUMERAL

10. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., tres (3) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00061-01(AC) Actor: PROCILCO LTDA Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A. La Sala decide la impugnación presentada por la sociedad PROCILCO LTDA., en contra de la sentencia de 18 de marzo de 2021, proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, que declaró improcedente la solicitud de amparo, por no satisfacer el requisito atinente a la inmediatez.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA La sociedad PROCILCO LTDA., solicitó el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, a la reparación integral y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a las providencias de 12 de julio y de 21 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera – Subsección A, y de 20 de febrero de 2020, dictada por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, en el interior de la acción de controversias contractual número núm. 25000-23-26-000-2002-01054-00/01/02, y mediante las cuales se rechazó la demanda.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA De conformidad con lo planteado en la demanda de tutela, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción se contraen, en síntesis, a lo siguiente: Manifiesta que celebró con el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC, el contrato de obra No. 1293 de 27 de agosto de 1998, cuyo objeto contractual consistía en «el diseño y construcción de una cabaña penitenciaria con capacidad de 100 celdas bipersonales».

Aduce que el lugar de ejecución del contrato debería ser en la «penitenciaría de la Colonia Oriental de Acacias (Meta)» y en la «PENITENCIARIA NACIONAL DEL BARNE», así como en «en el sitio que la señora directora o su delegado ubicara». Relata que la ejecución y duración del contrato sería de 120 días, contados a partir de la suscripción del acta de inicio.

Señala que el 15 de septiembre de 1998 recibieron un anticipo por la suma de $246.749.999, y que el 22 de septiembre de 1998 las partes firmaron un acta de suspensión del contrato, ya que las actividades a desarrollar no guardaban relación con el objeto del contrato. Indica que el 7 de diciembre de 1998 se celebró «Otrosí» al contrato, en virtud del cual «se traslada la construcción a la Penitenciaría Nacional El Barne en Combita Boyacá en el sitio donde la directora general del momento determinara».

Sin embargo, el contratante nunca le indicó cual sería «[e]l sitio de construcción [de las cien celdas bipersonales] (…), por lo que el contratista no pudo ejecutar el objeto contractual en dicha penitenciaría». Con base en lo anterior, promovió demanda de controversias contractuales en contra del Instituto Nacional Penitenciario - INPEC, para que se le reparan los daños causados por el incumplimiento del contrato de obra No. 1293 de 27 de agosto de 1998.

Precisa que, mediante sentencia de 25 de agosto de 2004, la Sala de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera «declaró probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario». Sostiene que la decisión de primera instancia fue apelada y que, en el trámite de la apelación, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de auto de 12 de febrero de 2014, decretó la nulidad de todo lo actuado por falta de jurisdicción ante la existencia de una cláusula compromisoria.

Sin embargo, se mantuvo como fecha de radicación de la demanda el 9 de mayo de 2002 y se ordenó su remisión al «Centro de Conciliación y Arbitraje y Amigable composición de la Cámara Comercio de Bogotá». Explica que, mediante oficio de 24 de noviembre de 2015, el doctor Ernesto Gamboa Morales, Árbitro Presidente, remitió a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado el expediente, informando que «en cumplimiento del artículo 29 de la Ley 1563 de 2012» el Tribunal no emitió laudo arbitral y cesó en sus funciones porque no fueron pagados los honorarios y gastos del proceso.

Refiere que, mediante auto de 2 de febrero de 2016, el Consejo de Estado ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que a la demanda se le impartiera el trámite del medio de control de controversias contractuales. Expone que, mediante el auto de 28 de febrero de 2018, la Sala Unitaria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, profirió auto de obedézcase y cúmplase.

Afirma que, mediante auto de 12 de julio de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, rechazó la demanda de controversias contractuales por caducidad de la acción. En contra de la decisión anterior presentó recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación. El recurso de reposición fue resuelto de manera desfavorable, por la Sala Unitaria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A, a través de auto de 21 de agosto de 2018.

La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante providencia de 20 de febrero de 2020, resolvió el recurso de apelación, en el sentido de confirmar la decisión apelada. Indica que las providencias aquí enjuiciadas incurrieron en un defecto procedimental absoluto, en un defecto fáctico, en un defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente.

III. PRETENSIONES El extremo accionante, en su demanda de tutela, formuló las siguientes pretensiones: […] TUTELAR: Tutelar el derecho a la igualdad ante la ley, preceptuado en el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia; el derecho al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia; tutelar el derecho al reconocimiento y pago por parte del estado por los daños antijurídicos ocasionados a la empresa que represento y tutelados mediante el artículo 90.

Tutelar el derecho al acceso a la justicia consagrados en los artículos 228 y 229 de la Constitución Política de Colombia. 1.2 DECLARAR SIN EFECTOS JURIDICOS: El auto proferido por la subsección A, Sección tercera del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, el 12 de Julio del 2018 conformada por los magistrados JUAN CARLOS GARZÓN MARTINEZ, BERTHA LUCY CEBALLOS POSADA, ALFONSO SARMIENTO CASTRO.

El auto, que confirmó dicha providencia, en recurso de reposición del 21 de agosto del 2018. El auto de confirmación en recurso de apelación proferido por la SUBSECCION A DE LA SECCION TERCERA DEL HONORABLE CONSEJO DE ESTADO, suscrita por las Honorables magistradas; MARIA ADRIANA MARIN Y MARTA NUBIA VELASQUES RICO, de fecha veinte (20) de febrero 2020.

El auto confirmatorio en recurso de súplica expedido por la misma subsección. 1.3 ORDENAR: el reconocimiento y orden de pago de la indemnización, esto de conformidad con la prueba pericial establecida en la suma de SETECIENTOS SESENTA Y SIETE MILLONES SETENTA Y NUEVE MIL CUARENTA Y CUATRO PESOS ($767.079.044), la cual obra en el expediente como plena prueba, que debe ser debidamente actualizada al momento de su pago conforme al lucro cesante establecido contractualmente. 1.4 Las demás que el Juez considere pertinente, esto para salvaguardar los derechos constitucionales, legales y contractuales seriamente vulnerados a la empresa que represento […].

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 27 de enero de 2021, admitió la acción de tutela promovida por la sociedad PROCILCO LTDA., en contra de las providencias de los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera – Subsección A y del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A. En la referida providencia se vincularon, como terceros con interés directo en los resultados del proceso, al ministro de Justicia y del Derecho y al director del INPEC.

Asimismo, se solicitó la remisión, en calidad de préstamo, del expediente número 25000-23-26-000-2002-01054-00. V. INTERVENCIONES Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, estas se pronunciaron en los siguientes términos: El Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante escrito de 9 de febrero de 2021, puso de presente que dicha entidad carecía de legitimación en la causa por pasiva, ya que esa cartera ministerial «no ha intervenido en los hechos y situaciones que expone la parte actora como causantes de la vulneración a su derecho fundamental al acceso a la administración de justicia».

Igualmente, indicó que «los hechos y peticiones de la parte accionante no guardan relación alguna con las funciones y competencias constitucionales, legales y reglamentarias asignadas a esta cartera ministerial por el Decreto 2897 de 2011 modificado por el Decreto 1427 de 2017». El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelarios – INPEC, mediante escrito de 9 de febrero de 2021, solicitó la desvinculación de dicha entidad, ya que carecía de legitimación en la causa por pasiva porque «la competencia para dar respuesta a la solicitud interpuesta recae en primer lugar sobre el Despacho de Talento Humano, y con relación a su solicitud le corresponde a GRUPO LIQUIDACIONES FALLOS JUDICIALES DEL INPEC, (pues es la entidad que puede emitir una respuesta de fondo sobre el asunto)».

El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, mediante escrito de 10 de febrero de 2021, firmado por la consejera ponente de la decisión enjuiciada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la acción de amparo, con base en los siguientes argumentos: En primer lugar, expone que la acción de amparo no cumple con el requisito general de inmediatez porque la decisión judicial objeto de tutela fue notificada el 3 de marzo de 2020, mientras que la presente acción de tutela se presentó el pasado 13 de enero de 2021.

En segundo lugar, puso de presente que en la sentencia ordinaria se advirtió que la acción de controversias contractuales había caducado por las siguientes razones: […] la Subsección estableció que no se pactó un plazo para la liquidación del contrato, razón por la que, una vez expiró el término de ejecución establecido por las partes, empezó a correr el plazo legal de 4 meses para la liquidación bilateral, de acuerdo con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, más dos meses, de conformidad con el plazo establecido para la liquidación unilateral, según el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

Así las cosas, el término para demandar corrió entre el 18 de marzo de 2000 y el 18 de marzo de 2002, pero se suspendió el 12 de marzo de la segunda anualidad, faltando siete días para su vencimiento, en virtud de la solicitud de conciliación extrajudicial, trámite que se declaró fallido el 26 de abril de 2002, por lo que el cómputo se reinició el 27 de abril y se extendió hasta el 3 de mayo de 2002, pero el escrito inicial se presentó hasta el 9 de mayo siguiente, en forma extemporánea […].

Las demás autoridades accionadas y vinculadas al proceso, optaron por guardar silencio. VI. FALLO IMPUGNADO La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 18 de marzo de 2021, declaró improcedente la presente acción de amparo porque no cumplía con los requisitos generales relacionados con la inmediatez y la relevancia constitucional.

Respecto del incumplimiento del requisito de inmediatez el a quo señaló: […] 2.4. De conformidad con la información obrante en el expediente electrónico y según el sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial, la Sala advierte que la providencia del 20 de febrero de 2020 fue notificada mediante estado del 3 de marzo de 2020 y que la demanda de tutela fue radicada por correo electrónico del 15 de diciembre de 2020.

Es decir, entre la providencia que determinó la firmeza del rechazo de la demanda de controversias contractuales y la interposición de la tutela transcurrieron 9 meses y 11 días, de modo que fue ampliamente superado el término adoptado por esta Corporación en la sentencia de Sala Plena. (…) 2.6. En este caso, sin embargo, no se advierte alguna circunstancia que justifique la demora en presentar la acción de tutela.

Si la sociedad demandante estimaba que el rechazo de la demanda de controversias contractuales vulneraba derechos fundamentales, lo propio era que presentara la acción de tutela tan pronto tuvo conocimiento de la providencia del 20 de febrero de 2020. 2.6.1. La inmediatez no puede contarse desde la notificación de la providencia del 26 de noviembre de 2020, que rechazó el recurso de súplica interpuesto por la parte actora contra la providencia del 20 de febrero de 2020, puesto que ese recurso es abiertamente improcedente.

Como se sabe, de conformidad con el artículo 183 del Decreto 01 de 1984 (norma que regulaba el proceso ordinario), el recurso de súplica no procede contra decisiones de Sala, como fue el caso de la providencia del 20 de febrero de 2020 […]. En lo relacionado con el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, la sentencia impugnada señala: […] 2.7.

Por último, la Sala advierte que, en las pretensiones de la demanda de tutela, la parte actora adujo que la providencia del 26 de noviembre de 2020 también vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. 2.7.1. Sin embargo, la sociedad actora no argumentó de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

La sociedad demandante no explicó de qué manera la providencia del 26 de noviembre de 2020 vulneró los derechos fundamentales invocados, esto es, no hizo una argumentación dirigida a evidenciar un error grave y relevante en términos constitucionales. 2.7.2. En este punto, conviene decir que no basta con «aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales (se refiere a la argumentación mínima)».

Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales, exigencia que no se cumplió en este caso. 2.7.3. Por lo tanto, tampoco es posible analizar de fondo la providencia del 26 de noviembre de 2020 […]. VII.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La sociedad PROCILCO LTDA., mediante escrito radicado el 5 de abril de 2021, impugnó la sentencia de primera instancia, con base en los siguientes argumentos: En primer lugar, señaló como motivo de inconformidad el hecho de que «[n]o obstante, la claridad de la demanda, y contar la jurisdicción con un contundente acervo probatorio.

Es un hecho real y latente que a la fecha la jurisdicción no ha dedicado una sola línea, en sus providencias alrededor del hecho que dio origen a la presente demanda, [el] cual es la no ejecución del proyecto porque el Inpec no adjudicó el terreno, tal como lo afirman los peritos». Aunado a lo anterior, expuso que la Subsección accionada interpretó equivocadamente el alcance de las pruebas allegadas al plenario, ya que las partes nunca suscribieron acta de inicio de la obra, por lo que el término de caducidad de la acción no podía contabilizarse en los términos señalados en las providencias enjuiciadas.

Igualmente expuso que la demanda de controversias contractuales estaba dirigida a declarar el incumplimiento del contrato de obra y no la liquidación judicial del mismo. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala Esta Sala de Decisión es competente para conocer la impugnación presentada por la sociedad PROCILCO LTDA., en contra de la sentencia de 18 de marzo de 2021, proferida por el Consejo de Estado – Sección Cuarta, en virtud de lo previsto en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 1991[1], en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017[2] y, en armonía, con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019, respecto de la distribución de negocios al interior de las secciones del Consejo de Estado.

VIII.2. Cuestión previa El Ministerio de Justicia y del Derecho y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC solicitaron su desvinculación del presente trámite constitucional, por cuanto carece de legitimación en la causa por pasiva para comparecer. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva en procesos de tutela, la Corte Constitucional en la sentencia T - 1001 de 2006, señaló: […] La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material.

Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción […].

En este contexto, la Sala considera que el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, al haber conformado la parte demandada en el proceso de reparación directa en el que se profirió la decisión la decisión judicial que motiva el presente amparo, es claro que resulta necesaria su vinculación en el presente trámite constitucional, dado que le asiste interés en los resultados de esta.

Con fundamento en las anteriores premisas, la Sala declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Justicia y del Derecho y por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC. VIII.3. Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela en segunda instancia verificar si el fallo impugnado carece de fundamento[3], la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Si ello es así, determinar: b) Si las providencias acusadas y que fueron proferidas en el interior de la acción de controversias contractuales número núm. 25000-23-26-000- 2002-01054-00/02, vulneraron los derechos constitucionales fundamentales invocados por la sociedad accionante, toda vez que rechazaron la demanda por caducidad de la acción. Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales dictadas en el interior de un proceso de acción de tutela; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.

VIII.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad En sentencia de 31 de julio de 2012[4], la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial[5], la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución[6].

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera «dejar sin efecto o modular la decisión[7]» que se encaje en dichos parámetros.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VIII.5. El caso concreto La sociedad PROCILCO LTDA., solicitó el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, a la reparación integral y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a las providencias de 12 de julio y de 21 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera – Subsección A, y de 20 de febrero de 2020, dictada por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, en el interior de la acción de controversias contractual número núm. 25000-23-26-000-2002-01054-00/01/02, y mediante las cuales se rechazó la demanda.

Considera la parte accionante que en las citadas providencias se incurrieron en un defecto procedimental absoluto, en un defecto fáctico, en un defecto sustantivo y en un desconocimiento del precedente. En este punto, la Sala debe precisar que, si bien la presente acción de amparo se dirige en contra de varias decisiones judiciales, solo se analizará si el auto de 20 de febrero de 2020, proferido por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección A, incurrió en los aludidos defectos, ya que este último fue la providencia que hizo resolvió el asunto e hizo tránsito a cosa juzgada.

VIII.5.1. Del cumplimiento del requisito de inmediatez de la acción de tutela La Sección Cuarta de esta Corporación, a través de sentencia de 18 de marzo de 2021, declaró improcedente la presente acción de amparo por no cumplir con los requisitos generales asociados a la relevancia constitucional e inmediatez. Como fundamento de lo anterior, en la providencia impugnada se señala que el auto 20 de febrero de 2020 fue notificado el 3 de marzo de 2020 y que la presente acción de amparo fue radicada el 15 de diciembre de 2020.

Es decir, después de haber transcurrido nueve meses y doce días desde que el accionante tuvo conocimiento de la decisión judicial que, presuntamente, desconocía sus derechos fundamentales. Contrario a lo que señaló la primera instancia en este trámite constitucional, esta Sección considera que la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable por las siguientes razones: Aunque es cierto que la tutela que ocupa la atención de la Sala se presentó por fuera del término de seis (6) meses -fijado por la Corporación como razonable-, la realidad es que no puede pasarse por alto que, con fecha 13 de marzo de 2020, fue declarada la emergencia sanitaria, en virtud la pandemia producida la enfermedad de Covid – 19.

Así mismo, también estuvieron suspendidos los términos judiciales hasta el 30 de junio de 2020. En razón a las anteriores circunstancias, esta Sala de Sección ha sido consistente en su jurisprudencia y no ha contabilizado el término de inmediatez de la acción de tutela en el interregno comprendido entre el 16 de marzo de 2020 y el 30 de junio de 2020, porque se ha considerado que en este período y debido a causas objetivas, como lo fueron la cuarentena obligatoria, la suspensión de términos judiciales, entre otras, el accionante tuvo un motivo válido para no haber radicado el mecanismo de amparo.

En ese orden de ideas y en razón a que los términos judiciales estuvieron suspendidos desde el 13 de marzo de 2020 y hasta el 30 de junio de 2020, aunado al hecho de que estuvimos en pandemia, es dable concluir que la presente acción constitucional fue radicada dentro de un término razonable. VIII.5.2. Del incumplimiento del requisito de relevancia constitucional del desconocimiento del precedente y el defecto procedimental absoluto En cuanto atañe al requisito de procedencia adjetiva concerniente a la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental[8] y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones[9].

Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales[10], el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces[11].

Así, en punto a la relevancia constitucional de la controversia, como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de amparo, en sentencia de unificación[12], la Sala Plena del Consejo de Estado sostuvo lo siguiente: […] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [[13]].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente […]. (Destaca la Sala de Decisión) Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de asuntos de mera legalidad o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales[14].

De acuerdo con la jurisprudencia, no basta con que el actor invoque el texto constitucional o la simple enunciación de la supuesta vulneración de uno o varios derechos fundamentales por parte de la autoridad accionada; dicha afectación debe ser explicada y fundamentado desde la óptica de la protección que la Constitución Política ofrece a estos bienes jurídicos superiores.

Así las cosas, en tratándose del tema concerniente a la carga argumentativa, como presupuesto sine qua non para efectos de la procedencia de la acción de amparo contra proveídos judiciales, la Sala estima oportuno y pertinente resaltar que, en tal eventualidad, el deber de sustentar el defecto alegado adquiere una connotación aún más precisa y exigente, en tanto que quien cuestiona una decisión de tal naturaleza está obligado a exponer las razones que sustentan su demanda de amparo y los motivos que, en su criterio, explican la configuración de la causal específica de procedibilidad.

De esta manera se concilia la necesidad de proteger los derechos fundamentales con el deber de protección de los principios constitucionales relacionados con la seguridad jurídica, la cosa juzgada y la autonomía judicial, los cuales podrían comprometerse en el evento en que se generalice la práctica de utilizar la acción de tutela como una tercera instancia judicial[15].

Precisado lo anterior, se destaca que, en el sub judice, el accionante señala que la providencia enjuiciada incurrió en un defecto procedimental absoluto, en un defecto fáctico, en un defecto sustantivo y en un desconocimiento del precedente. Sin embargo, revisado el escrito de tutela se advierte que en relación con el defecto procedimental absoluto y el desconocimiento del precedente jurisprudencial no se presentó la debida argumentación, tal como se expone a continuación. La parte accionante sostiene en el escrito de tutela, como único argumento para sustentar la existencia de un defecto procedimental absoluto, que la autoridad judicial accionada actuó «totalmente al margen de los procedimientos establecidos».

En cuanto al desconocimiento del precedente jurisprudencial únicamente sostiene lo siguiente: «las providencias impugnadas ignoran totalmente el precedente, en cuanto a los fallos que la corte constitucional ha tenido en el tema del debido proceso, igualdad ante la ley». En este contexto, la Sala advierte que no pueden estudiarse de fondo los citados defectos porque, tal como lo advirtió la primera instancia, se aprecia que el accionante no realizó una exposición mínima argumentativa, destinada a demostrar cómo las autoridades judiciales accionadas incurrieron en las referidas causales específicas de procedibilidad.

Así pues, se afirma que hubo un desconocimiento del precedente jurisprudencial, pero ni siquiera se identifica cuál fue el precedente presuntamente desatendido. Lo mismo ocurre con el defecto procedimental absoluto, en el que se simplemente se aduce que se dictó sentencia judicial al margen de los procedimientos establecidos, sin que se especifique cuál era el procedimiento legalmente establecido y por qué considera el actor que la decisión judicial objeto de tutela se profirió en detrimento de dicho procedimiento.

Con base en lo anterior, esta Sala de Sección confirmará, en este aspecto, la decisión impugnada que declaró improcedente la presente acción de amparo únicamente respecto de los defectos procedimental absoluto y de desconocimiento del precedente jurisprudencial. VIII.5.3. Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela respecto de los defectos sustantivo y fáctico De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala considera que se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, respecto de los defectos sustantivo y fáctico, en razón a lo siguiente: El asunto reviste de relevancia constitucional porque se invoca la vulneración de derechos de orden fundamental como lo son el debido proceso y acceso a la administración de justicia. La situación a la cual se atribuye la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela.

No se alega la existencia de una irregularidad procesal, por lo que no es necesario efectuar un análisis al respecto. La acción constitucional no se dirige contra una sentencia dictada en un proceso de idéntica naturaleza y/o índole. En cuanto al requisito de subsidiariedad, Sala estima que los accionantes no cuentan con otro medio de defensa, por lo que la acción de tutela se erige como el único medio idóneo.

En cuanto al cumplimiento del requisito de inmediatez, la Sala lo encuentra satisfecho, conforme a lo señalado en el acápite VIII.5.1 de la presente providencia. VIII.5.4. Análisis de los requisitos específicos en la presente acción de tutela Encontrándose satisfechos y cumplidos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, la Sala abordará el estudio de los requisitos especiales frente a la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales invocados por la parte accionante, desde la órbita del defecto sustantivo y fáctico.

VIII.5.4.1. Análisis del defecto fáctico De conformidad con lo previsto en la sentencia T-008 de 2019 de la Corte Constitucional, este defecto se presenta cuando el operador jurídico decide separarse por completo de los hechos debidamente probados, y resuelve a su arbitrio el asunto jurídico sometido a su consideración, o cuando aprecia una prueba allegada al proceso que se encuentra viciada.

También se configura cuando la autoridad judicial a pesar de que en el proceso existen elementos probatorios, omite considerarlos, no los advierte o simplemente no los tiene en cuenta para efectos de fundamentar la decisión respectiva, y en el caso concreto resulta evidente que, de haberse realizado su análisis y valoración, la solución del asunto jurídico debatido variaría sustancialmente.

Descendiendo al sub judice, se evidencia que el actor manifiesta que se incurrió en un defecto fáctico por las siguientes razones: En primera medida, indica que el objeto del contrato de obra No. 1293 de 27 de agosto de 1998, consistía en «el diseño y construcción de una cabaña penitenciaria con cien celdas bipersonales, proyectado inicialmente en la Colonia Oriental de Acacias Meta, y posteriormente en la Penitenciaría Nacional de El Barne (Combita Boyacá)».

Sin embargo, nunca pudo ejecutar dicho contrato porque «el INPEC, no le dispuso del terreno, ni en La Colonia Oriental de Acacias Meta, ni en la Penitenciaría Nacional el Barne», para construir las 100 celdas bipersonales. Aunado a lo anterior, sostiene que la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo Estado se equivocó al afirmar que la fecha de terminación del contrato había acaecido el 15 de septiembre de 1999, ya que de la lectura de las pruebas aportadas al expediente se puede evidenciar que nunca hubo ejecución del contrato y, por ende, no hubo finalización, sino un incumplimiento por parte del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC.

En ese orden de ideas, afirma que en razón a que el daño del cual se solicitó la reparación proviene del incumplimiento del contrato estatal y no de la falta de liquidación de este, el término de caducidad de la demanda debe contabilizarse a partir del 30 de septiembre de 2001 y no a partir del 15 de septiembre de 1999. Por otra parte, la Sala advierte que el auto de 20 de febrero de 2020, en sus apartes más relevantes, señala que el contrato de obra No. 1293 de 27 de agosto de 1998 terminó el 15 de septiembre de 1999, por las siguientes razones: […] 3.1.

Entre el INPEC y la sociedad Procilco Ltda se suscribió el contrato de obra No. 1293 el 27 de agosto de 1998, previa adjudicación en la invitación pública que adelantó el INPEC, con el objeto de diseñar y construir las cabañas penitenciarias en los establecimientos carcelarios situados en diferentes sitios del país, siendo la obra contratada con Procilco Ltda una cabaña penitenciaria con capacidad para cien celdas bipersonales, en la Colonia Agrícola de Acacías en el departamento del Meta, para la cual se acordó, en el contrato citado, un plazo de ejecución de 120 días calendario, a partir de la firma del acta de inicio. 3.2.

El acta de inicio se suscribió con fecha del 21 de septiembre de 1998; sin embargo, en esa fecha el INPEC no hizo entrega del sitio donde debía adelantarse la construcción, aunque, por otra parte, el 15 de septiembre de 1998 había desembolsado a favor de Procilco la suma de $246’749.999, correspondiente al 50% del valor del contrato, por concepto de anticipo, de acuerdo con la cláusula novena del mismo. 3.3.

Entre el 22 de septiembre de 1998 y el 30 de mayo de 1999 el contrato No. 1293 de 1998 fue objeto de cinco suspensiones del plazo de ejecución que –como ya se indicó- estaba pactado en un total de 120 días calendario. Debido a las suspensiones, para el 30 de mayo de 1999 el plazo de ejecución solo había corrido durante 13 días calendario, según se concluye con apoyo en los siguientes documentos: (…) Se observa que a partir de la fecha en que expiró la quinta y última suspensión acordada en el contrato No. 1293, el 30 de mayo de 1999, corrió nuevamente el término de ejecución del citado contrato de obra, por 107 días calendario hasta completar el plazo de 120 días calendario establecido como “Plazo de ejecución y vigencia” del Contrato No. 129325, el cual se extendió, como consecuencia, hasta el 15 de septiembre de 1999 (a partir de 30 de mayo se suman 30 días de junio, 31 días de julio, 31 días de agosto y 15 días de septiembre).

Dentro del cómputo de caducidad de la acción no se puede ignorar la fecha del acta de inicio ni el modificatorio No. 1, por cuanto –contrario a lo que afirma la apelante- a simple vista, la lectura de los documentos expuestos no contiene una decisión de dejar sin efectos el término de ejecución del contrato ni el acta de iniciación. Tampoco se observa que el cambio de penitenciaría hubiera generado ineficacia del plazo de ejecución ni solución de continuidad del contrato No. 1293, el cual, durante todo el tiempo citado constituyó el único contrato referente de las suspensiones y modificaciones.

Igualmente, la Sala concluye que -pese a reconocer detalladamente todas las suspensiones del plazo contractual a favor de la demandante-, los trece días de no suspensión del contrato, corridos entre el 22 de diciembre de 1998 y el 4 de enero de 1999, se aprecian necesariamente como plazo computable dentro de la ejecución del mismo, toda vez que para esa fecha ya se había firmado el acuerdo modificatorio No. 1 de 7 de diciembre de 1998, en cuyo contenido se acordó como lugar de ejecución de la obra la Penitenciaria Nacional de El Barne, además de que obra en el proceso prueba del acta de “Reiniciación” del contrato No. 1263 de 1998, con fecha 21 de diciembre de 1998, e igualmente se advierte que en ese período sólo tuvo lugar la nueva suspensión del contrato mediante acta de fecha 4 de enero de 1999 […].

De acuerdo con lo anterior, la Sala considera que la decisión enjuiciada no incurre en el defecto fáctico denunciado por el actor porque: De la lectura integral del expediente contencioso se advierte que la sociedad PROCILCO LTDA. y el INPEC, con posterioridad a la celebración del contrato estatal, suscribieron acta de inicio de obra el día 21 de septiembre de 1998.

De lo anterior, también es dable colegir que la ejecución del contrato de obra No. 1293 de 27 de agosto de 1998 estuvo suspendida hasta el 30 de mayo de 1999, momento a partir del cual reinició a correr el término de duración del contrato, el cual, según la cláusula novena, era de 120 días. Sin embargo, debe aclararse que para el 30 de mayo de 1999 al contrato estatal le quedaban 107 días de duración, ya que las partes de común acuerdo habían suscrito un acta de reinicio de obras el 21 de diciembre de 1998 y, en virtud de dicha acta, el contrato se ejecutó por el término de trece días, hasta el 4 de enero de 1999, cuando nuevamente fue suspendido.

Así las cosas, la Sala estima que le asiste la razón a la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado cuando señaló que, para el 31 de mayo de 1999, momento en el cual reiniciaron las obras, al contrato de obra le restaban 107 días de duración. Significa lo anterior que el contrato de obra No. 1293 de 27 de agosto de 1998 terminó el 15 de septiembre de 1999, ya que en esta fecha finalizaron los 120 días de duración que las partes habían pactado.

En ese orden de ideas, la Sala estima que en el sub judice no se configuró el defecto fáctico denunciado por la parte accionante, ya que las pruebas que obran el proceso contencioso permitente concluir: i) que el contrato estatal sí inició su ejecución, pese a los presuntos incumplimientos en los que habría incurrido la entidad contratante, y ii) que el contrato estatal terminó el 15 de septiembre de 1999, cuando finiquitaron los 120 días de duración pactados.

VIII.5.4.2. Análisis del del defecto sustantivo Esta Sección, siguiendo lo establecido por la Corte Constitucional, ha sostenido que dicho defecto se presenta cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, entre otras, «porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma empleada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador».

(negrillas de la Sala) Asimismo, el juez constitucional debe tener en cuenta que, de acuerdo con el artículo 230 de la Constitución Política[16], los servidores judiciales gozan de independencia y autonomía para elegir las normas jurídicas que resultan pertinentes al resolver un caso concreto y determinar el alcance y aplicación de tales normas de derecho, empero, esta función debe desempeñarse con sujeción a la Constitución y a la ley, mediante un ejercicio hermenéutico que fundamente su decisión. En este contexto, la Corte[17] ha estudiado en numerosas oportunidades los alcances del defecto sustantivo, sobre el cual ha dicho: […] una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo: (i) cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (ii).

Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente, (iii).

Cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva […][18]. Descendiendo al sub judice, se observa que la sociedad accionante sostiene que, como consecuencia del defecto fáctico, también se incurrió en defecto sustantivo porque el auto enjuiciado aplicó indebidamente el literal d del numeral 10 del artículo 136 del CCA, ya que el juez contencioso confundió cuál era el objeto de la acción de controversias contractuales, en tanto que afirmó que la controversia perseguía la liquidación judicial del contrato estatal, cuando en realidad se buscaba la declaratoria de incumplimiento del contrato y la consecuente indemnización de los perjuicios causados.

En relación con lo anterior, manifiesta que al haberse ignorado que la demanda perseguía, en realidad, la reparación de los daños causados por el incumplimiento del contrato, el juez no advirtió que el «el hecho generador del incumplimiento (…) [acaeció] el día 30 de septiembre del 2001», por lo que los dos años de la caducidad establecidos en la norma procesal, iniciaron a correr desde esa época y por ello la demanda de controversias contractuales fue presentada en término. En cuanto con la aplicación indebida del literal d del numeral 10 del artículo 136 del CCA, la Sala observa que el auto de 20 de febrero de 2020, en sus apartes más relevantes, sostiene que en la acción de controversias contractuales promovida por PROCILCO LTDA operó el fenómeno jurídico de la caducidad, por las siguientes razones: […] El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, norma aplicable para este proceso, en relación con la caducidad de las acciones contractuales fijó el término de dos años a partir del vencimiento de los plazos de liquidación del contrato, dado que dispuso tener en cuenta el término de dos meses para la liquidación unilateral, contado a partir del vencimiento del plazo para efectuar la liquidación bilateral del contrato estatal, (…) (…) Como consecuencia, respecto de la caducidad de la acción contractual, con apoyo en las normas de la Ley 80 de 1993 y en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (CCA) antes citado, se concluye que, tratándose de contratos sometidos a liquidación en los que esta no se adelante, el término de caducidad de la acción empieza a contar una vez vencido el plazo convenido por las partes para la liquidación bilateral -o en su defecto el plazo supletivo de cuatro meses para liquidar el contrato- más dos meses adicionales, correspondientes a la oportunidad para realizar la liquidación unilateral.

Por su parte, el plazo para liquidar el contrato corre a partir de la finalización del término de ejecución del mismo, de conformidad con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993. (…) 3.4. Toda vez que en el contrato No. 1293 no se acordó un plazo para la liquidación del mismo, se tiene que, una vez expiró el término de ejecución establecido por las partes, entró a correr el plazo legal para liquidar bilateralmente el contrato, es decir cuatro meses, de acuerdo con el artículo 60 de la Ley 80 de 1993, más dos meses, de conformidad con el plazo establecido para la liquidación unilateral, según el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, por lo cual el término legal para liquidar el contrato No. 1293 en forma bilateral corrió entre el 16 de septiembre de 1999 y 16 de enero de 2000 y para la liquidación en forma unilateral, dicho plazo corrió entre el 17 de enero de 2000 y el 17 de marzo de 2000, a partir del cual empezó a correr el término de caducidad de la acción contractual, la cual habría ocurrido, en principio, el 18 de marzo de 2002.

En este orden de ideas, la caducidad de la acción contractual tendría lugar el 18 de marzo de 2002, en dos años contados a partir de la fecha en que venció el término legal establecido para la liquidación del contrato No. 1293 de 1998, no obstante lo cual, se advierte que, faltando siete días para su vencimiento, por razón de la solicitud de conciliación prejudicial, se suspendió dicho término entre la fecha de la solicitud de conciliación prejudicial que se presentó el 12 de marzo de 2002 y la fecha de la audiencia que se llevó a cabo el 26 de abril de 2002, siguiendo los dictados del artículo 21 de la Ley 640 de 2001, tal como lo observó el Tribunal a quo en el auto materia de la apelación. Así las cosas, el término de caducidad de la acción contractual corrió nuevamente entre el 27 de abril de 2002 y el 3 de mayo de 2002, durante los siete días calendario que faltaban para completar los dos años del término de caducidad, al paso que la demanda se presentó, en forma extemporánea, el 9 de mayo de 2002 […].

De acuerdo con lo anterior, para la Sala resulta evidente que la decisión enjuiciada tampoco incurre en un defecto sustantivo por aplicación indebida del literal d del numeral 10 del artículo 136 del CCA, con base en las siguientes consideraciones: La caducidad de la acción de controversias contractuales se encuentra regulada en el numeral 10 del artículo 136 del CCA.

Dicha norma preveía que la caducidad de esta acción acaece transcurridos dos años contados «a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento». La referida disposición en los literales a, b, c, y d, preveía unas reglas especiales, entre las cuales se destaca la siguiente: «[e]n los [contratos] que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe.

Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar».

Ahora bien, conforme se señaló previamente, el contrato de obra No. 1293 de 27 de agosto de 1998 terminó el 15 de septiembre de 1999, por lo que, una vez finalizado el contrato, las partes contaban con cuatro meses para liquidarlo -conforme a lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 80 de 1993-, y vencido este término, la entidad estatal contaba dos meses para realizar la liquidación unilateral.

Por lo anterior, el término de caducidad de la acción de controversias contractuales inició a correr desde el 17 de marzo de 2000 y el demandante tenía hasta el 18 de marzo de 2002 para presentar la demanda. El término de caducidad de la acción controversias contractuales estuvo suspendido desde el 12 de marzo de 2002 y hasta el 26 de abril de 2002, porque en este interregno se llevó a cabo el trámite conciliatorio.

Sin embargo, a partir del 27 de abril de 2002 reinició el cómputo del término de caducidad, el cual venció el 2 de mayo de 2002, mientras que la demanda fue presentada el 9 de mayo de 2002. Así las cosas, aunque el accionante sostiene que el objeto de la acción de controversias contractuales no era obtener la liquidación judicial del contrato, sino la reparación de los perjuicios por el incumplimiento de este, lo cierto es que la regla de caducidad en la materia, la cual es de orden público, establece que, en caso de que no se liquide el contrato estatal, el término de caducidad inicia a correr con posterioridad a los dos meses con los que cuenta la entidad estatal para liquidar unilateralmente el contrato.

Significa lo anterior que, aunque el demandante perseguía la reparación del daño causado por el incumplimiento del contrato, la caducidad de la acción debía contabilizarse después de que finalizaron las oportunidades para que las partes de común acuerdo liquiden el contrato o la administración, unilateralmente, lo liquide. Aunado a lo anterior, cabe aclarar que la fecha señalada por el accionante como inicio del cómputo de la caducidad de la acción, esto es, el 30 de septiembre de 2001, carece por completo de fundamento jurídico, ya que el contrato de obra No. 1293 de 27 de agosto de 1998 finalizó el 15 de septiembre de 1999, momento en el que finiquitaron los 120 días de duración pactados.

En ese orden de ideas, la Sala considera que el auto de 20 de febrero de 2020 no incurrió ni en el defecto fáctico ni en el defecto sustantivo, enunciados en el escrito de tutela. Con fundamento en los anteriores razonamientos, esta Sección confirmará la sentencia de primera instancia, pero por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Justicia y del Derecho y por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario – INPEC.

SEGUNDO: MODIFICAR la sentencia de 18 de marzo de 2021, proferida por la Sección Cuarta de Consejo de Estado, la cual quedará así: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por PROCILCO LTDA por falta de relevancia constitucional, respeto de los defectos de desconocimiento del precedente y defecto procedimental absoluto. NEGAR las pretensiones de la presente acción de tutela respecto de los demás defectos.

TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | |Presidente | | |Salvamento parcial | | | | | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Consejera de Estado |Consejero de Estado | P (15) ----------------------- [1] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [2] “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [3] Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. [4] Radicación: 2009-01328-01(IJ).

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. [5] Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. [6] «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.

Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política» [7] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. [8] Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.

No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. [9] Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). [10] Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. [11] Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. [12] Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [13] «En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales». [14] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 8 de octubre de 2015 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.

Rad. núm.: 2015-00283-01); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 3 de noviembre de 2016, (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-002244-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.

Rad. núm.: 2016- 01063-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-02862-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 9 de febrero de 2017 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. núm.: 2016-03249-00). [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de septiembre de 2019, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación No. 11001-03-15-000-2019-01575-01(AC). [16] Artículo 230.

Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial. [17] En el mismo sentido consultar la sentencia T – 1054 de 2008, en la cual se dice: “(…) la autonomía funcional del juez protege la aplicación razonable del derecho y “no puede convertirse en patente de corso para aplicar cualquier interpretación posible”, ya que “el sistema jurídico, en sus distintos niveles, impone restricciones a las interpretaciones posibles, de suerte que resulta relativamente sencillo distinguir entre las correctas y aquellas que no satisfacen dicho requerimiento”.

La autonomía judicial no equivale, entonces, “a la libertad absoluta de los jueces para interpretar el derecho”, puesto que “de la Constitución surgen tres restricciones igualmente fuertes: el respeto por la corrección dentro del sistema jurídico y la realización de los principios, derechos y deberes constitucionales; la jurisprudencia de unificación dictada por las altas Cortes y la jurisprudencia de la Corte Constitucional”.

Así las cosas, “cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada)”, se configura un defecto sustantivo que, dependiendo de las circunstancias del caso concreto, torna procedente la acción de tutela en contra de la decisión judicial (…)”. [18] Corte Constitucional, Sentencia SU 918 de 2013.

MP. Jorge Ignacio Pretelt Ch.