11001-03-24-000-2018-00215-00 — Consejo de Estado

11001-03-24-000-2018-00215-00Consejo de Estado · SECCIÓN PRIMERAAuto2021-06-08

Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés

Actor: Oscar Eduardo Peña Chacón·Demandado: Instituto Geográfico Agustín Codazzi – Igac

De qué trata

Síntesis: Este Despacho, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 207 del CPACA y 43 del CGP, tiene la obligación de realizar el control de legalidad de las actuaciones judiciales sometidas a su cargo, con miras a corregir o sanear los vicios que configuren nulidades u otras irregularidades y así poder garantizar el debido proceso de todos los sujetos que intervienen en el trámite judicial. A partir de una nueva revisión del expediente, el Despacho estima pertinente analizar si el acto administrativo acusado, esto es, la Resolución número 73-000-0036 de 21 de diciembre de 2017 “por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el Catastro de los predios del municipio de Ibagué en su zona urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes”, es susceptible de control judicial por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. […] [S]e advierte que con la expedición del acto administrativo demandado, se dio por terminada la etapa de actualización de la formación catastral y, como bien lo indica el artículo 105 de la normativa, se dio inicio a la etapa de conservación catastral que comienza al día siguiente en el que se inscribe la actualización de la formación del catastro y finaliza con la expedición del acto administrativo por medio del cual se ordena la inscripción en los documentos catastrales de los cambios que hayan presentado los inmuebles. En tal contexto, el Despacho encuentra que en el proceso catastral existen tres etapas: i) la de formación catastral; ii) la de actualización catastral, y iii) la de conservación catastral; todas ellas encaminadas a un solo objetivo y es el de conformar, actualizar y preservar de manera adecuada la información referente a los predios de determinadas unidades orgánicas, llámense municipios, departamentos o distritos. En ese sentido, el acto administrativo que se demanda en el caso bajo estudio, hace parte de la segunda etapa del proceso catastral, esto es, la etapa de actualización y, por tanto, no puede ser considerado como un acto administrativo definitivo, toda vez que con el mismo no se concluye el proceso sino que se culmina una de las etapas del mismo, por lo que nos encontraríamos frente a un acto de los que la doctrina y la jurisprudencia han denominado de “trámite”. […] Así las cosas, el Despacho concluye que la legalidad del acto administrativo acusado, no es susceptible de ser controlada ante la jurisdicción contencioso administrativa, dado que la renovación de la inscripción en el catastro es una decisión que termina una de las etapas del proceso catastral más no el proceso en sí y, por ende, corresponde a un acto de trámite, como bien lo ha señalado la jurisprudencia en cita. […] En consecuencia, como el acto acusado en el sub judice no es susceptible de control jurisdiccional, el Despacho rechazará la demanda , como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.CATASTRO - Concepto / ETAPA DE ACTUALIZACIÓN DE LA FORMACIÓN CATASTRAL - Reglas / ETAPA DE ACTUALIZACIÓN DE LA FORMACIÓN CATASTRAL - Termina con la expedición de la resolución que ordena la renovación de la inscripción en el catastro de prediosel artículo 1° de la Resolución número 70 de 4 de febrero de 2011, expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (en adelante IGAC), que define el catastro en los siguientes términos: «[…] El catastro es el inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica […]». De la anterior definición deviene que el catastro al ser definido como el inventario o el censo de los bienes inmuebles ya sean del Estado o de los particulares, debe ser actualizado cada cierto tiempo y, es por ello, que existe en la normatividad catastral, una etapa del proceso catastral denominada “Actualización de la Formación Catastral”, que según el artículo 97 de la misma Resolución, consiste en: «[…] el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, revisando los elementos físicos y jurídicos del catastro y eliminando en el elemento económico las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario. PARÁGRAFO: La autoridad catastral definirá los predios que serán objeto de visita para efectos de la revisión del elemento físico, de conformidad con la metodología establecida por el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”. […]». En este orden de ideas, la etapa de actualización de la formación catastral se presenta en el marco de la renovación de los datos catastrales, que consiste en el registro de los cambios físicos y jurídicos de los predios de una unidad orgánica definida con anterioridad en el acto administrativo que “aprueba el estudio de las zonas homogéneas físicas y geoeconómicas y valores unitarios por tipo de construcción”, y que constituye una de las actividades de la formación catastral. Ahora bien, el artículo 104 ibidem, determina que la actualización catastral termina con: «[…] la expedición de la resolución por medio de la cual la autoridad catastral, a partir de la fecha de dicha providencia, ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados y determina que la vigencia fiscal de los avalúos resultantes es el 1 de enero del año siguiente […]». En vista de lo anterior, es claro que la referida etapa concluye con el acto administrativo que ordena la renovación de la inscripción en el catastro, tal y como ocurre en el caso sub examine, en la que el acto acusado, esto es, la Resolución número 73-000-0036 de 21 de diciembre de 2017.NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia Consejo de Estado, Sección Primera de 12 de diciembre de 2019, Radicación 08001 - 23-31-000-1993-07864-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez.

CONTROL DE LEGALIDAD DE ETAPAS PROCESALES - Saneamiento de vicios por el juez / CATASTRO – Concepto / FUNCIÓN CATASTRAL – Etapas / ETAPA DE ACTUALIZACIÓN DE LA FORMACIÓN CATASTRAL – Reglas / ETAPA DE ACTUALIZACIÓN DE LA FORMACIÓN CATASTRAL – Termina con la expedición de la resolución que ordena la renovación de la inscripción en el catastro de predios / ACTO DE ACTUALIZACIÓN CATASTRAL - Es un acto de trámite / ACTO DE TRÁMITE - No es susceptible de control judicial / RECHAZO DE LA DEMANDA - Procede por no ser el acto administrativo demandado susceptible de control judicial / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA Este Despacho, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 207 del CPACA y 43 del CGP, tiene la obligación de realizar el control de legalidad de las actuaciones judiciales sometidas a su cargo, con miras a corregir o sanear los vicios que configuren nulidades u otras irregularidades y así poder garantizar el debido proceso de todos los sujetos que intervienen en el trámite judicial.

A partir de una nueva revisión del expediente, el Despacho estima pertinente analizar si el acto administrativo acusado, esto es, la Resolución número 73-000-0036 de 21 de diciembre de 2017 “por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el Catastro de los predios del municipio de Ibagué en su zona urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes”, es susceptible de control judicial por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. […] [S]e advierte que con la expedición del acto administrativo demandado, se dio por terminada la etapa de actualización de la formación catastral y, como bien lo indica el artículo 105 de la normativa, se dio inicio a la etapa de conservación catastral que comienza al día siguiente en el que se inscribe la actualización de la formación del catastro y finaliza con la expedición del acto administrativo por medio del cual se ordena la inscripción en los documentos catastrales de los cambios que hayan presentado los inmuebles.

En tal contexto, el Despacho encuentra que en el proceso catastral existen tres etapas: i) la de formación catastral; ii) la de actualización catastral, y iii) la de conservación catastral; todas ellas encaminadas a un solo objetivo y es el de conformar, actualizar y preservar de manera adecuada la información referente a los predios de determinadas unidades orgánicas, llámense municipios, departamentos o distritos.

En ese sentido, el acto administrativo que se demanda en el caso bajo estudio, hace parte de la segunda etapa del proceso catastral, esto es, la etapa de actualización y, por tanto, no puede ser considerado como un acto administrativo definitivo, toda vez que con el mismo no se concluye el proceso sino que se culmina una de las etapas del mismo, por lo que nos encontraríamos frente a un acto de los que la doctrina y la jurisprudencia han denominado de “trámite”. […] Así las cosas, el Despacho concluye que la legalidad del acto administrativo acusado, no es susceptible de ser controlada ante la jurisdicción contencioso administrativa, dado que la renovación de la inscripción en el catastro es una decisión que termina una de las etapas del proceso catastral más no el proceso en sí y, por ende, corresponde a un acto de trámite, como bien lo ha señalado la jurisprudencia en cita. […] En consecuencia, como el acto acusado en el sub judice no es susceptible de control jurisdiccional, el Despacho rechazará la demanda, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. CATASTRO – Concepto / ETAPA DE ACTUALIZACIÓN DE LA FORMACIÓN CATASTRAL – Reglas / ETAPA DE ACTUALIZACIÓN DE LA FORMACIÓN CATASTRAL – Termina con la expedición de la resolución que ordena la renovación de la inscripción en el catastro de predios el artículo 1° de la Resolución número 70 de 4 de febrero de 2011, expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (en adelante IGAC), que define el catastro en los siguientes términos: «[…] El catastro es el inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica […]».

De la anterior definición deviene que el catastro al ser definido como el inventario o el censo de los bienes inmuebles ya sean del Estado o de los particulares, debe ser actualizado cada cierto tiempo y, es por ello, que existe en la normatividad catastral, una etapa del proceso catastral denominada “Actualización de la Formación Catastral”, que según el artículo 97 de la misma Resolución, consiste en: «[…] el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, revisando los elementos físicos y jurídicos del catastro y eliminando en el elemento económico las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario.

PARÁGRAFO: La autoridad catastral definirá los predios que serán objeto de visita para efectos de la revisión del elemento físico, de conformidad con la metodología establecida por el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”. […]». En este orden de ideas, la etapa de actualización de la formación catastral se presenta en el marco de la renovación de los datos catastrales, que consiste en el registro de los cambios físicos y jurídicos de los predios de una unidad orgánica definida con anterioridad en el acto administrativo que “aprueba el estudio de las zonas homogéneas físicas y geoeconómicas y valores unitarios por tipo de construcción”, y que constituye una de las actividades de la formación catastral.

Ahora bien, el artículo 104 ibidem, determina que la actualización catastral termina con: «[…] la expedición de la resolución por medio de la cual la autoridad catastral, a partir de la fecha de dicha providencia, ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados y determina que la vigencia fiscal de los avalúos resultantes es el 1 de enero del año siguiente […]».

En vista de lo anterior, es claro que la referida etapa concluye con el acto administrativo que ordena la renovación de la inscripción en el catastro, tal y como ocurre en el caso sub examine, en la que el acto acusado, esto es, la Resolución número 73- 000-0036 de 21 de diciembre de 2017. NOTA DE RELATORÍA: Ver providencia Consejo de Estado, Sección Primera de 12 de diciembre de 2019, Radicación 08001-23-31-000-1993-07864-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 169 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 43 / RESOLUCIÓN 70 DE 2011 – ARTÍCULO 1 / RESOLUCIÓN 70 DE 2011 – ARTÍCULO 97 / RESOLUCIÓN 70 DE 2011 – ARTÍCULO 104 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2018-00215-00 Actor: OSCAR EDUARDO PEÑA CHACÓN Demandado: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI – IGAC Referencia: NULIDAD Tema: Renovación de la inscripción en catastro Auto que sanea el proceso y rechaza la demanda El Despacho[1], en aplicación a lo dispuesto en los artículos 207 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA y 132 del Código General del Proceso – CGP, previamente a resolver sobre la fijación de nueva fecha para celebrar la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA, procede a adoptar una medida de saneamiento de la actuación surtida en el presente proceso.

I.

ANTECEDENTES El ciudadano Oscar Eduardo Peña Chacón, en ejercicio del medio de control de nulidad, presentó demanda en la que elevó las siguientes pretensiones: «[…] PRIMERA: Se declare la nulidad de la Resolución 73-000-0036 de 2017 emitida por el Director de la Territorial del Instituto Geográfico “Agustín Codazzi” “por medio de la cual se ordena la renovación de la inscripción en el Catastro de los predios del municipio de Ibagué en su zona urbana sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes”, proferida por el Doctor Mauricio Fernando Mora Bonilla por ser violatorio a la Constitución, la Ley y demás normas como se expondrá. SEGUNDA: Que se condene en costas a la parte demanda (sic) […]».

Este Despacho, mediante auto de 8 de octubre de 2018, admitió la demanda, y dispuso la notificación de dicha providencia al Director General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y al Alcalde del Municipio de Ibagué. A través de providencias de 13 de marzo y 10 de noviembre de 2020, el Despacho fijó fecha para la celebración de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del CPACA.

II. CONSIDERACIONES Este Despacho, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 207 del CPACA y 43 del CGP, tiene la obligación de realizar el control de legalidad de las actuaciones judiciales sometidas a su cargo, con miras a corregir o sanear los vicios que configuren nulidades u otras irregularidades y así poder garantizar el debido proceso de todos los sujetos que intervienen en el trámite judicial.

A partir de una nueva revisión del expediente, el Despacho estima pertinente analizar si el acto administrativo acusado, esto es, la Resolución número 73-000-0036 de 21 de diciembre de 2017 “por la cual se ordena la renovación de la inscripción en el Catastro de los predios del municipio de Ibagué en su zona urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13 y los avalúos resultantes”, es susceptible de control judicial por parte de la jurisdicción contencioso administrativa.

Para tales efectos, se hace necesario traer a colación lo dispuesto en el artículo 1° de la Resolución número 70 de 4 de febrero de 2011, expedida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (en adelante IGAC), que define el catastro en los siguientes términos: «[…] El catastro es el inventario o censo, debidamente actualizado y clasificado, de los bienes inmuebles pertenecientes al Estado y a los particulares, con el objeto de lograr su correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica […]».

De la anterior definición deviene que el catastro al ser definido como el inventario o el censo de los bienes inmuebles ya sean del Estado o de los particulares, debe ser actualizado cada cierto tiempo y, es por ello, que existe en la normatividad catastral, una etapa del proceso catastral denominada “Actualización de la Formación Catastral”, que según el artículo 97 de la misma Resolución, consiste en: «[…] el conjunto de operaciones destinadas a renovar los datos de la formación catastral, revisando los elementos físicos y jurídicos del catastro y eliminando en el elemento económico las disparidades originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas, o condiciones locales del mercado inmobiliario.

PARÁGRAFO: La autoridad catastral definirá los predios que serán objeto de visita para efectos de la revisión del elemento físico, de conformidad con la metodología establecida por el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”. […]». En este orden de ideas, la etapa de actualización de la formación catastral se presenta en el marco de la renovación de los datos catastrales, que consiste en el registro de los cambios físicos y jurídicos de los predios de una unidad orgánica definida con anterioridad en el acto administrativo que “aprueba el estudio de las zonas homogéneas físicas y geoeconómicas y valores unitarios por tipo de construcción”, y que constituye una de las actividades de la formación catastral.

Ahora bien, el artículo 104 ibidem, determina que la actualización catastral termina con: «[…] la expedición de la resolución por medio de la cual la autoridad catastral, a partir de la fecha de dicha providencia, ordena la renovación de la inscripción en el catastro de los predios que han sido actualizados y determina que la vigencia fiscal de los avalúos resultantes es el 1 de enero del año siguiente […]».

En vista de lo anterior, es claro que la referida etapa concluye con el acto administrativo que ordena la renovación de la inscripción en el catastro, tal y como ocurre en el caso sub examine, en la que el acto acusado, esto es, la Resolución número 73-000-0036 de 21 de diciembre de 2017, en su parte resolutiva, dispone: «[…] Artículo 1°.

Ordenar como en efecto se hace, la renovación de la inscripción en el catastro de los predios del municipio de Ibagué Zona Urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13. Artículo 2°. Determinar que los avalúos resultantes de la actualización de la formación catastral del municipio de Ibagué Zona Urbana Sectores 02, 08, 10, 12 y 13 entren en vigencia a partir del 1° de enero de 2018 […]».

(negrilla fuera de texto). Con base en lo expuesto, se advierte que con la expedición del acto administrativo demandado, se dio por terminada la etapa de actualización de la formación catastral y, como bien lo indica el artículo 105 de la normativa, se dio inicio a la etapa de conservación catastral que comienza al día siguiente en el que se inscribe la actualización de la formación del catastro y finaliza con la expedición del acto administrativo por medio del cual se ordena la inscripción en los documentos catastrales de los cambios que hayan presentado los inmuebles.

En tal contexto, el Despacho encuentra que en el proceso catastral existen tres etapas: i) la de formación catastral; ii) la de actualización catastral, y iii) la de conservación catastral; todas ellas encaminadas a un solo objetivo y es el de conformar, actualizar y preservar de manera adecuada la información referente a los predios de determinadas unidades orgánicas, llámense municipios, departamentos o distritos.

En ese sentido, el acto administrativo que se demanda en el caso bajo estudio, hace parte de la segunda etapa del proceso catastral, esto es, la etapa de actualización y, por tanto, no puede ser considerado como un acto administrativo definitivo, toda vez que con el mismo no se concluye el proceso sino que se culmina una de las etapas del mismo, por lo que nos encontraríamos frente a un acto de los que la doctrina y la jurisprudencia han denominado de “trámite”.

Al respecto, el Despacho pone de relieve, que la Sección Primera de esta Corporación ya ha tenido la oportunidad de referirse con respecto al tema objeto de controversia, mediante providencia de 12 de diciembre de 2019[2], que en lo atinente al proceso catastral, señaló: «[…] Para el referido propósito fueron creados varios procedimientos; el primero, el de inscripción de la formación catastral, considerado como la primera oportunidad en que se hace un censo de inmuebles, o la primera vez que un inmueble aparece incorporado en el catastro (v. g.r. construcción nueva, englobes, desenglobes); el segundo, la actualización de la formación catastral que tiene como objeto el de renovar los datos recolectados en la formación catastral inicial, con el fin de eliminar, del elemento económico, las disparidades ocurridas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, o de obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario que lo ameriten; y, el tercero, la conservación catastral que sirve para mantener al día los documentos catastrales, conforme a los cambios que experimente el inmueble en sus dimensiones física, jurídica, fiscal o económica.

La conservación catastral inicia al día siguiente al de la inscripción de la formación o la actualización catastral; formalización que se agota con la expedición del acto que ordena inscribir los documentos catastrales y los cambios presentados por el inmueble que, para el caso concreto, acaeció con la expedición de la Resolución núm. 08-000-128-92 de 19 de noviembre de 1992, por lo que la etapa de conservación comenzó el 20 de noviembre de 1992.

En suma de lo anterior, la Sala concluye que los actos acusados son actos de trámite o preparatorios porque por un lado, la Resolución núm. 08-000-127-92 de 19 de noviembre de 1992 ordena aprobar los estudios de las zonas homogéneas y geoeconómicas y ordena liquidar los nuevos avalúos; y, por el otro, la Resolución núm. 08-000-128-92 de 19 de noviembre de 1992 ordena inscribir la actualización o formación catastral con que se oficializa el censo catastral y fija la fecha de vigencia de los avalúos; oportunidad que contiene una fase propicia para la revisión de los mismos.

Sobre el particular, se reitera, conforme se explicó en los desarrollos jurisprudenciales supra, que el acto administrativo que pone fin a la actualización catastral es un acto de trámite en la medida en que no pone fin al procedimiento administrativo de formación catastral sino a una de las etapas que se surten dentro de este. […]». (negrilla fuera de texto) Así las cosas, el Despacho concluye que la legalidad del acto administrativo acusado, no es susceptible de ser controlada ante la jurisdicción contencioso administrativa, dado que la renovación de la inscripción en el catastro es una decisión que termina una de las etapas del proceso catastral más no el proceso en sí y, por ende, corresponde a un acto de trámite, como bien lo ha señalado la jurisprudencia en cita.

En este contexto, es pertinente traer a colación el artículo 169 del CPACA, que es del siguiente tenor: «[…] Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos: […] 3.- Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial» (Resaltado fuera del texto) En consecuencia, como el acto acusado en el sub judice no es susceptible de control jurisdiccional, el Despacho rechazará la demanda[3], como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: RECHAZAR la demanda presentada por el ciudadano Oscar Eduardo Peña Chacón, en contra del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR la devolución de los anexos de la demanda a la parte actora.

TERCERO: Por Secretaría, EFECTUAR las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (21) ----------------------- [1] Le corresponde a la Sala Unitaria adoptar las medidas de saneamiento del proceso, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 207 del CPACA y 132 del CGP. Al respecto, ver auto de fecha de 28 de febrero de 2017. Rad.: 2016 – 01503.

Magistrado Ponente: doctor Ramiro Pazos Guerrero. [2] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Providencia de 12 de diciembre de 2019, Exp. No. 08001-23-31-000- 1993-07864-01. Consejero Ponente Dr. Hernando Sánchez Sánchez, Actor: Alejandro Orjuela Hernández. [3] Expediente remitido al Despacho el 24 de marzo de 2021.