ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / REPARACIÓN DIRECTA / AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR OMISIÓN EN EL DEBER DE PROTECCIÓN – Persona que denunció amenazas, asesinada en atentado terrorista / ALCANCE DEL DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / FALLA DEL SERVICIO DE PROTECCIÓN – No se acreditó / RIESGO EXCEPCIONAL – Familiares de alcalde no son agentes del Estado [P]ara la Sala resulta imperioso concluir que la medida de protección adoptada por la Policía Nacional se ajustaba las necesidades y era proporcional a las amenazas recibidas por la víctima.
(…) Con base en lo anterior, esta Sección no evidencia que el material probatorio dé cuenta de una falla en el servicio relacionada con que el Estado omitió adoptar medidas de protección y mitigación del riesgo. Lo anterior porque la señora Toro González tenía un esquema de seguridad que resultaba proporcional a la naturaleza de las amenazas que había recibido en el pasado.
(…) En segundo lugar, tampoco tiene vocación de prosperidad el argumento de los actores, en el que sostienen que el Estado es responsable por los daños padecidos por la familia Gómez Silva debido a una actuación tardía de la fuerza pública para repeler el ataque terrorista.(…) Sobre este punto, la Sala debe señalar que la presunta tardanza a la que se hace alusión, no tiene la entidad de atribuir al Estado los daños causados a los demandantes con ocasión del ataque terrorista, porque el hecho generador del daño antijurídico fue la instalación y explosión de la bomba, cuya onda explosiva le causó graves lesiones al joven [H.D.G.S.] y la muerte a [D.F.S.T.].
(…) En ese orden de ideas, la presunta respuesta tardía de la Policía Nacional para repeler el ataque terrorista no tuvo ninguna incidencia en el hecho generador del daño, el cual, se itera, consistió en la instalación del artefacto explosivo y su detonación, a partir del cual resultó lesionado [H.D.G.S.]. (…) En tercer lugar, tampoco es admisible el argumento de los accionantes, según el cual se configuró un evento de riesgo excepcional porque la señora Sandra Elena Toro González era la hija del mandatario local.
(…) Al respecto, la Sala debe señalar que la condición de agente del Estado o representante del Estado no se construye a partir de vínculo de parentesco entre una persona y un agente del Estado. Así, aunque la persona que fue objeto del ataque terrorista era la hija del mandatario municipal, lo cierto es que ella no ostentaba dicho cargo y, debido a ello, no es posible predicar que la señora [S.E.T.G.] era un agente del Estado.
(…) Ahora bien, en gracia de discusión y de aceptarse la tesis de los accionantes, consistente en que la señora Toro González por ser hija del alcalde municipal actuaba como representante del Estado, la Sala encuentra que tampoco es posible imputar a la Nación – Ministerio de la Defensa Nacional – Policía Nacional la creación del supuesto riesgo excepcional, porque la señora [S.E.T.G.] no tenía ninguna relación o vinculo de parentesco con funcionarios de la Policía Nacional, sino que su relación consanguínea era única y exclusivamente con el alcalde municipal.
(…) Significa lo anterior que incluso de aceptarse la tesis de la accionante, la responsabilidad tampoco recaería en la entidad demandada porque la señora [S.E.T.G.], contra quien iba dirigido el ataque terrorista, no tenía ninguna relación con la Policía Nacional, sino que su relación de parentesco era con el representante del municipio de Puerto Asís. (…) cuarto lugar, la Sala estima que la declaratoria del hecho de un tercero en el sub judice, resultaba razonable si se tiene en cuenta que, en efecto, la magnitud y la forma del atentado terrorista resultaba imprevisible para la entidad demandada, conforme se expuso previamente.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., tres (3) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-02433-00 (AC) Actor: HERNÁN DAVID GÓMEZ SILVA Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO La Sala decide la acción de tutela presentada por los señores Hernán David Gómez Silva, Diana Marcela Gómez Silva, María Lucero Silva Ledesma y Hernán Gómez Ríos, a través de apoderada judicial, en contra de la sentencia de 11 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión. I. LA SOLICITUD DE TUTELA Los ciudadanos Hernán David Gómez Silva, Diana Marcela Gómez Silva, María Lucero Silva Ledesma y Hernán Gómez Ríos, quienes actúan a través de apoderada judicial, solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyeron a la sentencia de 11 de noviembre de 2020, proferida por Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión, dentro del medio de control de reparación directa con número de radicado 86001-33-40-002-2013-00128-01, y mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por la parte accionante, los hechos que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: Manifiestan que la señora Sandra Elena Toro, residente del municipio de Puerto Asís de Putumayo, fue víctima de amenazas contra su vida y por ello tenía un esquema de seguridad que consistía en un agente de la Policía Nacional que la acompañaba todos los días entre las 8:00 a.m. y las 6:00 p.m. Refieren que el 13 de enero de 2011 hubo un atentado terrorista en contra de la señora Sandra Elena Toro y, como consecuencia del mismo, el joven Hernán David Gómez Silva resultó gravemente lesionado.
Señalan que, aunado a lo anterior, tuvieron que abandonar su lugar de domicilio y que fueron víctimas de desplazamiento forzado, ya que fueron testigos del ataque terrorista. Con ocasión a lo anterior, el joven Hernán David Gómez Silva y su grupo familiar conformado por Diana Marcela Gómez Silva, María Lucero Silva Ledesma y Hernán Gómez Ríos, presentaron demanda de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, para que le fuesen reparados los daños padecidos.
Exponen que, mediante sentencia de 23 de octubre del 2017, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Mocoa accedió a las pretensiones de la demanda. Comentan que la decisión de primera fue apelada y que el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión, mediante sentencia de 11 de noviembre de 2020, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la excepción de hecho de un tercero. Explican que la sentencia de 11 de noviembre de 2020 incurrió en un defecto fáctico, en una decisión sin motivación, en un defecto sustantivo y en una violación del artículo 90 constitucional.
III. PRETENSIONES La parte accionante formuló, en su demanda de tutela, las siguientes pretensiones: […] 5.1.- PRINCIPALES PRIMERA. Tutelar los Derechos Fundamentales de mis poderdantes al debido proceso, la igualdad, el acceso a la administración de justicia, y los que su señoría encuentre pertinentes vulnerados por El Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión.
SEGUNDO. Subsecuentes de lo anterior se determine dentro de las cuarenta y ochos horas siguientes a la providencia que decida de fondo el control de legalidad de las actuaciones de la entidad accionada y en lo pertinente se solicita respetuosamente el apego al debido proceso y se proceda a confirmar la sentencia de primera instancia emitida por el H. Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Mocoa, en fecha del veintitrés (23) de octubre del 2017. 5.2 SUBSIDIARIAS TERCERO. Condénese a la accionada en costas procésales y demás gastos que demande la presente ACCIÓN DE TUTELA. […].
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA El consejero de Estado a cargo de la sustanciación de este proceso, mediante auto de 13 de mayo de 2021, admitió la acción de tutela promovida por la parte actora en contra de la sentencia de 20 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión. En la referida providencia se vincularon, como terceros con interés directo en los resultados del proceso, a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Mocoa.
Aunado a lo anterior, se solicitó en préstamo el expediente contentivo del proceso de reparación directa número 86001-33-40-002-2013-00128-00/01. V. INTERVENCIONES Efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, se produjeron las siguientes intervenciones: La Policía Nacional, mediante escrito de 20 de mayo de 2021, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la acción de tutela por las siguientes razones: i) los derechos fundamentales de la parte accionante no fueron desconocidos por la autoridad judicial, y ii) la acción de tutela es improcedente en el sub judice, ya que no se está en presencia de un perjuicio irremediable.
Las demás entidades accionadas y vinculadas optaron por guardar silencio. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la acción de tutela presentada por Hernán David Gómez Silva, Diana Marcela Gómez Silva, María Lucero Silva Ledesma y Hernán Gómez Ríos, a través de apoderada judicial, en contra de la sentencia de 11 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión, en virtud de lo previsto en el el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 1991[1], en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de mayo de 2021[2] y en armonía con el Acuerdo 080 de 2019, que regula de la distribución de negocios al interior de las secciones del Consejo de Estado.
VI.2. Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. b) Si ello es así, determinar si la sentencia 11 de noviembre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión, vulneró los derechos constitucionales fundamentales de los accionantes, en tanto que la referida providencia judicial revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de reparación directa número 86001-33-40-002-2013-00128- 00/01.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.
VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad En sentencia de 31 de julio de 2012[3], la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial[4], la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución[5].
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión[6]” que se encaje en dichos parámetros.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto Los ciudadanos Hernán David Gómez Silva, Diana Marcela Gómez Silva, María Lucero Silva Ledesma y Hernán Gómez Ríos, quienes actúan a través de apoderada judicial, solicitaron el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyeron a la sentencia de 11 de noviembre de 2020, proferida por Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión, dentro del medio de control de reparación directa con número de radicado 86001-33-40-002-2013-00128-01, y mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se negaron las pretensiones de la demanda.
Los accionantes sostienen que la sentencia enjuiciada incurrió en un defecto fáctico, en una decisión sin motivación, en un defecto sustantivo y en una violación del artículo 90 constitucional. Sin embargo, la Sala debe precisar que, aunque los actores consideran que se incurrió en los precitados defectos, se advierte que los argumentos que sustentan la presente acción de tutela se enmarcan, en realidad, dentro de la órbita del desconocimiento del precedente jurisprudencial y del defecto fáctico, por ello se analizará si la providencia objeto de tutela incurrió en las referidas causales de procedibilidad.
VI.4.1. Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela Ahora bien, la Sala encuentra que, acuerdo con los parámetros planteados, se cumplen los requisitos generales de procedencia. Con base en los siguientes argumentos: En el escrito de tutela se invoca la vulneración de derechos de orden fundamental como lo son la igualdad, el debido proceso y el acceso a la administración de justicia. La acción de tutela fue promovida dentro de un término razonable, habida cuenta de que la sentencia judicial objeto de tutela fue notificada el 26 de noviembre de 2020 y la solicitud de amparo se instauró el 11 de mayo de 2021.
Esto quiere decir que la acción de tutela se promovió antes del término de seis meses considerado como razonable por esta Corporación. La situación a la cual se atribuye la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela. No se alega la existencia de una irregularidad procesal, por lo que no es necesario efectuar un análisis al respecto.
La acción constitucional no se dirige contra una sentencia dictada en un proceso de idéntica naturaleza o índole. Los accionantes no cuentan con otro mecanismo judicial para que se protejan los derechos que estiman como vulnerados, por lo que la acción de tutela se erige como el único medio de defensa judicial a través del cual pueden obtener el amparo de los derechos fundamentales que anuncian como vulnerados.
VI.4.2. Análisis de los requisitos específicos de la presente acción de tutela Encontrándose satisfechos y cumplidos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, la Sala abordará los requisitos especiales frente a la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales invocados por los accionantes. VI.4.2.1.
Caracterización del desconocimiento del precedente jurisprudencial En cuanto a estos defectos, debe señalarse que la jurisprudencia[7] ha entendido por precedente, la sentencia o el conjunto de sentencias proferidas con anterioridad al asunto que debe resolverse que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de i) patrones fácticos y ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.
Se debe distinguir entre el precedente horizontal y el vertical, teniendo en cuenta la autoridad que profiere la providencia. Así, el primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o por el mismo operador judicial y el segundo se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar la jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción. Un juez -individual o colegiado- no puede separarse, sin una explicación suficientemente y sustentada del precedente fijado en sus propias sentencias, ni tampoco del precedente establecido por las autoridades superiores, específicamente del emanado de las Altas Cortes.
En este contexto, se destaca que el desconocimiento del precedente puede ser alegado de dos formas, a saber: i) como causal autónoma, cuando la providencia judicial enjuiciada se aparta de un precedente contenido en sentencias proferida por la Corte Constitucional, y ii) como defecto sustantivo, el cual se configura cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical fijado por la jurisdicción contenciosa y sin justificación suficiente, lo cual conduce a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo[8].
La jurisprudencia constitucional también ha diferenciado los conceptos de antecedente y precedente, así[9]: […] El antecedente se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de derecho (e.g. conceptos, interpretaciones, preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio.
Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad […][10]”. (…) Por su parte, el precedente, por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso […][11].
VI.4.2.2. Caracterización del defecto fáctico De conformidad con lo previsto en la sentencia T-008 de 2019 de la Corte Constitucional, este defecto se presenta cuando el operador jurídico decide separarse por completo de los hechos debidamente probados, y resuelve a su arbitrio el asunto jurídico sometido a su consideración, o cuando aprecia una prueba allegada al proceso que se encuentra viciada.
También se configura cuando la autoridad judicial a pesar de que en el proceso existen elementos probatorios, omite considerarlos, no los advierte o simplemente no los tiene en cuenta para efectos de fundamentar la decisión respectiva, y en el caso concreto resulta evidente que, de haberse realizado su análisis y valoración, la solución del asunto jurídico debatido variaría sustancialmente.
VI.4.2.3. De la responsabilidad del Estado por actos terroristas Resulta pertinente señalar que el régimen de responsabilidad del Estado por actos terroristas tiene como fundamento constitucional la cláusula general de responsabilidad del artículo 90 de la Constitución Política, norma cuyo tenor literal dispone: […] El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas […].
El Consejo de Estado, a través de la Sección Tercera de esta Corporación, ha reconocido que el Estado puede ser hallado responsable por los daños causados a los particulares, como consecuencia de lo que la jurisprudencia ha denominado como «actos violentos de terceros». En dicho contexto, la jurisprudencia contenciosa prevé que la responsabilidad del Estado se puede ver comprometida en razón a: i) una falla en el servicio, ii) la materialización de un riesgo excepcional, y iii) un daño especial, o también cuando agentes del Estado participan, en conjunto con terceros, o facilitan a los terceros las acciones violentas causantes del daño antijurídico.
El precedente jurisprudencial de la Corporación, en la materia, se encuentra contenido en la sentencia de unificación de 20 de junio de 2017, a través de la cual la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó las reglas jurisprudenciales en el régimen de responsabilidad del Estado por los actos terroristas realizados por terceros. De la lectura de la sentencia de unificación resulta importante señalar que «la Constitución de 1991 no privilegió ningún título de imputación a fin de atribuirle responsabilidad al Estado, [por lo que] tampoco el juez contencioso administrativo podía escoger un único título de imputación para juzgar este tipo de casos, toda vez que en función de la situación fáctica probada dentro del proceso los escenarios podrían variar».
Por ende, «el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad extracontractual del Estado». Con base en lo anterior, cabe iterar que es el juez contencioso quien, en cada caso particular, debe determinar cuál es el título de imputación aplicable, a efectos de analizar si existió o no responsabilidad del Estado.
Ahora bien, el juez contencioso debe tener en consideración que, para la prosperidad de las pretensiones de la demanda de reparación, desde la perspectiva del título de imputación de falla en el servicio, resulta indispensable que se encuentre acreditado que el atentado terrorista era previsible y resistible por las autoridades públicas y que, no obstante lo anterior, el Estado omitió adoptar medidas para revertir la situación, para mitigarla o para prevenirla.
Por otra parte, si el operador judicial se inclina por la aplicación de un título de imputación de naturaleza objetiva, entre ellos, el riesgo excepcional, es indispensable que se acredite en el plenario que «el acto violento [estaba] dirigido en contra de altos funcionarios, bienes o elementos representativos del Estado y que el fundamento de imputación, esto es, el riesgo creado por la administración a la población civil o a sus bienes sea cierto y lícito y de naturaleza excepcional, es decir, caracterizado por exceder las cargas públicas en relación con el provecho o utilidad para el Estado y la sociedad».
Por último, si el título de imputación que pretende utilizar el operador judicial es el daño especial, resulta necesario que se acredite la existencia de una «conducta estatal (…) lícita, no riesgosa y que se ha desarrollado en beneficio del interés general, pero produce al mismo tiempo un daño de naturaleza grave o anormal que impone un sacrificio mayor a un individuo o grupo de individuos determinado con lo que se rompe el principio de igualdad ante las cargas públicas, el fundamento de la responsabilidad será también objetivo bajo la modalidad de daño especial».
Al respecto señala la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado lo siguiente: […] [E]n el caso de los daños producidos por actos terroristas provenientes de terceros cuya responsabilidad del Estado ha sido declarada a la luz del título de imputación de daño especial, se requiere la intervención positiva, legítima y lícita de la entidad estatal; por consiguiente, a fin de que sea viable el resarcimiento solicitado, se debe establecer que el daño proviene de una acción positiva y lícita estatal; a contrario sensu, se excluiría de uno de los elementos estructurantes de la responsabilidad como lo es la imputabilidad […].
(Negrillas de la Sala) VI.4.2.1.3. Solución del caso concreto En primer lugar, y como fundamento del desconocimiento del precedente, los accionantes sostienen que la decisión enjuiciada se apartó de la línea jurisprudencial construida por la Sección Tercera del Consejo de Estado en materia de responsabilidad administrativa por actos terroristas ya que, a la luz de esta, el Estado puede ser hallado responsable por los actos terroristas cometidos por terceros, en los siguientes eventos: i) cuando se demuestra que agentes del Estado participaron activamente en la comisión del hecho; ii) cuando se prueba que el Estado, pese a tener conocimiento de los hechos, omitió adoptar medidas tendientes a mitigar y/o evitar la materialización del daño, y iii) cuando el ataque terrorista se dirige contra bienes, entidades o agentes representativos del Estado y causa un daño a los particulares.
En ese orden de ideas, los accionantes exponen que la señora Sandra Elena Toro González fue víctima de distintas amenazas y, pese a la gravedad de estas, la Policía Nacional dispuso de un esquema de seguridad precario, conformado por un solo patrullero de la Policía Nacional, quien la acompañaba entre las 8:00 A.M. y las 6:00 P.M. Aunado a ello, indicaron que el día del atentado terrorista -el cual ocurrió el 13 de enero 2011- aproximadamente diez subversivos pertenecientes a las FARC EP colocaron un artefacto explosivo en la vivienda de la señora Sandra Elena Toro González y hostigaron esta vivienda por alrededor de veinte minutos, sin que la fuerza pública hiciera presencia y repeliera el ataque; todo lo cual demuestra una respuesta tardía de la Policía Nacional.
Con base en los argumentos anteriores, señalan los accionantes que los daños antijurídicos padecidos son imputables al Estado a través del título de imputación de falla en el servicio. Por otra parte, exponen que el ataque terrorista se dirigió en contra de una persona representativa del Estado, como lo era la señora Sandra Elena Toro González, quien se desempeñaba como gestora social en el municipio y también era hija del alcalde municipal de esa época.
En consecuencia, afirman que, aunque la señora Sandra Elena Toro González no ostentaba la condición de servidora pública, el ataque terrorista sí tenía como objetivo desestabilizar la institucionalidad, en tanto que la señora Toro González era la hija de la máxima autoridad de policía del municipio en esa época y, a través de dicha acción bélica, se buscaba desestabilizar los órganos de gobierno del municipio.
En razón a lo anterior, aseguran que los daños padecidos por los accionantes también resultan imputables al Estado bajo el título de imputación de riesgo excepcional. En segundo lugar, y como fundamento del defecto fáctico, señalan que el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión realizó una valoración incorrecta de los testimonios rendidos por las siguientes personas: Sandra Elena Toro González -quien indicó que por ser hija del alcalde fue víctima de distintas amenazas y que su esquema de seguridad era un solo patrullero de la Policía Nacional-;
Ivanna Janethe Obando Siniestra -quien manifestó conocer a los demandantes y percibió el dolor padecido por estos-; Zaira Victoria Bolaños Villareal - quien manifestó conocer a los demandantes y percibió el dolor padecido por estos-, y Ventura Mazuera Arana -quien manifestó que escuchó la explosión y dio aviso a las autoridades, pero estas hicieron presencia después de veinte minutos-.
Igualmente, consideran que no se valoraron los siguientes documentos: i) copia de las actas del consejo de seguridad del municipio de Puerto Asís –antes del trece (13) de enero del 2011 -en estos documentos el alcalde municipal manifiesta que su vida y la de su hija se encuentran en peligro por distintas amenazas-; ii) copia del oficio No. 018338 del comandante de la Policía del departamento del Putumayo -a través del cual se asigna al patrullero Jhony Duque como escolta de la señora Sandra Elena Toro González-; iii) copia del acta No. 710 de 5 de agosto de 2018, elaborado por la junta de calificación de invalidez de Nariño -a través del cual se establece que el joven Gómez Silva tiene una pérdida de la capacidad laboral del 40,70%-, y iv) copia de las noticias criminales No. 865686107570201080524, 865686107570201080945 y 865686107570201080765.
Sostienen que, a través de las pruebas previamente citadas, es posible concluir que el Estado sí era responsable de los daños padecidos por Hernán David Gómez Silva y por su núcleo familiar, ya que existió una falla en el servicio como consecuencia de la omisión de la Policía Nacional de implementar un esquema de seguridad que evitara el ataque terrorista, y también en razón a la reacción tardía de las autoridades del Estado en aras de repeler la incursión armada del grupo guerrillero, ya que la fuerza pública hizo presencia después de veinte minutos de ocurridos los hechos.
Como último argumento, aducen que las tesis jurídicas defendidas en la sentencia enjuiciada desconocen los artículos 2, 9, 13, 90, 217 y 246 superiores, ya que en el interior del proceso ordinario número 86001-33-40- 002-2013-00128-00/01 se encuentra acreditado que el Estado incumplió sus deberes constitucionales y convencionales relativos a la protección y garantía de los derechos humanos a los asociados y, en virtud de ello, deben repararse los daños irrogados a las víctimas.
Ahora bien, en la sentencia enjuiciada se señala que se encuentra acreditado el daño antijurídico, el cual consistió en las lesiones físicas[12] padecidas por el joven Hernán David Gómez Silva -como consecuencia del ataque terrorista- y en el desplazamiento forzado[13] de los demandantes -como consecuencia de las amenazas que padecieron con posterioridad al ataque terrorista-.
Sin embargo, el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Primera de Decisión, al analizar si le eran imputables al Estado los daños padecidos por Hernán David Gómez Silva y su núcleo familiar, sostuvo que ello no era así por las siguientes razones: […] Ahora bien las pruebas indican que el atentado se produjo contra un particular, esto es a la señora Sandra Elena Toro, que si bien es la hija del alcalde no residía en el domicilio de aquél, pero igualmente cabe resaltar que fueron atendidas sus denuncias de amenazas contra su vida, y fue discutido el asunto en los comités de seguridad del municipio, en donde era parte, y que dieron como resultado haberle asignado un escolta permanente y elementos de comunicación. Dentro de este panorama y sin tener otros elementos probatorios, que demuestren la importancia social o liderazgo de la señora Sandra Elena Toro, para convertirse en objetivo de los terroristas, excepto ser hija del alcalde, y que había recibido amenazas de muerte de acuerdo con su dicho y denuncia, la asignación del escolta era suficiente a su nivel de riesgo, sin que ella protestara o pidiera un estudio de un nivel superior, y tampoco su padre, formuló como autoridad, una recomendación, o solicitud a la Policía Nacional de ampliación de las medidas, y cuando hace el informe ante el Ministerio de Defensa, se nota a las claras, que su fin es llamar la atención a las autoridades nacionales de la grave situación de orden público que se vivía en el municipio de Puerto Asís, que le generaba problemas y amenazas contra su vida y la de su familia.
Tampoco se demostró en el plenario, sobre todas las actividades que desplegó la Policía Nacional y el Ejército para enfrentar a los grupos subversivos y cuáles eran las operaciones y los resultados, como para derivar un reforzamiento mayor a la seguridad de la mencionada señora y su familia, la que, insistimos, no hizo protesta o reclamo alguno a fin de que le dieran una mayor protección. Incluso la Sala se pregunta qué razones tenían los terroristas para atentar contra su vida, si en principio el objetivo del daño era el señor alcalde, un dirigente social y autoridad municipal.
Además, de los informes y de las pruebas mencionadas la señora indica que era miembro del comité de seguridad, suponemos con voz y voto. De lo anterior, y al resultar involucrado una persona extraña en el atentado de la señora Sandra Elena, menos resulta imputable al Estado la obligación de repararlo, dado que era imposible prever el atentado terrorista hacia una determinada persona que tenía un esquema de protección acorde con sus circunstancias se reitera que no se probó su calidad de persona, objeto una accionar delictivo, y tampoco pidió demandó mayor protección de la brindada por la Policía Nacional.
(…) En esta línea, los consejos de seguridad sabían de la situación demandada por la señora, tomando las acciones que al momento correspondía, y lo imprevisible del ataque al particular, acorde con las reglas de la jurisprudencia traída al principio de este proveído, exonera al estado de responsabilidad, en donde quién perpetró el daño fue un tercero. Por consiguiente dentro de los requisitos de la falla del servicio, tenemos en el caso concreto, lo siguiente: 1.
La administración atendió los llamados de la señora María Elena Toro, a fin de brindarles la protección concomitante a su nivel de riesgo. 2. La brindada es decir el escolta permanente era suficiente para conjurar las posibilidades de un ataque. Aquí es importante indicar que no se probó en donde se encontraba la señora y su escolta el día y hora de los hechos, para analizar la conducta del escolta y el de ella misma.
Ahora bien, con respecto a los requisitos jurisprudenciales en concreto sobre la falla en el servicio en el atentado terrorista, tenemos: a. No se probó por los demandantes la falta de cuidado o previsión de la administración que facilitara la actuación de los guerrilleros. Al contrario, fue un acto imprevisible y sorpresivo. b. La víctima solicitó protección y esta no se retardó ni se omitió, al revés, se prestó de forma eficiente, como una adición: se presume que el alcalde estaba debidamente protegido y su familia, por su cargo público. c. El hecho no era previsible, dentro de los parámetros de un atentado terrorista, se recuerda que fue una bomba puesta en la puerta de su casa de habitación donde estaba la víctima. d. Al no ser previsible e irresistible, la administración le era imposible adoptar otras medidas para evitar la situación de riesgo […].
De la cita anterior es admisible colegir que, a juicio del Tribunal, existe un daño antijurídico padecido por los accionantes, pero dicho daño no puede ser imputado al Estado porque se configuró la causal eximente de responsabilidad de hecho de un tercero, en tanto que: La Policía Nacional sí adoptó medidas para proteger la vida de Sandra Elena Toro González y evitar cualquier ataque terrorista, ya que le fue asignado un esquema de seguridad.
El esquema de seguridad que le fue asignado a Sandra Elena Toro González resultaba pertinente y proporcional con las amenazas recibidas. Un atentado terrorista de esa magnitud y de esas características era imprevisible e irresistible porque las amenazas recibidas por la víctima no apuntaban hacia un atentado terrorista a través de artefactos explosivos.
El Estado no creó un riesgo excepcional a los terceros afectados con el ataque terrorista porque la señora Sandra Elena Toro González, pese a ser hija del alcalde municipal de la época, no era un agente representativo del Estado. Bajo estas circunstancias, la Sala encuentra que las conclusiones a las que arribó el Tribunal Administrativo de Nariño - Sala Primera de Decisión resultan jurídicamente razonables, en tanto que del material probatorio allegado al proceso contencioso no se podía inferir que existió falla del servicio o un riesgo excepcional, a efectos de imputar al Estado los daños padecidos por Hernán David Gómez Silva y por su núcleo familiar.
En primer lugar, se debe señalar que, en efecto, está acreditado que la señora Sandra Elena Toro González, desde que su padre asumió el cargo de alcalde municipal, estuvo sometida a distintas amenazas. Como consecuencia de las referidas amenazas interpuso un conjunto de denuncias, entre las cuales se destacan las denuncias interpuestas el 19 de julio de 2010 y el 27 de diciembre de 2010, ante la SIJIN.
La medida adoptada por los órganos del Estado para proteger la vida e integridad de la señora Toro González consistió en asignarle un esquema de seguridad compuesto por un escolta personal perteneciente a la Policía Nacional, quien se encargaba de acompañar a la protegida cuando esta requería movilizarse. La función del escolta finalizaba cuando la protegida se encontraba en su domicilio y no iba a movilizarse.
En el año 2010 se registró un elevado número de hechos de violencia en el municipio de Puerto Asís. Así las cosas, a través del oficio No. SGM-12 – 2011, el Alcalde del municipio de Puesto Asís le informó al Ministerio de la Defensa Nacional el grave deterioro del orden público y enlistó algunos de los actos violentos registrados. Así las cosas, aunque los actores consideran que la Policía Nacional incurrió en una falla en el servicio porque, presuntamente, el esquema de seguridad era precario ya que estaba integrado por un solo agente del Estado y la vigilancia no era permanente, la Sala estima que la medida de protección asignada a la víctima del acto terrorista resultaba proporcional a las amenazas que había recibido en el pasado y a las circunstancias de orden público que se vivían en el municipio.
Aunado a lo anterior, se itera que las amenazas recibidas por la señora Sandra Elena Toro González solamente hacían referencia a que un grupo alzado en armas iba a lesionar su derecho a la vida e integridad personal, pero en ningún momento se tuvo conocimiento sobre la posible instalación de un artefacto explosivo. Como se evidencia del siguiente fragmento de la denuncia presentada el 27 de diciembre de 2010 por la señora Toro González: […] En este año he puesto en conocimiento de las autoridades, Policía Nacional y Personería, sobre una serie de amenazas en contra; hace aproximadamente 20 días del mes cursante, yo me encontraba en la alcaldía en el tercer piso oficina de política social, y me dijo la gente del campo que la guerrilla (FARC) estaba pidiendo información sobre mi, el esquema de seguridad y como me movilizó, ese mismo día le dije a mi papá lo que me está ocurriendo, pasaron uno o dos días hubo Consejo de Seguridad donde el asesor de mi papá (…) puso en conocimiento la información que yo había dado a todas las autoridades que se encontraban en la reunión; después a los días siguientes un señor (…) le dijo a otra persona que lo había mandado a buscar información de la hija del alcalde, los guerrilleros que se la pasaban uniformados en la vereda con uniformes de los petroleros y que uno de ellos lo abordó y le dijo que llevara información mía, [él] estaba muy preocupado y quería denunciar pero que no lo hacía porque sentía que lo seguía […].
En ese orden de ideas, para la Sala resulta imperioso concluir que la medida de protección adoptada por la Policía Nacional se ajustaba las necesidades y era proporcional a las amenazas recibidas por la víctima. Con base en lo anterior, esta Sección no evidencia que el material probatorio dé cuenta de una falla en el servicio relacionada con que el Estado omitió adoptar medidas de protección y mitigación del riesgo.
Lo anterior porque la señora Toro González tenía un esquema de seguridad que resultaba proporcional a la naturaleza de las amenazas que había recibido en el pasado. En segundo lugar, tampoco tiene vocación de prosperidad el argumento de los actores, en el que sostienen que el Estado es responsable por los daños padecidos por la familia Gómez Silva debido a una actuación tardía de la fuerza pública para repeler el ataque terrorista.
Sobre este punto, se advierte que el testimonio rendido por el señor Ventura Mazuera Arana indica que la fuerza pública hizo presencia en el lugar de los hechos veinte minutos después de ocurridos los mismos y que no se produjo la captura de los delincuentes. Sobre este punto, la Sala debe señalar que la presunta tardanza a la que se hace alusión, no tiene la entidad de atribuir al Estado los daños causados a los demandantes con ocasión del ataque terrorista, porque el hecho generador del daño antijurídico fue la instalación y explosión de la bomba, cuya onda explosiva le causó graves lesiones al joven Hernán David Gómez Silva y la muerte a Diego Fernando Sánchez Toro.
En ese orden de ideas, la presunta respuesta tardía de la Policía Nacional para repeler el ataque terrorista no tuvo ninguna incidencia en el hecho generador del daño, el cual, se itera, consistió en la instalación del artefacto explosivo y su detonación, a partir del cual resultó lesionado Hernán David Gómez Silva. En tercer lugar, tampoco es admisible el argumento de los accionantes, según el cual se configuró un evento de riesgo excepcional porque la señora Sandra Elena Toro González era la hija del mandatario local.
Al respecto, la Sala debe señalar que la condición de agente del Estado o representante del Estado no se construye a partir de vínculo de parentesco entre una persona y un agente del Estado. Así, aunque la persona que fue objeto del ataque terrorista era la hija del mandatario municipal, lo cierto es que ella no ostentaba dicho cargo y, debido a ello, no es posible predicar que la señora Sandra Elena Toro González era un agente del Estado.
Ahora bien, en gracia de discusión y de aceptarse la tesis de los accionantes, consistente en que la señora Toro González por ser hija del alcalde municipal actuaba como representante del Estado, la Sala encuentra que tampoco es posible imputar a la Nación – Ministerio de la Defensa Nacional – Policía Nacional la creación del supuesto riesgo excepcional, porque la señora Sandra Elena Toro González no tenía ninguna relación o vinculo de parentesco con funcionarios de la Policía Nacional, sino que su relación consanguínea era única y exclusivamente con el alcalde municipal.
Significa lo anterior que incluso de aceptarse la tesis de la accionante, la responsabilidad tampoco recaería en la entidad demandada porque la señora Sandra Elena Toro González, contra quien iba dirigido el ataque terrorista, no tenía ninguna relación con la Policía Nacional, sino que su relación de parentesco era con el representante del municipio de Puerto Asís. En cuarto lugar, la Sala estima que la declaratoria del hecho de un tercero en el sub judice, resultaba razonable si se tiene en cuenta que, en efecto, la magnitud y la forma del atentado terrorista resultaba imprevisible para la entidad demandada, conforme se expuso previamente.
En ese orden de ideas, la Sala concluye que la decisión judicial entutelada no incurre en los defectos denunciados por los accionantes. Por tanto, se negará las pretensiones de la presente acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela, conforme a lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
TERCERO: En caso de no ser impugnada REMITIR el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, |HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ |OSWALDO GIRALDO LÓPEZ | |Consejero de Estado |Consejero de Estado | |Presidente | | | | | | | | |NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN |ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS | |Consejera de Estado |Consejero de Estado | P (15) ----------------------- [1] «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». [2] “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. [3] Radicación: 2009-01328-01(IJ).
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. [4] Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. [5] «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.
Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política» [6] Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. [7] Ver entre otras las sentencias T-158 de 2 de marzo de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
“La correcta aplicación del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s), solo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”.
Sentencia T-812 de 28 de septiembre de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. T-355 de 10 de mayo de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y T-309 de 22 de mayo de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [8] Ver entre otras las sentencias T-158 de 2 de marzo de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. “La correcta aplicación del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s), solo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”.
Sentencia T-812 de 28 de septiembre de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. T-355 de 10 de mayo de 2007, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y T-309 de 22 de mayo de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [9] T-102 de 25 de febrero de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [10] T-292 de 6 de abril de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Vargas. [11] Texto tomado de la sentencia de 27 de noviembre de 2015, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. [12] Se afirma en la providencia enjuiciada que dicho daño se encuentra acreditado a través del informe técnico legal de lesiones no fatales, del informe quirúrgico, de la copia de la historia clínica del demandante, del informe técnico y de los resultados de la valoración por audiología. [13] Se afirma en la providencia enjuiciada que dicho daño se probó a través de las denuncias presentadas por la víctima ante la Fiscalía General de la Nación, de la Resolución No. 15979 de 8 de julio de 2011, proferida por el Ministerio del Interior, de la certificación expedida por la Personería Municipal y de la certificación emitida por el alcalde municipal-