MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO / AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR LEYES TRIBUTARIAS INEXEQUIBLES / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL – Incumplimiento de requisitos para su aplicación / INEXISTENCIA DEL DAÑO ANTIJURÍDICO – Modulación temporal de la sentencia que declara la inexequibilidad tiene efectos ex nunc [L]a Corte Constitucional no moduló temporalmente los efectos de la sentencia C-169 de 2014.
En tal virtud, la inexequibilidad de la Ley 1653 de 2013 surtió efectos hacia futuro (ex nunc), no retroactivos. (…) De allí que no se cumple con la exigencia contenida en la sentencia de unificación jurisprudencial, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en cuanto a que para poder estudiar la posible responsabilidad patrimonial del Estado por leyes declaradas inexequibles es requisito sine qua non que se hubieran modulado los efectos temporales de la decisión de forma retroactiva (ex tunc).
(…) En tal virtud, en el caso concreto los pagos realizados por los sujetos pasivos del tributo -mientras este estuvo vigente, entre el 15 de julio de 2013 y el 19 de marzo de 2019- no revisten la connotación de daños, así como tampoco de antijurídicos, pues se trata de una carga que los asociados se encontraban en el deber jurídico de soportar o tolerar.
(…) Por consiguiente, la Corte Constitucional, al no modular los efectos de la sentencia C-169 de 2014, dejó a salvo las situaciones jurídicas consolidadas en vigencia de la normativa declarada inexequible y, por tanto, los pagos efectuados, se insiste, no configuraron daño alguno, así como tampoco revistieron la calificación de antijurídicos.
MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DE LOS PERJUICIOS CAUSADOS A UN GRUPO / IMPROCEDENCIA POR FALTA DE CAUSA COMÚN DEL DAÑO – Aranceles cobrados con posterioridad a la sentencia de inexequebilidad / DEVOLUCIÓN DEL PAGO DEL TRIBUTO – Se solicita mediante procedimiento administrativo Frente al segundo problema jurídico, la Sala advierte que los posibles daños causados por el recaudo del arancel judicial contenido en la Ley 1653 de 2013, con posterioridad a la sentencia de inexequibilidad, no tuvieron una causa común y, por tanto, no pudieron ser tramitados bajo el medio de control de reparación de daños causados a un grupo.
(…) Para el caso concreto del arancel judicial de la Ley 1653 de 2013, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante Circular DEAJC 14-45 de 2014, definió el correspondiente procedimiento administrativo para solicitar la devolución de los valores efectivamente pagados por ese concepto. (…) De allí que correspondía a los miembros del grupo demandante agotar el procedimiento administrativo establecido en la citada disposición, con la finalidad de provocar un pronunciamiento de la Administración. La decisión así adoptada estaría contenida en un acto administrativo de contenido particular y concreto y, por tanto, enjuiciable ante esta jurisdicción, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
(…) De modo que la Rama Judicial estableció un procedimiento administrativo para que los contribuyentes pudieran acudir a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a solicitar la devolución de lo pagado. (…) En esa perspectiva, cada persona que pagó el tributo debió solicitar a la Rama Judicial la devolución de las sumas pagadas por concepto de arancel judicial de la Ley 1653 de 2013, al haberse declarado inexequible la citada normativa por la Corte Constitucional, a través de la sentencia C-169 del 19 de marzo de 2014, M.P. [M. V. C.C.].
FUENTE FORMAL: LEY 1653 DE 2013. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 66001-23-33-000-2014-00396-01 (AG) Actor: CRISTIAN DAVID OSORIO LONDOÑO Demandado: NACIÓN–CONGRESO DE LA REPÚBLICA Y OTRO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia del 27 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en la que se negaron las súplicas de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Cristian David Osorio Londoño, a través de apoderado judicial, presentó demanda, en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, para que se decrete la responsabilidad del Congreso de la República y de la Rama Judicial por los daños ocasionados con el pago del arancel judicial establecido por la Ley 1653 de 2013, normativa que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-169 de 2014.
El Tribunal Administrativo de Risaralda denegó las súplicas de la demanda, por cuanto, en su criterio, la parte actora no acreditó el daño irrogado, así como tampoco su antijuricidad, pues los efectos de la sentencia C-169 de 2014 fueron hacia futuro (ex nunc). La parte actora interpuso recurso de apelación para que se revocara la sentencia apelada.
En su concepto, los razonamientos contenidos en la sentencia de inexequibilidad eran suficientes para dar por acreditada la antijuricidad del daño alegado, así como su imputación a las entidades demandadas. II. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 3 de octubre de 2014, el señor Cristian David Osorio Londoño (F. 3 a 28 c. 1), a través de apoderado judicial (F. 1 y 2 c. 1), presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, contra la Nación–Congreso de la República-Rama Judicial, para que se accediera a las siguientes pretensiones: Primero. Declárese administrativa y patrimonialmente responsable a la Nación-Congreso de la República y/o a la Nación-Rama Judicial (Consejo Superior de la Judicatura-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) por los daños y perjuicios sufridos por el accionante y demás integrantes del grupo que tienen la condición de sujetos pasivos del arancel judicial previsto en la Ley 1563 de 2013, y pagaron por el mismo para poder gozar de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Segundo. Como consecuencia de la anterior declaración, condénese a la Nación-Congreso de la República y/o a la Nación-Rama Judicial (Consejo Superior de la Judicatura-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) a pagar a favor del señor Cristian David Osorio Londoño por concepto de perjuicios materiales la suma de $380.000, monto que antijurídicamente tuvo que cancelar por concepto de arancel judicial establecido en la Ley 1653 de 2013, y de esta forma disfrutar de su derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia. Tercero. Condénese a la Nación-Congreso de la República y/o a la Nación-Rama Judicial (Consejo Superior de la Judicatura-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) a pagar a favor de los demás integrantes del grupo que se acojan al proceso y al fallo, la suma ponderada de setenta y seis mil novecientos setenta y cuatro millones seiscientos cinco mil doscientos setenta y siete pesos con cuarenta y cuatro centavos ($76.974´605.277,44), o el valor que se logre demostrar dentro del proceso que se recaudó a nivel nacional por concepto de arancel judicial regulado en la Ley 1653 de 2013.
Cuarto. Condénese a la Nación-Congreso de la República y/o a la Nación- Rama Judicial (Consejo Superior de la Judicatura-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) a que las sumas objeto de devolución sean debidamente indexadas desde la fecha comprobada de recaudo hasta la de reintegro a los perjudicados. Quinto. Condénese a la Nación-Congreso de la República y/o a la Nación- Rama Judicial (Consejo Superior de la Judicatura-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) a pagar intereses comerciales y moratorios sobre el monto total del dinero recaudado.
Sexto. Condénese a la Nación-Congreso de la República y/o a la Nación- Rama Judicial (Consejo Superior de la Judicatura-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) a consignar el monto total de las indemnizaciones al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia, dinero que será administrado por el Defensor del Pueblo.
Séptimo. Ordénese al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos pagar las indemnizaciones individuales a las personas que se acojan al proceso o a los efectos del fallo, bien sea antes de la apertura de pruebas o veinte (20) días después de la publicación del extracto de la sentencia en un periódico de amplia circulación nacional, de acuerdo al material probatorio que se allegue al plenario y los listados de personas afectadas emitidos por entidades competentes que igualmente se arrimen ante el juez de instancia. Octavo. Fíjense y liquídense como honorarios a favor del abogado coordinador y en virtud de lo establecido en el numeral 6 del artículo 65 de la Ley 472 de 1998, el diez por ciento (10%) del monto total de la condena, los cuales deberán ser pagados por la Nación-Congreso de la República y/o a la Nación-Rama Judicial (Consejo Superior de la Judicatura-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia; o subsidiariamente, fíjense y liquídense como honorarios en favor del abogado coordinador el diez por ciento (10%) de la indemnización que obtenga cada uno de los miembros del grupo que no haya sido representado judicialmente, independientemente de que hagan o no la respectiva reclamación, comoquiera que el derecho igualmente les está siendo reconocido, es decir, el mismo lo obtuvieron gracias a la labor desplegada por el abogado coordinador, pero otra cosa muy distinta es que deseen o no hacer efectivo el mismo.
Noveno. Condénese a la Nación-Congreso de la República y/o a la Nación- Rama Judicial (Consejo Superior de la Judicatura-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) a pagar las costas y agencias en derecho que se originen en el presente proceso. Décimo. Las que resulten probadas dentro del proceso y reconocidas en virtud de las facultades extra y ultra petita que acompañan al juez constitucional.
Décimo primero. Que se remita a la Defensoría del Pueblo copia de la demanda, del auto admisorio de la demanda y del fallo, para que sea incluido en el registro público descentralizado de acciones populares y de grupo que se interpongan en el país, como lo prevé el artículo 80 de la Ley 472 de 1998. Como fundamentos fácticos de la demanda se narraron los siguientes: El Congreso de la República promulgó la Ley 1653 de 2013, “por la cual se regula un arancel judicial”.
El artículo 2º de la Ley 1653 de 2013 estableció que el arancel judicial era una contribución parafiscal, destinada a sufragar los gastos de inversión de la Administración de Justicia. Previó, igualmente, que los recursos recaudados serían administrados por el Fondo para la Modernización, Fortalecimiento y Bienestar de la Administración de Justicia. El hecho generador del tributo consistió en la presentación de cualquier proceso judicial con pretensión dineraria.
La base gravable estaba determinada por las pretensiones de la correspondiente demanda o solicitud. Los sujetos pasivos de la contribución eran: los demandantes iniciales; el demandante en reconvención (contrademanda); quien presentara una demanda acumulada en procesos con pretensiones dinerarias; el denunciante del pleito; el interviniente ad excludendum o quien promoviera un incidente de liquidación de perjuicios.
Finalmente, la tasa se fijó en el uno punto cinco por ciento (1.5%) de la base gravable, sin que pudiera superar, en ningún caso, el valor de doscientos salarios mínimos legales mensuales vigente (200 SMLMV). El 15 de julio de 2013, el arancel judicial empezó a recaudarse por parte del Consejo Superior de la Judicatura. Mediante sentencia C-169 del 19 de marzo de 2014, la Corte Constitucional declaró inexequible la Ley 1653 de 2013, entre otras cosas, por encontrar que los elementos estructurales del arancel vulneraron los principios de equidad, progresividad, justicia y excepcionalidad de las contribuciones parafiscales, así como los derechos de acceso efectivo a la administración de justicia y al debido proceso.
Mientras estuvo vigente la Ley 1653 de 2013, el señor Cristian David Osorio Londoño tuvo que pagar la suma de $380.000, correspondiente al arancel judicial, para poder tramitar el proceso ejecutivo con radicado número 2013- 00601, que se adelantó en el Juzgado Sexto Civil Municipal de Pereira. El valor total del recaudo a nivel nacional, por concepto del arancel judicial regulado en la Ley 1653 de 2013, ascendió a la suma de $76.974´650.277,44.
El señor Cristian David Osorio Londoño presentó la acción como miembro del grupo de personas que resultaron perjudicadas con el cobro del arancel judicial previsto en la Ley 1653 de 2013, de modo que el grupo demandante está delimitado por estas. En la demanda se invocaron como fundamentos normativos los artículos 90 de la Constitución Política; 6 de la Ley 270 de 1996-LEAJ; 3, 46 y 48 de la Ley 472 de 1998 y el 145 de la Ley 1437 de 2011-CPACA.
La parte actora adujo que, en el caso concreto, la responsabilidad patrimonial del Estado se configuraba porque el pago del arancel resultó antijurídico, toda vez que al haber sido declarada inexequible la Ley 1653 de 2013 no quedó duda de que el Congreso de la República y la Rama Judicial incurrieron en una falla del servicio que produjo daños y perjuicios a los miembros del grupo demandante.
Agregó que los pagos efectuados por los integrantes del grupo demandante se hicieron con fundamento en una norma contraria a la Constitución Política y, por tanto, tenían el derecho a ser indemnizados en aras de evitar la consolidación de situaciones abiertamente inconstitucionales, producto de una falla del servicio, por el ejercicio irregular de una función pública.
Finalmente, en la demanda se invocó como sustento jurisprudencial la sentencia del 26 de marzo de 2014, exp. 2003-00175, proferida por la Subsección C de esta Sección. 2. Trámite en primera instancia Mediante providencia del 27 de marzo de 2015, el Tribunal de primera instancia admitió la demanda y ordenó su notificación a las entidades demandadas; al Ministerio Público y a la comunidad (F. 44 y 45 c. 1).
El Congreso de la República contestó la demanda para oponerse a sus pretensiones. Propuso como excepción previa la de indebida escogencia de la acción, por cuanto, en su criterio, la procedente era la de reparación directa. En relación con el debate de fondo, adujo que el pago del arancel judicial se efectuó mientras la ley estuvo vigente y, por tanto, era legítima y gozaba de la presunción de constitucionalidad.
Agregó que el demandante debió “reclamar el dinero ante la oficina recaudadora competente mediante la figura de la devolución por el decaimiento de la norma” (F. 77 a 84 c. 1). La Rama Judicial no contestó la demanda (F. 110 c. 1). Mediante auto del 2 de septiembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Risaralda declaró no probada la excepción previa de indebida escogencia de la acción propuesta por el Congreso de la República.
Además, admitió la vinculación al grupo y como demandantes a los señores Gloria Inés López Bedoya, María Gladys González de Arenas, Cristina Arenas González, María del Carmen Arenas González, Álvaro Aguirre Marín y Rodrigo Alberto Buriticá (F. 148 y 149 c. 1). Surtida la audiencia de conciliación de que trata el artículo 61 de la Ley 472 de 1998 (F. 155 c. 1), el proceso se abrió a pruebas a través de providencia del 2 de noviembre de 2016 (F. 157 a 159 c. 1).
Luego, el tribunal de primera instancia, mediante auto del 2 de marzo de 2018, corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (F. 305 c. 1). La parte actora reiteró su criterio, según el cual la inexequibilidad de una ley por motivos de inconstitucionalidad genera responsabilidad patrimonial si la norma durante su vigencia causó daños.
Indicó que en este tipo de supuestos el título jurídico de imputación era el daño especial o la responsabilidad objetiva en virtud de una obligación de resultados. En relación con la integración del grupo, la parte demandante consideró que era válido tener como miembros a las personas que se encontraran en el listado de contribuyentes del mencionado arancel (F. 324 a 337 c. 1).
El Congreso de la República consideró que el daño alegado era imputable única y exclusivamente al hecho de las víctimas, comoquiera que estas debieron acudir a la correspondiente dirección seccional de administración judicial para solicitar la devolución de las sumas pagadas por concepto del citado arancel judicial y, en caso de obtener una respuesta negativa, proceder a la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del correspondiente acto administrativo.
Además, puntualizó que la parte actora citó la jurisprudencia que más le favorecía a sus intereses, pero no el criterio mayoritario del Consejo de Estado, según el cual para definir si el Estado era o no responsable por los efectos de una ley declarada inexequible era preciso establecer los efectos del fallo proferido por la Corte Constitucional en la correspondiente sentencia de inconstitucionalidad (F. 309 a 314 c. 1).
La Rama Judicial y el Ministerio Público guardaron silencio (F. 350 c. 1). 3. La sentencia impugnada El 27 de junio de 2018, el Tribunal Administrativo Risaralda profirió la sentencia apelada, a través de la cual resolvió: 1. Negar las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. No habrá lugar a condena en costas por lo brevemente expuesto. 3.
Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente, previas las anotaciones de rigor por parte de la Secretaría General (F. 351 a 361 c. ppal.). En primer término, el a quo consideró que la acción de grupo sí era procedente para solicitar la reparación del daño alegado en la demanda, pues una ley declarada inexequible podía constituir una causa común que generara perjuicios a un grupo igual o superior a 20 personas.
Sin embargo, el Tribunal concluyó que en el caso concreto el daño irrogado a los miembros del grupo demandante no estaba determinado y tampoco era antijurídico, de conformidad con la sentencia de unificación de esta Corporación del 13 de marzo de 2018, exp. 25000-23-26-000-2003-00208-01 (28.769). Teniendo en cuenta que, según el criterio jurisprudencial de unificación, para establecer la juridicidad o antijuridicidad del daño causado por leyes declaradas inexequibles era absolutamente imprescindible definir los efectos temporales del fallo de inconstitucionalidad.
En tal virtud, el fallador de primera instancia estudió la sentencia C-169 de 2014 para identificar su modulación temporal, y determinó que la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 1653 de 2013 surtió efectos hacia futuro. En criterio del tribunal, el daño invocado en la demanda no revistió la connotación de antijurídico. Precisó que los cargos analizados por la Corte Constitucional en el estudio de constitucionalidad no configuraron, por sí mismos, la antijuricidad del daño. Finalmente, la sentencia concluyó que, mediante Circular DEAJC 14-45 del 8 de abril de 2014, el Consejo Superior de la Judicatura estableció el procedimiento administrativo para la correspondiente devolución del arancel judicial, por lo que las personas que se encontraban en ese grupo afectado debieron adelantar el correspondiente trámite ante la administración de justicia. 4.
El recurso de apelación Inconforme con la decisión, el grupo demandante interpuso sendos recursos de apelación a través de los apoderados judiciales reconocidos. El del demandante inicial (F. 377 a 381 c. ppal.), y el de los miembros adheridos al grupo (F. 363 a 372 c. ppal.). Los recursos de apelación fueron concedidos por el Tribunal de primera instancia, mediante auto del 24 de julio de 2018 (F. 386 c. ppal.), y admitidos por esta Corporación en auto del 27 de noviembre del mismo año (F. 394 c. ppal.). 4.1.
Los fundamentos de la impugnación del demandante inicial fueron los siguientes: 4.1.1. El arancel judicial previsto por la Ley 1653 de 2013 resultó antijurídico, toda vez que al haber sido declarada inexequible la norma, no cabe duda de que las entidades demandadas irrogaron perjuicios al grupo demandante, conformado este por personas naturales y jurídicas que tuvieron que pagar esa contribución para poder gozar de su derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. 4.1.2.
La declaratoria de inexequibilidad de la ley, contrario a lo precisado por el Tribunal de primera instancia, deja a la vista una falla del servicio de la función pública legislativa. A pesar de que la sentencia no moduló los efectos de la inexequibilidad de la Ley 1653 de 2013, lo cierto es que ese pronunciamiento judicial puso en evidencia una falla del servicio, ya que los pagos fueron realizados con fundamento en una norma que era contraria a la Constitución Política. 4.1.3.
Una norma tributaria declarada inexequible evidencia que el Estado actuó mal y, por ende, todos los contribuyentes que cumplieron con los mandatos de la disposición declarada inexequible sufrieron un daño antijurídico, y tienen derecho a la devolución de los dineros efectivamente pagados. 4.2. El razonamiento del recurso de apelación de los miembros adheridos al grupo demandante fue el siguiente: 4.2.1.
Contrario a lo afirmado en la sentencia impugnada, el daño sí existió en sentido ontológico, pues quedó probado que se efectuó el desembolso y el pago del arancel judicial, así como el monto total recaudado por la Administración por este concepto. 4.2.2. La antijuricidad del daño es un estudio que tiene implicaciones antropológicas, sociológicas, económicas y políticas.
La Corte Constitucional concluyó que el citado arancel constituía una barrera al acceso efectivo a la administración de justicia, así como un tributo regresivo, entonces cabría preguntarse si esto no demuestra la antijuricidad del daño, entonces ¿qué la acreditaría? 4.2.3. Parafraseando al profesor Ricardo Luis Lorenzetti, el derecho es un hotel cinco estrellas al cual sólo pueden acceder quienes pueden pagarlo.
En ese mismo sentido, la sociología jurídica en cabeza Boaventura de Sousa ha señalado que existen barreras sociales y culturales de acceso a la administración de justicia. La desconfianza en el sistema judicial llega al 70%, al tener “un sistema jurídico que no se preocupa por reducir el número y magnitud de los costos primarios, sino que se centra en estructurar un costoso sistema de administración judicial de los daños”. 4.2.4.
A partir de las consideraciones expuestas por la Corte Constitucional era posible dar por acreditada la antijuricidad del daño irrogado en el caso concreto, por lo siguiente: i) el pago del arancel no consultó la capacidad de pago; ii) la carga tributaria era regresiva, similar a la confiscación; iii) el arancel introdujo un sacrificio al principio de equidad, iv) generó una barrera económica de acceso a la administración de justicia y v) era un medio innecesario y desproporcionado pues no compensaba el enorme sacrificio que introducía a los principios de acceso efectivo a la administración de justicia, de equidad y de progresividad tributaria. 5.
Actuación en segunda instancia Mediante proveído del 20 de febrero de 2019, se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos y al Ministerio Público para que rindiera concepto (F. 402 c. ppal.). El Congreso de la República solicitó confirmar la sentencia apelada, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión. Insistió en que la declaratoria de inexequibilidad no era la fuente directa del daño, sino la culpa del grupo demandante de no acudir al procedimiento fijado por el Consejo Superior de la Judicatura en la Circular DEAJC 14-45 de 2014 (F. 406 a 413 c. ppal.).
El Ministerio Público rindió concepto a través del cual solicitó confirmar la decisión impugnada, con fundamento en el siguiente razonamiento (F. 417 a 426 c. ppal.): La Ley 1653 estuvo vigente entre el 15 de julio de 2013 y el 19 de marzo de 2014. Durante este período, la norma gozó el atributo de la obligatoriedad y, en tal virtud, la misma era vinculante.
La Corte Constitucional no moduló retroactivamente los efectos de la sentencia C-169 de 2014, requisito indispensable para poder predicar una responsabilidad patrimonial del Estado por la actividad del legislador. Como consecuencia, el pago efectuado por los demandantes, en vigencia de la Ley 1653 de 2013, no puede alegarse como no debido, puesto que existía causa y fundamento legal para su realización. Finalmente, el Consejo Superior de la Judicatura estableció un procedimiento administrativo para la devolución del dinero recaudado por concepto de las consignaciones efectuadas en cumplimiento del arancel judicial.
De allí que el grupo demandante debió surtir el mencionado trámite para promover un pronunciamiento de la Administración tendiente a definir la procedencia de la restitución de las sumas efectivamente pagadas. III. CONSIDERACIONES 1. Normativa y régimen aplicable La demanda se presentó el 3 de octubre de 2014, de allí que le resultan aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 472 de 1998, con las modificaciones que, respecto de la pretensión, caducidad y competencia, introdujo la Ley 1437 de 2011.
Al respecto, la jurisprudencia ha precisado: (…) si bien en los aspectos que se refieren a la reparación de los perjuicios causados a un grupo el legislador instituyó, por la especialidad que se predica en estos casos, un régimen particular aplicable a estas controversias, el cual está contenido en la Ley 472 de 1998[1], también lo es que, en materia de lo Contencioso Administrativo, la Ley 1437 de 2011 modificó dicha norma especial, en lo que hace a las disposiciones referentes a la pretensión, a la caducidad y a la competencia, pues, amplió y reguló integralmente las disposiciones aplicables en esos aspectos, lo que impone concluir que los demás temas continúan regulados por la Ley 472 de 1998[2] [3]. 2.
Jurisdicción y competencia El inciso primero del artículo 50 de la Ley 472 de 1998 prevé que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de los procesos que se susciten con ocasión de las acciones de grupo, originadas en la actividad de las entidades y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas.
En el caso concreto, la demanda se orienta a que se declare la responsabilidad del Congreso de la República y de la Rama Judicial por los daños causados al grupo demandante, ocasionados con el cobro del arancel judicial contenido en la Ley 1653 de 2013, que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional. En tal virtud, esta jurisdicción es la encargada de resolver la controversia planteada, porque se suscita en virtud de la actividad de las citadas entidades públicas.
De otra parte, el Consejo de Estado tiene competencia funcional para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 27 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, de conformidad con los artículos 50 de la Ley 472 de 1998 y 150 y 152.16 del CPACA. En efecto, esta última disposición preceptúa que los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: “(…) 16.
De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos, reparación de daños causados a un grupo y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas”. Por su parte, el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 (compilatorio del Reglamento Interno del Consejo de Estado) previó la siguiente competencia para la Sección Tercera: “12.
Las acciones de grupo de competencia del Consejo de Estado”. 3. Oportunidad del medio de control La Ley 1437 de 2011 modificó la Ley 472 de 1998, entre otros aspectos, en lo referente a la oportunidad para presentar la demanda. El término de caducidad aplicable es el establecido en el literal h), del numeral 2 del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
La norma prevé que el plazo de caducidad será de 2 años contados a partir del día siguiente a la fecha en que se causó el daño. El daño reclamado se habría concretado con los pagos efectuados por los miembros del grupo demandante mientras estuvo vigente la norma declarada inexequible, esto es, entre el 15 de julio de 2013 y el 19 de marzo de 2014, es decir, entre la fecha de promulgación de la ley y el momento de su declaratoria de inexequibilidad.
La demanda de la referencia se presentó el 3 de octubre de 2014, por lo que se puede concluir que no venció el plazo de caducidad, pues el cómputo de dos años finalizó el 20 de marzo de 2016. 4. Legitimación formal en la causa Los demandantes son los señores Cristian David Osorio Londoño; Gloria Inés López Bedoya; María Gladys González de Arenas;
Cristina Arenas González; María del Carmen Arenas González; Álvaro Aguirre Marín y Rodrigo Alberto Buriticá; sin embargo, es importante precisar que el grupo demandante está integrado por todas las personas que pagaron el arancel judicial establecido en la Ley 1563 de 2013, tal y como lo concluyó el Tribunal de primera instancia, en aspecto que no fue objeto de impugnación. La Nación-Congreso de la República está formalmente legitimada en la causa por pasiva, comoquiera que es la entidad pública a las que se le imputa el daño consistente en el deber y en el pago efectivo del arancel judicial contenido en la Ley 1563 de 2013, que fue declarado inexequible por la Corte Constitucional.
Igualmente, la Nación-Rama Judicial está procesalmente legitimada en la causa por pasiva, toda vez que fue la entidad encargada del recaudo del arancel judicial contenido en la Ley 1653 de 2013. 5. Ausencia de daño y de causa común frente a los daños reclamados por el grupo El artículo 46 de la Ley 472 de 1998 prevé que las acciones o medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo son “aquellas interpuestas por un número plural o conjunto de personas [20 o más] que reúnen condiciones uniformes respecto de una misma causa que originó perjuicios individuales para dichas personas”.
Mediante sentencia C-569 de 2004, la Corte Constitucional declaró inexequible el requisito que preveía la ley, consistente en la demostración de que las condiciones uniformes del grupo debían ser preexistentes y operar frente a todos los elementos de la responsabilidad. En tal virtud, el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo permite una acumulación subjetiva de pretensiones, siempre que se verifique un número plural de demandantes igual o superior a 20 y, además, que se constate que los perjuicios reclamados tienen una misma causa.
En ese orden de ideas, es necesario que se identifique si la causa del daño es la misma para todas las personas que integran el grupo demandante, pues será la única manera de establecer el requisito de uniformidad en la causa que la ley exige[4]. En el caso concreto, la Sala advierte la necesidad de formular dos problemas jurídicos en este punto de la providencia: El primero, consiste en determinar si las pretensiones dirigidas en contra del Congreso de la República, consistentes en la devolución de las sumas pagadas por concepto del arancel judicial de la Ley 1653 de 2012, mientras estuvo vigente esa normativa -entre el 15 de julio de 2013 y el 19 de marzo de 2019- tienen vocación de prosperar, porque revisten la connotación de daños antijurídicos, en los términos del artículo 90 de la Constitución Política y de conformidad con la jurisprudencia unificada de esta Corporación. El segundo, implica establecer si las pretensiones formuladas contra la Rama Judicial, como entidad recaudadora del tributo, consistentes en los posibles daños derivados del pago del arancel con posterioridad a la sentencia de inexequibilidad C-169 del 19 de marzo de 2014, tienen una causa común o si, por el contrario, se originan en causas jurídicas independientes e individuales, en atención a que, para el caso concreto, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante Circular DEAJC 14- 45 de 2014, definió el correspondiente procedimiento administrativo para solicitar la devolución de los valores efectivamente pagados por ese concepto y, por ende, para la expedición de actos particulares y concretos. i) Para dar respuesta al primer problema jurídico, la Sala reiterará la jurisprudencia de unificación relacionada con la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de la inexequibilidad de normas tributarias.
Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo concluyó: 15.3.3.1. En ese sentido basta recordar que la tesis de la antijuridicidad como contrariedad con las normas superiores también ata el juicio de responsabilidad del Estado por los daños causados por una ley declarada inconstitucional a la sentencia de inexequibilidad, al dar por sentado que esta última pondría en evidencia una falla del servicio que necesariamente causaría un daño antijurídico; razonamiento que, dicho sea de paso, sugiere que la declaratoria de inexequibilidad de una ley puede dar lugar a comprometer la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador de manera casi automática, en tanto no insiste en la necesidad de que se acredite cada uno de los elementos estructurantes del juicio de responsabilidad. 15.3.3.2.
Teniendo claro entonces que, en todo caso, la decisión adoptada sobre la inexequibilidad de la ley o la nulidad del acto administrativo supuestamente causante de un daño es relevante en el análisis que debe adelantar el juez de la responsabilidad del Estado sobre la antijuridicidad de este último, la Sala considera que el criterio de antijuridicidad que mejor se acompasa con el ordenamiento jurídico es aquél que se funda en los efectos de la sentencia proferida en sede de legalidad y no en la constatación que ésta realizó sobre la contrariedad de la norma o acto con las normas superiores. 15.3.3.3.
Lo anterior por cuanto, al estimar que los efectos del fallo de inexequibilidad de la Corte Constitucional no deben tener incidencia alguna a la hora de determinar la antijuridicidad de los daños causados por leyes inexequibles, la tesis de la antijuridicidad como incompatibilidad con la norma superior sugiere que, a pesar de existir un pronunciamiento expreso por parte de la autoridad que establece la interpretación de la Constitución aplicable erga omnes, la cual concierne no sólo a la decisión misma sino a sus efectos, el juez de lo contencioso administrativo podría realizar un juicio de conformidad paralelo y, en virtud del mismo, establecer que, sin importar lo considerado por la Corte, es incompatible con la Constitución el que los particulares deban soportar las cargas impuestas por una ley declarada inexequible.
Lo anterior equivale a aceptar que, a pesar de existir un pronunciamiento por parte de la autoridad en la materia, subsistan en el ordenamiento dos interpretaciones sobre la obligatoriedad de una ley inconstitucional —la de la Corte Constitucional que mantuvo su vigencia entre su expedición y la declaratoria de inexequibilidad y la del juez de la responsabilidad del Estado que concluiría que las cargas por ella impuesta no son obligatorias—. 15.3.3.4.
Por el contrario, al tener en cuenta tanto la declaratoria de inexequibilidad como los efectos de la misma a la hora de determinar la antijuridicidad de daños causados por normas declaradas inconstitucionales, el criterio de antijuridicidad que se funda en los efectos de la sentencia de inexequibilidad compatibiliza mejor las decisiones del juez de la responsabilidad con las de la autoridad judicial expresamente establecida para juzgar la constitucionalidad de la ley y, al hacerlo, garantiza la unidad del ordenamiento y la seguridad jurídica, principios cuya importancia no puede demeritarse. 15.5.
Por todo lo expuesto la Sala concluye que la sociedad actora no demostró que al haber pagado la tasa especial aduanera consagrada por los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000 durante el tiempo en que estuvieron vigentes, sufrió un daño antijurídico en los términos del artículo 90 de la Constitución Política y, en consecuencia, hay lugar a confirmar el fallo de primera instancia, denegatorio de las pretensiones de la demanda.
Por su parte, la Corte Constitucional ha precisado que los efectos de las sentencias de constitucionalidad son, por regla general, ex nunc, es decir, hacia futuro, salvo que se module temporalmente la decisión: “Así las cosas, en la actualidad, por regla general y salvo que se indique expresamente algo diferente en el fallo, la declaratoria de inexequibilidad de una disposición tiene efectos hacia futuro (ex nunc) y esto, según lo ha explicado esta Corte, encuentra sustento en los principios de seguridad jurídica y democrático, los cuales implican ‘la presunción de constitucionalidad de las normas que integran el sistema jurídico’ mientras ella no sea desvirtuada por este Tribunal en una providencia con fuerza erga omnes, luego de surtirse un proceso de constitucionalidad abstracta”[5].
En similar sentido, la Sección Cuarta de esta Corporación ha advertido que los efectos de los fallos que declaran la nulidad de actos administrativos de contenido tributario tienen, por regla general, efectos hacia futuro[6]: La Sala ha precisado, que ‘las sentencias que declaran la nulidad de actos administrativos de carácter general tienen efectos ex nunc, es decir, hacia el futuro, porque si bien los actos administrativos de carácter general, con fundamento en el criterio orgánico y en sentido formal no son leyes, sí lo son con fundamento en el criterio material, porque, al igual que la ley, tales actos también mandan, prohíben o permiten’. ‘De manera que, cuando determinada situación jurídica aún no está consolidada, es claro que no se puede resolver con fundamento en normas declaradas inexequibles o nulas, pues, en ese evento, lo que ocurre es que, simplemente, el caso se resuelve con las normas que sean aplicables y que se encuentren vigentes.
Por eso, no es que la sentencia se aplique de manera retroactiva a la situación jurídica no consolidada, sino que se aplica de manera inmediata en el sentido de dejar de aplicar la norma declarada nula’[7]. Adicionalmente, esta Corporación[8] ha considerado que, en materia de devoluciones, las situaciones jurídicas no se consolidan mientras el término para solicitar la devolución no esté vencido y, por tanto, procede la solicitud de devolución. En el caso concreto, la Corte Constitucional no moduló temporalmente los efectos de la sentencia C-169 de 2014.
En tal virtud, la inexequibilidad de la Ley 1653 de 2013 surtió efectos hacia futuro (ex nunc), no retroactivos. De allí que no se cumple con la exigencia contenida en la sentencia de unificación jurisprudencial, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en cuanto a que para poder estudiar la posible responsabilidad patrimonial del Estado por leyes declaradas inexequibles es requisito sine qua non que se hubieran modulado los efectos temporales de la decisión de forma retroactiva (ex tunc).
En tal virtud, en el caso concreto los pagos realizados por los sujetos pasivos del tributo -mientras este estuvo vigente, entre el 15 de julio de 2013 y el 19 de marzo de 2019- no revisten la connotación de daños, así como tampoco de antijurídicos, pues se trata de una carga que los asociados se encontraban en el deber jurídico de soportar o tolerar.
Por consiguiente, la Corte Constitucional, al no modular los efectos de la sentencia C-169 de 2014, dejó a salvo las situaciones jurídicas consolidadas en vigencia de la normativa declarada inexequible y, por tanto, los pagos efectuados, se insiste, no configuraron daño alguno, así como tampoco revistieron la calificación de antijurídicos. ii) Frente al segundo problema jurídico, la Sala advierte que los posibles daños causados por el recaudo del arancel judicial contenido en la Ley 1653 de 2013, con posterioridad a la sentencia de inexequibilidad, no tuvieron una causa común y, por tanto, no pudieron ser tramitados bajo el medio de control de reparación de daños causados a un grupo.
En efecto, la Sala Plena de la Sección Tercera, al analizar la problemática, concluyó[9]: En este orden de ideas, en lo atinente a la demostración del primer elemento de la responsabilidad, esto es, la ocurrencia de un daño antijurídico, la Sala estima que no se encuentra acreditado en el proceso, toda vez dicho carácter no depende, per se, del pago realizado por la entidad demandante y de la declaración de inexequibilidad dispuesta por la Corte Constitucional respecto de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000.
Lo anterior, por cuanto no se acreditó en el proceso que la parte interesada hubiere reclamado la devolución de las sumas que hoy considera pagadas sin fundamento jurídico, frente a lo cual debe destacarse que para ello existe un procedimiento establecido en la ley, cuando el contribuyente considere que ha realizado un pago de lo no debido (…) A la luz de lo anterior, es claro que la discusión sobre el deber jurídico de realizar los pagos tenía que ventilarse, inicialmente, en el marco del trámite de devolución del pago de lo no debido, comoquiera que se trata del mecanismo establecido en nuestro ordenamiento jurídico para tal fin, por cuanto la procedencia de la devolución debe estar precedida del análisis sobre las valoraciones jurídicas del caso que sean presentadas por la parte interesada en el reintegro, escenario en el cual la autoridad administrativa, entre otras cosas, puede analizar el aspecto atinente a los efectos en el tiempo del fallo de inexequibilidad [o de ilegalidad].
Ahora bien, en el texto de la demanda no se precisó -ni aparece probado en el expediente-, que la parte actora formulara alguna solicitud de devolución en razón de las sumas pagadas por concepto de la Tasa Especial de Servicios Aduaneros, particularidad de la que bien puede considerarse que la sociedad contribuyente, legitimada para reclamar la devolución, simplemente no tuvo interés en ello o que, a pesar de conocer la existencia de una circunstancia que la habilitaría para estimar como no debidos los pagos realizados por concepto de la mencionada Tasa, simplemente optó por renunciar al derecho que tenía para reclamar la devolución, de manera que no planteó la controversia relativa a la juridicidad de los pagos realizados durante la vigencia de las normas que posteriormente fueron declaradas inconstitucionales.
(…) La certeza sobre la consolidación del daño permitiría a la Sala efectuar el estudio de la responsabilidad y su fuente -la ley o el acto administrativo-, de lo cual se derivaría la correspondiente legitimación en la causa por pasiva. A la luz de las anteriores consideraciones, debe precisar la Sala que en el presente caso no puede hablarse de la configuración de una posible ineptitud sustantiva de la demanda, pues la realidad procesal es que en el expediente no se encuentra acreditada la existencia o consolidación de un daño antijurídico, para los efectos del correspondiente análisis de su imputación en el marco del juicio de responsabilidad patrimonial del Estado, a la par que la existencia de un acto administrativo como fuente del daño es una hipótesis que no tiene ocurrencia en el presente asunto.
Para el caso concreto del arancel judicial de la Ley 1653 de 2013, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante Circular DEAJC 14- 45 de 2014, definió el correspondiente procedimiento administrativo para solicitar la devolución de los valores efectivamente pagados por ese concepto. En el citado acto administrativo se determinó: “Con el objeto de dar cumplimiento al pronunciamiento emanado de la Corte Constitucional en Sentencia C-169 de 2014, Magistrada Ponente Dra. María Victoria Calle Correa, el cual declaró inexequible la precitada norma, deberá́ la Dirección Ejecutiva y las Direcciones Seccionales de Administración Judicial recibir, tramitar y ordenar las devoluciones en los casos contemplados en la norma y que sean solicitadas en sus correspondientes ámbitos territoriales con ajuste al siguiente procedimiento: (…)”[10] De allí que correspondía a los miembros del grupo demandante agotar el procedimiento administrativo establecido en la citada disposición, con la finalidad de provocar un pronunciamiento de la Administración. La decisión así adoptada estaría contenida en un acto administrativo de contenido particular y concreto y, por tanto, enjuiciable ante esta jurisdicción, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
De modo que la Rama Judicial estableció un procedimiento administrativo para que los contribuyentes pudieran acudir a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a solicitar la devolución de lo pagado. En esa perspectiva, cada persona que pagó el tributo debió solicitar a la Rama Judicial la devolución de las sumas pagadas por concepto de arancel judicial de la Ley 1653 de 2013, al haberse declarado inexequible la citada normativa por la Corte Constitucional, a través de la sentencia C-169 del 19 de marzo de 2014, M.P. María Victoria Calle Correa.
Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia apelada, porque la Corte Constitucional no moduló los efectos temporales de la sentencia C-169 de 2014, que declaró inexequible la Ley 1653 de 2013 y, además, no existe causa común frente a las pretensiones formuladas respecto de la Rama Judicial, pues cada persona que pagó el tributo debió agotar el procedimiento administrativo establecido y, como consecuencia, promover un acto administrativo individual y concreto, lo que impide predicar la existencia de una causa común en el caso concreto. 6.
Costas De conformidad con el artículo 65 de la Ley 472 de 1998[11] y el artículo 365 del Código General del Proceso, en la presente providencia se impondrá la condena en costas a cargo de la parte vencida, es decir, a la parte demandante. La Sala fijará las agencias en derecho correspondientes, para que se tengan en cuenta en la liquidación de costas.
Para el efecto, de conformidad con el numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere. Se trata de un proceso con pretensiones equivalentes a $76.974´650.277,44, asunto en el que la parte demandante resultó vencida en primera instancia. Acerca de la gestión procesal se observa que el Congreso de la República y la Rama Judicial estuvieron vinculados al trámite y, por tanto, esta sola circunstancia y el hecho de tener un apoderado, implica o conlleva una actividad de vigilancia del proceso que amerita reconocer agencias en derecho.
A partir de lo expuesto, se fijará por concepto de agencias en derecho el valor equivalente a un (1) salario mínimo mensual legal vigente a favor de cada una de las entidades públicas demandadas, remitiéndose para el efecto al artículo 3.2. del Acuerdo 1887 de 2003[12], expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que dispone la tarifa máxima de agencias en derecho, tratándose de acciones populares y de grupo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 27 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Fijar como agencias en derecho en segunda instancia, la suma equivalente a dos (2) S.M.M.L.V que deberá incluirse en la liquidación de costas a cargo de la parte demandante, pago que deberá realizarse a favor del Congreso de la República y la Rama Judicial, esto es, 1 S.M.L.M.V. para cada de las citadas entidades.
TERCERO. Cumplido lo anterior, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
CUARTO. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Firmado electrónicamente MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF ----------------------- [1] Cita del original: “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [2] Cita del original: “Al respecto consultar, Auto de 31 de enero de 2013, Exp. 63001-23-33-000-2012-00034-01 (AG), M.P. Enrique Gil botero”. [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, auto del 10 de febrero de 2016, exp. 2015-00934, M.P. Hernán Andrade Rincón y autos del 18 de mayo de 2017 exp. 2016-00131, M.P. Hernán Andrade Rincón y del 18 de julio de 2017, exp. 2013-00583. [4] Cf.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 10 de septiembre de 2020, exp. 2016-00359, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. [5] Corte Constitucional, sentencia SU-037 de 2019, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Igualmente, consultar: sentencias C-037 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-280 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [6] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 2 de agosto de 2012, exp. 17.979, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [7] Cita del original.
Sentencia de 31 de mayo de 2012, exp. 17824, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [8] Cita del original. Sentencia de marzo 5 de 2003, exp. 12248, M.P. María Inés Ortiz Barbosa. [9] Consejo de Estado, Sección Tercera-Sala Plena, sentencia del 27 de abril de 2017, exp. 28.846, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. [10]https://www.ramajudicial.gov.co/documents/2302615/4055045/DEAJC14- 45+Arancel+Judicial.pdf/348d7a9c-1790-4eb4-92ba-f0a5e131ae38 [11] Artículo 65 de la Ley 472 de 1998.
“5. La liquidación de las costas a cargo de la parte vencida, teniendo en cuenta las expensas necesarias para la publicación del extracto de la sentencia”. [12] Esta disposición fue derogada por el Acuerdo 10554 de 5 de agosto de 2016 del Consejo Superior de la Judicatura; no obstante, resulta aplicable al caso concreto, en atención a la regla de transición que estableció esa última regulación, según se transcrib%S~ e a continuación: “Artículo 7.
Vigencia. El presente acuerdo rige a partir de su publicación y se aplicará respecto de los procesos iniciados a partir de dicha fecha. Los comenzados antes se siguen regulando por los reglamentos anteriores sobre la materia, de manera especial los contenidos en los Acuerdos 1887 de 2003, 2222 de 2003 y 9943 de 2013 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura”.