ACCIÓN DE NULIDAD – Demanda / DEMANDA ANTE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCISO ADMINISTRATIVO – Identificación de los hechos u omisiones que sirven de fundamento a la acción / SITUACIÓN FÁCTICA – Irrelevancia en acción de nulidad / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA – No probada / FALLO INHIBITORIO – Improcedencia / JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA - Debe proferir decisión de fondo / FALLO INHIBITORIO INJUSTIFICADO - Devolución al a quo del expediente para estudio de los cargos de la demanda que no realizó / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [L]a Sala observa que el demandante dirige su demanda en contra del Acta No. 071 de 12 de diciembre de 2008, así como el Acuerdo No. 077 de esa misma fecha, ambos expedidos por la Junta Directiva del Hospital Federico Arbeláez E.S.E. de Cunday-Tolima, por haberse expedido con infracción de los artículos 4 y 189 (numeral 11) de la Constitución Política; 9º, 10 y 11º del Decreto 1876 de 1994; y 6º del Acuerdo 046 de 2 junio de 2006.

A su vez, se verifica que la demanda contiene un acápite denominado <<fundamentos fácticos>> en el que se transcribe lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 1876 de 1994 que establece las funciones de la junta directiva del Hospital Federico Arbeláez E.S.E de Cunday -Tolima. Así entonces, en la demanda sí se hizo alusión a unos hechos que se ajustan a lo establecido en el numeral 3º del artículo 137 del CCA, distinto es que estos refieren a una disposición que se considera transgredida, pero para la Sala, tal circunstancia no torna en inepta la demanda, pues la jurisprudencia pacífica de esta Corporación ha establecido que el ejercicio de la acción de simple nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A. supone un control abstracto de legalidad, en el que predomina la confrontación entre el acto demandado y la norma superior presuntamente vulnerada, de manera que los hechos que dieron lugar a la expedición, alcance y posibles modificaciones, en esta clase de acciones, no son presupuestos obligatorios en la demanda, pues la labor del juez contencioso es la de analizar el texto de las normas invocadas en la demanda y a partir de su interpretación y análisis integral resolver la controversia puesta en conocimiento. […] Desde esta perspectiva, si bien el Tribunal a quo consideró que la falta de enunciación e individualización de unos hechos daba lugar a declarar la excepción de inepta demanda, tales argumentos desconocen lo expuesto por la jurisprudencia, en la medida que, se reitera, para que una demanda de nulidad sea apta, es suficiente con desplegar aunque sea un cargo concreto, específico y directo contra los actos acusados, que permita hacer una confrontación objetiva y verificable entre la norma que se controvierte y el respectivo acto.

Frente a esta carga procesal, además la Sala advierte que, la parte actora desarrolló el concepto de violación y afirmó que los actos administrativos se encuentran viciados de ilegalidad al considerar que: (i) la Junta Directiva del Hospital Federico Arbeláez E.S.E. de Cunday- Tolima no podía facultar al gerente para la realización de convenios administrativos y/o contratos de bienes, obras, suministros y/o servicios, ni podía fijar la escala de viáticos para sus empleados, y (ii) los miembros de la Junta Directiva que aprobaron el Acuerdo 077 de 12 de diciembre de 2008 no estaban habilitados para actuar por deficiencias en la elección y toma de posesión en ese organismo de dirección. De manera que el actor acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos, por haberse expedido con falta de competencia y con infracción de las normas en que debía fundarse. […] En este orden de ideas, la Sala revocará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Tolima pues el actor sí cumplió con la carga que le asistía de desarrollar el concepto de violación en la medida en que el actor presentó argumentos específicos y directos contra los actos acusados, al alegar la posible falta de competencia del funcionario que los expidió y el desconocimiento de las normas en que debía fundarse y los hechos, en todo caso, son irrelevantes dada la naturaleza que reviste esta clase de acciones al tratarse de asuntos de puro derecho.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 137 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 138 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 73001-23-31-000-2010-00275-02 Actor: HOSPITAL FEDERICO ARBELÁEZ DE CUNDAY Demandado: JUNTA DIRECTIVA DEL HOSPITAL FEDERICO ARBELÁEZ E.S.E. DE CUNDAY- TOLIMA Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Tema: NO SE CONFIGURA LA EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA- SE DEVUELVE AL TRIBUNAL DE ORIGEN PARA QUE ANALICE LOS CARGOS DE LA DEMANDA QUE NO REALIZÓ- GARANTÍA DE LA DOBLE INSTANCIA- SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia de 16 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, corporación judicial que declaró probada la excepción de inepta demanda y, en consecuencia, se inhibió de resolver las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. El representante legal del Hospital Federico Arbeláez ESE de Cunday, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), presentó demanda ante esta jurisdicción con el fin de que se efectúen las siguientes declaraciones: […] Que se declare la nulidad del Acta No. 071 de Junta Directiva del Hospital Federico Arbeláez de Cunday, Tolima; según reunión realizada el 12 de diciembre de 2008, expedida por MARTÍN FERNANDO CADENA MURILLO, PRESIDENTE DE LA JUNTA DIRECTIVA Y JOHANNA ORTIZ CARDENAS SECRETARIA DE LA JUNTA DIRECTIVA como consecuencia el Acuerdo No. 077 de fecha 12 de diciembre de 2008, expedido por la Junta Directiva del Hospital Federico Arbeláez E.S.E de Cunday, Tolima; por cuanto viola el Artículo 11 del Decreto 1876 de 1994, el Artículo 6º del Acuerdo 046 de 2006 de Junta Directiva del Hospital, Artículo 9º del Decreto 1876 de 1994, Artículo 10º del Decreto 1876 de 1994 y el Artículo 4º de nuestra carta política.

Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales consiguientes […] I.1.1. Los hechos 2. La parte actora, en el libelo de demanda relató como hechos los siguientes: 2.1. “El artículo 11 del Decreto 1876 de 1994[1] estableció las funciones de la Junta Directiva de las Empresas Sociales de Salud. 2.2.

“La Junta Directiva del Hospital Federico Arbeláez ESE de Cunday -Tolima expidió el Acuerdo No.77 de 12 de diciembre de 2008[2], otorgando facultad al gerente de la ESE para realizar convenios administrativos y/o contratos de bienes, obra, suministros y/o servicios”. I.1.2.- Las normas violadas y el concepto de violación 3. La parte actora sostuvo que los actos demandados trasgreden los artículos 4 y 189 (numeral 11) de la Constitución Política; 9º, 10 y 11 del Decreto 1876 de 1994[3] y 6º del Acuerdo 046 de 2 junio de 2006[4], al ser expedidos con falta de competencia y desconocimiento de las normas en que debía fundarse.

Al respecto explicó: (i) De la falta de competencia 4. Frente a este cargo de violación, la parte actora afirmó que la Junta Directiva del Hospital Federico Arbeláez ESE de Cunday –Tolima, carece de competencia para facultar al gerente del hospital de ese municipio para celebrar contratos y/o convenios administrativos de bienes, obras, suministros y servicios y para fijar escalas de viáticos para sus empleados. 5.

En apoyo a su tesis, consideró que el artículo 11 del Decreto 1876 de 1994, no otorga funciones a las juntas directivas de las Empresas Sociales del Estado para la celebración de convenios administrativos y/o contratos de bienes, obras, suministros y /o servicios. 6. En similar sentido, afirmó que el artículo 6º del Acuerdo 046 de 2006 que estableció la estructura interna del Hospital Federico Arbeláez E.S.E. de Cunday- Tolima tampoco otorgó funciones a la Junta Directiva para reglamentar y celebrar contratos administrativos[5].

(ii) Desconocimiento de las normas superiores en que debió fundarse 7. La parte actora señaló, que la Junta Directiva del Hospital Federico Arbeláez E.S.E. de Cunday-Tolima también desconoció la ritualidad prevista en el artículo 9º del Decreto 1876 de 1994, ya que no constan las actas de toma de posesión de cada uno de los miembros pertenecientes a la Junta Directiva que aprobaron el acuerdo demandado. 8.

Adicionalmente, la Junta Directiva desconoció lo previsto en el artículo 10º del mismo decreto, pues dicho organismo de dirección no registró en el libro de actas las sesiones ante la autoridad que ejerce las funciones de inspección, vigilancia y control de la ESE. (iii) De la pérdida de la fuerza ejecutoria 9. Por otra parte, el demandante señaló que el Acuerdo 077 de 12 de diciembre de 2008 perdió su fuerza ejecutoria el 31 de diciembre de 2008. 10.

Para tales efectos adujo que: «[…] las facultades otorgadas por los concejos municipales no son infinitas en el tiempo estas están reguladas en la Constitución Nacional y el tiempo de las mismas es de ciento ochenta días (180), es decir estas fenecieron el 19 de junio de 1999, por lo que debe aplicarse la SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL expresada en su artículo 4º y aplicar “la excepción de inconstitucionales como control constitucional es aplicable oficiosamente por el juez o funcionario administrativo que esté facultado para aplicar la ley en casos concretos y particulares, a fin de inaplicarla por ser incompatible con las normas constitucionales correspondientes, en aras de la supremacía constitucional, enunciada en el artículo 242 inciso 1 y consagrada expresamente en el artículo 4º de la Carta, cuando preceptúa que “la Constitución es norma de normas[…]».

II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 11. El apoderado judicial del Alcalde Municipal de Cunday en calidad de presidente de la Junta Directiva del Hospital Federico Arbeláez E.S.E. de Cunday-Tolima se opuso a las pretensiones de la demanda[6]. II.1.- Oposición al cargo de falta de competencia 12. En respuesta al cargo de falta de competencia, afirmó que las Empresas Sociales del Estado, de conformidad con los artículos 194 y 195 de la Ley 100 de 1993, son entidades descentralizadas que cuentan con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa. 13.

Expresó que la dirección de las Empresas Sociales del Estado se encuentra a cargo de las Juntas Directivas. En igual sentido, puso de presente que el artículo 11 del Decreto 1876 de 1994 detalla las funciones del organismo de dirección, sin perjuicio de aquellas que otorgue el acuerdo municipal mediante el cual se cree o reestructure la empresa.

Por lo anterior, estimó que el concejo municipal tiene facultades para definir los parámetros dentro de los cuales debe desarrollarse cada una de las actividades de la Empresa Social del Estado, sin ninguna otra condición que el sometimiento de la Constitución y la Ley. 14. En ejercicio de esa facultad, el Concejo Municipal de Cunday expidió el Acuerdo 026 de 20 de diciembre de 1998[7] a través del cual transformó el Hospital Federico Arbeláez de Cunday en Empresa Social del Estado y definió sus estatutos. 15.

En ese orden, señaló que el artículo 16 del precitado acuerdo estableció las funciones de la junta directiva entre las cuales se encuentra la atinente a «19. determinar el monto máximo hasta el cual podrá el gerente comprometer a la Empresa a través de la celebración o suscripción de contratos en virtud de los cuales la empresa adquiera o suministre bienes y servicios» y «20.

Autorizar al Gerente para la celebración de aquellos contratos que deba celebrar la Empresa para adquirir o prestar bienes y servicios, cuya cuantía exceda del monto a que se refiere el numeral anterior». 16. Igualmente, sostuvo que la Junta Directiva tiene como función establecer las competencias y procedimientos en lo concerniente a la celebración de contratos según lo regulado en el artículo 11, numerales 1, 7,8 y 16 del Decreto 1876 de 1994. 17.

Así entonces, concluyó que no se desconoció ninguna norma constitucional ni legal y que la Junta Directiva del Hospital Federico Arbeláez E.S.E. de Cunday-Tolima actuó con plenas facultades para expedir el Acuerdo No. 077 de 2008 y establecer el monto máximo para celebrar contratos por el gerente sin la autorización previa de su Junta Directiva.

II.2.- Oposición al cargo relativo al desconocimiento de las normas en que debía fundarse 18. Respecto a la presunta ilegalidad del Acuerdo 077 de 12 de diciembre de 2008 por cuanto los miembros de la junta directiva no estaban legalmente habilitados para actuar por deficiencias en su elección y posesión, afirmó que se trata de una afirmación sin sustento probatorio por lo que el demandante debió demandar «[…]tales actuaciones y no soportar la invalidez de los actos de la Junta Directiva amparado en estas presuntas irregularidades».

En todo caso y apoyado en apartes jurisprudenciales de esta Corporación, indicó que cuando las personas investidas de la facultad de adoptar decisiones oficiales no asumen sus funciones con la observancia de los requisitos legales, quienes así actúan son conocidos como<<funcionarios de hecho>> y los actos administrativos que ellos expidan se encuentran amparados por la presunción de legalidad.

III.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 19. El Tribunal Administrativo del Tolima, a través de fallo de 16 de septiembre de 2011[8], declaró de oficio la excepción de inepta demanda, y en consecuencia se inhibió para fallar el fondo del asunto. 20. Para arribar a esa determinación, el tribunal precisó los requisitos indispensables para proferir una decisión de fondo acorde con lo señalado en el artículo 137 del CCA, y se refirió específicamente al consistente en establecer los hechos y omisiones que sirven de fundamento a la acción. 21.

En ese orden, consideró que en la demanda no se señalaron los hechos fundamento de las pretensiones y que tan solo se hizo una transcripción de las normas que el demandante consideró transgredidas. Por lo que, si bien al juez le asiste el deber de interpretar el libelo introductorio valorando en su integridad el contenido, en este caso no era posible establecer la intención del accionante. 22.

A continuación, se transcriben textualmente los argumentos del tribunal: […] De tal manera, que visto el contenido de la demanda y al hacer una interpretación conjunta del expediente, no es posible establecer la intención del accionante, máxime cuando el acápite de hechos, que es el que permite al fallador establecer las circunstancias de tiempo, modo y lugar que fundamentan la acción, en este caso, en las que se produjo el acto administrativo cuya legalidad se pone en debate, no es propiamente el recuento de una situación fáctica, sino la relación de unas normas, presentándose en consecuencia una ausencia total del fundamental fáctico, como se precisó en la parte precedente.

En efecto, si bien el juez de lo contencioso debe interpretar la demanda, en este caso, la parte demandante no cumplió con la obligación de establecer los hechos relacionados con el acto administrativo censurado, pues, se reitera, en dicho capítulo se limita a transcribir normas legales sin cumplir con dicha carga, siendo propio anotar que existen límites que se le aplican al juez que le impiden producir un fallo de fondo y por el contrario proferir una providencia inhibitoria por estas razones.

Así pues, no puede entonces el Tribunal, entrar a decidir el fondo del asunto, cuando la forma en que se produjo el acto censurado pudo haberse dado en un sin fin de posibilidades; de ahí que, de la lectura de las normas que se estiman vulneradas no se pueda establecer la realidad fáctica, pues dicho acápite corresponde al sustento que en derecho corresponde, a las pretensiones, las cuales en esencia se apoyan en los hechos descritos con la demanda. […] (destacado de la Sala). 23.

Concluyó entonces que se configuró la excepción de inepta demanda, al considerar que la parte actora no cumplió con la carga que le asistía de identificar los hechos de la demanda, de ahí que no era posible entrar a decidir de fondo el asunto. IV.- RECURSO DE APELACIÓN 24. Dentro de la oportunidad legal correspondiente, la parte actora presentó recurso de apelación[9] en contra de la decisión de primera instancia y expuso, en síntesis, que la demanda sí contiene una relación de los hechos que fundamentan las pretensiones. 25.

Para tal efecto sostuvo que en la demanda se señaló claramente que la Junta Directiva del hospital Federico Arbeláez E.S.E. de Cunday-Tolima al expedir el Acuerdo 077 de 12 de diciembre de 2008 infringió las normas superiores y se extralimitó en el ejercicio de sus funciones pues no contaba con la facultad de proponer, fijar y regular escalas y cuantías de contratación. 26.

Adujo que la limitación impuesta mediante el acuerdo demandado dificulta el buen ejercicio de las funciones del gerente ya que no puede llevar a cabo proyectos que beneficien a la comunidad y agregó: […] Por otro lado, si bien es cierto en nuestro ordenamiento contencioso administrativo establece en su artículo 137 unos requisitos procesales que debe contener una demanda tal como el señalamiento de unos hechos u omisiones que sirvan de fundamento en la acción; esto es precisamente lo que se hizo se relacionó un hecho importantísimo base de la pretensión y es la no facultad de la junta directiva del centro hospitalario para fijar, regular escalas y cuantías en la contratación mediante el Acuerdo no. 079 de diciembre de 2008 y esta circunstancia se constata de manera clara, ostensible y con el simple cotejo de las normas vigentes y que se regulan para el caso en particular con los documentos anexos en el plenario y que son prueba fehaciente en el mismo es más que suficiente, ya que desde la fecha que tomo (sic) la junta de decidir sobre como fijar y regular las escalas de contratación estamos haciendo énfasis a las circunstancias de tiempo modo y lugar como sucedieron las cosas para tomar decisiones que no son de su competencia, y al exponerlo básicamente ese hecho es congruente y razonable la exposición de la pretensión considerada vulnerada que por ese motivo se expidió un acto administrativo de carácter particular expedida por la junta directiva en dicha época y que va en contravía de las normas precitadas.

Entonces para la Sala según proveído de 16 de septiembre de los cursantes, no existe dentro de la demanda una exposición detallada y precisa sobre los hechos, razón por la cual procede a dar por inepta la demanda cuando si se relacionó como hecho principal que es adherido a la pretensión, además si [la] sala la toma como deficiencia la misma no le impide que pueda avocarse el conocimiento de fondo ya que de un análisis integral la misma permite inferir sobre unos hechos que la motivan, pues como accionante hice una identificación del acto administrativo demandado precisando: "En el acto acusado, apoyo de lo demandado, a saber, la fijación de las regulación de las escalas de contratación, que haciendo un cotejo de las normas violadas es verdaderamente contrario a las normas superiores y se debe dar aplicación al precepto constitucional que consagra la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades y en virtud de la facultad de interpretación de la demanda, debe decidirse el fondo del asunto.

Entonces con la expedición de los actos administrativos aludidos se refleja un quebrantamiento directo de las disposiciones mencionadas, resultando los mismos violatorios a los lineamientos y reglamentos internos del centro hospitalario, eso es más que claro, pues haciendo un análisis se debe tener en cuenta que para la expedición de dichos actos administrativos aludidos deben igualmente existir en copia autentica (sic) los libros de registro de posesiones de los miembros de la junta donde se especifique detalladamente nombre y apellido quienes conforman la junta directiva, con su respectiva fecha de posesión lo cual se puede concluir que la deliberación y las decisiones optadas son arbitrarias pasando por alto las normas superiores, tal y como lo mencione (sic) en el libelo introductorio de esta demanda y como lo reitere (sic) en el traslado de alegatos anexos al expediente.[…] V.- TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 27.

El recurso de apelación fue concedido por el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 14 de abril de 2011[10]. 28. A través de auto de 25 de febrero de 2016[11] se admitió el recurso interpuesto y, mediante providencia de 25 de mayo de 2016[12], el magistrado sustanciador corrió traslado a las partes por el término de diez (10) días para que presentaran alegatos de conclusión y, vencido este, al Ministerio Público para que rindiera concepto. 29.

En esta oportunidad procesal las partes guardaron silencio[13]. El Ministerio Público rindió concepto y solicitó confirmar la sentencia de primera instancia ya que, para la vista fiscal, de la interpretación de la demanda, no se pueden desprender las circunstancias de modo, tiempo y lugar que generaron la expedición de los actos administrativos, ni existen hechos concretos para resolver las pretensiones[14].

VI.- CONSIDERACIONES VI.1.- Competencia 30. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo - CCA[15] y en el artículo 13 del Acuerdo 80 expedido el 12 de marzo de 2019[16]; la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para decidir los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

VI.2.- De los actos administrativos demandados objeto de análisis de legalidad 31. Como marco de referencia para el estudio de los cargos, es menester recordar que los actos administrativos demandados son: el Acta No. 071 de 12 de diciembre de 2008 así como el Acuerdo 077 de la misma fecha «Por medio del cual se faculta al gerente del Hospital Federico Arbeláez E.S.E de Cunday-Tolima para la realización de convenios administrativos y/o contrato de bienes, obras, suministros y servicios», ambos expedido por la Junta Directiva del Hospital Federico Arbeláez E.S.E. de Cunday-Tolima. 32.

El Acuerdo 077 de 12 de diciembre de 2008 en su parte resolutiva dispuso: […]

ARTÍCULO PRIMERO: Autorícese al Gerente del Hospital Federico Arbeláez del Municipio de Cunday Tolima para celebrar Convenios Interadministrativos del Orden Municipal, Departamental, Nacional e Internacional y/o Contratos de Asesorías, Obras, Suministros y/o de Prestación de Bienes y Servicios de manera directa hasta un monto de 5 SMMLV.

ARTÍCULO SEGUNDO: En el evento en el que la cuantía exceda el monto del artículo anterior el gerente deberá solicitar autorización previa, por parte de la Junta Directiva para celebrar Convenios Interadministrativos del Orden Municipal, Departamental, Nacional e Internacional y/o Contratos de Asesorías, Obras, Suministros y/o Prestación de Bienes y Servicios.

ARTICULO TERCERO: El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias. […] VI.3.- Problema jurídico 33. De acuerdo con las prescripciones del artículo 328[17] del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo – CCA, corresponde a la Sala determinar si se confirma, modifica o revoca la sentencia 16 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima. 34.

En los términos planteados en el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del demandante, la Sala debe comprobar si resulta procedente declarar probada de oficio la excepción de inepta demanda por falta de precisión de los hechos que fundamentan las pretensiones. En caso contrario, si se debe devolver el expediente al tribunal de origen con el fin de que el a quo analice los cargos de nulidad que dejó de resolver, con el fin de garantizar el debido proceso y el principio de la doble instancia. VI.4.- Solución al problema jurídico 35.

El a quo declaró de manera oficiosa la ineptitud sustantiva de la demanda al considerar que la parte actora no precisó en la demanda los hechos que fundamentaron las pretensiones, ya que el actor se limitó a realizar una transcripción de las normas invocadas como vulneradas, de tal suerte que «[…]al hacer una interpretación conjunta del expediente, no es posible establecer la intención del accionante». 36.

Inconforme con la decisión de primera instancia, la parte actora sostuvo que sí cumplió con la carga procesal de precisar los hechos de la demanda y desarrollar el concepto de violación, pues en el libelo introductorio se indicó, de manera expresa, que los actos administrativos demandados se encuentran viciados de nulidad por desconocer las normas superiores y por la extralimitación de funciones de la Junta Directiva del Hospital Federico Arbeláez E.S.E. de Cunday-Tolima, al haber conferido autorización al Gerente para celebrar convenios interadministrativos así como fijar y regular las escalas y cuantías en la contratación. 37.

En esa medida, la Sala considera pertinente efectuar, previamente, las siguientes consideraciones respecto de (i) la excepción de inepta demanda, para luego (ii) resolver los reparos concretos del recurso de alzada. VI.4.1.- La excepción de inepta demanda 38. En los casos en los que se pretende la nulidad de un acto administrativo, los requisitos legales de la demanda aparecen contenidos en los artículos 137 y 138 del Código Contencioso Administrativo, normas del siguiente tenor: […] Artículo 137.

Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se demanda. 3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción. 4. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE> Los fundamentos de derecho de las pretensiones.

Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. 5. La petición de pruebas que el demandante pretende hacer valer. 6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia […] (Se destaca) 39. De conformidad con los numerales 3) y 4) del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, toda demanda que se instaure ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe identificar los hechos u omisiones que sirven de fundamento a la acción, así como las normas violadas y su concepto de violación. Para satisfacer dicha carga procesal, tal y como lo ha sostenido copiosa y abundante jurisprudencia es necesario que el actor cumpla con el deber de precisar las normas del ordenamiento jurídico que han sido vulneradas y de explicar con claridad, certeza, especificidad, razonabilidad y suficiencia las razones que sirven de sustento para cuestionar la legalidad del acto. 40.

Este presupuesto no solo asegura la garantía del debido proceso, pues a partir de los argumentos expuestos en la demanda el sujeto pasivo de la relación jurídico procesal puede ejercer el derecho de defensa y de contradicción; además, se convierte en una garantía a favor del juez, pues a partir de los argumentos esgrimidos en la demanda puede definir el marco de juzgamiento de la sentencia. 41.

Cabe agregar que la exigencia de sustentar el concepto de violación de la demanda en procesos de simple nulidad es más flexible, de tal manera que el juez administrativo «puede hacer uso de la facultad de interpretar la demanda para determinar si los argumentos ofrecidos cumplen con los requisitos de suficiencia, claridad y pertinencia, y, en todo caso, debe privilegiar el derecho de tutela judicial efectiva para examinar la legalidad del acto acusado, a partir del entendimiento de los argumentos que sustentan la demanda».[18] 42.

Puntualmente, esta Sección también ha precisado lo siguiente: […] [E]l requisito de la demanda exigido por el numeral 4º del artículo 137 del C. C. A., se cumple cuando se señalan las normas violadas aunque dichas normas estén derogadas o no resulten aplicables al caso y la exigencia de explicar el concepto de la violación se entiende cumplida aunque a la explicación ofrecida le falte claridad, sea incoherente, insuficiente o carezca de rigor.

En tales casos no falta el requisito previsto en el artículo 137-4 ni puede calificarse la demanda como inepta a efectos de justificar un fallo inhibitorio. La consecuencia que debe sufrir quien formula una demanda que tenga ese tipo de defectos es la improsperidad de las pretensiones pues la jurisdicción contencioso administrativa tiene carácter rogado y por ello los jueces están obligados a decidir atendiendo el marco de la litis fijado en la demanda.

Si las normas que se citan como violadas no resultan aplicables al caso o si el concepto de la violación no se explica adecuadamente, así debe declararlo el juez y con base en esa consideración despachar desfavorablemente las pretensiones […][19] (Se destaca) 43. La Sala recuerda que el numeral 7° del artículo 97 del Código de Procedimiento Civil[20], en adelante CPC, aplicable por remisión del artículo 267 del CCA, estableció que la ineptitud de la demanda se configura cuando aquella no cumple con los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones.

VI.4.2.- Análisis de los motivos de impugnación 44. Establecido lo anterior, la Sala debe estudiar si los hechos de la demanda y en general su carga argumentativa, son suficientes para emitir una decisión de fondo respecto a los actos administrativos demandados o si, por el contrario, se configura la excepción de inepta demanda, como lo indicó el tribunal de primera instancia. 45.

En el caso bajo estudio y de un análisis integral de la demanda, la Sala observa que el demandante dirige su demanda en contra del Acta No. 071 de 12 de diciembre de 2008, así como el Acuerdo No. 077 de esa misma fecha, ambos expedidos por la Junta Directiva del Hospital Federico Arbeláez E.S.E. de Cunday-Tolima, por haberse expedido con infracción de los artículos 4 y 189 (numeral 11) de la Constitución Política; 9º, 10 y 11º del Decreto 1876 de 1994; y 6º del Acuerdo 046 de 2 junio de 2006. 46.

A su vez, se verifica que la demanda contiene un acápite denominado <<fundamentos fácticos>> en el que se transcribe lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 1876 de 1994 que establece las funciones de la junta directiva del Hospital Federico Arbeláez E.S.E de Cunday -Tolima. 47. Así entonces, en la demanda sí se hizo alusión a unos hechos que se ajustan a lo establecido en el numeral 3º del artículo 137 del CCA, distinto es que estos refieren a una disposición que se considera transgredida, pero para la Sala, tal circunstancia no torna en inepta la demanda, pues la jurisprudencia pacífica de esta Corporación ha establecido que el ejercicio de la acción de simple nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A. supone un control abstracto de legalidad, en el que predomina la confrontación entre el acto demandado y la norma superior presuntamente vulnerada, de manera que los hechos que dieron lugar a la expedición, alcance y posibles modificaciones, en esta clase de acciones, no son presupuestos obligatorios en la demanda, pues la labor del juez contencioso es la de analizar el texto de las normas invocadas en la demanda y a partir de su interpretación y análisis integral resolver la controversia puesta en conocimiento. 48.

Destaca la Sala, que esta Sección[21] ha precisado: […] En tratándose de las acciones de simple nulidad, la jurisprudencia ha sido reiterada en el sentido de que, cuando el litigio es de puro derecho, la situación fáctica es irrelevante, ya que ella se limitaría al hecho consistente en la expedición del acto demandado, por lo cual no es exigible dicho requisito y, por lo mismo, no hay lugar a la prosperidad de la excepción de inepta demanda […]. 49.

Postura que fue reiterada por la Sección Cuarta de esta Corporación mediante sentencia de 23 de septiembre de 2020[22] en un asunto que comparte idénticos supuestos, al señalar: […] el ejercicio de la acción de simple nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A. supone un control abstracto de legalidad, en el que predomina la confrontación entre la norma demandada y la norma superior presuntamente vulnerada, de manera que los hechos que dieron lugar a la expedición, alcance y posibles modificaciones, en esta clase de acciones, no son presupuestos obligatorios en la demanda, pues la labor del juez contencioso es la de analizar el texto de las normas invocadas en la demanda, tal como lo ha reconocido la jurisprudencia sobre este asunto.

De manera que la ausencia de un acápite en el escrito de la demanda referido a los “Hechos” es un requisito cuya ausencia no genera ineptitud sustantiva de la demanda, tratándose de una acción de simple nulidad, no prosperando entonces la excepción planteada. 50. Desde esta perspectiva, si bien el Tribunal a quo consideró que la falta de enunciación e individualización de unos hechos daba lugar a declarar la excepción de inepta demanda, tales argumentos desconocen lo expuesto por la jurisprudencia, en la medida que, se reitera, para que una demanda de nulidad sea apta, es suficiente con desplegar aunque sea un cargo concreto, específico y directo contra los actos acusados, que permita hacer una confrontación objetiva y verificable entre la norma que se controvierte y el respectivo acto. 51.

Frente a esta carga procesal, además la Sala advierte que, la parte actora desarrolló el concepto de violación y afirmó que los actos administrativos se encuentran viciados de ilegalidad al considerar que: (i) la Junta Directiva del Hospital Federico Arbeláez E.S.E. de Cunday- Tolima no podía facultar al gerente para la realización de convenios administrativos y/o contratos de bienes, obras, suministros y/o servicios, ni podía fijar la escala de viáticos para sus empleados[23], y (ii) los miembros de la Junta Directiva que aprobaron el Acuerdo 077 de 12 de diciembre de 2008 no estaban habilitados para actuar por deficiencias en la elección y toma de posesión en ese organismo de dirección. 52.

De manera que el actor acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo con el fin de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos, por haberse expedido con falta de competencia y con infracción de las normas en que debía fundarse. 53. En este sentido, la Sala resalta que la Sección Cuarta de esta Corporación, en sentencia del 10 de septiembre de 2015 (exp. 21025) explicó que la exigencia de sustentar el concepto de violación de la demanda es más flexible tratándose de las demandas de simple nulidad, de tal manera que el juez administrativo «puede hacer uso de la facultad de interpretar la demanda para determinar si los argumentos ofrecidos cumplen con los requisitos de suficiencia, claridad y pertinencia, y, en todo caso, debe privilegiar el derecho de tutela judicial efectiva para examinar la legalidad del acto acusado, a partir del entendimiento de los argumentos que sustentan la demanda».[24] 54.

En este orden de ideas, la Sala revocará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Tolima pues el actor sí cumplió con la carga que le asistía de desarrollar el concepto de violación en la medida en que el actor presentó argumentos específicos y directos contra los actos acusados, al alegar la posible falta de competencia del funcionario que los expidió y el desconocimiento de las normas en que debía fundarse y los hechos, en todo caso, son irrelevantes dada la naturaleza que reviste esta clase de acciones al tratarse de asuntos de puro derecho.

Resta entonces por determinar si es procedente pronunciase de fondo sobre los cargos de nulidad expuestos por el actor en tanto que se omitió el análisis en primera instancia. VI.4.3.- Devolución del proceso al tribunal de origen 55. El Tribunal Administrativo del Tolima al encontrar configurada la excepción de inepta demanda dejó de lado el estudio de los cargos de nulidad planteados en la demanda, eliminando la posibilidad de que se lleve a cabo el control judicial de doble instancia sobre esos precisos reparos. 56.

Así pues, y en orden a garantizar la doble instancia, el debido proceso, el derecho de defensa y el acceso a la administración de justicia, se dispone, tal y como se ha ordenado por esta Sala en otras oportunidades[25], que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda en lo concerniente a los cargos que no analizó, en primera instancia, al centrar su examen exclusivamente en la excepción de inepta demanda.

La decisión de fondo deberá proferirse, conjuntamente con el auto de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la fecha que el expediente ingrese al despacho para tal fin[26]. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 16 de septiembre de 2011 por el Tribunal Administrativo del Tolima, con fundamento en las razones señaladas en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen con el fin de que se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda. La decisión de fondo deberá proferirse, conjuntamente con el auto de obedecimiento, dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la fecha que el expediente ingrese al despacho para tal fin. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejera de Estado Consejero de Estado P (24) ----------------------- [1] «por el cual se reglamentan los artículos 96, 97 y 98 del Decreto Ley 1298 de 1994 en lo relacionado con las Empresas Sociales del Estado» [2] «POR MEDIO DEL CUAL SE FACULTA AL GERENTE DEL HOSPITAL FEDERICO ARBELÁEZ E.S.E. DE CUNDAY – TOLIMA PARA LA REALIZACION DE CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS Y/O CONTRATOS DE BIENES, OBRAS, SUMINISTROS Y/O SERVICIOS» [3] «Por el cual se reglamentan los artículos 96, 97 y 98 del Decreto Ley 1298 de 1994 en lo relacionado con las Empresas Sociales del Estado» [4] Por el cual se establece la estructura de esa entidad. [5] Folios 8 a 13 Cuaderno 1. [6] Folios 103 a107 cuaderno 1. [7] «Por el cual se transforma el Hospital FEDERICO ARBELAEZ I NIVEL DE ATENCION, del municipio de Cunday Tolima, en Empresa Social del Orden Municipal» [8] Folios 138 a146 cuaderno 1. [9] Folios 149 a 152 Cuaderno 1. [10] Folio 154 Cuaderno 1. [11] Folio 15 Cuaderno 4 Consejo Estado. [12] Folio 18 Cuaderno 4 Consejo Estado. [13] Folio 28 a 32 Cuaderno 2. [14] Folios 21 a 25 Cuaderno 4 Consejo Estado [15] «[…] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]»: [16] «Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado». [17] Código General del Proceso. «ARTÍCULO 328 Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia» [18] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, radicado: 11001-03-27-000-2018-00042-00, actor: Juan Rafael Bravo Arteaga, demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, MP: Julio Roberto Piza Rodríguez.

Tal posición fue reiterada por la misma sección, en auto del 11 de diciembre de 2019, dentro del expediente 24048. [19] Sentencias de 11 de marzo 1.999, radicación 1847; de 28 de noviembre de 1995; radicación 1471 y de 27 de octubre de 2005, expediente No. 3678, entre otras de la Sección 5ª. Criterio a su vez reiterado por la Sección Primera, radicación número: 08001 33 31 004 2011 00658 01, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. [20] «ARTÍCULO 97.

EXCEPCIONES PREVIAS. El demandado, en el proceso ordinario y en los demás en que expresamente se autorice, dentro del término de traslado de la demanda podrá proponer las siguientes excepciones previa: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Falta de competencia 3. Compromiso o cláusula compromisoria. 4. Inexistencia del demandante o del demandado. 4.

Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. (…)». (Se destaca). [21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de febrero de 1997, CE-SEC1-EXP1997-N3704 (3704), MP: Libardo Rodríguez Rodríguez. [22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, número de radicado: 11001 0315 000 2007 00049 00, actor: Jaime Andrés Girón Medina, demandado;

Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, MP: Martha Teresa Briceño de Valencia. [23] Folio 66 Cuaderno Principal. [24] Tal posición fue reiterada por la misma sección, en auto del 11 de diciembre de 2019, dentro del expediente 24048. [25] Entre otras, ver la sentencia de 26 de abril de 2013, proferida dentro del expediente núm. 50001-2331-000-2006-01004-01), C.P. María Elizabeth García González, en la cual se precisó lo siguiente: «[…] Cabe advertir que esta Corporación, al estudiar en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera por los Tribunales Contencioso Administrativos, en las cuales no se ha resuelto el fondo del asunto -ello ha sido considerado injustificado-, en su lugar, ha procedido a proferir la providencia de mérito que corresponda, en aplicación del ultimo inciso del artículo 357 del C. de P.C., el cual prevé: || “Cuando se hubiere apelado una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante”. || Sin embargo, la Sala observa que esta norma resulta incompatible con el texto de los artículos 29 y 31 de la Carta Política, que consagran el principio de la doble instancia. […] Sobre este principio, la Corte Constitucional en sentencia C-095 de 2003 (Expediente D-4172, Magistrado ponente, doctor Rodrigo Escobar Gil), precisó: “… 6.3.

De la doble instancia, del debido proceso y del acceso a la administración de justicia. || 4. El principio de la doble instancia está previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, a cuyo tenor: "Toda sentencia podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley", en armonía con el artículo 29 del mismo ordenamiento, que consagra que toda persona tiene derecho a " impugnar la sentencia condenatoria ". || Dicho principio no sólo se encuentra previsto en los artículos 29 y 31 de la Carta Fundamental, sino que también aparece consagrado en las normas de derecho internacional humanitario, concretamente, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales le otorgan el carácter de garantía judicial y de mecanismo de protección, destinado a hacer efectivos los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico y a velar por la recta actuación de la administración, máxime en aquellos casos en los cuales a partir del ejercicio de sus funciones puede imponer sanciones (v.gr. en los procesos penales). […] Como quiera que el asunto a que se contrae la sentencia dictada en el proceso de la referencia, no está considerado dentro de los casos que deban ventilarse en única instancia, resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la Administración de Justicia.[…]” (Destacado del texto original).

Este criterio fue reiterado recientemente por la Sala en sentencia de 24 de mayo de 2018, dentro del expediente núm. 25000-23-24- 000-2004-00684-01, C.P. Hernando Sánchez Sánchez. [26] De conformidad con lo dispuesto en el artículo 120 del Código General del Proceso.