PÉRDIDA DE INVESTIDURA - Concejal / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL POR INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - Presupuestos / PERÍODO DE SESIONES CONCEJOS MUNICIPALES – Según su categoría / CONCEJO MUNICIPAL - Fecha de instalación y elección de funcionarios: 10 primeros días de enero sin distinción por categorización del municipio / SESIONES EXTRAORDINARIAS – Convocatoria por alcalde al inicio del período constitucional de los concejales / HONORARIOS DE CONCEJAL – Reconocimiento por su asistencia comprobada a las sesiones / PAGO DE HONORARIOS DE LOS CONCEJALES - Cumplimiento de un deber constitucional y legal / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONCEJAL POR INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS – No se configura porque el pago de honorarios se efectúo por la asistencia comprobada a las sesiones extraordinarias / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA La Sala, luego de efectuar una lectura sistemática de las disposiciones normativas antes analizadas, considera que no existe impedimento legal alguno para que el alcalde, desde el mismo inicio del período constitucional de los concejales, convoque a reuniones extraordinarias en las que el concejo municipal se ocupe del estudio de los asuntos sometidos a su consideración. A tal conclusión se arriba teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: El parágrafo 2° del artículo 23 de la Ley 136, al regular lo concerniente a las sesiones extraordinarias, señaló que estas reuniones se efectúan por iniciativa del alcalde, por lo que dependen de la voluntad del jefe del ejecutivo, quien debe expedir un decreto de convocatoria con el fin de que los concejales se reúnan en <<oportunidades diferentes>> a los períodos ordinarios.

En dicho supuesto, el concejo únicamente se debe ocupar exclusivamente de los asuntos que se señalen en ese acto administrativo. Para la Sala, en atención a la forma en que se encuentra redactada la citada disposición normativa, no existe impedimento legal alguno para que las sesiones extraordinarias se puedan realizar en los primeros diez (10) días del mes de enero correspondientes a la iniciación de sus períodos constitucionales.

Es más, si la intención del legislador hubiese sido la de incorporar dicho condicionamiento, ello ha debido quedar plasmado de forma expresa y precisa en el citado canon normativo. Entonces, en aplicación del principio general según el cual donde la ley no distingue no es dable hacerlo al intérprete, no resultaría correcto entender que la citada disposición normativa incorpora una prohibición expresa y específica para celebrar sesiones extraordinarias al inicio del período constitucional de los concejales. […] [L]a Sala de Decisión encuentra demostrado que los concejales demandados asistieron a las sesiones extraordinarias realizadas los días 3, 4, 5, 6 y 7 de enero de 2020, las cuales fueron convocadas por el alcalde del municipio de Mesetas (Meta), mediante el Decreto No. 001 de 2 de enero de 2020, con el objeto de debatir el proyecto de Acuerdo No. 01 de 2020 «Por el cual se autoriza al alcalde para que en representación del municipio de Mesetas, celebre contratos y/o convenios con personas naturales o jurídicas de derecho público o privado, entidades gubernamentales del orden municipal, departamental, nacional o internacional».

Así mismo, se encuentra demostrado que percibieron los honorarios por la asistencia a dichas reuniones, según consta con los comprobantes de pago antes referenciados. Para la Sala, en atención a las consideraciones efectuadas en esta providencia, los concejales acusados tenían derecho a percibir los honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones extraordinarias, pues así se desprende del artículo 312 de la Carta Política, en consonancia con los artículos 65 de la Ley 136 y 58 de la Ley 617.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 293 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 312 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 23 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 35 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 55 NUMERAL 3 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 65 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 66 / LEY 617 DE 2000 – ARTÍCULO 48 NUMERAL 4 / LEY 617 DE 2000 – ARTÍCULO 58 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 50001-23-33-000-2020-00758-01(PI)A Actor: JOSÉ ENRIQUE MOLINA ROJAS Demandado: CONCEJALES DEL MUNICIPIO DE MESETAS -META Referencia: Pérdida de investidura Tema: CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA POR INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante, en contra de la sentencia de 24 de septiembre de 2020, proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Meta y mediante la cual se denegó la solicitud de pérdida de investidura presentada por el ciudadano José Enrique Molina Rojas en contra de los concejales del municipio de Mesetas (Meta), señores Efraín Moreno Rubiano, Yina Paola Montoya Correa, Carlos Julio Ramírez González, Huberney Villalba Cardona, Cisleni Rueda Saavedra, William Freddy Rivera Corpus, Isaías Fernando Olaya Ardila, Carlos Alexis Arboleda Rodríguez, Edinson Ramírez, Celso Rodríguez Ovallos y Carlos Javier Giraldo Giraldo.

I.

ANTECEDENTES I.1. La solicitud de pérdida de investidura El ciudadano José Enrique Molina Rojas, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 143 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) presentó solicitud a esta jurisdicción para que se despoje de su investidura a los señores Efraín Moreno Rubiano, Yina Paola Montoya Correa, Carlos Julio Ramírez González, Huberney Villalba Cardona, Cisleni Rueda Saavedra, William Freddy Rivera Corpus, Isaías Fernando Olaya Ardila, Carlos Alexis Arboleda Rodríguez, Edinson Ramírez, Celso Rodríguez Ovallos y Carlos Javier Giraldo Giraldo, concejales electos del municipio de Mesetas (Meta) para el período constitucional 2020-2023.

I.1.1. La causal de pérdida de investidura invocada por el demandante El demandante consideró que los concejales demandados incurrieron en la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos prevista en el numeral 3) del artículo 55 de la Ley 136 y en el numeral 4) del artículo 48 de la Ley 617, por haber percibido los honorarios correspondientes a las sesiones extraordinarias realizadas del 3 al 7 de enero de 2020, las cuales carecen de validez al haberse celebrado desconociendo el marco jurídico.

Para tal efecto, el demandante alega que la Ley 136, es clara en señalar que las reuniones realizadas dentro de los primeros diez (10) días del mes de enero correspondientes al inicio del período constitucional de los concejos municipales deben estar reservadas para efectuar la instalación del concejo municipal y para la elección de los funcionarios señalados por la ley y, por ende, en dichas fechas no podía convocarse la realización de reuniones extraordinarias.

I.1.2. Los hechos sustento de la solicitud La solicitud de pérdida de investidura se sustentó en los siguientes hechos: 3.1. El alcalde del municipio de Mesetas (Meta) expidió el Decreto No. 01 de 2 de enero de 2020, con el propósito de convocar a sesiones extraordinarias entre el 3 y el 7 de enero de ese mismo año, con miras a debatir un proyecto de acuerdo que tenía como finalidad otorgar facultades al citado burgomaestre para celebrar contratos y convenios con personas naturales y jurídicas de derecho público o privado y con entidades gubernamentales o no gubernamentales del orden municipal, departamental, nacional e internacional. 3.2.

La Mesa Directiva del concejo municipal de Mesetas (Meta), expidió la Resolución No. 005 de 7 de enero de 2020, mediante la cual ordenó el pago de los honorarios a favor de los concejales demandados, por haber asistido a las sesiones extraordinarias realizadas entre el 3 y el 7 de enero de 2020, en las cuales se discutió y voto el proyecto de acuerdo antes citado.

I.1.3. La explicación de la causal de pérdida de investidura invocada en la demanda El demandante considera que los concejales demandados incurrieron en la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de recursos públicos consagrada en el numeral 3) del artículo 55 de la Ley 136 y en el numeral 4) del artículo 48 de la Ley 617, la cual se configura por el hecho de que percibieron unos honorarios por haber asistido a unas sesiones extraordinarias que fueron convocadas por el alcalde del mismo ente territorial infringiendo los mandatos legales.

Inicialmente transcribió las normas de la Ley 136 que regulan lo concerniente al período de sesiones (artículo 23 ibidem), la legalidad de las sesiones de los concejos municipales (artículo 24 ejusdem), la elección de los funcionarios (artículo 35 idem), la causación de honorarios (66 ibidem[1]) y los debates necesarios para la aprobación de un proyecto de acuerdo (73 ejusdem).

Del contenido del artículo 23 de la Ley 136, dedujo que el concejo municipal de Mesetas, en atención a la categoría a la que pertenece ese municipio, debe sesionar de forma ordinaria en los meses de febrero, mayo, agosto y noviembre y también, según el parágrafo 2° de la citada norma, pueden sesionar de forma extraordinaria, previa convocatoria del alcalde del municipio, para tratar asuntos sometidos a su consideración. Adicionalmente señaló que todos los concejos municipales, indistintamente de la categoría a la que pertenecen y «atendiendo a la taxatividad de las mismas normas», dentro de los primeros días del mes de enero correspondientes a la iniciación de sus períodos constitucionales deben instalar y elegir a los funcionarios señalados por la ley, según lo dispone el artículo 35 de la Ley 136.

En esta línea argumentativa, afirmó que «[…] los días del 2 al 10 de enero posterior a su elección, no corresponden a sesiones ordinarias ni extraordinarias». Por todo ello, concluyó que no era posible el reconocimiento y pago de los honorarios a favor de los concejales del municipio de Mesetas, por asistir a las sesiones celebradas entre el 3 y el 7 de enero, pues estas carecen de validez y, por ende, no pueden producir efecto alguno según lo dispone el artículo 24 de la Ley 136.

Finalmente, destacó que, a pesar de que la causal de pérdida de investidura no aparece definida ni en la Constitución ni en la Ley, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha cumplido un papel preponderante en su desarrollo. Destacó que esa causal se configura, entre otros supuestos, cuando se aplican los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento, hipótesis que se configuró en el presente caso.

I.2. Trámite de la solicitud de pérdida de investidura en la primera instancia La magistrada a cargo de la sustanciación del proceso, mediante providencia de 24 de agosto de 2020, admitió la demanda, y ordenó la notificación personal a los demandados y al agente del Ministerio Público en la forma prevista en el artículo 9° de la Ley 1881 de 2018.

Surtido el trámite de rigor, los accionados contestaron oportunamente la demanda. I.3. La contestación de la demanda por los concejales demandados Los concejales demandados, por conducto de apoderado judicial y dentro de la oportunidad legal correspondiente contestaron la demanda. En relación con los hechos de la demanda, comenzaron por aceptar que asistieron a las reuniones del concejo municipal celebradas entre el 3 y el 7 de enero, las cuales fueron convocadas por el alcalde del municipio de Mesetas.

Igualmente, reconocieron que percibieron honorarios por la asistencia a las referidas sesiones extraordinarias. Sin embargo, contrario a lo manifestado por la parte demandante, aseveraron que, si bien es cierto que el artículo 35 de la Ley 136 señala que, en los primeros días del mes de enero, correspondientes a la iniciación de los períodos constitucionales, los concejales deben instalar el cabildo municipal y elegir a los funcionarios que señala la ley, lo cierto era que no existe prohibición alguna que impida que los concejos sesionen en dicho período de forma extraordinaria para debatir otras materias.

Por ello, en aplicación del principio general, es claro que en donde la ley no establece prohibición no le es dable al intérprete hacerlo. Pusieron de presente que, según el parágrafo 2° del artículo 23 de la Ley 136, los alcaldes pueden convocar a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes a las ordinarias para que los concejales se ocupen de asuntos que se sometan a su consideración, e indican que del tenor de la citada disposición normativa era evidente que el legislador no estableció limitación alguna en relación con los meses en que deben realizarse «[…] diferentes a aquellos que constituyen el período de sesiones ordinarias».

Explicaron que, en cumplimiento de ello, el concejo municipal de Mesetas se reunió del 3 al 7 de enero, por citación del alcalde, en la sede del concejo y para cumplir funciones inherentes al ejercicio de la función normativa que están llamados a cumplir. Así pues, en su sentir, las citadas reuniones gozan de plena validez, por lo que era procedente el pago de los honorarios a que tienen derecho, al quedar demostrada su asistencia a cada una de dichas sesiones.

A manera de conclusión, destacaron que «[…] cuando en virtud de los principios de la función administrativa, los concejales actúan con diligencia, con economía, con eficiencia en el ejercicio de funciones y competencias y en ese ejercicio atienden materias y asuntos que no les están prohibidas a través de sesiones extraordinarias, surge el derecho al reconocimiento y pago de honorarios.

En consecuencia, el recurso público invertido para sufragar los gastos del debido y legal ejercicio de la función administrativa constituye una aplicación debida del recurso público que desdice la afirmación del accionante de haberse realizado un uso indebido de recursos públicos que dé lugar a la causal de pérdida de investidura». I.4. Trámite del proceso judicial en primera instancia La magistrada del Tribunal Administrativo del Meta a cargo de la sustanciación del proceso, mediante providencia de 7 de septiembre de 2020, abrió el proceso a pruebas[2] y fijó el día 11 de septiembre de 2020, hora 2:30 pm., para la celebración de la audiencia de que tratan los artículos 11 y 12 de la Ley 1881 de 2018.

En el día y hora programada se escucharon las intervenciones de todos los sujetos procesales quienes presentaron por escrito el resumen de las mismas. La parte demandante insistió en los argumentos planteados en el escrito de la demanda, en el sentido de reafirmar que los concejales demandados incurrieron en la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos.

En apoyo a su dicho, afirma que el concejo municipal de Mesetas no podía sesionar de forma extraordinaria y por citación del alcalde entre el 3 al 7 de enero por dos razones. La primera de ellas, porque el ejercicio de la facultad prevista para convocar sesiones extraordinarias en el parágrafo 2° del artículo 23 de la Ley 136, procede una vez agotado el período ordinario en los meses de febrero, mayo, agosto y noviembre.

La segunda, en razón a que el artículo 35 de la citada norma, señala que, durante los primeros diez (10) días del mes de enero correspondientes al inicio del período constitucional, los cabildantes deben dedicarse única y exclusivamente a elegir a los funcionarios que señala la ley, a saber: el personero municipal, el contralor municipal, el secretario y a los integrantes de la mesa directiva.

Por ese motivo, el reconocimiento y pago de los honorarios se hizo por fuera del marco legal, lo que permite concluir que los dineros públicos se destinaron para fines diferentes o propósitos no autorizados por el ordenamiento jurídico. Por su parte, la Procuradora 49 Judicial II para Asuntos Administrativos del Meta, agente del Ministerio Público en la primera instancia presentó concepto de fondo en el cual solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda.

En sustento a su posición, argumentó que los concejales accionados no traicionaron, cambiaron ni distorsionaron los fines previstos en la Constitución Política y la ley para los dineros públicos, pues los honorarios percibidos se encuentran debidamente justificados, al quedar demostrada la asistencia de los acusados a las reuniones plenarias extraordinarias celebradas los días 3, 4, 5, 6 y 7 de enero de 2020, tal y como lo reconoció la Resolución No. 05 de 7 de enero de 2020.

Por lo demás, la vista fiscal afirmó que el parágrafo 2° del artículo 23 de la Ley 134 de 1994 no fija una fecha para la celebración de las sesiones extraordinarias, pues la norma se limita a indicar que deben ser convocadas por los alcaldes, en oportunidades diferentes de las reuniones ordinarias y para ocuparse de asuntos que se sometan a su consideración. Para terminar, consideró que la conducta de los concejales acusados se encuentra exenta de culpa.

Los demandados, por conducto de apoderado judicial se adhirieron al concepto del agente del Ministerio Público y agregaron que no existió la intención de obtener un interés indebido a su favor ni mucho menos el de un tercero y, por el contrario, su actuación estuvo enmarcada al cumplimiento de la función pública y a los fines esenciales del Estado.

Agregaron que en «[…] las sesiones no se presentó vicio en el proceso de formación de la voluntad democráticas, y actuaron en virtud de la competencia de autorizar al alcalde el ejercicio de contratación en los términos de la Ley 1551 de 2012». I.5. La sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta El Tribunal Administrativo del Meta, a través de sentencia de 24 de septiembre de 2020, denegó la solicitud de pérdida de investidura de los concejales acusados.

Los argumentos que sirvieron de sustento a la decisión se sintetizan en la siguiente manera: El a quo, como punto de partida, hizo referencia a la jurisprudencia consolidada de esta Corporación para explicar los alcances de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos objeto de análisis en este proceso.

De esta manera destacó que para la configuración de la misma es necesario que concurran los siguientes presupuestos: i) que el servidor público ostente la calidad de concejal; ii) que se esté frente a dineros públicos, y iii) que los dineros públicos sean destinados indebidamente. Igualmente, hizo alusión al marco normativo y jurisprudencial sobre las sesiones de los concejos municipales, haciendo énfasis en la distinción dada por el artículo 23 de la Ley 136, sobre el período de reuniones de los municipios clasificados en categoría especial, primera y segunda, de un lado, y aquellos que pertenecen a categorías distintas, por el otro.

Acorde con lo anterior, los primeros deben sesionar de manera ordinaria de la siguiente manera: «[…] a) primer período del primer año- comprendido entre el 2 de enero y el último día del mes de febrero; ii) primer período de los años subsiguientes entre el 1 de marzo y 30 de abril; iii) segundo período -entre el 1 de junio al 31 de julio, y iv) el tercer período será del 1° de octubre al 30 de noviembre».

Por su parte, los concejos municipales clasificados en las categorías diferentes -como ocurre con el municipio de Mesetas que pertenece a la sexta categoría- deben reunirse de manera ordinaria cuatro meses en cada anualidad, así: a) primer período, en el mes de febrero; b) el segundo período, en el mes de mayo; c) el tercer período, en el mes de agosto, y d) cuarto período, en el mes de noviembre, cada uno de los cuales puede ser prorrogado por diez (10) días calendarios más a voluntad de la corporación pública.

Y agregó que, pueden sesionar de forma extraordinaria cuando así lo solicite el alcalde, en períodos diferentes a los ordinarios. También se refirió a la diferencia que existe entre las sesiones ordinarias y extraordinarias. En las primeras el concejo se reúne por derecho propio, dentro de los períodos legales u ordinarios o sus prórrogas.

Las segundas, son convocadas por el alcalde en períodos diferentes a las anteriores para que los concejos municipales se ocupen de los asuntos que sean sometidos a su consideración. Además, aludió al contenido del artículo 35 de la Ley 136, que regula lo concerniente a la elección de los funcionarios de competencia de los concejos y extrajo las siguientes conclusiones: […][T]enemos que para los municipios clasificados en categorías especial, primera y segunda, las sesiones ordinarias en el año de inicio de período constitucional se dan de manera concomitante a la instalación del Concejo Municipal y elección de los funcionarios de su competencia para lo que se reúnen por derecho propio, pues conforme al artículo 23 ya citado, para estos municipios las sesiones ordinarias inician el 2 de enero y van hasta el último día del mes de febrero.

No obstante, ello no sucede con los municipios de categorías, tercera, cuarta, quinta y sexta, pues las sesiones ordinarias solo inician en el mes de febrero, luego, la reunión del Concejo Municipal por derecho propio para realizar la instalación y la elección de funcionarios se desarrolla por fuera del período de sesiones ordinarias, sin que ello implique que las mismas deban realizarse en sesiones extraordinarias, pues conforme se vio, las mismas tienen unos requisitos especiales […].(negrillas fuera del texto) Finalmente, hizo énfasis en el contenido del artículo 24 de la Ley 136 de 1994, para concluir que los concejos municipales y demás autoridades están supeditadas a seguir el procedimiento previsto en la citada norma y en el Reglamento Interno del concejo, a lo que agregó que el desconocimiento de lo dispuesto en dichas normas genera la invalidez de las sesiones y de los actos o decisiones que allí se adopten.

Descendiendo al caso en concreto, el a quo encontró satisfecho el primero de los presupuestos al quedar demostrada la condición de los demandados como concejales del municipio de Mesetas, según las pruebas documentales obrantes en el expediente. Igualmente consideró acreditado que, mediante la Resolución No. 005 de 7 de enero de 2020, el presidente y el segundo vicepresidente del concejo municipal de Mesetas ordenaron el pago en favor de los concejales accionados de los honorarios correspondientes a las sesiones extraordinarias convocadas por el Alcalde del municipio de Mesetas y celebradas entre el 3 y el 7 de enero de 2020; dinero que hacía parte del presupuesto del concejo municipal y que fue efectivamente consignado a cada uno de los acusados, según lo demostraban los comprobantes de pago obrantes en el expediente, por un valor de $645.975; hecho que además fue aceptado por los demandados en su escrito de contestación de la demanda.

Ahora bien, y en relación con el punto central de la controversia, consistente en determinar si en los primeros diez (10) días del mes de enero, correspondientes a la iniciación de los períodos constitucionales, resultaba posible la convocatoria a reuniones extraordinarias para tratar asuntos diferentes, y si tal incompatibilidad impedía el reconocimiento de honorarios a favor de los concejales por la asistencia a las sesiones, concluyó que: […] las sesiones extraordinarias del concejo además de las características aludidas en el marco teórico, debe resaltarse que son todas aquellas que se llevan en momentos distintos de las sesiones ordinarias o sus prórrogas aprobadas por los mismos concejos municipales, de lo cual resulta como corolario que no existe una restricción legal frente a si deben ser anteriores o posteriores a las ordinarias, y si el legislador no distinguió no es dado al intérprete hacerlo, máxime si no hay una interpretación finalística o sistemática que lo justifique, pues como se vio en relación con la compatibilidad con las ordinarias en los municipios de categoría especial, primera y segunda, no existe; por ende no existe justificación lógica y jurídica para que se presentara una incompatibilidad con las extraordinarias que pueden hacerse en cualquier momento distinto de las ordinarias y sus prórrogas […].

Así pues, ante la inexistencia de norma que prohíba o restrinja claramente la realización de sesiones extraordinarias en los primeros 10 días del mes de enero del primer año del período constitucional, no encuentra configurada la Sala Plena la incompatibilidad entre estas y las reuniones que por derecho propio realiza el concejo por esos días […] En apoyo a su tesis, acogió un pronunciamiento reciente adoptado por esta Sección en el cual se señaló que los concejales tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones de la respectiva corporación, sin que se establezca otra condición en dichas normas de las que se haga depender la causación del respectivo derecho, lo cual quedó acreditado en el presente caso al quedar demostrada la asistencia de los concejales demandados a las sesiones extraordinarias que fueron convocadas por el alcalde del ente territorial, en virtud del Decreto 001 de 2 de enero de 2020.

De acuerdo con lo expuesto, el a quo afirmó que los dineros públicos no fueron aplicados a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento, pues no existía prohibición alguna sobre la realización de sesiones extraordinarias en los primeros días del mes de enero que marcan el inicio del período constitucional respectivo.

El Tribunal concluyó su argumentación señalando lo siguiente: […] Así pues, los concejales de Mesetas acudieron al llamado de la máxima autoridad municipal para sesionar extraordinariamente con el fin de discutir un proyecto de Acuerdo que “autoriza al alcalde para que en representación del municipio de mesetas, celebre contratos y/o convenios con personas naturales o jurídicas de derecho público o privado, entidades gubernamentales del orden municipal, departamental, nacional e internacional”, lo cual ocurrió entre el 3 y el 7 de enero de 2020, razón por la cual, tienen derecho al pago de sus honorarios, sin que de las normas que rigen la materia pueda derivarse que los vicios de validez o legalidad en que puedan incurrir las decisiones que allí se tomen conlleven una sanción drástica como la pérdida de investidura […] I.6.

El recurso de apelación interpuesto por la parte demandante La parte demandante presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, a través del cual solicita que se revoque esa decisión y, en su lugar, se despoje de su investidura a los concejales del municipio de Mesetas (Meta) acusados en este proceso. Los motivos de alzada se sintetizan de la siguiente manera: El actor inició por traer a colación la sentencia de 23 de julio de 2020[3], proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, en la que estudió una demanda de pérdida de investidura interpuesta en contra de los concejales del municipio de Granadas (Meta); providencia que, en su criterio, es demostrativa de la ambigüedad en la interpretación que esa corporación judicial ha hecho respecto de las sesiones realizadas al inicio del periodo constitucional.

Puso de presente que el período de sesiones ordinarias de los concejos municipales de que trata el artículo 23 de la Ley 136, difiere según la categorización de los municipios. En tal sentido, afirmó que en aquellos pertenecientes a la especial, primera y segunda, tales sesiones inician en el mes de enero y finalizan el último día del mes de febrero, mientras que las demás categorías, se inician el día 1° de febrero posterior a su elección y continúan en los meses de mayo, agosto y noviembre.

Insistió en que el artículo 35 de la Ley 136, es diáfano en indicar que los concejos municipales deben instalarse en los primeros diez (10) días del mes de enero del inicio del período constitucional y elegir a los funcionarios que señala la ley, sin distinguir la categoría a la que pertenecen. Igualmente recordó el contenido del artículo 24 de la Ley 136, según el cual toda reunión de los miembros del concejo que con el propósito de ejercer funciones propias de la corporación se efectúe por fuera de las condiciones legales y reglamentarias, carece de validez y los actos que realicen no pueden tener efecto jurídico alguno. A partir de las anteriores premisas normativas, a juicio del recurrente resulta evidente que carecen de validez las sesiones extraordinarias celebradas del 3 al 10 de enero por el concejo municipal de Mesetas (Meta).

Lo anterior porque resulta incompatible realizar sesiones extraordinarias dentro de los primeros diez (10) días correspondientes al inicio del período constitucional, pues por mandato del artículo 35 de la Ley 136, esas fechas se encuentran reservadas exclusivamente para la instalación del cabildo municipal y para efectuar la elección de los funcionarios que señala la ley.

Adicionalmente, argumentó que las sesiones extraordinarias son todas aquellas que se realizan en momentos diferentes a las sesiones ordinarias o sus prórrogas y que en razón a que el concejo municipal de Mesetas pertenece a la categoría sexta, las mismas deben realizarse en los meses de febrero, mayo, agosto y noviembre. Ello conduce a afirmar que existe una restricción legal para realizar sesiones al inicio del período constitucional, pues «[…] deben por lógica procedimental [ser] citadas con posterioridad a las ordinarias, es la facultad de la ley concedida a los alcaldes para que en los intervalos de los períodos ordinarios cunado (sic) no están sesionando por derecho propio, de requerirse, el alcalde pueda citarlos para asuntos específicos de interés de la administración».

Por todo lo anterior, en criterio del impugnante, quedó demostrado que los dineros públicos fueron destinados a un propósito o finalidad distinta a la prevista por la Constitución, la ley o el reglamento pues los honorarios reconocidos a los concejales demandados se justificaron por la asistencia a las sesiones extraordinarias realizadas del 3 al 7 de enero de 2020 que carecen de validez, pues se realizaron desconociendo la Ley 136, en consideración a las razones anteriormente expuestas.

I.7. Trámite del recurso de apelación La magistrada a cargo de la sustanciación del proceso, mediante providencia de 19 de octubre de 2020, concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por el demandante. Repartido el proceso en segunda instancia[4], el despacho sustanciador, a través de auto de 3 de noviembre de 2020[5], admitió el recurso de apelación y corrió traslado a las partes y al agente del Ministerio Público, de conformidad con el artículo 14 de la Ley 1881 de 2018.

Notificada a las partes la precitada providencia judicial, tanto la parte demandante como la parte demandada, presentaron sus escritos de intervención. El Procurador Delegado ante el Consejo de Estado, en esta oportunidad procesal, guardó silencio. La parte demandante, mediante correo electrónico de fecha de 9 de noviembre de 2019[6] reiteró, en esencia, los mismos argumentos esgrimidos en el recurso de apelación, en el sentido de insistir que los concejales del municipio de Mesetas no podían sesionar de forma extraordinaria los días 3, 4, 5, 6 y 7 de enero y, por consiguiente, cobrar los honorarios, pues dichas reuniones se realizaron infringiendo lo dispuesto en los artículos 23, 24 y 35 de la Ley 136.

Adicionalmente, solicitó a esta jurisdicción inaplicar, vía excepción de inconstitucionalidad, las normas del Reglamento Interno del concejo municipal que autorizan la celebración de sesiones por fuera de la sede oficial del recinto y en contravía de la ley; la Resolución 005 de 7 de enero de 2020, y las actas extraordinarias celebradas del 2 al 7 de enero; ello por resultar contrarias a la Constitución Política, a los artículos 23, 24 y 66 de la Ley 136, al artículo 2° de la Ley 1148 de 2008 y al artículo 20 de la Ley 617.

El demandante aclara que, aunque de acuerdo con el inciso final del artículo 103 del CPACA, la parte actora tiene la carga de solicitar la aplicación de la figura de la excepción de ilegalidad con la demanda, el artículo 148 ibidem señala que el juez, de oficio, puede inaplicar con efectos interpartes los actos administrativos cuando vulneren la Constitución Política o la ley.

Para terminar, el demandante consideró probado el elemento de la culpa de los concejales accionados pues estos estaban en condiciones de comprender el hecho y las circunstancias configurativas de la causal; además, les era exigible una conducta o comportamiento acorde con los mandatos legales previstos en las Leyes 136 de 1994, 617 de 2000, 1368 de 2009, 1148 de 2011 y 1551 de 2012 y, sin embargo, no atendieron las disposiciones legales aplicables.

Los concejales demandados, por conducto de apoderado judicial, mediante correo electrónico de fecha de 5 de noviembre de 2020 presentaron sus alegatos de conclusión. En resumen, adujeron que la ley no estableció un período determinado ni excluyente para la realización de las sesiones extraordinarias. Afirmaron que los recursos destinados para el pago de los honorarios respetaron la finalidad que tenían prevista.

Indicaron que el artículo 35 de la Ley 136 no establece prohibición alguna para que el alcalde convoque a sesiones extraordinarias al inicio del período constitucional y que, al percibir los honorarios, no pretendieron obtener un beneficio propio o ajeno. Encontrándose el proceso para fallo el despacho a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 4 de marzo de 2021, resolvió negativamente las solicitudes presentadas por la parte actora de fechas 29 de octubre, 24 de septiembre y 3 de diciembre de 2020, las cuales estaban encaminadas a que se fueran incorporadas al expediente, como pruebas documentales: (i) la denuncia interpuesta por el actor en contra de los Magistrados del Tribunal Administrativo del Meta;

(ii) el Oficio Orfeo 202000201007092 de 20 de noviembre de 2020 de la Fiscalía General de la Nación, y (iii) las copias de las sentencias de 23 de julio de 2020 y de 30 de noviembre de 2020, proferidas por el Tribunal Administrativo del Meta y por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Villavicencio, respectivamente[7]. Notificada la precitada providencia judicial[8], todos los sujetos procesales guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala de Decisión, con miras a resolver la presente controversia, abordará el análisis de los siguientes aspectos: (i) la competencia de la Sala; (ii) la acreditación de la condición de concejales de los demandados; (iii) el planteamiento del problema jurídico a resolver; (iv) el desarrollo legal y jurisprudencial de la causal de pérdida de investidura relacionada con la indebida destinación de dineros públicos, prevista en el numeral 3º del artículo 55 de la Ley 136, y en el numeral 4º del artículo 48 de la Ley 617;

(v) el derecho de los concejales a percibir honorarios por la asistencia comprobada a sesiones ordinarias y extraordinarias; (vi) el marco normativo de las sesiones de los concejos; (vii) los elementos de juicio aportados al plenario, (viii) análisis del caso concreto, y finalmente (ix) las conclusiones del caso. II.1. La competencia Esta Sala de Decisión es competente para decidir esta controversia en virtud de lo dispuesto en el parágrafo 2° del artículo 48 de la Ley 617; en el artículo 13 del Acuerdo 80 expedido el 12 de marzo de 2019[9]; y en el artículo 150 del CPACA[10].

II.2. La acreditación de la condición de los concejales demandados En el proceso milita el formulario E-26 CON contentivo del acta parcial de escrutinio de las elecciones celebradas el 27 de octubre de 2019 en el municipio de Mesetas en el cual consta que los ciudadanos Efraín Moreno Rubiano, Yina Paola Montoya Correa, Carlos Julio Ramírez González, Huberney Villalba Cardona, Cisleni Rueda Saavedra, William Freddy Rivera Corpus, Isaías Fernando Olaya Ardila, Carlos Alexis Arboleda Rodríguez, Edinson Ramírez, Celso Rodríguez Ovallos y Carlos Javier Giraldo Giraldo, fueron elegidos cabildantes para el período constitucional 2020-2023.

También, obra copia del Acta de 2 de enero de 2020 en la que se evidencia que los accionados tomaron juramento y posesión de su investidura. Para la Sala de Decisión con dichas pruebas documentales queda acreditada la condición de los demandados como sujetos pasivos del presente mecanismo de control de pérdida de investidura, en cumplimiento de lo dispuesto en el literal b) del artículo 5° de la Ley 1881 de 2018[11], norma aplicable a los procesos de pérdida de investidura de los concejales, por así disponerlo el artículo 22 de la misma ley[12].

II.3. El planteamiento del problema jurídico El problema jurídico que debe ser resuelto por la Sala de Decisión tiene por finalidad determinar si los concejales demandados se encuentran incursos en la causal de pérdida de investidura asociada a la indebida destinación de recursos públicos y que se encuentra prevista en el numeral 3º del artículo 55 de la Ley 136 y en el numeral 4º del artículo 48 de la Ley 617, por haber percibido unos honorarios por su asistencia a unas sesiones extraordinarias convocadas por el Alcalde del mismo municipio, en tanto que estas reuniones se realizaron contraviniendo lo dispuesto en la Ley 136 y por ende carecen de validez.

A juicio del impugnante, en los primeros diez (10) días del mes de enero correspondiente a la iniciación del período constitucional únicamente es posible realizar la instalación del concejo municipal y la elección de los funcionarios que señala la ley. En criterio del actor, lo anteriormente expuesto, dio lugar a la configuración de la causal de pérdida de investidura invocada en la demanda pues los dineros públicos fueron aplicados a un fin o propósito diferente al expresamente señalado en la Constitución y en la ley.

II.4. La causal de pérdida de investidura que se le atribuye a los acusados de indebida destinación de dineros públicos La causal de pérdida de investidura objeto de análisis se encuentra prevista en el numeral 4° del artículo 48 de la Ley 617, norma que prescribe lo siguiente: […] Artículo 48. Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales.

Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: […] 4. Por indebida destinación de dineros públicos. […] (destacado de la Sala). La causal de pérdida de investidura por indebida destinación de recursos públicos no cuenta con una definición expresa ni tampoco un desarrollo legal, de ahí que la jurisprudencia de esta Corporación haya cumplido un papel trascendental a la hora de delimitar su alcance.

La Sala Plena del Consejo de Estado, mediante sentencia de 30 de mayo de 2000[13], indicó que «[…] el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc.» En sentencia del 22 de julio de 2003[14] se precisó que para su configuración se requieren dos elementos como son la conducta y el fin. «// La conducta.

El sujeto activo que la desarrolla debe ser el congresista y que en su condición de servidor público, ejerza competencias para las cuales fue investido. // La finalidad. Que al ejercer dichas competencias (ordenar, señalar, aplicar o determinar algo) traicione, cambie o distorsione los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento al destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc».

Existe una multiplicidad de conductas que pueden dar lugar a la configuración de la indebida destinación de dineros públicos, algunas de ellas traídas del derecho penal. Sin embargo, no necesariamente se requiere que se trate de comportamientos sancionados por el derecho punitivo pues la acción de pérdida de investidura es autónoma y diferente respecto de otras disciplinas como el derecho penal, por estar llamadas a perseguir objetivos y finalidades diferentes.

Debe precisarse que el parágrafo 2° del artículo 296 de la Ley 5ª de 1992 - Reglamento Interno del Congreso de la República- que establecía que para la configuración de la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos se requería sentencia penal condenatoria, fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C- 319 de 1994[15].

Para el alto tribunal, el legislador condicionó la aplicación de dicha causal a un requisito previo y adicional que no fue previsto en la Constitución Política, lo que llevó a declarar la inconstitucionalidad de dicho precepto normativo. Conviene en este punto, transcribir apartes de la sentencia aludida: […]Tal visión recortaría en forma grave la competencia del Consejo de Estado, órgano al cual la Constitución le confiere exclusivamente la competencia de decretar la pérdida de la investidura.

Se observa además, que sin la plenitud de atribuciones inherentes al ejercicio de jurisdicción en materia sancionatoria, como son las competencias judiciales de instrucción, de acusación y de juzgamiento, no podría constitucionalmente habérsele asignado al Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo la competencia de imponer esta sanción, sometiéndola a la existencia de un requisito previo, no previsto en la Carta, como lo es el de la "previa sentencia penal condenatoria" a que alude la norma acusada.

Para simplificar, se ha señalado que para la configuración de esta causal de pérdida de investidura es necesaria la concurrencia de los siguientes elementos: (i) Un sujeto activo, que ostente la condición de servidor público de elección popular; (ii) Una conducta prohibida determinada por el verbo rector <<destinar>> y marcada por la circunstancia de modo que la cualifica, esto es, que sea <<indebida>>;

(iii) El objeto sobre el cual recae la acción que corresponde al bien jurídico protegido que son los <<dineros públicos>>[16]. (i) Análisis del primer elemento: un sujeto que ostente la condición de servidor público. El sujeto cualificado puede serlo por vía directa o indirecta El sujeto cualificado que realiza la conducta debe ser un servidor público que ejerza competencias para las cuales fue investido.

La conducta proscrita por el ordenamiento jurídico puede ser realizada por vía directa o indirecta. La primera se da cuando es realizada por los congresistas, en este caso, concejales que tienen a su cargo la ordenación del gasto -como ocurre con los presidentes de las corporaciones públicas-. También puede darse por vía indirecta que se presenta cuando los servidores públicos de elección popular, sin ser ordenadores del gasto, con su conducta propician una destinación de los dineros a fines no previstos en la Constitución o en la ley.

A propósito de lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de 14 de julio de 2015[17], precisó lo siguiente: […] De lo expuesto, sin desconocer que la providencia arriba citada ha tenido interpretaciones donde se sostiene que amplió el concepto de dineros públicos[18], lo cierto es que su alcance no está cimentado en ese concepto, al punto que advierte que aún en el entendimiento “exclusivamente monetario” de dinero público, la causal se configuraría de forma directa e indirecta, pero alrededor del concepto de “indebida destinación”, no así frente al de dinero público.

Efectivamente, la sentencia al definir el concepto de dinero público, además de describir las posturas que sobre el particular ha desarrollado la Corporación, que pasan desde un entendimiento restringido hasta uno amplio, concluye que el factor determinante es el de la destinación indebida. De lo arriba expuesto, se sigue que la interpretación en sentido amplio en la sentencia en comento, es el concepto de indebida destinación, tanto que se pone de presente que no fue restringido por el constituyente, razón por la cual la Corporación tampoco lo ha hecho en sus interpretaciones, so pena de desconocer el principio de interpretación hermenéutica que así lo impide; por el contrario, la Sala ha entendido como indebida destinación los casos en que el Congresista, sin ser ordenador del gasto, utiliza instrumentos idóneos para cambiar la destinación de los dineros públicos como ha ocurrido rente a la contratación pública[19], los anticipos[20] y las autorizaciones[21].

Incluso, lo ha entendido así, en los eventos de cesión de tiquetes aéreos[22], la asignación de funciones distintas a los funcionarios públicos de las Unidades de Trabajo Legislativo[23], el desarrollo de funciones a esos mismos funcionarios en lugares diferentes al sitio de trabajo y por motivaciones que no consultan el servicio público[24], entre otros […].

(negrillas de la Sala) ii) Análisis del segundo elemento: una conducta prohibida. Los dineros deben tener una destinación indebida A partir de los derroteros trazados a lo largo de la trayectoria jurisprudencial, es posible derivar los siguientes eventos asociados a la destinación indebida de dineros públicos: […] a. Cuando destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados. b. Cuando los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados. c. Cuando aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. d. Cuando esa aplicación se da para materias innecesarias o injustificadas. f. Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. g. Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros […][25]. iii) Análisis del tercer elemento: que la destinación indebida recaiga sobre dineros públicos En un primer momento de la evolución jurisprudencial se identificó el concepto de dineros públicos en sentido monetario.

En consecuencia, y a partir del anterior criterio, era plausible limitar el alcance de esta causal cuando los servidores públicos de elección popular actuaban como ordenadores del gasto. Sin embargo, dicho criterio fue rectificado. En esta nueva dinámica interpretativa, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 13 de noviembre de 2001[26], oportunidad en la cual se explicó que el concepto <<dineros públicos>> debía entenderse en sentido amplio, esto es, no sólo en sentido monetario, por lo que la causal también comprendía aquellas situaciones en las cuales se utilizaban instrumentos idóneos para desviar los dineros públicos a fines distintos de los previstos por el ordenamiento jurídico.

La aludida sentencia señaló: […] El énfasis interpretativo de la causal no ha de colocarse sobre la expresión “dineros públicos” sino sobre la forma en que se puede llevar a cabo su correcta destinación. En efecto, para la Sala, la indebida utilización de dineros públicos puede llevarse a cabo de dos formas diferentes, de manera directa o de manera indirecta.

Será DIRECTA cuando el congresista - con capacidad de ordenación del gasto - dispone ilícitamente de recursos del erario, bien sea para obtener finalidades particulares (a través, por ejemplo, de la celebración de contratos estatales sin establecer su necesidad, oportunidad o conveniencia, tal y como se examinó en la sentencia del 20 de junio de 2000, Expedientes AC-9875 y AC-9876) o para ordenar una destinación diferente a la establecida en el Presupuesto para esos dineros públicos.

Y se presentará la destinación INDIRECTA cuando a pesar de haber sido ordenado el gasto para el objeto previsto en el respectivo Presupuesto, la congresista propicia con su conducta una destinación distinta al objeto para el cual fueron consagrados. Toda vez que la Constitución Política al instituir como causal de pérdida de investidura la “Indebida destinación de dineros públicos”, no estableció que la misma tenía que ser DIRECTA, es plausible que esta destinación pueda ser INDIRECTA, como lo ha aceptado la Corporación en los casos señalados atrás […] En consecuencia, el concepto de dineros públicos se encuentra conformado por «[…] el caudal de Estado conformado por impuestos, las tasas, las contribuciones y los recursos de capital, los cuales deben cumplir con la destinación prevista en el respectivo Presupuesto, de suerte que se haga efectivo el mandato del artículo 345 de la Constitución Política[27]», por lo que «[…] [d]entro de este contexto, la positivización del término “dinero público” debe interpretarse, en su acepción lógica de la voluntad constituyente, que se trata de recursos públicos que administra el Estado […][28]».

II.5. El derecho de los concejales a percibir honorarios por la asistencia comprobada a sesiones ordinarias y extraordinarias Los concejales tienen derecho a percibir honorarios por su asistencia comprobada a sesiones ordinarias o extraordinarias, según se desprende del contenido de los artículos 312 de la Constitución Política, precepto interpretado armónicamente con los artículos 65 y 66 de la Ley 136 y el artículo 58 de la Ley 617.

Las normas citadas son del siguiente tenor: […]

ARTICULO 312. Modificado por el art. 5, Acto Legislativo 01 de 2007. <El nuevo texto es el siguiente> En cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal, integrado por no menos de 7, ni más de 21 miembros según lo determine la ley de acuerdo con la población respectiva.

Esta corporación podrá ejercer control político sobre la administración municipal. Otras Modificaciones: Modificado por el Acto Legislativo 02 de 2002. La ley determinará las calidades, inhabilidades, e incompatibilidades de los concejales y la época de sesiones ordinarias de los concejos. Los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos.

La ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones. Su aceptación de cualquier empleo público constituye falta absoluta. […]

ARTÍCULO

65. RECONOCIMIENTO DE DERECHOS. Los miembros de los concejos de las entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias. Así mismo, tienen derecho, durante el período para el cual fueron elegidos, a un seguro de vida y a la atención médico-asistencial personal, vigente en la respectiva localidad para los servidores públicos municipales.

Las resoluciones que para efecto de reconocimiento de honorarios expidan las mesas directivas de los concejos, serán publicadas en los medios oficiales de información existentes en el respectivo municipio o distrito. Cualquier ciudadano o persona podrá impugnarlas, y la autoridad competente, según el caso, dará curso a la investigación o proceso correspondiente.

ARTÍCULO 66. <Artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 1368 de 2009. El nuevo texto es el siguiente[29]:> Atendiendo la categorización establecida en la Ley 617 de 2000, el valor de los honorarios por cada sesión a que asistan los concejales será el señalado en la siguiente tabla: Categoría Honorarios por sesión Especial $ 347.334 Primera $ 294.300 Segunda $ 212.727 Tercera $ 170.641 Cuarta $ 142.748 Quinta $ 114.967 Sexta $ 86.862 A partir del primero (1o) de enero de 2010, cada año los honorarios señalados en la tabla anterior se incrementarán en un porcentaje equivalente a la variación del IPC durante el año inmediatamente anterior.

En los municipios de categoría especial, primera y segunda, se pagarán anualmente ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta cuarenta (40) extraordinarias al año. En los municipios de categorías tercera a sexta, se pagarán anualmente setenta (70) sesiones ordinarias y hasta veinte (20) sesiones extraordinarias al año.

PARÁGRAFO 1 o. Los honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público del respectivo municipio, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las demás excepciones previstas en la Ley 4ª de 1992.

PARÁGRAFO 2 o. Se exceptúan del presente artículo los concejales de la ciudad de Bogotá, por cuanto el Decreto-ley 1421 de 1993, regula la materia […].

ARTICULO 58. HONORARIOS Y SEGUROS DE CONCEJALES. A los concejales se les reconocerán honorarios por su asistencia a las sesiones plenarias y a las de las comisiones permanentes que tengan lugar en días distintos a los de aquellas. Por cada sesión a la que concurran, sus honorarios serán iguales a la remuneración mensual del alcalde mayor dividida por veinte (20).

En todo caso el monto de los honorarios mensuales de los concejales no excederán la remuneración mensual del alcalde mayor. También tendrán derecho, durante el período para el cual fueron elegidos, a un seguro de vida equivalente a trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales y a un seguro de salud. El alcalde contratará con una compañía autorizada los seguros correspondientes.

Cuando ocurran faltas absolutas, quienes llenen las vacantes correspondientes tendrán derecho a los beneficios a que se refiere este artículo, desde el momento de su posesión y hasta que concluya el período respectivo. El pago de los honorarios y de las primas de los seguros aquí previstos estará a cargo del Fondo Rotatorio del Concejo.

Del contenido de las normas transcritas es dable colegir: (i) que el reconocimiento de honorarios a los concejales se causa por la asistencia a sesiones plenarias y comisiones permanentes tanto ordinarias como extraordinarias; (ii) que el pago se hace con cargo a los respectivos presupuestos municipales o distritales; (iii) que el valor de los honorarios varía dependiendo de la categoría del municipio al que pertenecen;

(iv) que tales pagos resultan incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público, excepto en aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales; (v) que las resoluciones que para el reconocimiento de honorarios expidan las mesas directivas de los concejos deben ser publicadas en los medios oficiales de información existentes en el respectivo municipio o distrito y cualquier ciudadano o persona puede impugnarlas, en cuyo caso, la autoridad competente debe dar curso a la investigación o procedimiento administrativo correspondiente, y (vi) que la ley estableció un límite máximo del número de sesiones que deben celebrar los concejos y que dan lugar al reconocimiento del pago de honorarios dependiendo de su categorización. En este mismo sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Concejo de Estado, mediante concepto 631 de 1994, expresó lo siguiente: […] 1.

La Ley 136 de 1994 contempla los honorarios para los concejales como un incentivo por su labor, sin que constituyan remuneración de carácter laboral, y señaló límites para su reconocimiento. Sin embargo, para que los concejales tengan derecho al pago completo de los honorarios que se les reconozcan es necesario que asistan a las sesiones plenarias para las cuales sean convocados; en caso contrario, deberá reconocérseles una suma proporcional a las sesiones plenarias a que efectivamente asistieron en cada mes, sin perjuicio de la correspondiente sanción disciplinaria a que haya lugar. 2.

El derecho al pago de honorarios corresponde a la asistencia de los concejales a las sesiones plenarias de los períodos ordinarios o extraordinarios. 3. Si los concejales asisten a tiempo a una convocatoria para una sesión plenaria del concejo, realizada de conformidad con el reglamento interno, pero ella no se lleva a cabo por razones ajenas a su voluntad, de este hecho debe dejarse la correspondiente constancia por el secretario del concejo según el mismo reglamento (art. 31 ibídem).

En este caso, la asistencia debidamente comprobada se computará para el pago de los honorarios. 4. El artículo 23, parágrafo 1º, de la Ley 136 de 1994 dispone claramente que cada período ordinario "podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo concejo"; de manera que la prórroga de las sesiones de los concejos municipales está autorizada por la ley hasta por diez días. 5.

El artículo 65, inciso final, de la Ley 136 de 1994 autoriza a las mesas directivas de los concejos para reconocer los honorarios de los concejales, siempre que sean ordenados previamente por acuerdos y estén incluidos en los correspondientes presupuestos de gastos. Los pertinentes actos administrativos, una vez en firme, son obligatorios sin más requisitos y no requieren, por lo mismo, autorización del alcalde. 6.

Según los principios generales, contra los actos administrativos particulares, que pongan término a un proceso o actuación administrativa, proceden los recursos de la vía gubernativa, prescritos por los artículos 50 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, salvo excepción legal. En este orden de ideas, contra las resoluciones relativas al reconocimiento de honorarios a los concejales, expedidas por las mesas directivas de los concejos, sólo procede el recurso de reposición -porque no tienen superior jerárquico-, que los interesados pueden o no interponer.

Previa decisión del recurso de reposición o directamente pueden impugnar esos actos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo. Además, cualquier persona, mediante acción pública o popular de nulidad, puede controvertir esos actos, en interés público general, ante la misma jurisdicción […].

(negrillas de la Sala) II.6. Marco normativo de las sesiones de los concejos municipales: las sesiones ordinarias y extraordinarias. Las sesiones extraordinarias no resultan incompatibles con las reuniones que hace el concejo, por mandato legal, para instalar el concejo y efectuar la elección de los funcionarios de su competencia El legislador, en cumplimiento del mandato previsto en los artículos 293 y 312 de la Constitución Política, estableció en el artículo 23 de la Ley 136 un tratamiento diferenciado para los períodos de las sesiones de los concejos según la categoría a la que pertenecen los municipios; figura que, por mandato constitucional responde a criterios como «[…]su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica[30]».

La citada norma señala lo siguiente: […] Artículo 23. Período de sesiones. Los concejos de los municipios clasificados en categorías Especial, Primera y Segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias así: a) El primer período será en el primer año de sesiones, del dos de enero posterior a su elección, al último día del mes de febrero del respectivo año. El segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer período el comprendido entre el primero de marzo y el treinta de abril;  b) El segundo período será del primero de junio al último día de julio; c) El tercer período será del primero de octubre al treinta de noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal.

Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre. Si por cualquier causa los concejos no pudieran reunirse ordinariamente en las fechas indicadas, lo harán tan pronto como fuere posible, dentro del período correspondiente.

Parágrafo 1. Cada período ordinario podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo Concejo. Parágrafo 2. Los alcaldes podrán convocarlos a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración. Parágrafo 3. Adicionado por el art. 2, Ley 1148 de 2007.

Cuando la Presidencia de la Corporación, por acto motivado declare que, por razones de orden público, intimidación o amenaza, no es posible que algunos miembros de los Concejos Municipales y Distritales concurran a su sede habitual, podrán participar de las sesiones de manera no presencial. Para tal fin, los miembros del Concejo podrán deliberar y decidir por comunicación simultánea o sucesiva, utilizando para el efecto los avances tecnológicos en materia de telecomunicaciones tales como fax, teléfono, teleconferencia, videoconferencia, Internet, conferencia virtual y todos aquellos medios que se encuentren al alcance de los Concejales.

En caso de existir comisiones permanentes, se podrán adelantar las sesiones en los mismos términos establecidos en el presente artículo. Los mismos medios podrán emplearse con el fin de escuchar a quienes deseen rendir declaraciones verbales o escritas sobre hechos o temas que requieran ser debatidos, o puedan aportar información o elementos de juicio útiles para las decisiones de los Concejos Municipales y Distritales.

El Gobierno Nacional reglamentará la materia[31] (destacado de la Sala). La Corte Constitucional, mediante sentencia C- 271 de 1996[32], declaró la constitucionalidad del artículo 23 de la Ley 136, con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación: En primer lugar, consideró que la distinción efectuada por el legislador en relación con los períodos de sesiones de los concejos municipales dependiendo de la categoría a la que pertenecen, en sí misma, no resulta contraria al principio de igualdad ni desconoce los artículos 293 y 312 de la Constitución Política.

La Corte Constitucional parte de reconocer las diferencias que existen en los municipios atendiendo criterios tales como la ubicación geográfica, la población, los recursos fiscales y las necesidades de tipo socioeconómico y ambiental. A juicio del tribunal constitucional, ello justifica la existencia de reglas especiales sobre su organización y funcionamiento.

Así pues, el trato diferenciado perseguía una finalidad objetiva y razonable. En segundo lugar, el máximo tribunal constitucional estima que el artículo 293 superior habilitó al legislador para determinar los períodos de las sesiones y, a su vez, el artículo 312 ibidem señaló expresamente que la ley debía regular la integración de las corporaciones político-administrativas y la época en la que deben sesionar los concejos municipales.

En consecuencia, el Congreso de la República tiene libertad de configuración normativa para definir los períodos de las sesiones, sujetándose a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Por último, la misma Corte recordó que la citada norma no establece un «período de reuniones absoluto» que impida a los concejos ocuparse de los asuntos propios de su competencia. Al respecto, advirtió que «[…] tanto los concejos de los municipios clasificados en categorías Especial, Primera y Segunda, como los concejos de los municipios ubicados en las demás categorías, pueden, por voluntad propia, prorrogar el período ordinario de sesiones por diez días calendario más. Igualmente la norma es flexible, en el sentido de que el parágrafó 2 de la referida disposición, permite a los alcaldes convocar a los concejos municipales a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración».

A partir de los planteamientos esbozados con anterioridad y en atención al análisis del contenido normativo de las disposiciones transcritas, es posible extraer las siguientes conclusiones: 81.1. El legislador, en cumplimiento del mandato previsto en los artículos 293 y 312 de la Constitución Política, estableció un tratamiento diferenciado para los períodos de las sesiones de los concejos, según la categoría del respectivo municipio al que pertenecen.

Ello obedece a criterios de razonabilidad pues, como lo reconoció la citada sentencia C- 271 de 1996, las diferencias de orden socioeconómico y político existentes entre los municipios repercuten en aspectos tales como la organización y el funcionamiento de las corporaciones públicas y, con ello, en la intensidad de las sesiones que se deben celebrar para materializar las funciones que por mandato constitucional están llamados a cumplir. 81.2.

En esta lógica, los concejos de los municipios clasificados en las categorías especial, primera y segunda deben sesionar seis (6) meses al año, una vez al día y en el recinto oficial[33]. Por su parte, los concejos clasificados en las demás categorías deben sesionar cuatro (4) meses del año, máximo una vez por día, en febrero, mayo, agosto y noviembre.

Así mismo, el parágrafo 2° del artículo 23 de la Ley 136 faculta a los alcaldes a convocar a los concejos municipales a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se someten a su consideración. 81.3. Luego, entonces, es posible afirmar que las sesiones ordinarias son aquellas que se efectúan por derecho propio, lo que significa que su celebración no depende de la convocatoria o citación que haga el gobierno local, resaltando que, durante dicho período, los concejales pueden ejercer a plenitud las funciones constitucionales inherentes a los cabildos municipales como son la potestad normativa y de control político.

Por el contrario, las sesiones extraordinarias son aquellas que no se efectúan por derecho propio sino por iniciativa del alcalde del municipio y tienen como propósito someter a estudio y debate los asuntos previstos en el decreto de la convocatoria, sin perjuicio del control político que por mandato constitucional se puede ejercer en cualquier tiempo[34].

Como uno los reproches que plantea el recurrente estriba en la prohibición de realizar sesiones extraordinarias dentro de los primeros diez (10) días del inicio del período constitucional de los concejos municipales, la Sala debe analizar el contenido de la citada norma: […] Artículo 35. Elección de funcionarios. Los concejos se instalarán y elegirán a los funcionarios de su competencia en los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación de sus períodos constitucionales, previo señalamiento de fecha con tres días de anticipación. En los casos de faltas absolutas, la elección podrá hacerse en cualquier período de sesiones ordinarias o extraordinarias que para el efecto convoque el alcalde.

Siempre que se haga una elección después de haberse iniciado un período, se entiende hecha sólo para el resto del período en curso. La jurisprudencia contenciosa administrativa, a partir de una interpretación sistemática de los artículos 23 y 35 de la Ley 136, ha sido pacífica en señalar que la instalación de los concejos municipales, con independencia de la categoría a la cual pertenece el ente territorial, debe realizarse el 2 de enero del primer año siguiente a la fecha de realizarse los comicios.

Esta Sección, mediante sentencia de 17 de mayo[35], sobre el particular indicó: […] Al respecto, encuentra la Sala que de acuerdo con lo prescrito en el artículo 23 de la Ley 136 de 1994 los concejos municipales deben instalarse en la primera sesión y que sesionan ordinariamente en determinadas épocas según la categoría en que se encuentre clasificado el respectivo municipio así: En los municipios de categoría especial, primera y segunda categoría, el primer periodo será en el primer año de sesiones, del dos de enero posterior a la elección, al último día del mes de febrero del respectivo año; el segundo y tercer año de sesiones tendrán como primer período el comprendido entre el primero de marzo y el treinta de abril.

Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías sesionaron ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro veces al año y máximo una vez por día, así: febrero, mayo, agosto y noviembre. De manera que existen diferencias en cuanto al número de sesiones ordinarias y épocas de las mismas en tratándose de concejos municipales correspondientes a municipios clasificados en categorías especial, primera y segunda categoría, y los municipios clasificados en las demás categorías, más no en cuanto a la fecha en que deben instalarse los concejos municipales, fecha que debe ser acorde con la obligación de elegir, dentro de los diez primeros días del mes de enero, los funcionarios cuya elección corresponde al Concejo, tales como personero municipal y secretario de la corporación y que, por lo mismo, es uniforme para todos los concejos municipales, independientemente de la categoría a la que pertenezca el respectivo municipio.

Si bien se indica en la norma que los primeros deben reunirse, por derecho propio y máximo una vez al día, seis meses al año; para los segundos, cuatro meses al año, y que para los primeros indica en qué momento se instala el Concejo, es decir, cuándo debe entrar a sesionar en el primer período correspondiente al primer año de sesiones y cuándo entran a sesionar en el segundo y tercer año, y, además, cuándo empiezan y terminan las sesiones correspondientes al segundo y al tercer período, no lo es menos que en relación con los municipios clasificados en categorías diferentes a las citadas, no se hace la distinción de la primera sesión correspondiente al primer año de labores de las correspondientes a los segundo y tercer año. Tampoco indica las fechas de iniciación y de terminación de dichas sesiones, solo indica los meses en que deben sesionar.

Así las cosas, cabe la pregunta de cuándo se debe instalar el Concejo municipal que corresponde a un municipio clasificado en las demás categorías distinta de la especial y de la primera y segunda, pues, de otra parte, el artículo 35 de la Ley 136 de 1994 señala que los concejos se instalarán y elegirán a los funcionarios de su competencia en los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación de sus períodos constitucionales, previo señalamiento de fecha con tres días de anticipación sin distinguir categorías de municipios, por lo que, entiende la Sala, la fecha en que debe hacerse la instalación de los concejos es la que indica el artículo 35; para los municipios de las categorías indicadas se instalan el 2 de enero del primer año siguiente a la fecha de la elección y dentro de los primeros diez días del mes de enero deben proceder a elegir funcionarios de su competencia. Por lo tanto, la fecha de instalación de todos los concejos municipales está unificada, pues el artículo 35 de la Ley 136 de 1994 no hizo distinción alguna; tampoco, como ya se anotó, aparece regulación especial en el artículo 23 ibídem para los concejos correspondientes a municipios clasificados en las demás categorías, pues allí solo se especifican los cuatro meses del año en que deben sesionar ordinariamente y no la fecha de su instalación que debe corresponder, obviamente, al primer año de sesiones luego de efectuadas las elecciones […] (negrillas de la Sala) La Sala, luego de efectuar una lectura sistemática de las disposiciones normativas antes analizadas, considera que no existe impedimento legal alguno para que el alcalde, desde el mismo inicio del período constitucional de los concejales, convoque a reuniones extraordinarias en las que el concejo municipal se ocupe del estudio de los asuntos sometidos a su consideración. A tal conclusión se arriba teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: El parágrafo 2° del artículo 23 de la Ley 136, al regular lo concerniente a las sesiones extraordinarias, señaló que estas reuniones se efectúan por iniciativa del alcalde, por lo que dependen de la voluntad del jefe del ejecutivo, quien debe expedir un decreto de convocatoria con el fin de que los concejales se reúnan en <<oportunidades diferentes>> a los períodos ordinarios.

En dicho supuesto, el concejo únicamente se debe ocupar exclusivamente de los asuntos que se señalen en ese acto administrativo. Para la Sala, en atención a la forma en que se encuentra redactada la citada disposición normativa, no existe impedimento legal alguno para que las sesiones extraordinarias se puedan realizar en los primeros diez (10) días del mes de enero correspondientes a la iniciación de sus períodos constitucionales.

Es más, si la intención del legislador hubiese sido la de incorporar dicho condicionamiento, ello ha debido quedar plasmado de forma expresa y precisa en el citado canon normativo. Entonces, en aplicación del principio general según el cual donde la ley no distingue no es dable hacerlo al intérprete, no resultaría correcto entender que la citada disposición normativa incorpora una prohibición expresa y específica para celebrar sesiones extraordinarias al inicio del período constitucional de los concejales.

II.7.- Lo probado en el proceso En el proceso constan los siguientes elementos de prueba: (i) Copia del Decreto No. 001 de 2 de enero de 2020, expedido por el Alcalde del municipio de Mesetas (Meta), mediante el cual se convocó a sesiones extraordinarias al concejo del mismo municipio, por el término de cinco (5) días, contados a partir del 3 al 7 de enero, con el objeto exclusivo de estudiar el proyecto de Acuerdo 01 de 2020 «Por el cual se autoriza al alcalde para que en representación del municipio de Mesetas, celebre contratos y/o convenios con personas naturales o jurídicas de derecho público o privado, entidades gubernamentales del orden municipal, departamental, nacional o internacional».

(ii) Acta de Sesión Especial de 9 de enero de 2020 donde consta que se efectuó la elección de funcionarios de competencia del concejo municipal de Mesetas como son el personero municipal y el secretario del concejo. iii) Copias de las Actas Nos. 001 de 3 de enero, 002 de 4 de enero, 003 de 5 de enero, 004 de 6 de enero y 005 de 7 de enero en las cuales se discutió el proyecto de Acuerdo 001 de 2020 antes mencionado y en ellas se comprueba la asistencia de la totalidad de los once (11) concejales pertenecientes al cuerpo colegiado.

(iv) Copia del Acuerdo No. 001 de 7 de enero de 2020 «Por el cual se autoriza al alcalde para que en representación del Municipio de Mesetas, celebre contratos y/o convenios con personas naturales o jurídicas de derecho público, entidades gubernamentales y no gubernamentales del orden municipal, departamental, nacional e internacional». (v) Copia de la Resolución No. 005 de 7 de enero de 2020, expedida por la Mesa Directiva del concejo municipal de Mesetas (Meta), mediante la cual se reconoció y autorizó el pago de honorarios de cinco (5) sesiones extraordinarias convocadas por el Decreto 001 de 2 de enero de 2019, a favor de los once (11) concejales pertenecientes a ese cuerpo colegiado.

La parte resolutiva del citado acto dispuso: […]

ARTÍCULO PRIMERO: Reconocer el pago de honorarios correspondiente a cinco (05) sesiones extraordinarias convocada por el señor Alcalde mediante Decreto Administrativo 001 de Enero 02 de 2020 a los once concejales del Municipios de Mesetas (Meta), según relación de pago.

ARTÍCULO SEGUNDO: Girar el cheque No. 000921 a nombre de Carlos Javier Giraldo Giraldo (Presidente del Concejo), por el valor de SIETE MILLONES CIENTO CINCO MIL SETECIENTOS VEINTICINCO PESOS MCTE ($7.105.725) para realizar el pago de los honorarios de las sesiones extraordinarias realizadas los días 03, 04, 05, 06 y 07 de enero del año dos mil veinte (2020) a los once Concejales del municipio de Mesetas […] (vi) Comprobantes de pago 2020001[36], 2020002[37], 2020003[38], 2020004[39], 2020005[40], 2020006[41], 2020007[42], 2020008[43], 2020009[44], 20200010[45]y 20200011[46] del 7 de enero de 2020, todos por la suma de $645.975.

II.8.- Análisis del caso concreto y los motivos de impugnación planteados en el recurso de apelación El demandante -hoy impugnante- alega que los concejales demandados se encuentran incursos en la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos prevista en el numeral 3º del artículo 55 de la Ley 136 y en el numeral 4º del artículo 48 de la Ley 617, ello en razón a que los acusados percibieron honorarios por la asistencia a sesiones extraordinarias celebradas en los primeros diez (10) días del mes de enero correspondientes al inicio del período constitucional, las cuales carecen de validez pues se realizaron infringiendo lo dispuesto en la Ley 136.

Del análisis del material probatorio obrante dentro del proceso, la Sala de Decisión encuentra demostrado que los concejales demandados asistieron a las sesiones extraordinarias realizadas los días 3, 4, 5, 6 y 7 de enero de 2020, las cuales fueron convocadas por el alcalde del municipio de Mesetas (Meta), mediante el Decreto No. 001 de 2 de enero de 2020, con el objeto de debatir el proyecto de Acuerdo No. 01 de 2020 «Por el cual se autoriza al alcalde para que en representación del municipio de Mesetas, celebre contratos y/o convenios con personas naturales o jurídicas de derecho público o privado, entidades gubernamentales del orden municipal, departamental, nacional o internacional».

Así mismo, se encuentra demostrado que percibieron los honorarios por la asistencia a dichas reuniones, según consta con los comprobantes de pago antes referenciados. Para la Sala, en atención a las consideraciones efectuadas en esta providencia, los concejales acusados tenían derecho a percibir los honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones extraordinarias, pues así se desprende del artículo 312 de la Carta Política, en consonancia con los artículos 65 de la Ley 136 y 58 de la Ley 617.

En efecto, a la luz de las normas antes citadas, el reconocimiento de los honorarios de los cabildantes exige, como presupuesto, que se compruebe la asistencia a esas reuniones; requisito que esta Sala encuentra satisfecho pues los medios de convicción arrimados al plenario evidencian que ciertamente los concejales acusados concurrieron a las sesiones plenarias celebradas en los días 3, 4, 5, 6 y 7 de enero de 2020 en las cuales se discutió el proyecto de acuerdo que culminaría con la aprobación del Acuerdo No. 01 de 2020, por el cual se autorizó al burgomaestre del municipio para que, en representación del mismo ente territorial, celebrara contratos y/o convenios administrativos.

Esta Sección, en reciente pronunciamiento de 22 de febrero de 2018[47], arribó a esta misma conclusión en un caso que comparte similares contornos fácticos; oportunidad en la que se señaló lo siguiente: […] De los fundamentos de orden constitucional, legal y jurisprudencial citados surge la inequívoca consideración que el derecho de los concejales al reconocimiento de honorarios se deriva de su asistencia comprobada a las sesiones plenarias y a las comisiones permanentes que se lleven a cabo en días diferentes a los de aquellas. […] Con sujeción a lo establecido en el artículo 312 de la Carta Política, y en los artículos 65 de la Ley 136 de 1994 y 58 de la Ley 617 de 2000, los concejales tienen derecho al pago de honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones de la respectiva corporación, sin que se establezca otra condición en dichas normas, de la que se haga depender la causación del respectivo derecho.

Para la Sala, el análisis del acervo probatorio que obra dentro del expediente permite concluir que el presupuesto constitucional y legal que se exige para el reconocimiento de honorarios a quienes ostentan la condición de concejales, se encuentra satisfecho pues está acreditado con las actas de las sesiones del concejo municipal de El Colegio – Cundinamarca, con los registros de asistencia a las mismas y, con la certificación allegada por el Presidente de dicha Corporación, que el señor Manuel Ignacio Trujillo Rodríguez, en su condición de Concejal, asistió a las sesiones extraordinarias realizadas los días 8, 11 y 14 de marzo de 2016, así como a la sesión ordinaria que se celebró el 9 de mayo de 2016, en las cuales participó en la discusión de aspectos relacionados con el nombramiento del Personero Municipal y en la votación que en ellas se realizó. Vistas así las cosas, el Concejal Manuel Ignacio Trujillo Rodríguez, por haber asistido a las sesiones previamente referenciadas, sí tenía derecho a recibir, como contraprestación, los honorarios que en efecto le fueron reconocidos por la Secretaría de Hacienda del Municipio de El Colegio – Cundinamarca, mediante las Resoluciones nros. 027 de marzo 14 y 040 de mayo 31 de 2016.

Honorarios que se pagan con recursos presupuestados como gastos de funcionamiento de los Concejos y que se ubican dentro del concepto jurídico de “dineros públicos” conformados por los impuestos, las tasas, las contribuciones y los recursos de capital, los cuales deben cumplir con la destinación prevista en el respectivo Presupuesto, de conformidad con el mandato del artículo 345 de la Constitución Política […] (destacado nuestro).

Cabe resaltar, en este mismo sentido, que del contenido de los artículos 65 y 66 de la Ley 136 y 58 de la Ley 617 se desprende que el reconocimiento de los honorarios se hace depender de la asistencia a las reuniones plenarias y a las comisiones permanentes, sin que se establezca otro requisito adicional para ello. Ahora bien, tal y como quedó analizado en el acápite precedente, para la Sala resulta perfectamente compatible que las sesiones extraordinarias se realicen al inicio del período constitucional de los concejos municipales y que en las mismas se traten los asuntos que señale el alcalde del municipio en el decreto de convocatoria a las mismas.

De lo expuesto es dable afirmar que las sesiones extraordinarias convocadas por el burgomaestre del municipio de Mesetas gozan de plena validez y, por ende, se encuentra justificado el reconocimiento y pago de los honorarios a favor de los concejales por su asistencia a las mismas, cuyo propósito exclusivo fue el de ocuparse del estudio de las materias previstas en el decreto de convocatoria.

Los anteriores razonamientos son suficientes para no declarar de oficio la excepción de inconstitucionalidad planteada por el actor y para no acceder a la inaplicación del Reglamento del Concejo municipal de Mesetas, de la Resolución 005 de 7 de enero de 2020 y de las Actas de las sesiones extraordinarias celebradas del 2 al 7 de enero, pues tales actuaciones administrativas no resultan contrarias a la Constitución Política o a la ley.

II.9.- Conclusiones En relación con el problema jurídico planteado en este proceso, esta Sala de Decisión, a partir de los lineamientos jurisprudenciales y al marco normativo aplicable al caso que nos ocupa, concluye que los concejales demandados tenían derecho a percibir los honorarios por su asistencia comprobada a las sesiones extraordinarias celebradas en los días 3, 4, 5, 6 y 7 de enero de 2020, en las cuales se discutió la aprobación del proyecto de acuerdo que culminaría con la aprobación del Acuerdo No. 01 de 2020; sesiones extraordinarias que podían ser legítimamente convocadas y que tuvieron su origen en la convocatoria efectuada mediante el Decreto No. 001 de 2 de enero de 2020.

Como consecuencia de lo anterior, la Sala confirmará la decisión de primera instancia tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 24 de septiembre de 2020, proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo del Meta mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejera de Estado Consejero de Estado P(5) ----------------------- [1] El texto original de la Ley 136 de 1994 ha sido objeto de múltiples modificaciones: la Ley 617 de 2000, la Ley 1148 de 2007 y la Ley 1368 de 2009. [2] En dicha providencia, se incorporaron las pruebas aportadas por la parte demandante, se aceptó la coadyuvancia de las pruebas por la parte demandada y de oficio, se ordenó allegar copia del acta de instalación del concejo del municipio de Mesetas, para el actual período y de las actas de todas y cada una de las reuniones realizadas los primeros diez (10) días del mes de enero de 2020. [3] Identificada con el número de radicado: 50001 2331 000 2020 00032 00, accionados: concejales del municipio de Granada (Meta). [4] Folio 34 del cuaderno del Consejo de Estado. [5] Folio 62 del cuaderno del Consejo de Estado. [6] Folios 65 a [7] En la citada providencia se señaló: «Para la Sala Unitaria las solicitudes formuladas por la parte actora resultan improcedentes por su evidente extemporaneidad, en tanto fueron presentadas por la parte actora por fuera de la oportunidad probatoria prevista en el numeral 1° del artículo 14 de la Ley 1881 de 2018.Sin perjuicio de lo anterior, el Despacho encuentra que las solicitudes presentadas por el demandante tendiente a incorporar al proceso de la referencia la denuncia penal interpuesta en contra de los Magistrados del Tribunal Administrativo de Meta y el oficio Orfeo 202000201007092 de 20 de noviembre de 2020 de la Fiscalía General de la Nación, tampoco resultan pertinentes, pues no tienen relación directa con los hechos aducidos en la solicitud de pérdida de investidura ni con el objeto del proceso, el cual se contrae a determinar si los acusados incurrieron o no en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 3º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994[8], en concordancia con el numeral 4 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000[9], esto es, por indebida destinación de dineros públicos.

Cabe recordar que la conducencia de la prueba hace referencia a «[…] la idoneidad legal que tiene una prueba para demostrar determinado hecho, implica que no esté prohibida y que el hecho o hechos controvertidos se puedan demostrar en el proceso con el empleo de ese medio probatorio[10]», mientras que la pertinencia «a la adecuación entre los hechos y los medios de prueba o, en otras palabras, es la estrecha relación de facto entre los hechos que se pretenden demostrar y que tengan que ver con la situación controvertida[11]».

Ahora bien y, en segundo lugar, respecto a la solicitud presentada por la actora de incorporar al proceso, copias de las sentencias de 23 de julio de 2020 y de 30 de noviembre de 2020, proferidas por el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Séptimo Administrativo Oral de Villavicencio, respectivamente […]no constituyen medio de prueba conforme a la jurisprudencia de la corporación, importa destacar que, de acuerdo con lo previsto por el artículo 230 de la Constitución Política, la jurisprudencia constituye un criterio auxiliar para la administración de justicia[12]; de allí que el juez de conocimiento, al momento de proferir la decisión de fondo puede tener como referencia la jurisprudencia que sobre un tema específico pueda existir.

En consecuencia, dichas providencias podrán ser evaluadas al momento de proferir la decisión que ponga fin a la controversia». [13] Folios 88 a 99 del cuaderno del Consejo de Estado. [14] «Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado». [15] «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo». [16] «ARTÍCULO 5.Cuando la solicitud sea presentada ante el Consejo de Estado por un ciudadano, esta deberá formularse por escrito y contener, al menos: […] b) Nombre del Congresista y su acreditación expedida por la Organización Electoral Nacional […]». [17] «ARTÍCULO22.

Las disposiciones contenidas en esta ley serán aplicables, en lo que sea compatible a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados». [18]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente AC- 9877, actor: Emilio Sánchez Alsina, demandado: Octavio Carmona Salazar, M. P. Doctor Germán Rodríguez Villamizar.

Criterio que fue reiterado en otras oportunidades como la sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera, de fecha de 6 de marzo de 2003, radicado: 20001-23-31-000- 2002-01007-01 (8649PI), actor: Adel Toloza Palomino, demandado. Dairo Sandoval García, MP: Olga Inés Navarrete; sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado de 1 de julio de 2004, radicado: 50001-23-31-000-2003- 00194-01, actor: Oscar Bolaños Cubillos, demandado: Fernando Villalobos Rodríguez, MP: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [19]Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 22 de julio de 2003, expediente: 11001-03-15-000-2003-00278- 01, accionante: Belma Genith Olarte Casallas, accionado: Wellington Ortiz Palacio, CP: Tarsicio Cáceres Toro. [20] MP: Hernando Herrera Vergara. [21] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de febrero de 2001, actor: Jorge Iván Manzano Quintero, expediente: AC-10528 y AC 10967 (ACUMULADOS), accionante: Jorge Iván Manzano Quintero y otros, accionado: Juan Ignacio Castrillón Roldán, CP: Germán Ayala Mantilla. [22] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 14 de julio de 2015, radicado: 11001-03-15-000-2012-01350-00, accionante: Jorge Alberto Méndez García, accionado: Amanda Ricardo de Páez, CP: Ramiro Pazos Guerrero. [23] (Cita es original) Salvamentos de voto unificados de los Consejeros de Estado doctores Juan Ángel Palacio Hincapié, Germán Ayala Mantilla y Germán Rodríguez Villamizar, respecto de la sentencia del 13 de noviembre de 2001, citada en el anterior pie de página.

En esa oportunidad, precisaron: “La jurisprudencia del Consejo de Estado, ha sido reiterativa en el sentido de considerar que la causal de indebida destinación de dineros públicos no es posible extenderla o ampliarla a todo bien o servicio cuantificable en dinero, sino que debe limitarse, en los mismos términos en que lo expresa la Constitución, a aquellos eventos en que se dispone de “dineros públicos”, concepto eminentemente monetario que es restrictivo y de ninguna manera comprende otros bienes o especies diferentes al medio monetario.

En este mismo sentido, el Diccionario de la Real Academia Española define el término dinero como “moneda corriente”. De otro lado, con la decisión de la Sala Plena adoptada en la sentencia de la referencia no sólo se amplía una causal para volverla genérica, sino que se olvida que el proceso de Pérdida de Investidura también es un proceso sancionatorio sometido al principio doctrinal universal de que “no hay delito sin ley preexistente al hecho que se le imputa”, con lo cual se hacen merecedores de una sanción a inculpados por la jurisprudencia que la Ley no quiso sancionar”. [24] (Cita original): Sentencia de 23 de mayo de 2000, Expediente AC-9878, M.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, demandado Luis Norberto Guerra Vélez, Primer Vicepresidente de la Cámara de Representantes; sentencia de 30 de mayo de 2000, Expediente AC-9877, M.P. Germán Rodríguez Villamizar, demandado Octavio Carmona Salazar, Segundo Vicepresidente de la Cámara de Representantes; sentencia de 5 de febrero de 2001, expedientes acumulados AC-10528 y AC-10967, M.P. Germán Ayala Mantilla, demandado Juan Ignacio Castrillón Roldán, Vicepresidente de la Cámara de Representantes.

En estas oportunidades se juzgó la conducta de unos Congresistas, quienes en su calidad de miembros de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, dispusieron y avalaron una serie de contrataciones, desconociendo lo establecido en las normas presupuestales y los principios de la contratación pública. [25] (Cita es original): Sentencia de 8 de agosto de 2001, expedientes acumulados AC-10966 y AC-11274, M.P. Reinaldo Chavarro Buriticá, demandado Darío Saravia Gómez, Representante a la Cámara.

En esta oportunidad, se probó que los dineros públicos pagados a un contratista a título de anticipo fueron destinados al pago de comisiones por la adjudicación del contrato a favor del congresista demandado y, en consecuencia, se declaró la pérdida de investidura. [26] (Cita es original): Sentencia de 8 de agosto de 2001, expediente AC- 12546, M.P. Elena Giraldo Gómez, demandado Luis Alfonso Hoyos Aristizabal, Senador. [27](Cita es original): Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 13 de noviembre de 2001, exp. 2001-0101-01 (PI), M.P. Ligia López Díaz. [28] (Cita es original): Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 20 de septiembre de 2011, exp. 110010315000201001357-00 (PI);

M.P. Ruth Stella Correa Palacio, actor: Fernando Augusto Ramírez Guerrero, demandado: Luis Enrique Salas Moisés [29](Cita original): Sentencia de 8 de agosto de 2001, expediente AC-12546, M.P. Elena Giraldo Gómez, demandado Luis Alfonso Hoyos Aristizábal, Senador. [30] Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia de 28 de marzo de 2017, radicado: 11001 0315 000 2015 00111 00 (PI), actor: Pablo Bustos Sánchez y otros, demandado: Carlos Enrique Soto, MP: Rafael Suárez Vargas.

La aludida sentencia, hace referencia a su vez a otras providencias, como son: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 3 de octubre del 2000, consejero ponente: Darío Quiñones Pinilla, expediente: AC- 10529 y AC-10968, accionantes: Emilio Sánchez Alsina y Pablo Bustos Sánchez, accionado: Emilio Martínez Rosales.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de junio de 2001, consejero ponente: Ricardo Hoyos Duque, expediente: AC-2001-0069, accionante: Rafael Robles Solano, accionado: Darío Saravia Gómez. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 1. ° de diciembre de 2016, radicado: 54001-23-33- 000-2016-00135-01, accionante: José Fuentes Contreras, accionado: Félix Adolfo Muñoz Luna.

Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 4 de septiembre de 2001, consejero ponente: Juan Ángel Palacio Hincapié, expediente: 11001-03- 15-000-2001-0098-01, accionante: Pablo Bustos Sánchez y otro, accionado: José Antonio Gómez Hermida. [31] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de noviembre de 2001, radicado: 11001-03-15-000-2001-0101- 01, accionante: Abel Benito Castro, accionado: Franklin Segundo García Rodríguez, CP: Ligia López Díaz. [32] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de marzo de 2017, radicado: 11001 0315 000 2015 00111 00 (PI), actor: Pablo Bustos Sánchez y otros, demandado: Carlos Enrique Soto, MP: Rafael Suárez Vargas. [33] Ibidem. [34] La redacción original del texto de la Ley 136 de 1994 ha sido objeto de numerosas modificaciones por la Ley 617 de 2000, la Ley 1148 de 2007, la Ley 1368 de 2009 y, más recientemente, la Ley 2075 de 2021.

El texto de la Ley 1368 de 2009 corresponde a la redacción vigente al momento de ocurrencia de los hechos que dio origen a la demanda de pérdida de investidura. [35] Artículo 320 de la Constitución Política. [36] Nota: Ver el Decreto Nacional 2255 de 2002. [37] MP: Antonio Barrera Carbonell. [38] Del tenor de la norma se encuentran distribuidos así: 1) El primer período del año: * Para el primer año de sesiones: del 2 de enero -posterior a la elección- al último día del mes de febrero del respectivo municipio (para el primer año de sesiones). * Para el segundo y tercer año de sesiones: del 1° de marzo al 30 de abril. 2) El segundo período: del 1° de junio al último día de julio. 3) El tercer período: del 1° de octubre al 30 de noviembre.

Estas reuniones deben priorizar el estudio y aprobación del presupuesto municipal. [39] Por así disponerlo el artículo 138 de la Constitución Política que regula las reglas de funcionamiento del Congreso de la República. Sobre este tópico, la Corte Constitucional, mediante sentencia C- 565 de 1997 al referirse a la categorización de las sesiones ordinarias y extraordinarias del Congreso de la República ha señalado: «Las primeras, a las que se refiere el artículo 138 de la Carta Política, tienen lugar por derecho propio -es decir, que no dependen de la convocación o citación por parte del Gobierno ni de otro órgano y que no exigen siquiera la presencia del Presidente de la República en su instalación para que puedan llevarse a cabo válidamente (art. 139 C.P.)- y se extienden durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura.

El primer período principia el 20 de julio y termina el 16 de diciembre y el segundo comienza el 16 de marzo del año siguiente, para culminar el 20 de junio. Durante estas sesiones el Congreso puede ejercer la plenitud de sus atribuciones constitucionales, es decir, ejercer el Poder Constituyente derivado, la función legislativa y el control político sobre los actos de la administración. Las sesiones extraordinarias se efectúan, en cambio, no por la iniciativa y el impulso de los congresistas ni por derecho propio, sino, por fuera del tiempo de las ordinarias, por la convocación que haga el Ejecutivo mediante decreto, y, en tal evento, el Congreso únicamente puede ocuparse en el estudio y decisión de aquellos asuntos que el Presidente señale en el Decreto convocatorio, sin perjuicio del control político que, por expresa disposición del artículo 138 de la Carta, "podrá ejercer en todo tiempo"» (destacado de la Sala). [40] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicado: 15001-23-31-000-2001-00419-01(7850), actor: Henry Eslava Manosalva.

M.P. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero. Dicho criterio fue reiterado en sentencias de 1° de febrero de 2007, radicado: 23001-23-31-000- 2005-00445-01(PI), actor: Luis Alfonso Pretelt Regino, demandado: Luis Rafael Díaz Acosta, MP: Martha Sofía Sanz Tobón, de 13 de noviembre de 2008, radicado: 73001-23-31-000-2008-00050-01(PI), actor: Eustaquio Gutiérrez Monroy, demandado: Félix Tiberio Barreto Guzmán, MP: Martha Sofía Sanz Tobón; sentencia de 7 de noviembre de 2016, radicado: 68001 2333 000 2016 00218 01, actor: Alejandra María Palacio, demandado: Jaime de Jesús Hidalgo Ballesteros, MP: Roberto Augusto Serrato Valdés (e). [41] A favor de Efraín Moreno Rubiano. [42] A favor de Yina Paola Montoya Correa. [43] A favor de Carlos Julio Ramírez González. [44] A favor de Huberney Villalba Cardona. [45] A favor de Cisleni Rueda Saavedra. [46] A favor de William Fredy Rivera Corpus. [47] A favor de Isaías Fernando Olaya Ardila. [48] A favor de Carlos Alexis Arboleda Rodríguez. [49] A favor de Edinson Ramírez. [50] A favor de Celso Rodríguez Ovallos. [51] A favor de Carlos Javier Giraldo Giraldo. [52] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 22 de febrero de 218, radicado: 25000 2342 000 2017 04038 01, actora: Glory Estefanny Ortega Guerrero, demandado: concejal del municipio de El Colegio, MP: María Elizabeth García González.

Este criterio fue reiterado en posterior sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número de radicado: 25000-23- 42-000-2017-04041-01, actora: Glory Estefanny Ortega Guerrero, demandado: Juan Carlos Sosa Reyes, MP: Oswaldo Giraldo López.