LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / LEGITIMACIÓN POR ACTIVA / LEGITIMACIÓN POR PASIVA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / EXCEPCIONES PROCESALES / CONCEPTO DE LA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA La legitimación material en la causa vincula a las partes demandante –legitimación activa– y demandada –legitimación pasiva– con el objeto de la litis y es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones.(…) Desde la perspectiva pasiva de la relación jurídico procesal, la legitimación supone la condición de ser el sujeto llamado a responder, a partir de la relación jurídica sustancial, por el derecho o interés que es objeto de controversia ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO / RECURSO EN VÍA GUBERNATIVA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / INEPTITUD DE LA DEMANDA / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA / ACCIÓN DE REVISIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCESO AGRARIO / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / FALLO INHIBITORIO / ACTO ADMINISTRATIVO / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / BIEN BALDÍO / OCUPACIÓN DE BIEN BALDÍO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE ADJUDICACIÓN / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / ACCIÓN DE REVISIÓN AGRARIA El artículo 138 del CCA establecía que [Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen] requisito cuya inobservancia conlleva, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, a que se configure una ineptitud sustantiva de la demanda.

No obstante lo anterior, en el caso de la acción de revisión de asuntos agrarios, según lo ha indicado también esta Corporación, existe una especie de homologación de actos administrativos mediante la que se realiza su control integral, previa la correspondiente demanda de revisión, connotación que impide que la falta de individualización, en este caso de la Resolución (…) que fue la decisión confirmada por la Resolución demandada (…) conlleve una decisión inhibitoria frente al control unitario del acto administrativo que culminó el procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados.

En efecto, la Resolución (…) no adoptó una decisión productora de efectos jurídicos autónomos y distintos respecto de la Resolución (…) de ahí que, en relación con el concepto del acto administrativo que produce efectos jurídicos, ambas resoluciones no pueden considerarse como actos independientes uno respecto del otro, dado que la decisión confirmada –una vez notificada la que resolvió el recurso interpuesto– constituyó el único acto administrativo obligatorio o en firme.

Además, si lo que se persigue a través de la acción de revisión de asuntos agrarios es realizar un control integral de los actos que culminan los procedimientos de dicha naturaleza, no se justifica que esta Corporación profiera un pronunciamiento inhibitorio cuando, como en este caso, solo se demandó la nulidad de la decisión confirmatoria (…) y no de la decisión confirmada (…) FUENTE FORMAL: CÓDGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 138 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el asunto, consultar, Consejo de Estado.

Sección Primera. sentencia de 14 de julio de 2011, exp. 08001-23-31-000-2003-00909- 01, C. P. Marco Antonio Velilla Moreno; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de octubre de 2017, exp. 1001-03-26-000-2006- 00056-00(33213), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E); sentencia del 30 de agosto de 2018, exp. 11001-03-26-000-2008-00006-00(34982), C. P. María Adriana Marín y sentencia del 3 de octubre de 2019, exp. 11001-03-26-000- 2012-00036-00(44199), C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

Así mismo, ver, Corte Constitucional, sentencia T-601-98, M.P. Fabio Morón Díaz ACCIÓN DE REVISIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / PROCESO AGRARIO / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / ACTO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN DE REVISIÓN AGRARIA Dado que la acción de revisión de asuntos agrarios comporta un control integral de los actos administrativos que culminan los procedimientos de esa naturaleza, la falta de técnica en la estructuración de los cargos de nulidad no impide la realización de dicho control, puesto que existe el deber de verificar de oficio que se hayan cumplido todos los trámites y exigencias establecidas en la ley.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / SENTENCIA EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / INCODER / AUSENCIA DE PRUEBA / FALTA DE PRUEBA / PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA / OCUPACIÓN DE BIEN BALDÍO / ISLAS DEL ROSARIO / INCORA / CLARIFICACIÓN DEL TÍTULO DE PROPIEDAD / TERRENO / TERRENO BALDÍO / ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DEMANDA / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / INCORA / ACTO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA DEL INCODER / COMPETENCIA DEL INCORA / TERRENO / TERRENO BALDÍO / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / BIEN BALDÍO / CLARIFICACIÓN DEL TÍTULO DE PROPIEDAD / PROCESO AGRARIO / ISLAS DEL ROSARIO / PREDIO / PROPIEDAD PRIVADA / PRINCIPIO DE LA BUENA FE / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA En el presente caso, dicha resolución [inicial] tuvo como fundamento el acatamiento de los fallos proferidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo (…) [En el caso concreto] [E]l INCODER concluyó que (…) no presentó argumento alguno ni prueba que lo respaldara, tendiente a demostrar que dicha sociedad estuviera autorizada por autoridad competente para ejercer ocupación, ni para plantar mejoras o construir edificaciones sobre la Isla (…) y se limitó a presentar razonamientos orientados a desvirtuar la firmeza de las Resoluciones (…) proferidas por el INCORA y a perseguir la reapertura o reinicio de un nuevo procedimiento de clarificación de la propiedad sobre terrenos que conforman el archipiélago.(…) La Sala anticipa que no encuentra que en el procedimiento administrativo que culminó con las resoluciones controladas se hubiere incurrido en alguno de los vicios constitutivos de la nulidad de los actos administrativos, ni tampoco en las irregularidades que esgrime la parte actora en la demanda, según pasa a explicarse.(…) El procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados no presenta ninguna irregularidad frente a la competencia material que tenía inicialmente el INCORA y después el INCODER para adelantarlo, de acuerdo con los artículos 12.14, 48.3 y 74 de la Ley 160 de 1994.

(…) [L]a Sala no solo hizo un recuento fáctico sobre el desarrollo del procedimiento que culminó con las Resoluciones (…) sino que además lo confrontó con lo que establecido por el Decreto 2664 de 1994 para cada actuación surtida en este caso. Lo anterior evidencia, al menos desde el punto de vista procedimental, que el acto observó las normas que rigieron el procedimiento en cuestión. (…) En lo que atañe a las normas sustantivas en las que debían fundarse las Resoluciones (…) cabe tener presente que la competencia de la autoridad agraria (inicialmente el INCORA y posteriormente el INCODER) estaba encaminada a establecer [si existe una indebida ocupación de un terreno baldío, para luego proceder a recuperarlo] (…) En el mismo sentido, esta Subsección ha restringido el objeto del procedimiento en cuestión (…) Esa delimitación del objeto del procedimiento en cuestión impide considerar la posibilidad que sugiere la parte actora de que puedan definirse a través de aquel los derechos de propiedad de quienes ocupan un bien baldío, puesto que esa definición, en vigencia de la Ley 160 de 1994, corresponde esencialmente al procedimiento de clarificación de la propiedad.

Interpretar los apartados de los artículos 46 y 47 del Decreto 2664 de 1994 en la forma como lo hace la parte actora evidencia, respecto de las expresiones en las que aquella fundamenta su cuestionamiento, un análisis aislado e inconexo de la estructura sistemática y finalista de cada uno de los procedimientos agrarios contenidos en la Ley 160 de 1994.

Para la Sala es claro que tanto en sede administrativa, como ahora en sede jurisdiccional, la parte actora ha buscado alejar el foco sobre las normas exclusivas del procedimiento para la recuperación de baldíos ocupados en forma indebida, centrando la atención primordialmente en las normas sustanciales que disciplinan la definición de si las tierras del Estado han salido o no de su dominio.

De lo anterior tan es consciente la parte actora que expresamente acepta que en este caso procede el reinicio del debate que, en sede administrativa, ya fue surtido y que no fue cuestionado judicialmente, correspondiente a la clarificación de las Islas (…) a través de las Resoluciones (…) El procedimiento para la recuperación de baldíos indebidamente ocupados está instituido para que, en su desarrollo, además del Ministerio Público, participe toda persona que considere tener derechos como consecuencia del hecho de la ocupación, derechos que versan sobre la legitimidad de la ocupación en el predio y eventualmente también las mejoras realizadas en aquel.

En ese sentido, mientras la ocupación sea legítima no procede la orden de restitución del respectivo baldío, sin que de ello se deduzca propiedad privada alguna sobre aquel; pero si la ocupación es indebida, procede, además de la restitución, dependiendo de la buena o mala fe del ocupante, el reconocimiento o no de mejoras, si las hubiere.

Admitir la posibilidad de que en un procedimiento para la recuperación de baldíos pueda cuestionarse la naturaleza baldía de los predios que la autoridad agraria persigue recuperar implicaría sustraerle toda eficacia a la clarificación de la propiedad, cuyo procedimiento, aunque interrelacionado con aquel, es anterior, autónomo e independiente, puesto que la obligaría a tener que abordar una vez más un asunto sobre el cual ya se pronunció de manera definitiva.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2664 DE 1994 – ARTÍCULO 46 / DECRETO 2664 DE 1994 – ARTÍCULO 47 / DECRETO 2664 DE 1994 – ARTÍCULO 48 / DECRETO 2664 DE 1994 – ARTÍCULO 49 / DECRETO 2664 DE 1994 – ARTÍCULO 50 / LEY 160 DE 1994 – ARTÍCULO 12 / LEY 160 DE 1994 – ARTÍCULO 14 / LEY 160 DE 1994 – ARTÍCULO 48 NUMERAL 3 / LEY 160 DE 1994 – ARTÍCULO 74 NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 6 de julio de 2001, exp. 25000-23-26-000-2001-0619-01 (ACU-935), C. P. Germán Ayala Mantilla;

Consejo de Estado, concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 16 de septiembre de 2005; Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 22 de abril de 2004, exp. 68001-23-15- 000-1996-01946-01(8045), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta y Consejo de Estado. Sección Tercera., Subsección A, sentencia del 12 de octubre de 2017, exp. 11001-03-26-000-2006-00056-00 (33213) A, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E).

De igual forma, ver, Corte Suprema de Justicia, sentencia de 5 de agosto de 1942; sentencia del 14 de julio de 1944; sentencia del 25 de octubre de 1940; sentencia de 13 de marzo de 1939 y sentencia de 25 de octubre de 1940, M.P. Arturo Tapias Pilonieta. Así mismo, consultar, Corte Constitucional, sentencia C-623 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / CLARIFICACIÓN DEL TÍTULO DE PROPIEDAD / ISLAS DEL ROSARIO / ACTO ADMINISTRATIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DECLARATIVO / BIEN INMUEBLE / ARCHIPIÉLAGO / ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA / DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CONCEPTO DEL DECAIMIENTO DEL ACTO ADMINISTRATIVO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA En cuanto concierne a la supuesta pérdida de fuerza ejecutoria, la Sala considera que el planteamiento precedente resulta equivocado, puesto que ya está Subsección ha tenido la oportunidad de precisar que las resoluciones de clarificación de las Islas (…) constituyen un acto administrativo de naturaleza declarativa, que tiene como finalidad definir la naturaleza jurídica de un bien inmueble, concretamente de varias ínsulas que integran el archipiélago (…) Esa naturaleza, según se indicó en dicha ocasión, sustrae a las Resoluciones (…) de la posibilidad de que respecto de ellas se configure el fenómeno del decaimiento del acto, el cual solo se produce cuando este contiene o determina obligaciones a cargo de personas determinadas o impone sanciones, lo que no ocurre en el caso de una decisión eminentemente declarativa.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el asunto, consultar, Consejo de Estado. Sección Primera. sentencia de 22 de abril de 2004, exp. 68001-23-15-000-1996-01946- 01 (8045), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. INAPLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL / PRECEDENTE JUDICIAL / BIEN PÚBLICO / BIEN BALDÍO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / OCUPACIÓN DE BIEN BALDÍO / IMPRESCRIPTIBILIDAD DEL BIEN PÚBLICO / INCODER No resulta pertinente el precedente invocado por la parte actora (…) [N]o solo porque en el presente caso se trata de bienes públicos de protección reforzada, como son los baldíos reservados, sino también porque, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, el Estado tiene todo el derecho de recuperar aquellos bienes que son de su propiedad, pero que por falta de acciones han sido ocupados de manera indebida y que, por su condición de imprescriptibilidad, la entidad competente (anteriormente el INCODER, hoy la ANT) puede en cualquier tiempo iniciar el proceso para su recuperación, sin que por el paso de los años desaparezca tal facultad.

NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado. Sección Cuarta, sentencia de 26 de abril de 2007, exp. 13001-23-31-000-2007-00004- 01(AC). C.P. María Inés Ortiz Barbosa. RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / CLARIFICACIÓN DEL TÍTULO DE PROPIEDAD / ISLAS DEL ROSARIO / INSCRIPCIÓN EN LA OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS / OFICINA DE REGISTRO DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS / FOLIO DE MATRÍCULA INMOBILIARIA / TERRENO / TERRENO BALDÍO / PRINCIPIO DE LA BUENA FE / BIEN BALDÍO / OCUPACIÓN DE BIEN BALDÍO / PREDIO / POSESIÓN DEL PREDIO / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO [E]n las oportunidades en las que esta Corporación se ha referido a las Resoluciones (…) que tratan sobre la clarificación de las Islas (…) ha quedado claro que fueron inscritas en el mes de (…) en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de (…) en un folio de matrícula Inmobiliaria especial, así como también en los folios inmobiliarios existentes para la época sobre tales terrenos. En este caso, la condición de considerar como poseedor de buena fe a quien ocupa indebidamente un baldío no resulta predicable respecto de (…) puesto que, de acuerdo con la Corte Constitucional, la buena fe no puede partir del desconocimiento de la ley, lo que ocurrió precisamente en este caso cuando la parte actora no solo pretendió adquirir, el (…) la posesión que manifestaron habían ejercido sobre el predio (…) los señores (…) o sus sucesores o cesionarios, sino que, además, realizó en él mejoras, aún cuando le resultaba oponible lo decidido en las Resoluciones (…) Todo lo expuesto (…) permite concluir que las Resoluciones (…) no infringieron ninguna de las normas adjetivas ni sustantivas propias del procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados.

NOTA DE RELATORÍA: Atinente al tema, ver, Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 12 de octubre de 2005, exp. 1685, C. P. Flavio Augusto Rodríguez Arce; Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 26 de abril de 2007, exp. 13001-23-31-000-2007-00004-01(AC). C. P. María Inés Ortiz Barbosa; Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 9 de junio de 2010, exp. 11001-03-26-000-2009-00089-00(37258), C. P. Enrique Gil Botero; sentencia del 12 de marzo de 2015, exp. 11001-03- 26-000-2009-00005-00(36317), C. P. Hernán Andrade Rincón y sentencia del 3 de octubre de 2019, exp. 11001-03-26-000-2012-00036-00(44199), C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.

Así mismo, consultar, Corte Constitucional, sentencia C-544/94, C. P. Jorge Arango Mejía. RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / FALSA MOTIVACIÓN / FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA / INEXISTENCIA DE LA FALSA MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PREDIO / OCUPACIÓN DE BIEN BALDÍO / BIEN BALDÍO / CARGA DE LA PRUEBA / CARGAS PROCESALES / INCUMPLIMIENTO DE LAS CARGAS PROCESALES / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / PROPIEDAD PRIVADA / PREDIO / INCODER No incurren las Resoluciones (…) en una falsa motivación, puesto que, de acuerdo con las pruebas aportadas por (…) ninguna de estas justifica la ocupación del predio (…) declarado como baldío reservado por las Resoluciones (…) Si se tiene en cuenta que las Resoluciones (…) se encuentran en firme y no fueron objeto de ninguna demanda, la carga probatoria exigible en el marco del procedimiento para la recuperación indebida de baldíos compelían a (…) a que allegara las pruebas que justificaran la legitimidad de la ocupación que ejercía sobre el predio (…) lo que no hizo, puesto que se enfrascó en exigir el análisis de pruebas alusivas a la propiedad privada respecto de dicho predio, tema que ya había sido decidido en las resoluciones antedichas.

En conclusión, la decisión adoptada por el INCODER estuvo debidamente motivada en las pruebas que resultaban conducentes para declarar la indebida ocupación del predio (…) ordenar a (…) restituirlo al INCODER y no reconocer ninguna mejora. AUSENCIA DE PRUEBA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / FALTA DE PRUEBA / INTERÉS PÚBLICO / BIEN BALDÍO / OCUPACIÓN DE BIEN BALDÍO / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / INCODER / RESPONSABILIDADES DE INCODER / PREDIO No se encuentra acreditado en el expediente que a través de las Resoluciones (…) se haya perseguido una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales, en general, o los específicos y concretos que la Ley 160 de 1994 buscó satisfacer al otorgar la competencia para recuperar los bienes baldíos indebidamente ocupados.

Por el contrario, la recuperación de bienes baldíos constituía un deber en cabeza del INCODER respecto de bienes que tuvieran esa condición, como es el caso del predio (…) para que así cesara la ocupación indebida en cabeza de los particulares, como lo es (…) FUENTE FORMAL: LEY 160 DE 1994 RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA / OMISIÓN DE LA PRUEBA / FALTA DE VALORACIÓN DE LA PRUEBA / DEBIDO PROCESO / INCORA / DECRETO DE PRUEBA / CLARIFICACIÓN DEL TÍTULO DE PROPIEDAD / PREDIO / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / OCUPACIÓN DE BIEN BALDÍO / DEBIDO PROCESO / DECRETO DE PRUEBA / PROPIEDAD PRIVADA / VALORACIÓN DE LA PRUEBA / INCORA / TRÁNSITO A COSA JUZGADA / SENTENCIA JUDICIAL / ISLAS DEL ROSARIO / DERECHO A LA PROPIEDAD / ARCHIPIELAGO / ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA / ACTO ADMINISTRATIVO / ACCIÓN JUDICIAL / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA Aunque la parte actora se limitó a fundamentar la nulidad de la Resolución (…) en la omisión del decreto de algunas de las pruebas solicitadas y en la falta de valoración de algunas de las aportadas por aquella, resulta claro que el reclamo versa sobre dos manifestaciones de una supuesta inobservancia del debido proceso, la primera referida a algunas de las pruebas pedidas por aquella y que sí habían sido decretadas por el INCORA en el procedimiento de clarificación de la propiedad culminado con las Resoluciones (…) y la segunda concerniente con la falta de valoración total o parcial de las pruebas aportadas sobre la titularidad del predio.

La Sala desestimará este cargo, por cuanto se trata de pruebas que perseguían acreditar la propiedad privada sobre el predio (…) las cuales exceden el ámbito del procedimiento de recuperación de bienes baldíos indebidamente ocupados, con mayor razón si el decreto y valoración de dichas pruebas concernía únicamente al procedimiento culminado a través de las Resoluciones (…) proferidas por el INCORA.

No sobra insistir en este punto en que el debate probatorio en el procedimiento de recuperación resulta ser limitado, circunscrito a la legitimidad de la ocupación de un bien cuya naturaleza baldía no está en discusión (…) Estos mismos fundamentos le sirven a la Sala para desestimar otros cuestionamientos de la parte actora que también entran en la órbita del debido proceso: por un lado, aquella alegó que la Resolución (…) desconoció una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada, específicamente la sentencia (…) que definió la controversia frente al derecho de dominio sobre el predio (…) y que fue remitida por el (…) al gobernador de la entonces provincia (…) Nuevamente se reitera que, por tratarse del control de un procedimiento de recuperación de baldíos, cualquier cuestionamiento que persiga reabrir el debate en relación con el dominio sobre ellos carece de vocación de prosperidad, en la medida en que debieron ser esgrimidos en las acciones judiciales que podían haberse interpuesto contra los actos que culminaron el procedimiento de clarificación de las Islas (…) NOTA DE RELATORÍA: Al respecto, consultar, Consejo de Estado.

Sección Tercera. Subsección C. sentencia de 20 de noviembre de 2017, exp. 11001-03- 26-000-2008-00054-00(35469), C.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas y Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A, sentencia de 12 de octubre de 2017, exp. 11001-03-26-000-2006-00056-00 (33213) A, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico (E) INCODER / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / PRINCIPIO DE IGUALDAD / PREDIO / ACTO ADMINISTRATIVO / CLARIFICACIÓN DEL TÍTULO DE PROPIEDAD / ISLAS DEL ROSARIO / VALORACIÓN DE LA PRUEBA / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO [L]a parte actora cuestionó cómo el INCODER, a través de la Resolución (…) vulneró el principio a la igualdad de (…) en la medida en que, contrario a lo que sucedió en el caso del predio (…) el INCODER sí le dio valor probatorio al libro de registro (…) en la clarificación del predio (…) de acuerdo con la (…) así como también en la clarificación de tierras de la Isla (…) de conformidad con la Resolución (…) Este último cuestionamiento (…) parte de una premisa equivocada en la aplicación del principio de igualdad, puesto que persigue la valoración de una misma prueba en procedimientos que tienen finalidades distintas, específicamente el de clarificación en el caso del predio (…) y las tierras de la Isla (…) y el de recuperación del bien baldío reservado en el caso de la [isla] (…) en la que se encuentra el predio (…) CLARIFICACIÓN DEL TÍTULO DE PROPIEDAD / INCORA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / RECUPERACIÓN DE BIEN BALDÍO / OCUPACIÓN DE BIEN BALDÍO / PROCESO AGRARIO / DELIMITACIÓN DEL SUELO / EXTINCIÓN DE DOMINIO / ISLAS DEL ROSARIO / PROPIEDAD PRIVADA / ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / ARCHIPIELAGO / ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA / OBLIGACIONES DEL INCORA La Sala considera que el fallo proferido por el Tribunal Administrativo (…) confirmado por el Consejo de Estado mediante sentencia del (…) en ningún momento desconoció el procedimiento de clarificación de las Islas (…) culminado por el INCORA a través de las Resoluciones (…) Si bien es cierto que en dichos fallos (…) comprenden los procedimientos de clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos indebidamente ocupados, no es menos cierto que enseguida, esos mismos fallos, aluden a las normas de uno solo de dichos procedimientos, al reseñar la obligación de ese instituto de cumplir (…) disposiciones que corresponden únicamente al procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados.

La interpretación de la parte actora sobre los fallos en cuestión no resulta razonable, puesto que, aún si se hubiera tratado de darle cumplimiento a todas las normas invocadas en ellos, el INCORA debía adelantar todos los procedimientos agrarios incorporados en las normas mencionadas, específicamente la clarificación de la propiedad (artículos 12.15 y 48.1 de la Ley 160 de 1994), el deslinde o delimitación de tierras del Estado (artículos 12.16 y 48.2 de la Ley 160 de 1994), la recuperación de baldíos indebidamente ocupados (artículos 12.14 y 48.3 de la Ley 160 de 1994), e inclusive la extinción del dominio (artículo 12.14 de la Ley 160 de 1994).

Con base en lo anterior, en la línea de lo absurdo, se tendría que aceptar, por ejemplo, que resultaba obligatorio para el INCORA adelantar el procedimiento de deslinde, aún si en el procedimiento de clarificación de las Islas (…) no se hubiera reconocido ninguna propiedad privada, es decir, adelantar todos los procedimientos agrarios, aun si no se reunían los presupuestos fácticos y jurídicos de alguno(s) de ellos.

Además, de acuerdo con los antecedentes de la (…) acción de cumplimiento, la Procuradora Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios de la Procuraduría General de la Nación había advertido, por medio de un seguimiento realizado, que las Islas (…) que forman el Archipiélago de (…) estaban indebidamente ocupadas por particulares, lo cual es clara muestra de que lo que se demandó era el cumplimiento de las obligaciones del INCORA concernientes únicamente al procedimiento de recuperación de bienes baldíos indebidamente ocupados.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2664 DE 1994 – ARTÍCULO 45 / DECRETO 2664 DE 1994 – ARTÍCULO 46 / DECRETO 2664 DE 1994 – ARTÍCULO 47 / DECRETO 2664 DE 1994 – ARTÍCULO 48 / DECRETO 2664 DE 1994 – ARTÍCULO 49 / DECRETO 2664 DE 1994 – ARTÍCULO 50 / DECRETO 2664 DE 1994 – ARTÍCULO 51 / LEY 160 DE 1994 – ARTÍCULO 12 NUMERAL 15 / LEY 160 DE 1994 - ARTÍCULO 48 NUMERAL 1 / LEY 160 DE 1994 – ARTÍCULO 12 NUMERAL 16 / LEY 160 DE 1994 – ARTÍCULO 48.2 / LEY 160 DE 1994 – ARTÍCULO 12. 14 / LEY 160 DE 1994 – ARTÍCULO 48.3 COSTAS PROCESALES / IMPOSICIÓN DE COSTAS PROCESALES / ACTUACIÓN TEMERARIA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes o de los intervinientes procesales, condición exigida por el artículo 171 del CCA para que se proceda de esa forma.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171 NOTA DE RELATORÍA: Atinente al tema de costas, ver, Corte Constitucional, sentencia C-043 de 2004, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-26-000-2012-00033-00(43710) Actor: UNIÓN DE CONSTRUCTORES CONUSA S.A.S. EN LIQUIDACIÓN Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL – INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN[1] (SENTENCIA) Temas: ACCIÓN DE REVISIÓN DE ASUNTOS AGRARIOS – Procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados – No procede controlar la legalidad de los actos que lo culminan con fundamento en asuntos que deben definirse en el procedimiento de clarificación de la propiedad – Las decisiones declarativas contenidas en los actos que lo culminan no pierden fuerza ejecutoria por el simple transcurso del tiempo.

Procede la Sala a decidir la acción para la revisión de asuntos agrarios presentada por la parte actora contra la Resolución número 2409 de 29 de noviembre de 2006, proferida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural. I.

ANTECEDENTES 1. La demanda y sus fundamentos fácticos y jurídicos El 16 de abril de 2012, la sociedad UNIÓN DE CONSTRUCTORES CONUSA S.A.S. en liquidación (en adelante también “CONUSA”), en ejercicio de la acción de los artículos 50 de la Ley 160 de 1994[2] y 128 y 136 del CCA, presentó demanda[3] en contra de la Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural[4] (en adelante también “INCODER”), con el fin de que se hagan las siguientes declaraciones (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “PRIMERO: La nulidad del Acto Administrativo contenido en la Resolución 2409 de noviembre 29 de 2006, proferido por el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER; por haberse generado en el mismo causal de nulidad consistente en la aplicación de un Acto Administrativo que perdió la fuerza ejecutoria, nulidad comprendida dentro (sic) en el artículo 140, numeral 5º del Código de Procedimiento Civil.

“SEGUNDO: La nulidad del Acto Administrativo contenido en la Resolución 2409 de noviembre 29 de 2006, proferido por el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER; por haber operado el mecanismo de la cosa juzgada; nulidad comprendida en el canon constitucional 29. “TERCERO: La nulidad del Acto Administrativo contenido en la Resolución 2409 de noviembre 29 de 2006, proferido por el INSTITUTO COLOMBIANO DE DESARROLLO RURAL – INCODER; por haberse dejado de practicar y evaluar pruebas que guardaban una relación directa con lo discutido, conllevando vulneración de las formas propias del juicio en lo que atañe al principio de contradicción y el principio de igualdad; aspectos que guardan relación con el principio de imparcialidad y equidad que rige el debido proceso administrativo”.

Como fundamento fáctico de la demanda, en resumen, la parte actora narró los hechos que se sintetizan a continuación: – Mediante Escritura Pública 1.240 de 4 de diciembre de 1998 de la notaría 27 del círculo de Medellín, CONUSA adquirió mediante compraventa la posesión material que el señor Carlos Alberto Mejía Flórez ejercía en común y proindiviso con los señores Pablo Obregón Gonzáles y Julio Mario Santodomingo o sus sucesores o cesionarios sobre una de las islas que forman parte de las Islas del Rosario y que tiene por nombre “Los Mogotes”, conocida también por sus copropietarios como “El Pavito”. – El INCORA, mediante Resolución 04698 de 27 de septiembre de 1984, declaró que el inmueble antedicho, junto con otros, no habían salido del patrimonio del Estado y, por tanto, se trataba de baldíos reservados, decisión que fue confirmada mediante Resolución 04393 de 15 de septiembre de 1986[5], la cual ordenó además la inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria. – El INCODER, mediante Resolución 0188 de 27 de marzo de 2002, inició las diligencias administrativas “tendientes a recuperar los terrenos baldíos que se hallaban indebidamente ocupados por el predio ISLA PAVITOS, que hace parte del Archipiélago de Nuestra Señora Del Rosario, localizado en jurisdicción del corregimiento de Barú, Distrito de Cartagena de Indias, Departamento de Bolívar”, decisión que, como medida cautelar, fue objeto de inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria No. 192292 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena. – El INCODER, mediante Resolución 1233 de 17 de julio de 2006, declaró que CONUSA ejercía indebida ocupación en la “Isla Pavitos” y que debía entregar los terrenos ocupados, decisión que fue confirmada por la Resolución 2409 de 29 de noviembre de 2006 que resolvió el recurso de reposición interpuesto por aquella, la cual se le notificó personalmente el 13 de marzo de 2012 de forma indebida, en la medida en que no se le hizo entrega de la copia auténtica del acto administrativo correspondiente. – La sociedad actora alegó varias irregularidades en la expedición de la Resolución 2409 de 29 de noviembre de 2006, que enlistó con los siguientes títulos: “El acto administrativo final se produjo desconociendo la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo inicial”, “En el proceso que ocupa nuestra atención operó el instituto de la cosa juzgada”, “Se dejaron de practicar pruebas solicitadas y no fueron objeto de análisis las aportadas” y “El acto administrativo vulnera el principio de igualdad consagrado constitucionalmente”, irregularidades cuyo contenido será expuesto y estudiado en el análisis de fondo correspondiente. 3.

La contestación de la demanda Al encontrarse reunidos los requisitos legales de la demanda de revisión, mediante auto de 9 de agosto de 2012[6] fue admitida y se ordenó la notificación personal del INCODER y del Ministerio Público. El 15 de noviembre de 2012, el INCODER contestó la demanda[7] e indicó, frente a los hechos, que las actuaciones adelantadas por la entidad se efectuaron en cumplimiento de los deberes constitucionales y legales que le asistían, en los términos de los documentos que obran en el proceso.

Asimismo, se opuso a las pretensiones de anulación de la Resolución 2409 de 29 de noviembre de 2006, para lo cual adujo lo siguiente: – Inexistencia del título originario del Estado sobre la isla del Rosario predio “El Pavito”: los títulos y referencias imprecisas que hace la parte actora con fundamento en el libro “Cedulario de Cartagena”, argumentando que se encuentran en él insertos unas supuestas adjudicaciones en la Isla Barú o en la Isla Grande o en la Isla Pavito, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, por sí mismos, no pueden constituir título originario del Estado y carecen de fuerza vinculante para acreditar la propiedad privada.

En efecto, las referencias de dicho libro a mercedes de tierras hechas en los años 1606, 1616 y 1617 por el Cabildo de Cartagena, en particular, una isla junto a la de Barú, a favor del señor Francisco Sarmiento de Sotomayor y “dos caballerías de tierras en las islas frontero de la de Barú”, a favor del señor Diego García de Menezes, contienen tal indeterminación y vaguedad que no permiten delimitar unos terrenos en particular, lo que hace que resulten ineficaces, sin que se conozca, además, el contenido del título en su integridad ni datos que permitan concretar el lugar y el área del bien.

Señaló también que en los documentos del siglo XVII se menciona una isla frente a la de Barú, en términos singulares, lo que reafirma que esta era una sola isla y no el archipiélago que pretende hacer ver la parte actora. Asimismo, que la cabida de la isla “frontero de la Barú”, que corresponde a la merced de tierra supuestamente concedida al señor Diego García de Menezes, era superior a dos caballerías, lo que excluye a las Islas del Rosario, en las que las mayores de ellas, las islas Grande y Pirata, alcanzan superficies inferiores a media caballería y a dos (2) Has, respectivamente. – No configuración del decaimiento de las resoluciones de clarificación de las islas del Rosario.

De acuerdo con la posición de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado[8], las decisiones de clarificación de la propiedad de las islas del Rosario, concretamente las Resoluciones 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986, fueron ejecutadas con su inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del círculo de Cartagena.

Advirtió que en la misma oportunidad se reconoció que esa situación resulta distinta de la obligación de la autoridad competente de proteger dichos bienes frente a la ocupación indebida de la que han sido objeto y de recuperar su tenencia y administración para, entre otros fines, darles el manejo ambiental propio de la zona de reserva a la cual pertenecen.

Precisamente, la obligación de recuperar un bien baldío no cesa para el Estado por el mero transcurso del tiempo, puesto que tiene su fuente en un derecho de carácter irrenunciable en los términos del artículo 63 de la Constitución Política frente a bienes que son imprescriptibles. – El acatamiento del fallo proferido dentro de una acción de cumplimiento por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 2 de mayo de 2001, confirmado por el Consejo de Estado el 6 de julio de 2001, debe entenderse en concordancia con las normas legales de competencia del INCODER.

Señaló que es inadmisible que se afirme que el fallo del referido Tribunal hubiera ordenado adelantar, por segunda vez, el procedimiento de clarificación de las islas del Rosario, puesto que este se surtió con la expedición de las Resoluciones 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986. Agregó que no existe un orden o secuencia cronológica preestablecida para adelantar los diferentes procedimientos administrativos agrarios (clarificación, deslinde y recuperación de baldíos), razón por la cual el deber legal de iniciar uno u otro depende de las circunstancias fácticas de cada caso en particular; por ejemplo, si el ocupante de un terreno previamente definido como baldío reservado e inadjudicable no cuenta con títulos que justifiquen su pretendido derecho o si su pretensión se halla en contradicción con las normas que prohíben la libre ocupación de determinados baldíos, el procedimiento a seguir es el de recuperación de baldíos. – Desde mediados del siglo XVIII las islas marítimas que no estén ocupadas por poblaciones organizadas o con justo título por pobladores particulares se han reputado baldíos.

Indicó que desde la Ley 70 de 1866 (artículo 4), pasando por el Código Fiscal de 1873 (artículo 878) y las Leyes 25 de 1908 (artículo 2) y 110 de 1912 (artículos 45 y 107), las islas marítimas ubicadas en territorio nacional que no estén ocupadas por poblaciones organizadas o con justo título son baldíos pertenecientes al Estado, condición que les da el carácter de inalienables, imprescriptibles e inembargables y las excluye de cualquier declaración de pertenencia particular.

En ese sentido, la acreditación de propiedad privada sobre una isla no se agota con la inscripción de títulos anteriores a la expedición de la Ley 160 de 1994, sino que resulta preciso que el título colonial no haya perdido su eficacia legal y haya sido reconocido, situación que no se presenta en este caso, dado que el terreno objeto de la controversia se ubica en una isla marítima respecto de la que no es aplicable el régimen común y cualquier pretensión de dominio está reservada únicamente para el Estado. 4.

Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público Habiéndose surtido todas las etapas procesales y recaudado todas las pruebas decretadas[9], mediante auto de 6 de noviembre de 2020[10], notificado por estado el 2 de diciembre de 2020, se dio traslado a las partes para alegar de conclusión, oportunidad en la que se pronunciaron en los términos que se sintetizan a continuación: – CONUSA presentó alegatos, en los que comenzó haciendo la siguiente manifestación (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “I.- LA PARTE ACTORA DESCONOCE SI REALMENTE EL INCODER, HOY AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS, ALLEGO A SU DISTINGUIDO DESPACHO LA TOTALIDAD DE LAS PRUEBAS QUE ESTABAN EN SU PODER.

“Señora Magistrada, después de pasar, prácticamente ocho (8) años, la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS (anterior INCODER), presentó, según señala la página de la rama judicial las pruebas solicitadas. Así́ las cosas con fecha noviembre 5 de 2020, se manifiesta: |05 |EXPEDIENTE |NOVEDADCUADERNOINCODERDARESPUESTAALOFIC|05 | |Nov |DIGITAL |IOA-2013- 1137 NO ESTA FOLIADO NOVEDAD |Nov | |2020 | |CUADERNOINCODERDERESPUESTAALOFICIOA-201|2020 | | | |4-1046Y1298 FALTAN LOS FOLIOS 77 Y 251 | | | | |NOVEDAD CUADERNOPRINCIPAL1 SE ENCONTRÓ | | | | |DUPLICADO EL FOLIOS 26 | | “No hubo antes, si Usted, lo tiene en cuenta una entrega probatoria de las solicitudes que desde 2012 se hicieron.

Ahora, resulta que en noviembre 5 de 2020 entrego el INCODER unas pruebas bajo los oficios 2013 1137, 2014 1046 y 2014 1098 y con respeto, esta parte actora, no las conoce, en absoluto; como dije, salvo la anotación que su honorable Despacho ha realizado en la página de la rama judicial. Incluso le puedo decir que, de los documentos colgados en los anexos de la página virtual, solo pudimos abrir dos y en ellos no aparecen las pruebas que adjunto la demandada.

No obstante esta situación, Usted, decidió́, cerrar el ciclo procesal para dictar el fallo que en derecho corresponde y solo le resta a este sujeto procesal, partir de presunciones; circunstancia, que desde ya me exime de equivocarme ante cualquier falencia; por desconocer totalmente los documentos que pudo presentar el demandado y evidenciando, que ante esta situación, que cohonesta, por supuesto con la crisis sanitaria actual (covid 19), quedamos absolutamente sin conocer las circunstancias que pudieron probarse, lo que conllevaría a una nulidad futura y una vulneración del debido proceso.

Por eso, con todo respeto, antes de correr traslado, sería prudente, si lo tiene a bien, DECRETAR NULIDAD DEL TRASLADO y dejar conocer a este sujeto procesal las pruebas que fueron allegadas por la entidad demandante, máxime si son el sumun especifico de la alegación; argumento que con respeto no riñe con el debido proceso y las formas propias de cada juicio”.

Sin perjuicio de lo anterior, la parte actora manifestó que presentaba sus alegatos presumiendo que la demandada entregó la totalidad de pruebas solicitadas por aquella, concretamente, el expediente del procedimiento de recuperación de baldíos que culminó con la Resolución 2409 de 29 de noviembre de 2006, el pleito entre el Cabildo de Cartagena y la Real Audiencia en donde se discutió la validez del cedulario y el privilegio del Cabildo de Cartagena para la repartición de tierras, el documento en el que el gobierno de Cartagena solicitó al rey español la orden para hacer “El becerro”, donde se asientan los pueblos y los repartimientos, el pleito entre Francisco Sarmiento de Sotomayor e Isabel de Herrera por las tierras de Barú, el expediente de clarificación de la isla de Barú y el “cedulario de Cartagena”, en el que se registraron las mercedes de tierras concedidas por el Cabildo de Cartagena.

En ese contexto, de acuerdo con las pruebas en cuestión, insistió en los mismos argumentos expresados en la demanda. – El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural manifestó que debía declararse probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que nada tiene que ver dicha entidad con las acciones, operaciones u omisiones endilgadas en la demanda. – El Ministerio Público rindió concepto[11] en el que concluyó que en el presente caso se deben negar las pretensiones de la demanda.

Señaló que, no obstante que la parte actora únicamente demandó la Resolución 2409 de 19 de noviembre de 2006 y omitió incluir la Resolución 1233 de 17 de julio de 2006, a pesar de que ambos actos administrativos tienen el efecto jurídico de declarar la ocupación indebida del terreno de Isla “Pavitos I” por parte de CONUSA y ordenaron su restitución, en lugar de declarar la ineptitud sustantiva de la demanda se debe encaminar la acción como si se hubiese demandado también la Resolución 1233, de lo contrario se incurriría en una decisión inhibitoria que ya ha sido objeto de tutela por el Consejo de Estado[12] en casos similares en los que, pese a que no fueron demandados todos los actos administrativos, se sopesó no solo el hecho de que el acto que debía demandarse obraba en el expediente, sino también que se podía inferir que la demanda atacaba también el acto faltante, por lo que existía el deber de decidir de fondo el asunto.

En cuanto al análisis de fondo, sostuvo que con las Resoluciones de clarificación 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986, proferidas por el extinguido INCORA, en virtud de las competencias atribuidas por la Ley 135 de 1961 y el Decreto 1265 de 1977, quedó esclarecido y en firme que los terrenos que pertenecen a las islas del Rosario son bienes baldíos de reserva territorial del Estado.

Como consecuencia, a partir de dichas resoluciones, cualquier persona que pretendiera ejercer algún derecho privado sobre las Islas del Rosario debía actuar con cautela y demostrar que su ocupación se hacía de manera debida, acreditando que se trata de una población organizada o de un particular que ocupa el terreno en virtud de título traslaticio de dominio perteneciente al Estado, de conformidad con los artículos 45 (literal b) de la Ley 110 de 1912 y 48 de la Ley 160 de 1994.

Agregó que mientras en el procedimiento de clarificación lo que se busca determinar es si unos terrenos son reserva territorial, en el de recuperación de baldíos ya existe certeza sobre esa situación jurídica y lo que corresponde es establecer si se encuentran indebidamente ocupados por particulares y, si así fuera, adelantar las gestiones tendientes a recuperarlos.

En el presente caso, a través del negocio jurídico celebrado por CONUSA el 4 de diciembre de 1998, se dio continuidad a una posesión irregular en la isla Pavitos, puesto que tuvo por objeto un bien de reserva territorial del Estado, del que no podía disponer ningún particular y lejos de justificar por qué se encontraba explotando el predio a pesar de que ya había sido declarado baldío, constituyó un actuar de mala fe o como mínimo imprudente de parte de CONUSA.

Precisó que en la sentencia proferida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo dentro de la acción de cumplimiento –que había sido promovida por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios contra el INCORA– la orden impartida se refirió a las obligaciones contenidas en el artículo 48 de la Ley 160 de 1994, sin que ello significara que se hubiera compelido a repetir un trámite que ya se había agotado a través de la declaración de que las Islas del Rosario son reserva territorial del Estado, lo que ya comportaba la materialización de los efectos jurídicos de las resoluciones que culminaron el procedimiento de clarificación. Es más, la referida sentencia, lejos de desconocer las Resoluciones de clarificación 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986, lo que ordenó fue que se adelantaran todos los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de las islas del Rosario, orden que el INCORA empezó a atender a través de la Resolución 0188 de 27 de marzo de 2002.

Sostuvo que no se predica el decaimiento del acto respecto de las Resoluciones 1233 de 17 de julio de 2006 y 2409 de 29 de noviembre de 2006, puesto que, además de que no constituyen un acto de ejecución de las Resoluciones de clarificación 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986, corresponden a una decisión de naturaleza eminentemente declarativa.

Manifestó que las pruebas que la parte actora cuestiona como no practicadas en el procedimiento que culminó con la demandada Resolución 2409 de 29 de noviembre de 2006, corresponden a pruebas propias del procedimiento de clarificación y no al de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, por lo que no podía la demanda sanear el hecho de que, al momento de pretender adquirir irregularmente derechos del poseedor material del bien el 4 de diciembre de 1998, ya habían sido expedidas las Resoluciones de clarificación 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986, contra las que no se adelantó ningún proceso judicial y ya estaban en firme.

Destacó esto último para advertir, además, que so pretexto del control de la Resolución 2409 de 29 de noviembre de 2006, no es posible que se reabra una discusión frente a lo decidido en las resoluciones de clarificación. También indicó que en otros casos en los que el INCORA concedió derechos de propiedad privada, como sucedió con las Resoluciones 134 de 22 de septiembre de 1969 –referida a los terrenos que integran la isla marítima de Barú, ubicado en el municipio de Cartagena, departamento de Bolívar– y 00012 de 22 de enero de 1996 –referida al predio rural “El Tigre”, ubicado en el corregimiento de Pasacaballos, del municipio de Cartagena, departamento de Bolívar–, se trató de terrenos diferentes a los que hacen parte de las Islas del Rosario, por lo que no pueden constituir una situación similar a la de estas, respecto de las que, además, ya existen múltiples pronunciamientos de las autoridades judiciales[13] sobre su calidad de bienes que hacen parte de la reserva territorial del Estado.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Por tratarse de un proceso de revisión iniciado en vigencia del CCA contra una resolución que resolvió de fondo un procedimiento sobre recuperación de baldíos, la competencia funcional para decidirlo le corresponde a esta Corporación en única instancia, de acuerdo con lo establecido en el artículo 128.9[14] del CCA. 2.

Oportunidad De acuerdo con los términos del numeral 5 del artículo 136 del CCA[15], la demanda en la que se pretenda la revisión de actos que decidan de fondo los procedimientos sobre recuperación de baldíos debe presentarse dentro de los quince (15) días hábiles siguientes al día de su ejecutoria. En este caso, dado que al respaldo[16] de la Resolución No. 2409 de 29 de noviembre de 2006, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 1233 del 17 de julio de 2006, la notificación personal de aquella se surtió el 13 de marzo de 2012, la decisión quedó ejecutoriada el 14 de marzo de 2012, de lo que también da cuenta la constancia de ejecutoria del INCODER[17].

Cabe también tener presente que, según constancia secretarial[18], la Secretaría de la Sección Tercera suspendió los términos los días 30 de marzo y 9 de abril de 2012, además de la vacancia judicial que corrió entre el 2 y 6 de abril de 2012. En virtud de lo anterior, el término de caducidad feneció el 16 de abril de 2012, fecha en la que fue presentada la demanda, en forma oportuna. 3.

Legitimación material en la causa La legitimación material en la causa vincula a las partes demandante –legitimación activa– y demandada –legitimación pasiva– con el objeto de la litis y es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones. Desde la perspectiva activa de la relación jurídico procesal, está legitimado quien tiene la condición de perjudicado por la Resolución demandada 2409 de 29 de noviembre de 2006, cuya revisión reclama, lo que en este caso se verifica respecto de CONUSA, sociedad que en la escritura pública No. 1240 de 4 de diciembre de 1998 aparece adquiriendo a título de venta el derecho de posesión que en dicho instrumento se manifiesta habían venido ejerciendo, en común y proindiviso, los señores Carlos Alberto Mejía Flórez, Pablo Obregón González y Julio Mario Santodomingo, sobre una de las islas del Rosario de nombre “Los Mogotes”, denominada también por estos como “El Pavito”.

Desde la perspectiva pasiva de la relación jurídico procesal, la legitimación supone la condición de ser el sujeto llamado a responder, a partir de la relación jurídica sustancial, por el derecho o interés que es objeto de controversia, lo que en este caso solo se verifica respecto del INCODER, que fue la entidad que profirió la demandada Resolución 2409 de 29 de noviembre de 2006, mas no frente al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, que no intervino en el procedimiento que culminó con dicho acto. 4.

La individualización de los actos administrativos en el caso de la acción de revisión de asuntos agrarios El artículo 138 del CCA establecía que “Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen”, requisito cuya inobservancia conlleva, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación[19], a que se configure una ineptitud sustantiva de la demanda.

No obstante lo anterior, en el caso de la acción de revisión de asuntos agrarios, según lo ha indicado también esta Corporación[20], existe una especie de homologación de actos administrativos mediante la que se realiza su control integral, previa la correspondiente demanda de revisión, connotación que impide que la falta de individualización, en este caso de la Resolución 1233 de 17 de julio de 2006, que fue la decisión confirmada por la Resolución demandada 2409 de 29 de noviembre de 2006, conlleve una decisión inhibitoria frente al control unitario del acto administrativo que culminó el procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados.

En efecto, la Resolución 2409 de 29 de noviembre de 2006 no adoptó una decisión productora de efectos jurídicos autónomos y distintos respecto de la Resolución 1233 de 17 de julio de 2006, de ahí que, en relación con el concepto del acto administrativo que produce efectos jurídicos, ambas resoluciones no pueden considerarse como actos independientes uno respecto del otro, dado que la decisión confirmada –una vez notificada la que resolvió el recurso[21] interpuesto– constituyó el único acto administrativo obligatorio[22] o en firme.

Además, si lo que se persigue a través de la acción de revisión de asuntos agrarios es realizar un control integral de los actos que culminan los procedimientos de dicha naturaleza, no se justifica que esta Corporación profiera un pronunciamiento inhibitorio cuando, como en este caso, solo se demandó la nulidad de la decisión confirmatoria –2409 de 29 de noviembre de 2006– y no de la decisión confirmada –Resolución 1233 de 17 de julio de 2006–. 5.

Control de las Resoluciones 1233 de 17 de julio de 2006 y 2409 de 29 de noviembre de 2006 Dado que la acción de revisión de asuntos agrarios comporta un control integral de los actos administrativos que culminan los procedimientos de esa naturaleza, la falta de técnica en la estructuración de los cargos de nulidad no impide la realización de dicho control, puesto que existe el deber de verificar de oficio que se hayan cumplido todos los trámites y exigencias establecidas en la ley, razón por la cual, a continuación se establecerá si las Resoluciones 1233 de 17 de julio de 2006 y 2409 de 29 de noviembre de 2006 incurrieron en alguno de los vicios de nulidad del acto administrativo consagrados en el artículo 84 del CCA, sin perjuicio de que también se haga referencia a los específicos cuestionamientos esgrimidos por la parte actora en su demanda. 5.1.

El procedimiento para la recuperación de baldíos indebidamente ocupados y la forma en que este fue tramitado por el INCORA y el INCODER – El procedimiento administrativo especial para la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, que culminó con la expedición de las Resoluciones 1233 de 17 de julio de 2006 y 2409 de 29 de noviembre de 2006, estuvo regido principalmente por la Ley 160 de 1994[23] y el Decreto 2664 de 1994[24]. – La “resolución inicial”[25] da comienzo al referido procedimiento, acto que, de conformidad con el artículo 46 del Decreto 2664 de 1994, debía proferirse una vez el Procurador Agrario o cualquier persona solicitara al INCODER el adelantamiento de las diligencias tendientes a que se ordenara la restitución de un “terreno baldío indebidamente ocupado”, condición jurídica cuya verificación dependía del cumplimiento de cualquiera de las causales legales establecidas para el efecto[26].

En el presente caso, dicha resolución tuvo como fundamento el acatamiento de los fallos proferidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo [27], en el marco de una acción de cumplimiento instaurada por la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios de la Procuraduría General de la Nación, decisión que correspondió a la Resolución 0001888 del 27 de marzo de 2002[28], proferida por el INCORA, en virtud de la cual, previa la realización de visitas[29] a los terrenos que integran el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, ubicado en el corregimiento de Barú, Distrito de Cartagena, en particular la realizada el 12 de enero de 2002[30] al predio conocido como “Pavitos-Sector 1”, ubicado en la isla “Pavitos”, se resolvió (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “ARTÍCULO PRIMERO. Iniciar las diligencias administrativas tendientes a recuperar los terrenos baldíos indebidamente ocupados, dentro de la Isla PAVITOS SECTOR 1, ubicado en el archipiélago de nuestra Señora del Rosario, corregimiento de Barú del distrito de Cartagena de Indias, departamento de Bolívar, cuya ocupación la ejerce UNIÓN DE CONSTRUCTORES ´CONUSA S.A.´, en un área de 5.000 mts2 aproximadamente, comprendida dentro de los siguientes linderos: Norte: Mar Caribe, Este: Mar Caribe y sector Pavitos ocupado por Eduardo Robayo, Sur: Mar Caribe, Oeste: Mar Caribe, el cual se encuentra dentro de los linderos que conforman el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario en jurisdicción del corregimiento de Barú, distrito de Cartagena de Indias, departamento de Bolívar.

ARTÍCULO SEGUNDO. Para fines de publicidad, en cumplimiento del artículo 49 de la Ley 160 de 1994 ordenar que esta resolución se inscriba en la oficina correspondiente en el folio de matrícula inmobiliaria y en el evento que no lo posea se procederá ante la oficina de instrumentos públicos que corresponda a la apertura del mismo para efectos de registrar la presente providencia, si hubiera lugar[31].

A partir del registro el procedimiento que se surta tendrá efecto para los nuevos poseedores o adquirentes de derechos reales. “ARTÍCULO TERCERO. Esta resolución se notificará personalmente al Agente del Ministerio Público Agrario, a los ocupantes o a quienes se pretendan dueños de manera personal o mediante edicto, en los términos señalados en el artículo 46 del decreto 2664 de 1994.

“ARTÍCULO CUARTO. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la Resolución inicial podrán los interesados solicitar y aportar pruebas con las que pretendan acreditar sus derechos. “ARTÍCULO QUINTO. Vencido el término anterior el Instituto decretará la práctica de las pruebas que de acuerdo con la ley sean conducentes y ordenará la realización de una diligencia de inspección ocular con intervención de peritos cuando fuere a petición o de oficio con funcionarios expertos del Instituto.

“ARTÍCULO SEXTO. De conformidad con los artículos 14 y 15 del Código Contencioso Administrativo se ordena citar a los terceros determinados, en caso de que los hubiere para que hagan parte dentro del proceso y hagan valer sus derechos y publicar en un periódico de amplia circulación nacional la citación de terceros no determinados que les asista derecho o puedan resultar afectados con la decisión, para que puedan hacerse parte en el presente trámite y hagan valer sus derechos, en los términos de ley.

“ARTÍCULO SÉPTIMO. Contra esta resolución no procede recurso alguno por vía gubernativa”. Según lo establecía el mismo artículo 46 del Decreto 2664 de 1994, la notificación de la resolución inicial se realizaba tanto al agente del Ministerio Público como a los ocupantes o a quienes pretendieran ser dueños, trámite que respecto de la Resolución 0001888 del 27 de marzo de 2002 se llevó a cabo en forma personal al Agente del Ministerio Público[32] y el 15 de abril de 2002 a la representante legal de CONUSA, la señora Luz Marina Mira Loaiza[33]. – A continuación, el artículo 47 del Decreto 2664 de 1994 prescribía que, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la resolución inicial, podían los interesados solicitar y aportar las pruebas destinadas a acreditar su derecho, término en el que, de acuerdo con el auto de 25 de julio de 2002, proferido por el INCORA, CONUSA no solicitó ninguna, razón por la cual dicho instituto decretó pruebas de oficio.

Ese auto fue remitido por el INCORA a CONUSA mediante comunicación de 26 de julio de 2002, para que compareciera a notificarse y en él se dispuso (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “PRIMERO: Téngase como prueba según su merito legal los documentos aportados por la interesada. “SEGUNDO. Ordenase la práctica de una diligencia de Inspección Ocular al lote de terreno ubicado en el sector 1 de la isla PAVITO, Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, en jurisdicción del corregimiento de Barú, Distrito de Cartagena, Departamento de Bolívar, con el objeto de establecer entre otros, los siguientes hechos: a. Área y linderos del lote de terreno ocupado por la Sociedad UNIÓN DE CONSTRUCTORES ´CONUSA S.A.´, ubicado en el sector 1 de la Isla PAVITO, Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, en jurisdicción del corregimiento de Barú, Distrito de Cartagena, Departamento de Bolívar, precisando si se trata de terrenos emergidos naturalmente o son producto en forma total o parcial, de rellenos artificiales efectuados en el lecho marino. b. Mejoras establecidas, precisando y cuantificando el tipo de construcción, las áreas construidas, la antigüedad, destinación y utilización de las mismas. c. Recepción de documentos que aporten los interesados para acreditar sus posibles derechos de ocupación, y a las de sus antecesores, si los hubiere, tales como, escrituras públicas, sentencias judiciales, permisos, licencias o autorizaciones de autoridades competentes, declaraciones de renta y patrimonio en que figuren estos bienes, recibos de pago de impuestos o gravámenes sobre lo mismos, etcétera. d. Los demás hechos y documentos que los funcionarios consideren pertinentes establecer o allegar a esta actuación. “TERCERO: Para la práctica de esta diligencia se designa a los funcionarios del Incora, doctores JESÚS MARÍA GONZÁLEZ RODRÍGUEZ y JAVIER RODRÍGUEZ BERDUGO, quienes deberán practicarla el día seis (6) de agosto de 2002, a partir de la 1:00 P.M.[34] “CUARTO: Informase de esta determinación al interesado y al agente del Ministerio Público”.

Los ordinales segundo y tercero del auto de 25 de julio de 2002 evidencian que, una vez vencido el término para la solicitud y aportación de pruebas, el INCODER procedió a ordenar de oficio la práctica de una inspección ocular al predio objeto del procedimiento, ciñéndose a los términos del artículo 48 del Decreto 2664 de 1994, disposición que no solo preveía que dicha orden debía señalar los asuntos o aspectos objeto del dictamen, que permitieran identificar claramente la indebida ocupación de las tierras baldías por las causales señaladas en ese Decreto, sino también que si esa diligencia no era solicitada por el ocupante o por quien se pretendiera dueño[35], debía realizarse por funcionarios expertos de la entidad.

El 31 de julio de 2002[36], el apoderado de CONUSA solicitó corregir el auto de 25 de julio de 2002, para que fueran adicionados como pruebas el exhorto al cónsul colombiano en Sevilla (España) o el oficio al Archivo Nacional, al Archivo Histórico de Cartagena de Indias y a las diferentes notarías de esa ciudad, tal y como constaba, según afirmó, en algunas comunicaciones que con anterioridad dicha sociedad había presentado ante el INCORA[37].

El 5 de agosto de 2002[38], en respuesta a la comunicación anterior, el INCORA señaló que le correspondía a CONUSA indicar con exactitud cuál era la prueba que pretendía se trasladara desde otro procedimiento, asumir su costo y no dejar la escogencia a dicho instituto. Además, al final de esta comunicación señaló (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “(…) según en lo previsto en los artículos 46 y siguientes del Decreto Reglamentario 2664 de 1994, los interesados en este procedimiento no aportaron ni solicitaron la práctica de la diligencia de inspección con intervención de peritos ni otra prueba conducentes para acreditar el posible derecho de ocupación de estos terrenos, dentro de los cinco días siguientes a la notificación de la Resolución inicial, la cual ocurrió el día 15 de abril de 2002, siendo por tanto procedente ordenar de oficio la práctica de pruebas, ateniéndose a la tarifa legal establecida en el artículo 48 del citado decreto”.

Cabe indicar que, no obstante que la decisión de 5 de agosto de 2002 resolvió, entre otros, rechazar in límine las pruebas que CONUSA había solicitado fueran decretadas, por considerarse que versaban sobre hechos impertinentes, posteriormente, esta específica decisión fue revocada por el INCORA el 13 de mayo de 2003[39], accediéndose al decreto de las pruebas que dicha sociedad había aportado. – En cuanto atañe a la práctica de la diligencia de la inspección ocular decretada, esta fue llevada a cabo el 24 de octubre de 2002, presidida por los funcionarios del INCORA, Jesús Gonzáles Rodríguez y Alba Cumplido Chica, en presencia del apoderado de CONUSA, la que se desarrolló en los siguientes términos (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “Dijo [el apoderado de CONUSA], además, que se opone a la realización del proceso de recuperación de baldío y por ende a la inspección que se practica en el día de hoy, por no haber sido resueltas oportunamente las solicitudes de revocatoria y nulidad presentadas, todas las cuales preceden al auto que decreta esta diligencia; y con fundamento en las razones que han sido expuestas, las cuales obran en el expediente y otras que expondré en el orden de su importancia: 1º la figura del decaimiento de los actos administrativos ha sido acogida por el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo y concretada en la pérdida de la fuerza ejecutoria de los mismos. la totalidad de lo actuado se fundamenta en sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmada por el Honorable Consejo de Estado, la cual a su vez se sustenta en las resoluciones 04698 y 04393 de 1984 y 1986, respectivamente.

El numeral 2º del artículo citado establece la pérdida de la fuerza ejecutoria ´cuando desparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho´. Es el caso del Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, porque al ser encontrados los títulos originarios del Estado que no han perdido su eficacia legal, los traslaticios de dominio entre particulares y la demostración de existencia de población organizada, todos ellos de fecha anterior al 11 de octubre de 1821, tal como lo exige la ley 200 de 1936 y el Código Fiscal de 1873, han desaparecido los fundamentos fácticos, incluso los de derecho, que dieron origen a lo resuelto en dichas Resoluciones, tal como consta en ellas, cuando establece la primera a folio 15 que ´la demostración de un título originario legalmente eficaz, de poblaciones organizada o de títulos traslaticios anteriores a la vigencia del Código Fiscal y a la ley de 11 de octubre de 1821, les habría bastado a los particulares para configurar el dominio sobre las islas y ello no aparece en el expediente´; y en la segunda, a folio 6, reza así: ´Al expediente no se ha allegado la prueba pertinente.

Obra por el contrario la constancia del Jefe del Archivo Nacional, según la cual no fue localizado título alguno de adjudicación de tierras por parte del Estado, referente a las Islas del Rosario. Y ocurre que al aparecer dichos títulos y pruebas, tanto en el Archivo Nacional como el Archivo de Indias de Sevilla, todos los cuales son documentos públicos legales, se alteran los fundamentos de hecho o de derecho, y por lo tanto se impone la declaratoria de la pérdida de fuerza ejecutoria de estas resoluciones, y por lo tanto queda sin piso jurídico el fallo citado y la confirmación del mismo. 2º Adicionalmente, no obstante ser dichos actos de carácter declarativo, se impone la acción sustantiva al Instituto de haber tomado las acciones derivadas de tal declaración, concretamente, la recuperación de esos baldíos; y no lo hizo; no realizó los actos sustantivos derivados de dichas declaraciones dentro de los cinco años que tenía para ello, tal como lo ordena el artículo 66 en su numeral 3º, por lo cual también se impone la declaratoria de la pérdida de fuerza ejecutoria de estas resoluciones de 1984 y 1986. 3º El asunto, sin embargo, es de aún mayor entidad.

El hecho de que la resolución 04698 se motivará, en parte, en la certificación mencionada, del jefe del archivo nacional en el sentido de que no existen en dicho archivo las pruebas, lo cual ha resultado ser falso y demuestra tan solo la falta de diligencia del funcionario en la búsqueda, genera una situación de nulidad en la resolución proferida, por falsa motivación del mismo, la cual invocó. 4º Sin perjuicio de lo anterior, es evidente por su redacción, que tanto el Tribunal Administrativo e Cundinamarca como el Consejo de Estado, al proferir el primero y confirmar el segundo, la sentencia correspondiente al expediente AC-00-0619, al ordenar el cumplimiento de unas normas ´…que se concretan en la clarificación de la propiedad de la Nación, el deslinde y la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, presuntamente, del Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario…´ establece dos condiciones que obligan al INCORA, al cumplimiento de todos los pasos que allí se indican.

En primer lugar, la utilización de la conjunción copulativa ´y´, no da pie a la escogencia de uno cualquiera de los procesos, sino que la indica la realización de todos los pasos; en segundo, al establecer una presunción que no es de derecho, abre el camino a la presentación de pruebas que demuestren los derechos, sea para demostrar la propiedad, sea para probar la posesión. Se impone por lo tanto la obligación al INCORA, como obligación de género, para la totalidad de procesos iniciados en el Archipiélago, y de especie, para el caso particular del bien que posee la sociedad UNIÓN DE CONSTRUCTORES S.A. ´CONSUSA S.A.´ de clarificar.

Se refuerza el argumento anterior con la circunstancia de haberse negado el Consejo de Estado a clarificar la sentencia, según solicitud que en tal sentido le presentó el INCORA, motivado este por el hecho argumentado en el sentido de que ya había clarificado y que por lo tanto no tenía sentido hacerlo nuevamente. Esta negativa a clarificar la sentencia confirmatoria, es indicio clarísimo en el sentido de que se debe clarificar nuevamente. 5º Pero adicionalmente, sin perjuicio de lo anterior, ha ocurrido, y no solo en este caso, que INCORA ha violentado de manera inadmisible el derecho al debido proceso, de rango constitucional, al negar la representación, no facilitar la corrección de poderes; negar el estudio de las pruebas aportadas, rechazándolas in limine, sin siquiera considerar su contenido, presumiendo absurdamente que las mismas son impertinentes, cuando está demostrado y se demostrará que son pertinentes y conducentes.

El artículo 47 del decreto 2664 de 1994, relativo al procedimiento de recuperación de baldíos, concede a quienes se crean con derecho, el aporte de pruebas, sin categorizar la naturaleza de las mismas, al establecer ´…podrán los interesados solicitar y aportar las pruebas destinadas a acreditar su derecho´. No corresponde al INCORA interpretar a cuáles pruebas se refirió el Legislador cuando este no lo hizo, y por lo tanto, no puede considerar impertinentes las que demuestran el derecho de mayor entidad cuando de inmuebles se trata; la propiedad o subsidiariamente, la posesión, es decir, la realidad de que los pretendidos baldíos reservados, no lo son, por haberse desprendido de ellos el Estado, en la ocasión y por los actos que están demostrados en las pruebas aportadas y pedidas.

Por lo tanto, con fundamento en lo expuesto, en las pruebas y documentos que obran en archivos del INCORA, los documentos que constan en el expediente que dio pie a las resoluciones de 1984 y 1986, todo lo cual reitero, sea tenido para mi represento, repito as objeciones y presento petición para que sean revocadas las resoluciones 04698 y 04393 de 1984 y 1986, respectivamente.

La Resolución 0188 de 27 de marzo de 2002 y el auto por el cual se ordena esta inspección, el cual en realidad es una resolución, por resolver asuntos de fondo, cese la actuación en contra de mi cliente, se ordene la cancelación de baldío reservado en la Oficina de Registro y se archive el expediente. A continuación se procede a continuar con la diligencia en los términos del auto de prueba, procediendo a determinar los aspectos señalados en el numeral segundo del mismo.

Para ello se procede a recorrer el terreno objeto de la diligencia. Los funcionarios que presiden la diligencia rendirán un informe en documento separado, el cual hará parte integrantes de esta acta, dentro de los 10 días hábiles siguientes a la fecha. Agotado el motivo de la diligencia, se da por terminada la misma y se firma esta acta, por quienes en ella intervinieron” (subrayado fuera del texto).

Precisamente, el referido informe, del cual se dio traslado a CONUSA mediante auto de 7 de abril de 2003[40], fue rendido por los funcionarios del INCORA en los siguientes términos (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “LA DILIGENCIA.- “En cumplimiento a lo ordenado en el auto de fecha 4 de octubre del 2002, expedido por la Gerencia Regional del Incora Bolívar, los funcionarios Jesús María González Rodríguez y Alba Cumplido Chica, nos trasladamos al Archipiélago Nuestra Señora del Rosario el día 24 de octubre de la presente anualidad, con el propósito de cumplir con lo dispuesto en la providencia señalada.

La diligencia se adelantó con la presencia del Dr. Mauricio Rafael Gil S. en su calidad de apoderado. Se procedió al recorrido del terreno conocido como PAVITOS 1, estableciéndose las siguientes características: “LINDEROS.- “NORTE: Mar Caribe “ESTE: Isla pavitos 2y Mar Caribe “SUR: Mar Caribe “OESTE: Mar Caribe “AREA.- “Según planimetría de puntos efectuada por el topógrafo de Incora Iván Darío Restrepo a la cata náutica COL 167 de la Dirección General Marítima, el área es de 7.500 m2 aproximadamente.

“LOCALIZACIÓN.- “Coordenadas planas: “Coordenadas Geográficas: 10 o 10´ 39.7´´ N 75 o 46´ 17.3´´ N “SUELOS, VEGETACIÓN Y CLIMA.- “Según la información secundaria obtenida ´Geológicamente las Islas del Rosario corresponden a antiguos arrecifes coralinos, formados durante la última transgresión marina (entre 5000 y 10000 años A.P.) y rodeada por arrecifes de coral bien extensos y bien desarrollados (Pfaff, 1969 en Alvarado et al 1985).

Son arrecifes fósiles emergidos que constituyen estas terrazas coralinas, rodeada por terrenos sumergidos que son la base de las terrazas arrecifales, pantanos y lagunas (Garabito, 1977, Ramírez, 1980, en Alvarado et al 1985). “Según Ballestas (1983) la morfología de las Islas está determinada por los vientos alisios de dirección Noreste, predominantes en épocas secas y por la corriente del Caribe que atraviesan las Islas por medio de canales de dirección Nor-Noreste.

“El terreno objeto de estudio está intervenido antrópicamente con construcciones, muelles, muros de contención, lo que ha implicado necesariamente obras de rellenos y nivelaciones en la superficie de la roca coralina y de acuerdo con el documento realizado por el CIOH para Cardique, en su capítulo Unidades Geomorfológicas de Islas del Rosario dice: ´Que la Isla está localizada al sureste de Sn Martín de Pajarales, se extiende en forma irregular en dirección Norte-Sur.

Está conformada por un grupo de seis terrazas coralinas, de las cuales 5 terrazas están cubiertas de manglares, y presentan alturas variables entre 0.5 y 0.8 m. El cuerpo restante, que ocupa la mayor extensión (100 x 45 m2), es la que actualmente se encuentra intervenida con la construcción de muelles, espolones en piedra y edificaciones en mampostería. Este cuerpo aflora en algunos sitios con alturas hasta de 0.3 metros y aparece rodeada por un muro de cemento que le sirve como protección del fuerte oleaje.

“Este cuerpo se encuentra dividido en dos partes por medio de un muro de cemento que atraviesa de norte a sur la zona inundable de manglar (Rizophora), alternado la dinámica del sistema hídrico produciendo efectos nocivos sobre el manglar, que en algunos casos llega a producir la muerte del mismo. “Hasta el sector Norte se observó una pequeña playa formada artificialmente a partir de la construcción de dos espolones, uno al final de la parelilla que lo separa de Pavitos 2 y otro espolón donde descansa el muelle, Por la conformación y tipo de vegetación de la Isla se presume que allí existió manglar.

Hay intervención antrópica por la construcción de muelles, edificaciones que reflejan la aplicación de rellenos y nivelaciones en la superficie de las rocas. “Se localiza el área en una zona tropical semidesértica, con precipitaciones anuales de 700 milímetros y temperaturas promedios de 28 grados centígrados. “La vegetación predominante encontrada en el área de estudio es el mangle rojo que rodea la isla por los costados Oeste, Sur y Este, sector en el cual existe la parelilla que ha afectado la dinámica hídrica de la zona del manglar causando efectos negativos para el desarrollo de la vegetación nativa (manglar).

En la zona consolidada se apreció mangle zaragoza y verdolaga de playa que fue sembrada hace aproximadamente 15 años del centro hacia el Oeste de la Isla. “CONSTRUCCIONES “Se encontró una estructura de habitación de tres bloques, dos laterales y uno central de tres niveles. Las estructuras en general, sus paredes en cemento y madera, pisos del primer nivel en cemento y granito y el techo en mortero de cemento recubierto en matamba y forrado por una tela asfáltica o chingie.

La distribución se presenta por bloque así: “ESTRUCTURA O BLOQUE LATERAL IZQUIERDO “En el primer nivel, un baño con ducha, sanitario y lavamanos, con cielorraso de madera matamba y dos tanques de eternit de 500 litros cada uno sobre soportes de madera. “En el segundo nivel, cocina en paredes laterales en matamba, despensa con 10 puertas en marcos de madera y cuerpo en matamba, mesón enchapado y medias paredes en cemento enchapadas y la otra media pared en matamba, piso en granito.

“El tercer nivel, una habitación con dos closet, baño, ducha y sanitario. “Área de construcción: 34.5 m2. “ESTRUCTURA O BLOQUE LATERAL DERECHO “En el primer nivel, bodega en paredes de cemento, sobre vigas de concreto y puertas y marcos en madera. “En el segundo nivel, baño, ducha, sanitario con cielo-raso de madera y matamba, paredes en cemento.

“En el tercer nivel, una habitación con dos closet, paredes en cemento, cn un baño, ducha y sanitario descubierto. “Área de construcción 34.5 m2. “ESTRUCTURA O BLOQUE CENTRAL “Reposa sobre 16 pilotes de concreto de 1.20 m de altura y 0.60 m de diámetro y continuado con vigas de madura, que sostiene la estructura de madera de la casa.

Las columnas son de eucalipto tratado, y toda la estructura descansa sobre una plaqueta de concreto. “El primer nivel consta de dos habitaciones con puertas en matamba, piso en concreto y paredes de cemento. “Escaleras en madera que conducen al segundo nivel donde se localiza el área social, sala, bar, comedor con pisos en madera pulida y barnizada, paredes en matamba.

Bar conformado por un mostrador en madera con sus respectivos depósitos. “Escaleras en madera que conducen al tercer nivel, donde se localizan dos habitaciones con camas empotradas y en madera con closet igualmente en madera y matamba de tres divisiones. Sus paredes laterales en cemento, al frente de matamba y con terraza abierta en madera.

“Área de construcción: 420 m2. “Terraza en madera hacia la parte posterior de la casa con 40.5 m2. “Terraza al frente de la casa en cemento con 87.75 m2. “Piscina en media luna con un radio de 3 m. y profundidad de 1.50 m. Área construida 28.27 m2. Capacidad: 42 m3. “Casa del cuidandero con paredes de cemento, piso en cemento, techo en mortero de cemento forrado en malla de matamba y tela asfáltica y tejas de barro, todo sobre una estructura de madera, consta de una habitación, cocina con mesón, lavaplatos, despensa de 3 compartimientos, un baño, sanitario y ducha; un depósito de equipos de buceo.

En su parte posterior un patio de servicio con lavadero, con dos tanques en fibra de 1000 litros cada uno. “Construcción para la planta en paredes de madera, piso de cemento y techo en plaqueta de cemento. “Área de construcción de 20.16 m2. “PLANTA HONDA de 6.5. KW “En el lindero este con Pavitos 2 de Augusto Roballos una paredilla de 70 metros.

“Senderos en cemento con una amplitud de 0.60 metros y una longitud de 96.2 metros. “Senderos en madera con amplitud de 0.60 metros y longitud de 30.40 metros. “Seis columnas de bronce para alumbrado, conexión de tubería en PVC y bronce para el manejo del agua dulce y del agua salada. “Cuarto de motobomba en construcción. Un cuarto contiguo a la cocina del cuidandero donde se encuentra todo el sistema para el manejo del agua de la piscina.

“Las mejoras establecidas o construcción tienen aproximadamente 15 años fueron edificadas para recreación y descanso. “DOCUMENTOS APORTADOS.- “No se aportaron documentos al momento de la visita. “No se aportaron permisos de construcción, ni permiso para ingreso de materiales a las Islas. “USO ACTUAL.- “Recreación privada. “(…)” Destaca la Sala que por tratarse de un informe rendido por funcionarios del INCORA, estos no hicieron ningún pronunciamiento sobre el avalúo de mejoras, en atención a la restricción que en ese sentido disponía el artículo 49 del Decreto 2664 de 1994[41]. – De acuerdo con lo que se advirtió al inicio de esta providencia, la titularidad de las competencias relativas a los bienes baldíos empezó a ser objeto de un progresivo proceso de reingeniería legislativa desde finales de 2003, lo que explica que el 15 de diciembre de ese año[42], el jefe de la Oficina de Enlace Territorial Nº 2 del INCODER resolviera (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “Avocar conocimiento del expediente Nº 188-34, con 80 folios, que contiene las diligencias de Recuperación de Baldíos indebidamente Ocupados del predio PAVITOS SECTOR 1, que hace parte del Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, localizado en jurisdicción del corregimiento de Barú, Distrito de Cartagena de Indias, Departamento de Bolívar, trámite iniciado el 27 de marzo de 2002, por solicitud presentada por la PROCURADURÍA DELEGADA PARA ASUNTOS AMBIENTALES Y AGRARIOS EN ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO AL INCORA, del cual se corrió traslado de informe de inspección ocular”. – Prosiguiendo con el curso ordinario del trámite señalado en el Decreto 2664 de 1994, de acuerdo con el artículo 50, la decisión final debía dictarla el INCODER con fundamento en las pruebas aportadas, lo que en este caso aconteció el 17 de julio de 2006, mediante Resolución 1233[43], en la que se resolvió (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “Artículo Primero. Declárese que la sociedad ´UNIÓN DE CONSTRUCTORES CONUSA S.A.´, representada legalmente por la señora LUZ MARINA MIRA LOAIZA, identificada con la C.C. 32.516.708 de Medellín, ejercen indebida ocupación sobre los terrenos baldíos que conforman el predio denominado PAVITOS 1, con extensión aproximada de 7.500 Mts2, ubicada en Isla PAVITOS, archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, Distrito de Cartagena de Indias, y en el cual se encuentran las instalaciones y construcciones descritas en el informe de la diligencia de Inspección Ocular practicada el 24 de octubre de 2002 y comprendido por los siguientes linderos: ´Norte, mar Caribe;

Este, mar Caribe y sector de Isla Pavitos 2 ocupado por Eduardo Robayo; Sur, mar Caribe; y Oeste, mar Caribe. “Artículo Segundo, Como consecuencia de la declaratoria anterior, ordenase a la sociedad ´UNIÓN DE CONSTRUCTORES CONUSA S.A.´, que en el término de tres (3) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, restituya los terrenos indebidamente ocupados al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER–, en su condición de entidad administradora, en nombre del Estado, de las tierras baldías de la Nación y en desarrollo de lo señalado en la cláusula general de competencia prevista en los artículos 12 numeral 13 y 75 inciso 5º de la Ley 160 de 1994.

“Artículo Tercero. Transcurrido el término previsto en el artículo anterior, si la sociedad ´ÚNIÓN DECONSTRUCTORES CONUSA S.A.´ no realizara la entrega del terreno baldío indebidamente ocupado, el INCODER solicitará la intervención de la autoridad policiva que en un término no superior a diez (10) días, proceda a hacer efectivo el cumplimiento de la orden administrativa de restitución, según lo previsto en el artículo 51 del decreto 2664 de 1994.

“Artículo Cuarto. De conformidad con lo dispuesto en el Parágrafo 1º del artículo 74 de la Ley 160 de 1994 y el inciso 2º del artículo 50 del Decreto 2664 de 1994, considerase a la sociedad ´UNIÓN DE CONSTRUCTORES CONUSA S.A.´, ocupante de mala fe´ de los terrenos denominados Pavito 1, por las razones expuestas en esta providencia. En consecuencia, según lo previsto en las disposiciones legales y reglamentarias mencionadas, no hay lugar al reconocimiento de mejoras.

“Artículo Quinto. Notifíquese esta providencia al interesado o a su apoderado y a la Procuraduría Agraria y Ambiental, en la forma prevista en el Código Contencioso Administrativo”. En los fundamentos de la Resolución 1233 de 17 de julio de 2006, el INCODER se refirió a cuestiones propias del procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, así: • Las pruebas relacionadas por el apoderado de CONUSA resultan ineficaces para demostrar la legitimidad de la ocupación, que es la materia u objeto del procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, máxime si como en este caso se está en presencia de baldíos “reservados” del Estado, respecto de los cuales los únicos medios conducentes para demostrar la legitimidad de su ocupación serían contratos de tenencia, concesiones, permisos o autorizaciones, otorgados por autoridades legalmente competentes para administrarlos, en el presente caso el INCODER (Ley 160 de 1994) y la DIMAR (Decreto-ley 2324 de 1984). • El inicio del procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados no está supeditado a que se adelante previamente un procedimiento de clarificación de la propiedad y solo presupone el hecho físico de la ocupación indebida del terreno baldío, ya sea porque es inadjudicable o reservado, o por tratarse de áreas ocupadas en exceso al máximo adjudicable.

En el presente caso, la calidad de baldío inadjudicable o reservado de las Islas del Rosario devino de las Resoluciones 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986 proferidas por el INCORA, actos que se encuentran vigentes, gozan de presunción de legalidad y fueron oportunamente inscritos en los respectivos folios de matrículas inmobiliarias. • Las Resoluciones 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986 proferidas por el INCORA fueron ejecutadas a cabalidad con su inscripción en la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, lográndose así, en ese momento y en forma definitiva, la finalidad prevista en la ley para el procedimiento de clarificación de la propiedad[44], cual es la de identificar las tierras que pertenecen al Estado, en los términos de los artículos 12 (numeral 15), 48 y 50 de la Ley 160 de 1994.

Agregó que el decaimiento del acto es un fenómeno que afecta la fuerza ejecutoria de las órdenes que no se cumplen dentro del plazo establecido en la ley, no de los hechos que en dicha orden se dan por probados, de estos últimos el acto administrativo hace plena prueba[45]. • No puede considerarse a CONUSA como un ocupante de buena fe ni tampoco deducirse a su favor ningún derecho al reconocimiento de las mejoras y construcciones, por cuanto su ocupación sobre los terrenos que conforman el predio “Pavito 1” se inició en 1998, es decir, con posterioridad al 12 de diciembre de 1986, fecha de inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena de las Resoluciones 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986 proferidas por el INCORA, decisiones que culminaron el procedimiento de clarificación de la propiedad declarando que las islas del Rosario constituyen reserva territorial del Estado (lo que implica que no sean bienes adjudicables), de conformidad con el artículo 107 del Código Fiscal.

Para los efectos del reconocimiento de mejoras, solo era posible aceptar una ocupación de buena fe de los terrenos en las islas del Rosario hasta antes del 12 de diciembre de 1986, puesto que después esta fecha, la calidad de bienes reservados los excluyó, inclusive, del régimen de libre ocupación de los baldíos ordinarios. En ese sentido, si bien dichas resoluciones desvirtuaron la falsa creencia de que era jurídicamente posible adquirir el dominio de dichas islas, ya fuera respecto de títulos anteriores al Código Fiscal o porque se considerara que existía el derecho a la adjudicación de esos terrenos, ello no impide considerar que las ocupaciones iniciadas con anterioridad al 12 de diciembre de 1986 constituyen hechos fundamentados en una creencia errónea, pero de buena fe y, por el contrario, quien pretendiera ocuparlos con posterioridad incurre en un verdadero error de derecho, que el artículo 768 del Código Civil eleva a la categoría de presunción de mala fe.

En este caso, además, se deduce de la diligencia de inspección ocular y de las manifestaciones de la representante legal de CONUSA que las mejoras y construcciones existentes se realizaron con posterioridad al 12 de diciembre de 1986. Por otra parte, pese a que el INCODER era consciente de que se trataba de temáticas propias del procedimiento de clarificación y no del de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, ante la insistencia del apoderado de CONUSA, decidió abordar los argumentos fundamentados en los documentos históricos allegados, análisis que dicho instituto justificó en que así brindaba mayores garantía al derecho de defensa y se le daba una mejor comprensión de la decisión que adoptaba, aún cuando indicó que, en su mayoría, dichos documentos son simples referencias de posibles hechos históricos.

En el marco de ese análisis, el INCODER reprodujo y/o utilizó las tesis expresadas por esa misma entidad en la Resolución de 28 de abril de 2004 que culminó el procedimiento de recuperación de terrenos baldíos ocupados por Cocoliso Alcatraz & Cía. Ltda. sobre el predio denominado “Isla Grande”, dentro del expediente 180-27, principalmente: • Al revisar la evolución del “título originario”, en vigencia de las leyes españolas en América[46], señaló que, en la época en que se pudieron dar los supuestos títulos sobre las Islas del Rosario, se hallaban vigentes en el Virreinato de la Nueva Granada las Ordenanzas de Población y las Cédulas de El Pardo, que imponían a los destinatarios de las mercedes de tierras la obligación de tomar posesión de ellas dentro de los tres (3) meses siguientes que les fueran señalados, so pena de que perdieran la tierra El solo título jurídico de adjudicación en repartimiento de la Real Cédula de gracia o merced, de la venta o la composición, no permite adquirir el pleno dominio sobre la tierra adjudicada, puesto que se exigía la posesión efectiva y el cultivo dentro del tiempo que se hubiera señalado, considerándose además la restricción de la extensión de los lotes de tierras adjudicables a cada propietario (no más de 3 peonías, ni de 5 caballerías, ni de 3 asientos o hatos de ganado).

Si lo anterior no se satisfacía, no se entendía acreditado el título originario del Estado ni respecto del interesado ni mucho menos de sus sucesores, quienes no podrían alegar hoy dominio y posesión con base en una posesión inicial que no tuvieron sus antecesores. Aún si en gracia de discusión se reconociera un título originario, este sería ineficaz e incapaz de producir efectos jurídicos, por la indeterminación de la extensión territorial, que es un requisito de validez del acto jurídico, por no figurar datos que sirvan para hacer el alindamiento del lote de terreno ocupado. • El artículo 45 (letra b) de la Ley 110 de 1912 (Código Fiscal) alude a los títulos traslaticios respecto de “[l]as islas de uno y otro mar pertenecientes al Estado, que no están ocupadas por poblaciones organizadas, o apropiadas por particulares,” y no a títulos originarios, estos últimos, si bien incorporados en la letra a) de esa misma disposición tenían por objeto “[l]as costas desiertas del territorio de la República no pertenecientes a particulares por título originario o traslaticio de dominio”, normativa que por lo demás siguió el mismo criterio adoptado en la Ley de 13 de octubre de 1821[47] (primera norma agraria de la República), en la medida en que no reconoció derechos de dominio con fundamento en títulos originarios (cédulas reales, repartimientos, etc.) sino cuando tuvieran un justo título, caso este en el que le impuso al gobierno la carga de practicar los registros correspondientes de los títulos traslaticios entre particulares.

En el caso de las Islas del Rosario no existen verdaderos títulos traslaticios de dominio entre particulares, otorgados e inscritos con anterioridad a la vigencia del Código Fiscal y ni siquiera anteriores al 12 de diciembre de 1986, fecha de inscripción en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena de las Resoluciones 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986.

De hecho, debieron ser proferidas esas resoluciones para que fueran desvirtuados los presuntos títulos inscritos y traslaticios de dominio entre particulares y con ellos la falsa creencia de que era jurídicamente posible adquirir el dominio de dichas islas, ya fuera respecto de títulos anteriores al Código Fiscal o porque se considerara que existía el derecho a la adjudicación de esos terrenos. • La existencia de documentos que se refirieron a encomiendas otorgadas sobre poblados indígenas en Barú no puede admitirse como prueba idónea para acreditar que en las Islas del Rosario existió una población organizada a cargo de un encomendero, puesto que dicha institución tributaria del derecho indiano solo confería al encomendero el derecho a recibir tributos de la población indígena (parte de las cosechas o del trabajo), lo que no constituye prueba de que dicha población estuviese organizada en núcleos urbanos[48], dentro de las islas y menos aún que el territorio ocupado por ella se hubiese titulado a los colonizadores españoles[49].

Además, cuando la Ley 110 de 1912 (Código Fiscal) en su artículo 45 excluyó –al igual que lo hizo el artículo 878 del Código Fiscal de 1873– de la presunción de baldíos de la Nación a las islas ocupadas por poblaciones organizadas, se refería a poblaciones existentes al momento de aquella entrar en vigor y no a poblados que supuestamente hubiesen existido y desaparecido en épocas remotas, anteriores a la conformación de la República. • De acuerdo con la Resolución 134 de 1969 del INCORA, la Isla de Barú ha sido y es un fenómeno geográfico independiente del archipiélago de las Islas del Rosario, no solo porque sus coordenadas geográficas son distintas y alejadas unas de otras sino también porque, en el primer caso, la isla se encuentra separada apenas por un caño natural de tierra firme, lo que explica que en el pasado hubiera sido objeto de las concesiones de estancias de tierras para labrar y cultivar, de las que se habla en algunos documentos históricos.

Asimismo, la extensión de 7.500 Has de la Isla Barú permitía las adjudicaciones de tierras en las extensiones propias de las estancias y de las caballerías. Finalmente, dada la calidad y naturaleza de los suelos en las zonas continentales, costeras o no, existían abundantes y apropiados terrenos para adelantar los fines demográficos y económicos (de cultivo y aprovechamiento de las tierras), de allí que el alcalde de Cartagena, mediante Decreto 111 de 1919 señalara a Barú como caserío (conjunto de casas en el campo que no alcanzan a constituir un pueblo) y a las Islas del Rosario como territorio (en este caso porción insular que abarca o hasta donde llega una jurisdicción territorial).

En el “Documento 11” que contiene el cumplimiento y amparo de una ejecutoria ganada por Isabel de Herrera, en contra de los bienes de Francisco Sarmiento Sotomayor, pleito seguido en 1623 en la Real Audiencia de Santa Fe, se alude a una estancia que allí se denomina Barú respecto de la cual se dijo que era imposible deducir su ubicación en la “Isla Grande” –la isla de mayor extensión entre las “Islas del Rosario”– puesto que una estancia normal tiene un equivalente, con las medidas modernas, de 551 Has y dicha isla solo tiene una superficie útil de aproximadamente 167 Has. • De los mapas entregados por CONUSA (uno de ellos ampliación del otro) no se deduce que en el siglo XVIII las “Islas del Rosario” hubieran sido conocidas indistintamente con ese nombre o con el de “Islas de Barú”, no solo porque en ellos se señalan detalladamente la ubicación de, entre otros, la Isla de Barú y las Islas del Rosario, sino además porque, si bien en el extremo sur del archipiélago aparecen unas islas más pequeñas o islotes que se distinguen con el nombre de “Islas de Barú”, la duda o indeterminación a lo sumo podría resultar valedera frente a los islotes de menor tamaño ubicados en el extremo suroeste de la península o Isla de Barú, pero no frente a los terrenos que conforman la Isla Pavitos. • La definición de si el Cedulario de Cartagena es un mero documento histórico o un documento público que acredite derechos de propiedad frente al Estado, resulta inocua para los fines del procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, puesto que, tratándose de un terreno insular marítimo, el artículo 45 (letra b) de la Ley 110 de 1012 (Código Fiscal) solo exceptúa de la presunción de baldíos a los territorios insulares que al entrar a regir esa normativa estaban ocupados por poblaciones organizadas o fueren de propiedad particular en virtud de título traslaticio de dominio, mientras que el referido Cedulario contiene una simple relación o índice de algunos supuestos títulos originarios (repartimientos de tierras de la corona española) efectuados por el Cabildo de Cartagena de Indias en el siglo XVII. • Los apartados del fallo de 1724 del Real Consejo de Indias apenas permiten deducir que el Cabildo de Cartagena de Indias tuvo el privilegio de hacer repartimientos de tierras de la Corona, de allí que el fallo en cuestión amparara en la posesión material que tenían en la fecha de aquel a todos los habitantes de esa ciudad y provincia que poseyeran tierras en virtud de títulos dados por dicho Cabildo, sin que ello constituyera prueba de la posesión material, razón por la cual no puede predicarse ninguna cosa juzgada material sobre la condición de propiedad particular de los inmuebles que, al momento de crearse la República, aparecen en las partidas anotadas en el libro de registro de las mercedes de tierras dadas por el referido Cabildo. • El contenido del “Registro de Bolívar Nº 542 de 1888” no permite deducir ninguna información acerca de la propiedad privada sobre las islas del Rosario y su poblamiento, puesto que en dicho documento no se menciona la existencia de población organizada ni de propietarios particulares en ese territorio. • El hecho de que algunas de las islas que conforman el archipiélago fueran excluidas en 1977 de la conformación del Parque Nacional Natural Los Corales del Rosario, no significa que ellas sean de propiedad privada, ni que el Estado haya reconocido derechos de posesión, sino que es apenas un hecho indicativo de que no se consideró conveniente incluir algunas islas dentro del área del referido parque.

Es más, la declaratoria de parque nacional natural puede comprender tierras de dominio público y/o terrenos de propiedad privada, caso en el cual todos los terrenos quedan sujetos a las limitaciones que esa declaración conlleve en relación con su uso y aprovechamiento. • En el derecho agrario público, la imprescriptibilidad de los bienes baldíos conlleva que sobre ellos no pueda presentarse el fenómeno de la posesión y, por ende, tampoco la prescripción para adquirir su dominio.

Únicamente se admite sobre terrenos baldíos adjudicables la ocupación como modo de adquirir su dominio, ejercida de conformidad con los mandatos legales (artículo 65 de la Ley 160 de 1994), sin perjuicio de que la ocupación anterior de persona distinta del peticionario de un título de adjudicación no sea transferible a terceros (artículo 69 de la Ley 160 de 1994).

En definitiva, el INCODER concluyó que CONUSA no presentó argumento alguno ni prueba que lo respaldara, tendiente a demostrar que dicha sociedad estuviera autorizada por autoridad competente para ejercer ocupación, ni para plantar mejoras o construir edificaciones sobre la Isla “Pavitos” y se limitó a presentar razonamientos orientados a desvirtuar la firmeza de las Resoluciones 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986 proferidas por el INCORA y a perseguir la reapertura o reinicio de un nuevo procedimiento de clarificación de la propiedad sobre terrenos que conforman el archipiélago. – El 17 de octubre de 2006 CONUSA interpuso recurso de reposición[50] contra la Resolución 1233 de 17 de julio de 2006.

Señaló que, tratándose de la solicitud de pruebas, en el marco del procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, el artículo 47 del Decreto 2664 de 1994 se refiere al aporte de “las pruebas destinadas a acreditar su derecho” (el del interesado), las cuales, en el caso de quien se pretenda poseedor o propietario, no son otras que el título originario o uno traslaticio entre particulares anterior a 1821 o la demostración de la existencia de una población organizada anterior a 1873.

Por ello, no es correcto que en la resolución recurrida el INCORA hubiere expresado que los interesados-ocupantes o quienes se pretendan dueños puedan solicitar y aportar las pruebas destinadas a acreditar su derecho a la ocupación de los baldíos o al reconocimiento y pago de las mejoras implantadas, con mayor razón si el artículo 46 establece que la resolución inicial se notifica personalmente, entre otros, a los ocupantes o quienes se pretendan dueños.

No era cierto entonces que en el procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados los únicos medios conducentes fuesen los contratos de tenencia, concesión, permisos o autorizaciones otorgados por la autoridad competente, de allí que, en el presente caso, en el decreto de pruebas se hubiera corregido lo que se venía predicando en otros procedimientos agrarios, por lo que era de esperarse que se tendrían en cuenta las pruebas aportadas, con el valor que tienen.

En ese contexto, reconoció que, si bien la excepción del artículo 45 (letra b) de la Ley 110 de 1912 (Código Fiscal) excluía a las islas marítimas de la presunción de baldíos si, al momento de la promulgación de aquella, existían poblaciones organizadas ocupándolas o ellas hubieran sido apropiadas por particulares en virtud de títulos traslaticios de dominios, esa normativa fue adicionada por los artículos 3 y 4 de la Ley 200 de 1936 que amplió la excepción a títulos originarios expedidos por el Estado que no hubieran perdido eficacia legal.

Sin perjuicio del párrafo precedente, dedujo de algunos apartados transcritos de las Resoluciones 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986, que, para el INCORA, la demostración de la existencia de un título originario legalmente eficaz, de poblaciones organizadas o de título traslaticio, anteriores a la vigencia de la Ley 110 de 1912 (Código Fiscal) y de la ley de 11 de octubre de 1821, habría bastado para configurar el dominio particular sobre las Islas del Rosario.

En el marco de dichos títulos originarios hizo referencia a lo siguiente: • El Rey Carlos Quinto expidió la Real Cédula de 5 de febrero de 1550 ordenando que los solares y tierras ubicados en la provincia de Cartagena los proveyera el Cabildo de Justicia y Regimiento de Cartagena de Indias entre sus moradores y vecinos, privilegio especial y excepcional en virtud del cual se hicieron 354 mercedes de tierras a particulares desde 1589 a 1631, entre las que se encuentran las islas ubicadas frente a la Isla de Barú y frente a la Isla de Arenas.

Teniendo en cuenta el carácter especial de ese privilegio, a las tierras concedidas por virtud de él no les resultan aplicables los requisitos sobre la permanencia, el cerramiento, cultivos, etc, a los que se refieren los pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Dicho privilegio[51] fue reafirmado por la Sala de Justicia del Real y Supremo Consejo de Indias, en el marco del pleito judicial en el siglo XVIII entre las autoridades de Cartagena, sus habitantes y el Fiscal del Real y Supremo Consejo de Indias, pleito que, además, constituye prueba de los títulos originarios durante esos años y cuya decisión final[52] hizo tránsito a cosa juzgada de acuerdo con la doctrina del utis possidetis juris[53] y la ley de 13 de mayo de 1825[54]. • A partir de 1598 el Cabildo de Justicia y Regimiento de Cartagena de Indias dejó sentados en un libro de registro[55] los repartos o mercedes de tierras concedidas a particulares entre los años 1589 a 1631.

El recurrente reclamó la validez probatoria del libro de registro (también conocido por algunos como “Cedulario de Cartagena”), no como simple documento histórico sino como documento público –por tratarse de una edición oficial publicada en virtud de un contrato suscrito entre el señor José P. Urueta, su autor, y el gobierno del Estado Soberano de Bolívar–, que sí fue considerada por el INCORA en la clarificación de la Isla de Barú y el predio “El Tigre” y respecto del cual no puede ser dividido su alcance probatorio, como lo hizo la Resolución 04393 de 15 de septiembre de 1986 para la clarificación de las Islas del Rosario.

En ese registro figuran títulos originarios en varias islas marítimas y otros terrenos continentales, entre los que se encuentran las mercedes de tierras[56] que se adjudicaron en las Islas del Rosario, las cuales olvidó considerar el INCODER, tres de ellas a favor de Francisco Sarmiento de Sotomayor (una isla junto a la de Barú, antes también conocida como Bahaire) y una a favor de Diego García de Menezes (“dos caballerías de tierras, en las islas…, frontero[57] de la de Barú”). • Los documentos públicos que fueron producto de las visitas practicadas por el INCORA en el marco de los procedimientos de clarificación de la Isla de Barú –llevada a cabo el 12 de mayo de 1966– y de las Islas del Rosario –reseñó visitas e inspecciones oculares realizadas el 17 de marzo de 1969, 30 de noviembre, 1, 3 y 4 de diciembre de 1970 y 15 de enero de 1971–, permiten aclarar la indeterminación desde el punto de vista geográfico espacial que el INCODER le atribuye a los títulos esgrimidos como pruebas, en concreto de las mercedes de tierras en las islas frontero a la de Barú. Agregó que, si de acuerdo con la merced adjudicada, la isla fue de propiedad de Francisco Sarmiento de Sotomayor desde el 8 de junio de 1606, todos los predios que se hallaren en ella –como el de CONUSA– son privados, porque antes de 1821 ya tenían ese carácter.

Señala que la partida dice “una isla que está ubicada junto a islas arenas”, isla que es la “Isla Grande” o “Isla Larga”, la que fue adjudicada de forma individualizada y entregada toda ella como una unidad, como un cuerpo cierto. Cuestionó además que el INCODER no hubiera reconocido que en el mapa aportado por CONUSA aparecen en plural “Yas de Barú” y “Yas del Rosario”, lo que es indicativo de que a las islas sí se les conocía para la época indistintamente con ambos nombres. • Antes de la conquista existía población indígena en las islas de Barú (hoy Islas del Rosario), poblado indígena que fue dado posteriormente en encomienda a Juan de Villoria, según el primer registro de poblaciones y repartos de tierras dados en Cartagena de Indias durante esa época (primer libro “Becerro”) y que no obstante haber sido entregado al INCORA, debidamente autenticado y apostillado, el INCODER no hizo ninguna referencia a aquel.

Dicho documento no solo señala el destinatario del repartimiento, sino también a nombre de quién estuvo a cargo la población existente, a título de encomienda y propiedad de la tierra. • No puede pretenderse que CONUSA actuó de mala fe al adelantar las mejoras en el predio, puesto que estas se realizaron a ciencia y sapiencia del Estado[58], el cual las acolitó e incluso promovió en algunos casos, de manera pública y pacífica, sin cuestionamiento alguno de autoridad competente o no para ello. • El INCODER persiste en el error de confundir la inscripción de las Resoluciones 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986 con su eficacia en sentido material, en respaldo de lo cual se reseña una sentencia del Consejo de Estado[59] en la que se indicó que, no obstante que la condición de vía pública de un terreno quedó establecida dentro de una actuación administrativa y con ello definida y consolidada la constatación o verificación de dicho carácter, su no ejecución dentro de los cinco (5) años siguientes a la firmeza de la decisión afectaba la fuerza ejecutoria de la orden de restitución. • En la acción de cumplimiento para la recuperación de las Islas del Rosario, frente a la solicitud de aclaración del fallo del Consejo de Estado, puesto que el procedimiento de clarificación de la propiedad ya había culminado con las Resoluciones 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986, dicha corporación se limitó a confirmar el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo que es claro que la autoridad agraria debía acatar la decisión judicial, realizando en orden (primero la clarificación, después la recuperación del baldío) los procesos que debe adelantar en el archipiélago de las Islas del Rosario. – El 22 de noviembre de 2006, el INCODER, mediante Resolución 2409[60], notificada el 13 de marzo de 20012 a CONUSA, resolvió: “Artículo Primero. Confirmar en todas sus partes la resolución número 1233 de 17 de julio de 2006, proferida por el Jefe de la Oficina de Enlace Territorial No. 2 del INCODER, mediante la cual se declaró que la sociedad UNIÓN DE CONSTRUCTORES CONUSA S.A., con NIT 800.226.431 y representada legalmente por la señora LUZ MARINA MIRA LOAIZA identificada con la C.C. 32.516.708 de Medellín, ejerce indebida ocupación sobre el terreno baldío denominado PAVITOS 1, que constituye reserva territorial del Estado, con un área aproximada de siete mil quinientos metros cuadrados (7.500 Mts2), comprendido por los linderos allí expresados, y ubicado en ISLA PAVITOS, archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, Distrito de Cartagena de Indias.

En consecuencia, se confirma la orden de restituir al INCODER el terreno indebidamente ocupado, en un término de tres (3) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, previniendo al interesado que se acudirá a la autoridad policiva para hacer efectiva la orden administrativa de restitución, si no realizare la entrega oportunamente.

“Artículo Segundo. Notifíquese esta providencia a la Procuraduría delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, al interesado o a su apoderado, en la forma prevista en el C.C.A. “Artículo Tercero. Contra esta providencia no procede por vía gubernativa, recurso alguno. De conformidad con lo previsto en el artículo 50 de la Ley 160 de 1994, es procedente instaura la acción de revisión ante el Consejo de Estado, dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de ejecutoria del acto administrativo.

“Artículo Cuarto. Ejecutoriada la presente resolución y para efectos de publicidad ante terceros, una vez se haya establecido que contra ella no se formuló oportunamente demanda de revisión o que esta fue rechazada, o si el fallo del Consejo de Estado negare las pretensiones de la demanda, será inscrita en el folio de matrícula inmobiliaria 060- 192292 de la oficina de Registro de Cartagena, así como en cualquier otro en donde figure como poseedor inscrito el ocupante o los sucesores jurídicos de este, o se encuentre inscrita la resolución que inició este procedimiento”.

El INCODER en los fundamentos de la Resolución 2409 de 29 de noviembre de 2006, además de reiterar varios de los análisis que realizó en la Resolución 1233 de 17 de julio de 2006, se refirió a los motivos de inconformidad del recurrente así: • En relación con la pertinencia de las pruebas sobre el derecho de dominio, el hecho de que el Decreto 2664 de 1994 señalara que la providencia que inicia el procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados se notificaba personalmente, entre otros, a los ocupantes o a quienes se pretendieran dueños, no implica que el procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados se convirtiera en uno de clarificación de la propiedad, no solo porque cada procedimiento estaba reglamentado en normativas distintas (2663 y 2664 de 1994), sino también porque esa expresión debía entenderse en su sentido natural y obvio, referido a los “ocupantes” de baldíos que pretendieran ser o llegar a ser dueños del terreno ocupado No resulta procedente referirse a la propiedad privada de los baldíos reservados, puesto que esta naturaleza hace inaplicable el concepto de posesión del derecho civil, además de que el debido proceso para definir dicha propiedad, anterior a la declaratoria de un bien baldío como reservado, es precisamente el procedimiento de clarificación. Sin perjuicio de lo anterior, en ningún momento CONUSA aportó un justo título que se refiriera a las Islas del Rosario, tales como títulos de repartimientos de tierras o cédulas reales adjudicativos de territorios insulares y solo se limitó a argumentar que, en clarificaciones de predios diferentes de aquellas, sí fueron consideradas las simples referencias realizadas en el “Cedulario de Cartagena” de supuestos títulos originarios o mercedes de tierras que hizo el Cabildo de dicha ciudad en la época colonial. • Cuando el artículo 4 de la Ley 200 de 1936 exigía como prueba de propiedad el título originario emanado del Estado que no haya perdido su eficacia legal o el título traslaticio de dominio entre particulares, otorgado antes del 11 de octubre de 1821, lo hacía para proteger a los particulares poseedores materiales de un terreno frente al poseedor inscrito que probara tradiciones recientes y no para acreditar dominio privado frente al Estado, con base en títulos coloniales que ya perdieron su eficacia legal por mandato del artículo 14 de la Ley de 13 de octubre de 1821[61], normativa que dispuso que las tierras adquiridas por merced o composición se reincorporarían al dominio de la República si no eran registradas oportunamente, a diferencia de quienes habían adquirido por compras u otros títulos respecto de quienes el gobierno debía practicar los registros a expensas de los propietarios. • Las referencias que en el libro “Cedulario de Cartagena” se hacen a mercedes de tierras dadas por el Cabildo de Cartagena a favor de don Francisco de Sotomayor (una isla junto a la de Barú) y de Diego García de Menezes (“dos caballerías de tierras, en las islas…, frontero de la de Barú”), en los años de 1601, 1616 y 1617, contienen la misma indeterminación y vaguedad, puesto que en dicho documento no se delimitan unos terrenos en particular, lo que redunda en la ineficacia de aquel.

Además, el hecho de que se mencione a una isla frente a la de Barú, en términos singulares, reafirma la idea de que Barú era una sola isla y no un archipiélago, sin contar con que la cabida de la isla ubicada “frontero de la de Barú” era superior a dos caballerías, que es la cabida de la merced supuestamente concedida a Diego García de Menezes, lo que excluiría a las Islas del Rosario de la merced de tierras en las que la mayor de ese territorio insular, alcanza una superficie inferior a media caballería. • Si bien es cierto que en el procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados se ordenó tener como pruebas, según su mérito legal, todos los documentos aportados por la parte interesada, ello no significa que deban analizarse extensamente los documentos que versen sobre hechos que no guarden relación con lo que es materia u objeto de verificación en un procedimiento de dicho tipo. – El 1 de febrero de 2008[62], la Subdirectora de Administración de Bienes Rurales de la Unidad Nacional de Tierras Rurales – UNAT resolvió: “Avocar conocimiento del expediente No 188-34 en donde reposan las diligencias de clarificación, desde el punto de vista de la propiedad, de la situación de las tierras que conforman el predio denominado Isla Pavitos Sector 1 situado en la Isla Mucura, archipiélago de San Bernardo, Jurisdicción del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias”. – Como consecuencia de la declaratoria de inexequibilidad de la ley que creó a la UNAT[63], esta dispuso: “PRIMERO: REMITASE al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –INCODER–, identificado bajo el radicado Nº 188-34 del predio PAVITOS 1, ubicado en el Distrito T y C de CARTAGENA DE INDIAS, departamento de BOLIVAR, contenido en 208 folios, para el trámite correspondiente”. – El 9 de julio de 2009[64], el Jefe de la Oficina de Enlace Territorial Nº 2 del INCODER resolvió: “PRIMERO: Avocar el conocimiento del proceso de Recuperación de Baldíos que se adelanta sobre el predio denominado PAVITOS 1, ubicado en el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, jurisdicción del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, departamento de Bolívar.

“SEGUNDO: De conformidad con la normatividad vigente, continúese con el procedimiento a que haya lugar”. – Finalmente, mediante auto sin fecha[65], como consecuencia de la notificación, firmeza e inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente de las Resoluciones 1233 de 17 de julio de 2006 y 2409 de 29 de noviembre de 2006, el INCODER resolvió: “ARTÍCULO PRIMERO: ARCHIVAR el presente proceso de recuperación de baldíos indebidamente ocupado del predio denominado ´PAVITOS 1´ubicado en el Archipiélago de las Islas del Rosario, Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, Departamento de Bolívar, en atención a lo consignado en la parte motiva del presente auto “ARTÍCULO SEGUNDO: REMITIR a la Subdirección Administrativa y Financiera, Grupo de Gestión Documental, el expediente a fin de que se proceda a su archivo.

“ARTÍCULO TERCERO: Expedir los oficios correspondientes”. 5.2. El control integral sobre el procedimiento administrativo que culminó con las Resoluciones 1233 de 17 de julio de 2006 y 2409 de 29 de noviembre de 2006 La Sala anticipa que no encuentra que en el procedimiento administrativo que culminó con las resoluciones controladas se hubiere incurrido en alguno de los vicios constitutivos de la nulidad de los actos administrativos, ni tampoco en las irregularidades que esgrime la parte actora en la demanda, según pasa a explicarse. – La competencia para dictar el acto El procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados no presenta ninguna irregularidad frente a la competencia material que tenía inicialmente el INCORA y después el INCODER para adelantarlo, de acuerdo con los artículos 12.14[66], 48.3[67] y 74[68] de la Ley 160 de 1994. – La observancia de las normas en las que debía fundarse el acto En el acápite titulado en esta providencia “5.1.

El procedimiento para la recuperación de baldíos indebidamente ocupados y la forma en que este fue tramitado por el INCORA y el INCODER”, la Sala no solo hizo un recuento fáctico sobre el desarrollo del procedimiento que culminó con las Resoluciones 1233 de 17 de julio de 2006 y 2409 de 29 de noviembre de 2006, sino que además lo confrontó con lo que establecido por el Decreto 2664 de 1994 para cada actuación surtida en este caso.

Lo anterior evidencia, al menos desde el punto de vista procedimental, que el acto observó las normas que rigieron el procedimiento en cuestión. En lo que atañe a las normas sustantivas en las que debían fundarse las Resoluciones 1233 de 17 de julio de 2006 y 2409 de 29 de noviembre de 2006, cabe tener presente que la competencia de la autoridad agraria (inicialmente el INCORA y posteriormente el INCODER) estaba encaminada a establecer “si existe una indebida ocupación de un terreno baldío, para luego proceder a recuperarlo”[69], procedimiento cuya resolución final exigía a dicha entidad “(i) ordenar, si fuere el caso, la restitución del predio o los terrenos indebidamente ocupados, y (ii) reconocer mejoras, siempre y cuando se acredite buena fe, así como ordenar la negociación de su expropiación”[70].

En el mismo sentido, esta Subsección[71] ha restringido el objeto del procedimiento en cuestión, el cual se restringe a definir: “(…) si la ocupación que un particular hace de un bien baldío es legal o, por el contrario, indebida. En este procedimiento tampoco se discute la propiedad, la naturaleza o la condición del bien ocupado, por cuanto se tiene plena certeza de su situación de baldío y, por tanto, de la propiedad de la Nación. “Como consecuencia, la discusión y debate en este trámite administrativo se centra en definir si la ocupación y explotación que hace un particular de un bien baldío tiene justificación o si, a contrario sensu, es irregular e ilegal”.

Esa delimitación del objeto del procedimiento en cuestión impide considerar la posibilidad que sugiere la parte actora de que puedan definirse a través de aquel los derechos de propiedad de quienes ocupan un bien baldío, puesto que esa definición, en vigencia de la Ley 160 de 1994, corresponde esencialmente al procedimiento de clarificación de la propiedad.

Interpretar los apartados de los artículos 46[72] y 47[73] del Decreto 2664 de 1994 en la forma como lo hace la parte actora evidencia, respecto de las expresiones en las que aquella fundamenta su cuestionamiento, un análisis aislado e inconexo de la estructura sistemática y finalista de cada uno de los procedimientos agrarios contenidos en la Ley 160 de 1994.

Para la Sala es claro que tanto en sede administrativa, como ahora en sede jurisdiccional, la parte actora ha buscado alejar el foco sobre las normas exclusivas del procedimiento para la recuperación de baldíos ocupados en forma indebida, centrando la atención primordialmente en las normas sustanciales que disciplinan la definición de si las tierras del Estado han salido o no de su dominio.

De lo anterior tan es consciente la parte actora que expresamente acepta que en este caso procede el reinicio del debate que, en sede administrativa, ya fue surtido y que no fue cuestionado judicialmente, correspondiente a la clarificación de las Islas del Rosario a través de las Resoluciones 1233 de 17 de julio de 2006 y 2409 de 29 de noviembre de 2006.

El procedimiento para la recuperación de baldíos indebidamente ocupados está instituido para que, en su desarrollo, además del Ministerio Público, participe toda persona que considere tener derechos como consecuencia del hecho de la ocupación, derechos que versan sobre la legitimidad[74] de la ocupación en el predio y eventualmente también las mejoras realizadas en aquel.

En ese sentido, mientras la ocupación sea legítima no procede la orden de restitución del respectivo baldío, sin que de ello se deduzca propiedad privada alguna sobre aquel; pero si la ocupación es indebida, procede, además de la restitución, dependiendo de la buena o mala fe del ocupante, el reconocimiento o no de mejoras, si las hubiere.

Admitir la posibilidad de que en un procedimiento para la recuperación de baldíos pueda cuestionarse la naturaleza baldía de los predios que la autoridad agraria persigue recuperar implicaría sustraerle toda eficacia a la clarificación de la propiedad, cuyo procedimiento, aunque interrelacionado con aquel, es anterior, autónomo e independiente, puesto que la obligaría a tener que abordar una vez más un asunto sobre el cual ya se pronunció de manera definitiva.

Por lo demás, es preciso recordar que esta Subsección[75] ya abordó un cuestionamiento similar frente a la vigencia de títulos originarios sobre las Islas del Rosario, también en el marco de una acción de revisión contra actos que habían culminado un procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, así: “En el sub examine, la parte demandante sostiene que el INCODER vulneró sus derechos de defensa y al debido proceso por no permitir que se discutiera en el procedimiento de recuperación de baldíos, de nuevo, la eficacia y validez de los supuestos títulos originarios emanados del Estado a favor de las sociedades actoras.

“ii) La Sala no comparte ese razonamiento, dado que tiene como finalidad reabrir un debate probatorio y jurídico que quedó zanjado con la Resolución 04393 del 15 de septiembre de 1986, proferida por el Gerente General del extinto INCORA, en la que se decidieron los recursos y las solicitudes de nulidad contra las resoluciones que clarificaron la propiedad de todas las islas e islotes que integran el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario.

“De modo que la clarificación de la propiedad de las islas que integran el denominado archipiélago de Nuestra Señora del Rosario se produjo con la ejecutoria de la Resolución 4393 de 1986. “Como consecuencia, el debate probatorio en el nuevo procedimiento de recuperación de baldíos quedó reducido a debatir si existía o no justificación para la ocupación del bien por parte del particular, lo cual era a todas luces inadmisible ya que las islas marítimas, a la luz de lo establecido por la Ley 110 de 1912 y la Ley 200 de 1936 no son bienes baldíos adjudicables a particulares y solo pueden ser entregados a estos en concesión o arrendamiento”.

Ahora bien, no obstante que las decisiones adoptadas a través de las Resoluciones 1233 de 17 de julio de 2006 y 2409 de 29 de noviembre de 2006 se identifican con el objeto del procedimiento agrario para la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, la parte actora busca desvirtuar sus fundamentos arguyendo que las decisiones en virtud de las cuales el predio “Isla Pavitos” fue declarado como como baldío reservado –contenidas en las Resoluciones 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986– perdieron fuerza ejecutoria por no materializarse su recuperación dentro de los cinco (5) años siguientes a la respectiva firmeza, al punto de que, en su opinión, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el marco de una acción de cumplimiento, le ordenó al INCORA realizar, nuevamente, la clarificación de la propiedad del referido predio.

En cuanto concierne a la supuesta pérdida de fuerza ejecutoria, la Sala considera que el planteamiento precedente resulta equivocado, puesto que ya esta Subsección[76] ha tenido la oportunidad de precisar que las resoluciones de clarificación de las Islas del Rosario constituyen un acto administrativo de naturaleza declarativa, que tiene como finalidad definir la naturaleza jurídica de un bien inmueble, concretamente de varias ínsulas que integran el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario.

Esa naturaleza, según se indicó en dicha ocasión, sustrae a las Resoluciones 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986 de la posibilidad de que respecto de ellas se configure el fenómeno del decaimiento del acto, el cual solo se produce cuando este contiene o determina obligaciones a cargo de personas determinadas o impone sanciones, lo que no ocurre en el caso de una decisión eminentemente declarativa.

No resulta pertinente el precedente invocado por la parte actora, en el que se analizó la pérdida de fuerza ejecutoria de una decisión que había ordenado la restitución de una zona del municipio de Bucaramanga destinada a una vía pública[77], como zona de cesión por compensación, no solo porque en el presente caso se trata de bienes públicos de protección reforzada[78], como son los baldíos reservados, sino también porque, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación[79], el Estado tiene todo el derecho de recuperar aquellos bienes que son de su propiedad, pero que por falta de acciones han sido ocupados de manera indebida y que, por su condición de imprescriptibilidad, la entidad competente (anteriormente el INCODER, hoy la ANT) puede en cualquier tiempo iniciar el proceso para su recuperación, sin que por el paso de los años desaparezca tal facultad.

Finalmente, en cuanto concierne al no reconocimiento de mejoras en las Resoluciones 1233 de 17 de julio de 2006 y 2409 de 29 de noviembre de 2006, observa la Sala que, de acuerdo con el informe presentado por funcionarios del INCORA, que registró la inspección ocular llevada a cabo el 24 de octubre de 2002, “Las mejoras establecidas o construcción tienen aproximadamente 15 años fueron edificadas para recreación y descanso”, aseveración que no fue cuestionada por CONUSA en el proceso administrativo de recuperación de baldíos y que permite encontrar acreditado que aquellas fueron realizadas mucho antes del 4 de diciembre de 1998, fecha en la que dicha sociedad pretendió adquirir la posesión sobre el predio “Pavito 1”, la que, según manifestaron, habían venido ejerciendo los señores Carlos Alberto Mejía Flórez, Pablo Obregón Gonzáles y Julio Mario Santodomingo o sus sucesores o cesionarios.

Entonces, se trata de mejoras en relación con las cuales no está acreditado en el proceso que las hubiera realizado CONUSA, sino las personas que suscribieron con ella la Escritura Pública 1.240 de 4 de diciembre de 1998, quienes, por el hecho de ejercer una ocupación indebida de bienes baldíos reservados, no podían transferir ningún derecho a CONUSA sobre esas mejoras realizadas con anterioridad a dicha fecha, ni mucho menos respecto del predio “Pavito 1”.

Sumado a lo anterior, en las oportunidades en las que esta Corporación[80] se ha referido a las Resoluciones 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986, que tratan sobre la clarificación de las Islas del Rosario, ha quedado claro que fueron inscritas en el mes de diciembre de 1986 en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena de Indias, en un folio de matrícula Inmobiliaria especial, así como también en los folios inmobiliarios existentes para la época sobre tales terrenos. En este caso, la condición de considerar como poseedor de buena fe a quien ocupa indebidamente un baldío no resulta predicable respecto de CONUSA, puesto que, de acuerdo con la Corte Constitucional[81], la buena fe no puede partir del desconocimiento de la ley[82], lo que ocurrió precisamente en este caso cuando la parte actora no solo pretendió adquirir, el 4 de diciembre de 1998, la posesión que manifestaron habían ejercido sobre el predio “Pavito 1” los señores Carlos Alberto Mejía Flórez, Pablo Obregón Gonzáles y Julio Mario Santodomingo o sus sucesores o cesionarios, sino que, además, realizó en él mejoras, aún cuando le resultaba oponible lo decidido en las Resoluciones 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986.

Todo lo expuesto en este acápite permite concluir que las Resoluciones 1233 de 17 de julio de 2006 y 2409 de 29 de noviembre de 2006 no infringieron ninguna de las normas adjetivas ni sustantivas propias del procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados. – La observancia del derecho de audiencia y defensa Todas las actuaciones del procedimiento que se comenta fueron debidamente notificadas, lo que impide pensar siquiera en el adelantamiento de alguna(s) sin que la parte actora la(s) hubiera conocido y podido ejercer respecto de ella(s) su derecho a controvertirla(s), actuaciones que, en este caso, esencialmente comprendieron el inicio de dicho procedimiento, el decreto y práctica de pruebas y la decisión definitiva adoptada en las Resoluciones 1233 de 17 de julio de 2006 y 2409 de 29 de noviembre de 2006.

En efecto, según se evidenció en el recuento fáctico sobre el desarrollo del procedimiento, la Resolución 0001888 el 27 de marzo de 2002 que dio inicio a aquel le fue notificada personalmente a CONUSA, sociedad que no se opuso a dicha decisión y que solicitó el decreto de pruebas de los documentos que había aportado, petición a la que el INCORA accedió mediante auto de 13 de mayo de 2003.

Con posterioridad, CONUSA no presentó ningún cuestionamiento frente a las pruebas que hasta entonces habían sido decretadas en el procedimiento y finalmente, la decisión del INCODER que resolvió de fondo el asunto, esto es, la Resolución 1233 de 17 de julio de 2006, le fue notificada a CONUSA, sociedad que interpuso recurso de reposición en contra de aquella, la cual fue confirmada a través de la Resolución 2409 de 29 de noviembre de 2006. – La expedición del acto con una motivación real No incurren las Resoluciones 1233 de 17 de julio de 2006 y 2409 de 29 de noviembre de 2006 en una falsa motivación, puesto que, de acuerdo con las pruebas aportadas por CONUSA, ninguna de estas justifica la ocupación del predio “Pavitos 1”, declarado como baldío reservado por las Resoluciones 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986.

Si se tiene en cuenta que las Resoluciones 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986 se encuentran en firme y no fueron objeto de ninguna demanda, la carga probatoria exigible en el marco del procedimiento para la recuperación indebida de baldíos compelían a CONUSA a que allegara las pruebas que justificaran la legitimidad de la ocupación que ejercía sobre el predio “Pavitos 1”, lo que no hizo, puesto que se enfrascó en exigir el análisis de pruebas alusivas a la propiedad privada respecto de dicho predio, tema que ya había sido decidido en las resoluciones antedichas.

En conclusión, la decisión adoptada por el INCODER estuvo debidamente motivada en las pruebas que resultaban conducentes para declarar la indebida ocupación del predio “Pavitos 1”, ordenar a CONUSA restituirlo al INCODER y no reconocer ninguna mejora. – El ejercicio de las funciones del INCODER sin desviación de poder No se encuentra acreditado en el expediente que a través de las Resoluciones 1233 de 17 de julio de 2006 y 2409 de 29 de noviembre de 2006 se haya perseguido una finalidad contraria a los intereses públicos o sociales, en general, o los específicos y concretos que la Ley 160 de 1994 buscó satisfacer al otorgar la competencia para recuperar los bienes baldíos indebidamente ocupados.

Por el contrario, la recuperación de bienes baldíos constituía un deber en cabeza del INCODER respecto de bienes que tuvieran esa condición, como es el caso del predio “Pavitos 1”, para que así cesara la ocupación indebida en cabeza de los particulares, como lo es CONUSA. – La observancia del debido proceso Aunque la parte actora se limitó a fundamentar la nulidad de la Resolución 2409 de 29 de noviembre de 2006 en la omisión del decreto de algunas de las pruebas solicitadas y en la falta de valoración de algunas de las aportadas por aquella, resulta claro que el reclamo versa sobre dos manifestaciones de una supuesta inobservancia del debido proceso, la primera referida a algunas de las pruebas pedidas[83] por aquella y que sí habían sido decretadas por el INCORA en el procedimiento de clarificación de la propiedad culminado con las Resoluciones 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986; y la segunda concerniente con la falta de valoración total o parcial de las pruebas aportadas[84] sobre la titularidad del predio.

La Sala desestimará este cargo, por cuanto se trata de pruebas que perseguían acreditar la propiedad privada sobre el predio “Pavitos 1”, las cuales exceden el ámbito del procedimiento de recuperación de bienes baldíos indebidamente ocupados, con mayor razón si el decreto y valoración de dichas pruebas concernía únicamente al procedimiento culminado a través de las Resoluciones 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986 proferidas por el INCORA.

No sobra insistir en este punto en que el debate probatorio en el procedimiento de recuperación resulta ser limitado, circunscrito a la legitimidad de la ocupación de un bien cuya naturaleza baldía no está en discusión[85]. Esta Subsección[86], frente a un cuestionamiento similar, señaló en otra oportunidad: “En suma, que el INCODER no haya accedido a decretar las pruebas deprecadas por las sociedades demandantes, encaminadas a demostrar un posible título originario emanado de la corona Española a favor de particulares sobre las islas que integran el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, lejos de constituir una violación a los derechos al debido proceso y a la defensa, reflejan la intangibilidad de los actos administrativos de clarificación de la propiedad, los cuales, se itera, no fueron demandados o controvertidos judicialmente”.

Estos mismos fundamentos le sirven a la Sala para desestimar otros cuestionamientos de la parte actora que también entran en la órbita del debido proceso: por un lado, aquella alegó que la Resolución 2409 de 29 de noviembre de 2006 desconoció una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada[87], específicamente la sentencia de 5 de diciembre de 1724 del Real y Supremo Consejo de Indias, que definió la controversia frente al derecho de dominio sobre el predio “El Pavito” y que fue remitida por el Rey Felipe V al gobernador de la entonces provincia de Cartagena.

Nuevamente se reitera que, por tratarse del control de un procedimiento de recuperación de baldíos, cualquier cuestionamiento que persiga reabrir el debate en relación con el dominio sobre ellos carece de vocación de prosperidad, en la medida en que debieron ser esgrimidos en las acciones judiciales que podían haberse interpuesto contra los actos que culminaron el procedimiento de clarificación de las Islas del Rosario.

De otro lado, la parte actora cuestionó cómo el INCODER, a través de la Resolución 2409 de 29 de noviembre de 2006, vulneró el principio a la igualdad de CONUSA, en la medida en que, contrario a lo que sucedió en el caso del predio “Pavito 1”, el INCODER sí le dio valor probatorio al libro de registro o “Cedulario de Cartagena” en la clarificación del predio “El Tigre”, de acuerdo con la Resolución 00012 de 22 de enero de 1996[88], así como también en la clarificación de tierras de la Isla Barú, de conformidad con la Resolución 134 de 22 de septiembre de 1969.

Este último cuestionamiento, además de desestimarse por las mismas razones que han sido expuestas en este acápite relativo al debido proceso, parte de una premisa equivocada en la aplicación del principio de igualdad, puesto que persigue la valoración de una misma prueba en procedimientos que tienen finalidades distintas, específicamente el de clarificación en el caso del predio “El Tigre” y las tierras de la Isla Barú y el de recuperación del bien baldío reservado en el caso de la “Isla Pavitos”, en la que se encuentra el predio “Pavito 1”. – Las órdenes contenidas en la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmada por el Consejo de Estado, en el marco de la acción de cumplimiento, fueron cumplidas por el INCODER La Sala considera que el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 2 de mayo de 2001, confirmado por el Consejo de Estado mediante sentencia del 6 de julio de 2001, en ningún momento desconoció el procedimiento de clarificación de las Islas del Rosario, culminado por el INCORA a través de las Resoluciones 04698 de 27 de septiembre de 1984 y 04393 de 15 de septiembre de 1986.

Si bien es cierto que en dichos fallos se alude de manera indistinta a “(…) la obligación del INCORA de darle cumplimiento a los numerales 14, 15, 16 y 17 del artículo 12, los numerales 1, 2 y 3 del artículo 48 de la Ley 160 de 1994 (…)”, que comprenden los procedimientos de clarificación de la propiedad, deslinde y recuperación de baldíos indebidamente ocupados, no es menos cierto que enseguida, esos mismos fallos, aluden a las normas de uno solo de dichos procedimientos, al reseñar la obligación de ese instituto de cumplir “(…) igualmente, los artículos 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 del Decreto 2664 de 1994 (…)”, disposiciones que corresponden únicamente al procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados.

La interpretación de la parte actora sobre los fallos en cuestión no resulta razonable, puesto que, aún si se hubiera tratado de darle cumplimiento a todas las normas invocadas en ellos, el INCORA debía adelantar todos los procedimientos agrarios incorporados en las normas mencionadas, específicamente la clarificación de la propiedad (artículos 12.15 y 48.1 de la Ley 160 de 1994), el deslinde o delimitación de tierras del Estado (artículos 12.16 y 48.2 de la Ley 160 de 1994), la recuperación de baldíos indebidamente ocupados (artículos 12.14 y 48.3 de la Ley 160 de 1994), e inclusive la extinción del dominio (artículo 12.14 de la Ley 160 de 1994).

Con base en lo anterior, en la línea de lo absurdo, se tendría que aceptar, por ejemplo, que resultaba obligatorio para el INCORA adelantar el procedimiento de deslinde, aún si en el procedimiento de clarificación de las Islas del Rosario no se hubiera reconocido ninguna propiedad privada, es decir, adelantar todos los procedimientos agrarios, aun si no se reunían los presupuestos fácticos y jurídicos de alguno(s) de ellos.

Además, de acuerdo con los antecedentes de la referida acción de cumplimiento, la Procuradora Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios de la Procuraduría General de la Nación había advertido, por medio de un seguimiento realizado, que las Islas Corales que forman el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y San Bernardo estaban indebidamente ocupadas por particulares, lo cual es clara muestra de que lo que se demandó era el cumplimiento de las obligaciones del INCORA concernientes únicamente al procedimiento de recuperación de bienes baldíos indebidamente ocupados.

En virtud de lo anterior, este cuestionamiento también se desestima. 6. Costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia en el caso concreto actuación temeraria de ninguna de las partes o de los intervinientes procesales, condición exigida por el artículo 171 del CCA[89] para que se proceda de esa forma. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda con base en la parte motiva de esta sentencia.

TERCERO: Sin costas.

CUARTO: ORDENAR a la Secretaría que ajuste la información sobre el tipo de acción en el software de gestión Justicia Siglo XXI y SAMAI, ya que no corresponde al recurso extraordinario de revisión, sino a la acción de revisión de la Ley 160 de 1994.

QUINTO: DEVOLVER a la parte actora el remanente de lo consignado por concepto de gastos del proceso, si lo hubiere.

SEXTO: En firme esta sentencia, ARCHIVAR el expediente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO |Nota: esta providencia fue suscrita en forma |[pic] | |electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera | | |que el certificado digital que arroja el sistema | | |permite validar la integridad y autenticidad del | | |presente documento en el | | |link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vis| | |tas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al| | |aplicativo de validación escaneando con su teléfono | | |celular el código QR que aparece a la derecha. | | ----------------------- [1] Aunque en el registro electrónico del proceso se clasificó este como “Recurso Extraordinario de Revisión”, de acuerdo con el memorial de subsanación presentado por la parte actora el 12 de junio de 2012 [Folio 123, c. 1 principal], “…la acción por mi pretendida es la ACCIÓN DE REVISIÓN, enunciada en el numeral 5º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, como quiera que el acto que se está atacando corresponde a una Resolución proferida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, la cual decidió de fondo un procedimiento de recuperación de baldíos”. [2] Teniendo en cuenta la fecha de presentación de la demanda, esta se interpuso en vigencia de los artículos 50 y 64 de la Ley 160/94 –derogados por el Decreto-ley 902/17–, disposiciones que expresamente se refirieron a la procedencia de las “acciones contencioso administrativas” –el artículo 50 hizo alusión a la “acción de revisión”– contra los procedimientos regulados, respectivamente, en los Capítulos X y XI de dicha ley, es decir, los del artículo 40 –norma aún vigente– que corresponden a la clarificación de propiedad, al de deslinde y al de recuperación de baldíos indebidamente ocupados y el del artículo 52 –norma aún vigente– referido a la extinción del derecho de dominio o propiedad sobre predios rurales. [3] Folios 1 a 26, c. 1 principal. [4] Cabe advertir, desde ahora, que la titularidad de las competencias relativas a los bienes baldíos ha sido objeto de un progresivo proceso de reingeniería legislativa, dentro del cual se incluye principalmente el INCORA –creado por la Ley 135/61 y suprimido por el Decreto 1292/03–, el INCODER –creado por el Decreto 1300/03 y suprimido por el Decreto-ley 2365/15 – y la ANT –creada por el Decreto-ley 2364/15–, razón por la cual, si bien varias de las normas atributivas de dichas competencias mencionan entidades hoy suprimidas, las referencias a ellas deben entenderse realizadas respecto de la entidad que, para el momento de la valoración de los hechos, era o es titular de aquellas (entendimiento referencial que además ha sido establecido por los artículos 24 del Decreto 1300/03 y 38 del Decreto-ley 2365/15).

No sobra indicar que, mediante auto de 10 de mayo de 2017 [folios 375 a 376, c. 1 principal], esta Corporación reconoció a la Agencia Nacional de Tierras como sucesora procesal del INCODER. [5] Folios 84 a 95 y 189 a 200, c. 1 principal. En la parte resolutiva de la resolución se indicó (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “ARTÍCULO PRIMERO.– Confirmar el Artículo Primero de la Resolución 4698 del 27 de septiembre de 1984, expedida por esta Gerencia, mediante la cual se declaró ´que no han salido del patrimonio nacional y por tanto son baldíos reservados, en virtud del Código Fiscal de 1873 y 1912, las Islas conocidas con el nombre de ISLAS DEL ROSARIO, entre las cuales se encuentran LA ISLETA, LA ISLETICA, ISLA GRANDE, MACAVI, ROBERTO, ISLA DEL ROSARIO, PAVITO, LOS PALACIOS, PIRATA, LOS CAGUAMOS, BONAIRE, NO TE VENDO o ISLOTE DE LA FIESTA, ISLA DEL TESORO, ARENAS y OTROS, las cuales comprenden un área aproximada de 384 Has. 3.580 M2, ubicadas al Suroeste de Cartagena, a unos 35 kilómetros y a 5 kilómetros al Noroeste del Corregimiento de Barú, entre las coordenadas Y-811590 y 820.000 X-1.614.260 latitud norte, que pertenecen en los administrativo al Corregimiento de Barú, Municipio de Cartagena, Departamento de Bolívar.

“ARTÍCULO SEGUNDO.– Revocar el Artículo Segundo de la resolución No. 4698 de 1984. “ARTÍCULO TERCERO.– Solicitar al señor Registrador de Instrumentos Públicos del Círculo de Cartagena la inscripción de la resolución antes mencionada y de esta providencia, en los folios de Matrículas Inmobiliarias números 060- 0015399, 0027992, 0011653, 0042633, 0020210, 0005990, 0003602, 0023114, 0039950, 0035852, 0028799, 0025920, 0010906, 0016140, 0024976, 0018100, 0007716, 0002971, 0030998, 0021665, 0063160, 007102, 0054806, 0015396, 0015397, 0015398, 0025925, 0023294, 0025935, 0034181, 0064021, 005083, 0026204, 0026071, 026072, 0027991, 025899, 025898, 025900, 025901 y 060- 025902.

En los certificados que expida el Registrador dejará constancia de la condición jurídica de BALDÍOS RESERVADOS que tienen los terrenos que conforman el Archipiélago de las Islas del Rosario. “(…) “ARTÍCULO SEPTIMO.– La declaratoria contenida en la Resolución No. 4698 de 1984, la cual se confirma en la presente providencia, se hace sin perjuicio de las facultades que tiene la Dirección General Marítima y Portuaria – DIMAR, para regular, autorizar y controlar el uso de estas Islas, de conformidad con el Decreto No. 2324 del 18 de septiembre de 1984” (subrayado fuera del texto). [6] Folios 153 a 162, c. 1 principal. [7] Folios 207 a 221, c. 1 principal. [8] Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 12 de octubre de 2005 [Exp. 1685]. MP. Flavio Augusto Rodríguez Arce. [9] Mediante auto de 10 mayo de 2013 [Folios 229 a 238, c. 1] Ï% fueron decretados como ubre de 2005 [Exp. 1685]. MP. Flavio Augusto Rodríguez Arce. [10] Mediante auto de 10 mayo de 2013 [Folios 229 a 238, c. 1] ● fueron decretados como pruebas los documentos aportados con la demanda y con la contestación del INCODER; ● se ofició al INCODER para que remitiera copia integra y auténtica de todos los documentos que obran en el procedimiento que culminó con la expedición de la resolución demandada; y ● se denegaron las demás solicitudes probatorias de la parte actora (referidas al exhorto del pleito entre el Cabildo de Cartagena y la Real Audiencia, la inspección ocular al Archivo de Indias). [11] Folios 125 a 126, c. 1 principal. [12] Folios 158 a 162, c. 1 principal. [13] Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección A, Sentencia de 13 de agosto de 2020 [Exp. 11001-03-15-000-2020-01858-01(AC)]. MP. William Hernández Gómez. [14] Mencionó los siguientes del Consejo de Estado: Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 12 de octubre de 2017 [Exp. 11001-03-26-000-2006- 00056-00 (33213)A]. MP. Marta Nubia Velásquez Rico; Sección Primera.

Sentencia de 24 de noviembre de 2011. [Exp. 25000-23-25-000-2003-91193- 01(AP)]. MP. María Elizabeth García González; y Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 12 de octubre de 2005 [Exp. 1685]. MP. Flavio Augusto Rodríguez Arce. [15] “CCA. Artículo 128. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: “(…) “9.

De las acciones de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario, o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos sobre clarificación, deslinde y recuperación de baldíos. “(…)” (subrayado fuera del texto). [16] “CCA. Artículo 136. Caducidad de las acciones. “(…) “5. La acción de revisión contra los actos de extinción del dominio agrario o contra las resoluciones que decidan de fondo los procedimientos de clarificación, deslinde y recuperación de los baldíos deberá interponerse dentro de los quince (15) días, contados a partir del día siguiente de su ejecutoria.

Para los terceros, el término de caducidad será de treinta (30) días y se contará a partir del día siguiente a la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos. “(…)”. [17] Respaldo de los folios 40 y 146, c. 1 Principal. [18] Folios 133, c. 1 Principal y 133, c. respuesta a oficio A2013-1137. [19] Folio 152, c. 1 Principal. [20] Consejo de Estado.

Sección Primera. Sentencia de 14 de julio de 2011 [Exp. 08001-23-31-000-2003-00909-01]. MP. Marco Antonio Velilla Moreno; entre otras. [21] Sección Tercera. Subsección A. Sentencias de; 12 de octubre de 2017 [Radicado 11001-03-26-000-2006-00056-00(33213)], 30 de agosto de 2018 [Radicado 11001-03-26-000-2008-00006-00(34982)]. MP. María Adriana Marín y 3 de octubre de 2019 [Radicado 11001-03-26-000-2012-00036-00(44199)].

MP. Carlos Alberto Zambrano Barrera. [22] En la sentencia T-601-98 [MP. Fabio Morón Díaz] de la Corte Constitucional puede inferirse que la interposición de los recursos de la vía gubernativa se incorporan a la misma actuación (iniciada de oficio o a petición del interesado) que es objeto de recurso, sin que los mismos se consideren como una nueva petición de la misma naturaleza que la ya decidida en el acto recurrido.

En la referida providencia señaló la Corte: "( ) interponer el recurso de apelación o de reposición sólo puede hacerse después de que ha habido pronunciamiento por parte de la administración. Si la decisión tomada, judicial o administrativa, no es del agrado de una de las partes, se tiene el derecho a impugnarla para que se revoque, modifique o adicione.

Esto hace parte del derecho al debido proceso pero no del derecho de petición en sentido estricto". [23] La decisión expresa que resuelva el recurso que agote la vía gubernativa no constituye un fraccionamiento del acto administrativo obligatorio o en firme. Dentro de este contexto, la doctrina nacional ha indicado: "Tradicionalmente en la Doctrina se han distinguido distintos atributos del acto administrativo, ellos son precisamente la obligatoriedad, la ejecutividad y la ejecutoriedad.

En el código se señalan tales elementos o condiciones de eficacia o atributos propios del acto administrativo en cuanto a sus efectos, la firmeza del acto, la ejecutividad y la ejecutoriedad del acto administrativo. Se ha criticado la utilización de esta nomenclatura sobre todo en el caso de la firmeza del acto, quizá hubiera sido preferible hablar del acto obligatorio o del acto estable de la estabilidad del acto administrativo, o de la inmutabilidad del acto administrativo o de la irrevocabilidad del acto administrativo como atributo de ciertos actos administrativos que no pueden ser modificados ya por la administración y que deben ser observados en todo caso por los administrados".

TAFUR GALVIS, Álvaro. El concepto de acto administrativo en el nuevo código. En: Revista Facultad de Derecho y Ciencias Políticas No. 65. Especial Nuevo Código Contencioso Administrativo - Memorias -. Universidad Pontificia Bolivariana. 1984. p. 191. [24] “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”.

El artículo 74 de la Ley 160/94 dispuso en lo pertinente: “En caso de ocupación indebida de tierras baldías o que no puedan ser adjudicables, el Instituto ordenará la restitución de las extensiones indebidamente ocupadas, previa citación personal del ocupante o de quien se pretenda dueño, o en la forma prevista en el artículo 318 del Código de Procedimiento Civil.

Al efecto, el decreto reglamentario establecerá el procedimiento que habrá de seguirse con audiencia del ocupante o de quien se pretenda dueño. Las autoridades de policía están en la obligación de prestar su concurso para que la restitución se haga efectiva. “Parágrafo 1º. Derogado por el artículo 82 del Decreto-ley 902/17. En la providencia que ordena la restitución se tomarán las determinaciones que correspondan en relación con las mejoras.

Si el ocupante o quien se pretenda dueño puede considerarse como poseedor de buena fe conforme a la presunción de la ley civil, se procederá a la negociación o expropiación de las mejoras. “(…)”. [25] “Por el cual se reglamenta el Capítulo XII de la Ley 160 de 1994 y se dictan los procedimientos para la adjudicación de terrenos baldíos y su recuperación”.

Las normas del capítulo X del Decreto 2664/94 establecieron el “Procedimiento para la recuperación de baldíos indebidamente ocupados”. Dicho capítulo fue posteriormente derogado por el artículo 75 del Decreto 1465/13. [26] Artículo 46 del Decreto 2664/94. [27] En relación con dichas causales, se previó: “Decreto 2664/94. Artículo 45. Causales.

Tienen la condición de terrenos baldíos indebidamente ocupados los siguientes: “1. Las tierras baldías que por disposición legal sean inadjudicables, o se hallan reservadas o destinadas para cualquier servicio o uso público. “2. Las porciones de tierras baldías ocupadas que excedan las extensiones máximas adjudicables establecidas por la Junta Directiva del Instituto, según las disposiciones de la ley y el presente Decreto, o las ocupadas contra expresa prohibición legal.

“3. Los terrenos baldíos que hayan sido objeto de un procedimiento de reversión”. [28] Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia de 6 de julio de 2001 [Exp. 25000-23-26-000-2001-0619-01 (ACU-935)]. MP. Germán Ayala Mantilla. Este fallo confirmó el proferido por la Sección Tercera del tribunal Administrativo de Cundinamarca el 2 de mayo de 2001, ordenó al INCORA que en el término de seis meses, iniciara las medidas y acciones legales tendientes a dar cabal cumplimiento a los numerales 14, 15, 16 y 17 del artículo 12, los numerales 1, 2 y 3 del artículo 48 de la Ley 160/94 e, igualmente, los artículos 45, 46, 47, 48, 49, 50 y 51 del Decreto 2664/94, en el sentido de clarificar la propiedad de la Nación, el deslinde y la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, presuntamente, del Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario y de San Bernardo. [29] Folios 41 a 46 y 60 a 65, c. respuesta a oficio A2014-1046 y 1298.

“Por la cual se ordena iniciar las diligencias administrativas tendientes a Recuperar los terrenos baldíos que se encuentren indebidamente ocupados por el predio ISLA PAVITOS, que hace parte del Archipiélago de Nuestra Señora Del Rosario, localizado en jurisdicción del corregimiento de Barú, Distrito de Cartagena de India, Departamento de Bolívar”. [30] Folios 14 a 16, c. respuesta a oficio A2014-1046 y 1298.

El 4 de enero de 2002, el INCORA, luego de considerar que “(…) es necesario practicar visitas previas a las islas del Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, entre ellas, San Antonio de Pajarales, San Juan de Pajarales, María del Mar, Gigi, Tambito, Kalua, Santa Lucía, Majayura, Yomarah, Pavito, San Quintin y La Perra, y adelantar las demás diligencias para complementar la información que permita iniciar la recuperación de baldíos indebidamente ocupados, en los términos de los artículos 12 y 74 de la Ley 160 de 1995 y 45 del decreto 2664 de 1994”, dispuso la práctica de una visita previa a dichas islas “(…) para verificar el estado y área de ocupación, la identificación de ocupantes, las clases de construcciones, la localización y otros aspectos agro-técnicos de los inmuebles, y demás diligencias necesarias para complementar la información, que permitan iniciar el procedimiento de recuperación de baldíos indebidamente ocupados”. [31] Según se consigna en los antecedentes de la Resolución 1233 de 17 de julio de 2006 del INCODER, en el informe de visita previa se consignó todo lo concerniente a los linderos, área, suelo-vegetación-clima, construcciones existentes y uso de las mismas, en concreto: “● AREA: Según la visita previa el predio ocupado tiene un área de 5.000 Mts2. ● En el capítulo de SUELOS, se hacen constar las características generales que tienen la denominada isla PAVITOS, que es en dónde se ubica el predio. ● En el capítulo de CONSTRUCCIONES se relaciona una casa de tres (3) niveles con paredes en madera y tamba y techo en teja de barro; construcciones laterales con paredes en cemento que se utilizan como depósito, cocina y baños; dos (2) muelles en madera sobre pilotes en cemento; una piscina y una cancha de voleibol; una construcción que sirve para la planta o generador de energía eléctrica. ● En relación con los LINDEROS del predio, los funcionarios los describen así: ´Norte, mar caribe;

Este, mar caribe y sector pavitos ocupado por Augusto Robayo; Sur, mar caribe; y Oeste, mar caribe.” [32] En la constancia de inscripción impresa el 2 de septiembre de 2002 [Folio 66, c. respuesta a oficio A2014-1046 y 1298] aparece la siguiente anotación: “DIRECCIÓN DEL INMUEBLE 1) LOTE ISLA PAVITOS SECTOR 1. # ARCHIPIELAGO DE NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO BARU ANOTACION: Nro 1 Fecha: 14-05-2002 Radicación: 2002-10074 Documento RESOLUCIÓN 000188 del 27-03-2002 INCORA de CARTAGENA VALOR ACTO:$ ESPECIFICACIÓN: 0449 INICIACIÓN DILIGENCIAS ADMINISTRATIVAS POR INDEBIDA OCUPACIÓN DE BALDIOS (MEDIDA CAUTELAR) PERSONAS QUE INTERVIENEN EN EL ACTO (La X indica persona que funja como titular de derechos reales de dominio) DE: INCORA” [33] Aparece en la última página de la resolución inicial la anotación de que esta fue notificada personalmente a la Procuradora Judicial de Cartagena, pero la fecha resulta ilegible. [34] Folio 47, c. respuesta a oficio A2014-1046 y 1298. [35] Mediante autos de 5 de agosto de 2002 [Folios 53 a 54, c. respuesta a oficio A2014-1046 y 1298], 27 de agosto de 2002 [Folio 56, c. respuesta a oficio A2014-1046 y 1298] y 4 de octubre de 2002 [Folio 59, c. respuesta a oficio A2014-1046 y 1298], el INCORA pospuso la realización de la diligencia, fijando nueva fecha para el 28 de agosto, 10 de octubre y 24 de octubre de 2002, respectivamente, y designando para el efecto a los funcionarios Jesús González y Alba Cumplido, decisiones que, en su orden, remitió a CONUSA mediante comunicaciones de 5 de agosto, 28 de agosto y 16 de octubre de 2002. [36] Cuando el ocupante o quien se pretendiera dueño solicitaba la diligencia de inspección judicial al predio, debían participar en ella dos (2) peritos contratados por el INCODER, siempre que aquel reembolsara al Instituto, previamente a su realización, los gastos que ella demandara. [37] Folio 52, c. respuesta a oficio A2014-1046 y 1298. [38] En el auto de 5 de agosto de 2002, el INCORA mencionó la comunicación de 5 de julio de 2002, en la que se le solicitó que tuviera como pruebas las presentadas por los doctores Carmelo Martínez Conn o Mauricio Gil Santa María “(…) en los diversos memoriales entregados a ustedes en los meses de abril, mayo y junio, todos de esta anualidad”.

Posteriormente, en el auto de 13 de mayo de 2002, el INCORA mencionó el memorial de 8 de abril de 2002 en el que el señor Carmelo Martínez Conn manifestó que se tuvieran como pruebas “(…) 2) Anexamos las pruebas citadas en el hecho de este memorial. 3) Las pruebas que solicitamos por conducto del Cónsul de Sevilla; 4) Las que reposan en el Archivo Nacional de Colombia; 5) Solicitamos se traslade a este expediente, la totalidad de escrituras y demás documentos que se encuentran en el expediente de Clarificación de la Propiedad, en las Islas del Rosario de los años 1984 a 1986”.

Asimismo, en comunicación radicada el 7 de mayo de 2002 [Folio 50, c. respuesta a oficio A2014-1046 y 1298], el apoderado de CONUSA solicitó “(…) que sea tenida como respuesta, argumentación, aporte y solicitud de pruebas, el memorial que en tal sentido les fue dirigido y entregado el día 3 de abril hogaño, a nombre de un número crecido de propietarios o poseedores de buena fe en las mismas islas (…)”. [39] Folios 53 a 54, c. respuesta a oficio A2014-1046 y 1298. [40] Folios 98 a 99, c. respuesta a oficio A2013-1137.

Esta decisión dispuso: “1º.- Revocar la parte del ordinal primero del auto del 05 de agosto del 2002, que dispone que ´Se rechazan in Limine las pruebas solicitadas, por considerarse que versal sobre hechos notoriamente impertinentes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.P.C. “2º.- Decretar las pruebas solicitadas por el interesado, a su costa”. [41] Folio 97, c. respuesta a oficio A2013-1137. [42] “Decreto 2664/94.

Artículo 49. Sorteo y posesión de los peritos. Para el sorteo de los peritos, se seguirá el procedimiento que se establezca en el Decreto Reglamentario especial sobre avalúos y dictámenes que dicte el Gobierno Nacional. Los peritos se posesionarán ante el funcionario que presida la diligencia y deberán rendir el dictamen sobre la indebida ocupación, y el avalúo de las mejoras, si fuere el caso, dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de la inspección ocular.

“Cuando los peritos actuantes fueren funcionarios del Instituto, no podrán pronunciarse sobre el avalúo de mejoras” (subrayado fuera del texto). [43] Folio 100, c. respuesta a oficio A2013-1137. [44] Folios 41 a 77, c. 1 principal y 82 a 119, c. respuesta a oficio A2014- 1046 y 1298. [45] Fundamentó esta aseveración en el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de 16 de septiembre de 2005. [46] Fundamentó esta aseveración en la sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado de 22 de abril de 2004. [47] Evolución en la que siguió el análisis que hizo la Corte Suprema de Justicia en las sentencias de 5 de agosto de 1942 y 14 de julio de 1944. [48] Sobre el alcance de esta ley citó las sentencias de la Corte Suprema de Justicia de 14 de julio de 1944, 5 de agosto de 1942 y 25 de octubre de 1940, en las que se rectificó la tesis anterior de la misma corporación contenida en la sentencia de 13 de marzo de 1939. [49] Sobre el alcance del concepto “población organizada” mencionó la sentencia del Consejo de Estado de 20 de enero de 1970 en la que se dijo que aquél está indicando la existencia de un conglomerado urbano sometido a un sistema político administrativo y judicial, de acuerdo con la Constitución y las leyes, que le permite realizar los fines a que toda sociedad, sujeta a un régimen de derecho, debe tender. [50] Sobre el hecho de que los títulos de encomienda no daban derecho a la propiedad de las tierras mencionó las sentencias del Consejo de Estado de 6 de julio de 1972 y de la Corte Suprema de Justicia de 10 de octubre de 1942. [51] Folios 139 a 203, c. respuesta a oficio A2013-1137. [52] Sobre la existencia de dicho privilegio el recurrente transcribió la exposición que en dicho pleito hizo en 1717 el señor Antonio Mozo de la Torre, abogado del Cabildo de Cartagena de Indias y de los propietarios de las tierras, en la que afirma que con anterioridad a 1550 eran los Gobernadores, como conquistadores, quienes hacían los repartimientos de tierras.

Para los mismos efectos, transcribió la apelación interpuesta el 17 de agosto de 1724 por el señor Joseph de Guibelondo, abogado del Cabildo antedicho, ante la Sala de Justicia del Real y Supremo Consejo de Indias, apelación respecto de la cual CONUSA concluyó “3. Que existen dos (2) sentencias de la Real Audiencia de Santa Fe, en las que se declaró por cierta valedera y verdadera la facultad del Cabildo de Cartagena de Indias para repartir tierras desde el año de 1550, COMO UN PRIVILEGIO ESPECIAL. 4.

Que existen dos (2) sentencias e vista y revista del Real Supremo Consejo de Indias de fecha 01 de julio de 1677 y 28 de abril de 1678 en donde se confirmó ese privilegio para Cartagena de Indias”. [53] Transcribió apartados de la sentencia del Real y Supremo Consejo de Indias el 19 de octubre de 1724. [54] Afirma que la doctrina del uti possidettis juris de 1810 adoptada por las nacientes repúblicas y la vigencia de las leyes españolas hasta mucho después de la creación de Colombia, no solo aseguraron el respeto por los derechos adquiridos por los particulares durante la colonia, sino que también dejaron a salvo lo que dichos derechos conllevan, como en el caso de los fallos judiciales. [55] “Artículo 1°.

El orden con que deben observarse las leyes en todos los tribunales y juzgados de la República, civiles, eclesiásticos o militares, así en materias civiles como criminales, es el siguiente: 1.°. Las decretadas o que en lo sucesivo decretare el Poder Legislativo; 2.°. Las pragmáticas, cédulas, órdenes, decretos y ordenanzas del Gobierno español, sancionados hasta el diez y ocho de marzo de mil ochocientos ocho, que estaban en observancia bajo el mismo Gobierno español en el territorio que forma la República; 3.°.

Las Leyes de la Recopilación de Indias; 4.°. Las de la Nueva Recopilación de Castilla; y 5.°. Las de las Siete Partidas”. [56] Sobre la existencia de dicho libro el recurrente invocó la certificación de 13 de diciembre de 1723 del Escribano Público mayor de Gobernación, Registros y Visitas de Cartagena de Indias, el señor Diego Ruiz de Villegas, con destino al pleito entre el Cabildo de esa ciudad y Alejo Díaz Muñoz, inicialmente ante la Real Audiencia de Santa Fe de Bogotá y posteriormente ante la Sala de Justicia del Real y Supremo Consejo de Indias, certificación en la que dio fe (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “(…) está un cuaderno que se compone de cincuenta y dos fojas, intitulado, Mercedes de tierras que hizo el Cabildo y Regimiento desde el año de mil quinientos y ochenta y nueve hasta el de mil seiscientos y treinta y uno, por el cual consta haber hecho dicho Cabildo trescientas cincuenta y cuatro mercedes a diferentes personas de esta Ciudad, y su Provincia las cuales contienen por lo mayor, novecientas y ochenta y cuatro caballerías de tierra, sin otros pedazos de dichas tierras, dados para huertas y tejares, como más largamente parece de dicho cuaderno a que me remito (…)” [57] Las partidas específicas a las que se refirió el recurrente son (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “Año 1606.

En ocho de junio de seiscientos y seis, a don Francisco Sarmiento, una isla que está junto a la isla de arenas sin perjuicio” (para el recurrente esta es la Isla Grande), “Año 1616. En siete del mes de diciembre de mil seiscientos y diez, y seis años a Diego G. (comido) de Menezes, dos caballerías de tierras, en las islas del (comido) bo (comido) frontero de la de Barú, sin perjuicio” y “Año 1617 el dho día, mes y año al governador don Francisco Sarmiento de Sotomayor, de dos islas que están junto a las de Barú”. [58] Se afirma en el recurso de reposición (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “De acuerdo con el diccionario de ´LEBRIJA´ edición de 1758 –que se conserva en la biblioteca del suscrito–, la palabra ´frontero´ significa: ´frontale.s´ ´frontal de frente´.

“De acuerdo con el diccionario de la Lengua Castellana de la Academia año de 1847 dice: ´FRONTERO,RA. Adj. Lo que está puesto y colocado en frente´. “En la vigésima segunda y actual edición del mismo diccionario, consta exactamente la misma definición. “Luego las islas frontero son las que se hallan, encuentran están (sic) frente a la de Barú. Esas islas, son las que conforman el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario.

No existen otras en tal localización de modo que la sana lógica así las determina”. [59] Entre otras circunstancias, que para el recurrente permiten inferir la posesión –advirtió que no reconocía ninguna ocupación– de las Islas del Rosario, mencionó cómo respecto de las Islas del Rosario, el Estado les dio categoría de corregimiento, concedió licencias de construcción, adecuación y uso de las tierras sobre ellas; la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena inscribió la posesión de los diferentes predios en el archipiélago; las entidades recaudadoras han venido cobrando los impuestos, tasas y contribuciones a cargo de los particulares que ejercen sobre ellas posesión; las notarías a las que se les presentaron escrituras de transferencia de dominio las aceptaron y cobraron las tasas e impuestos correspondientes; y la Corporación Nacional de Turismo ha reconocido la realidad de la posesión y los operadores en las Islas han sido reconocido y premiados por su labor en ellas. [60] Consejo de Estado.

Sección Primera. Sentencia de 22 de abril de 2004 [Exp. 68001-23-15-000-1996-01946-01(8045)]. MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. [61] Folios 29 a 40, 259 a 270, 290 a 301 y 304 a 315, c. 1 principal. [62] Sobre el punto mencionó la sentencia de 25 de octubre de 1940 de la Corte Suprema de Justicia, con ponencia de Arturo Tapias Pilonieta. [63] Folio 216 a 217, c. respuesta a oficio A2013-1137. [64] La UNAT fue creada por la Ley 1152 de 2007, que fue declarada inexequible en la sentencia C-175/09 de la Corte Constitucional, por lo que cobró vigencia la normativa derogada por dicha ley. [65] Folios 219 a 220, c. respuesta a oficio A2013-1137. [66] Folios 204 a 205, c. respuesta a oficio A2014-1046 y 1298. [67] “Ley 160/94.

Artículo 12. Son funciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria: “(…) “14. Ejercitar las acciones y tomar las medidas que correspondan conforme a las leyes en los casos de indebida apropiación de tierras baldías, o incumplimiento de las condiciones bajo las cuales fueron adjudicadas, y adelantar las diligencias y expedir las resoluciones sobre, extinción del derecho de dominio privado.

“(…)”. [68] “Ley 160/94. Artículo 48. De conformidad y para efectos de lo establecido en los numerales 14, 15 y 16 del artículo 12 de la presente Ley, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, previa obtención de la información necesaria, adelantará los procedimientos tendientes a: “(…) “3. Determinar cuándo hay indebida ocupación de terrenos baldíos”. [69] “Ley 160/94.

Artículo 74. En caso de ocupación indebida de tierras baldías o que no puedan ser adjudicables, el Instituto ordenará la restitución de las extensiones indebidamente ocupadas, previa citación personal del ocupante o de quien se pretenda dueño, o en la forma prevista en el artículo 318 del Código de Procedimiento Civil. Al efecto, el decreto reglamentario establecerá el procedimiento que habrá de seguirse con audiencia del ocupante o de quien se pretenda dueño. Las autoridades de policía están en la obligación de prestar su concurso para que la restitución se haga efectiva.

“Parágrafo 1. Derogado por el Decreto-ley 901/17. En la providencia que ordena la restitución se tomarán las determinaciones que correspondan en relación con las mejoras. Si el ocupante o quien se pretenda dueño puede considerarse como poseedor de buena fe conforme a la presunción de la ley civil, se procederá a la negociación o expropiación de las mejoras“. [70] Corte Constitucional.

Sentencia C-623/15. MP. Alberto Rojas Ríos. [71] Corte Constitucional. Sentencia C-623/15. MP. Alberto Rojas Ríos. [72] Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Fallo de 12 de octubre de 2017 [Radicado 11001-03-26-000-2006-00056-00 (33213)A]. [73] “Decreto 2664/94. Resolución inicial. (…) La providencia que inicia el procedimiento se notificará personalmente al Agente del Ministerio Público Agrario, y a los ocupantes o quienes se pretendan dueños.

(…)” (subrayado fuera del texto). [74] “Decreto 2664/94. Solicitud de pruebas (…) Dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la resolución inicial, podrán los interesados solicitar y aportar las pruebas destinadas a acreditar su derecho. (…)” (subrayado fuera del texto). [75] “Decreto 2664/94. Artículo 45. Causales. Tienen la condición de terrenos baldíos indebidamente ocupados los siguientes: “1.

Las tierras baldías que por disposición legal sean inadjudicables, o se hallan reservadas o destinadas para cualquier servicio o uso público. “2. Las porciones de tierras baldías ocupadas que excedan las extensiones máximas adjudicables establecidas por la Junta Directiva del Instituto, según las disposiciones de la ley y el presente Decreto, o las ocupadas contra expresa prohibición legal.

“3. Los terrenos baldíos que hayan sido objeto de un procedimiento de reversión. “4. Los terrenos afectados con la declaratoria de caducidad, en los contratos relacionados con baldíos de la Nación”. [76] Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Fallo de 12 de octubre de 2017 [Exp. 11001-03-26-000-2006-00056-00 (33213)A]. [77] Consejo de Estado.

Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 12 de octubre de 2017 [Exp. 11001-03-26-000-2006-00056-00 (33213)A]. En esta providencia se indicó además “Entonces, el argumento de las demandantes resulta contradictorio porque no resultaría lógico que la ley estableciera un derecho de propiedad imprescriptible a favor del Estado pero, simultáneamente, permitiera que los actos administrativos que clarifican y delimitan esa potestad no pudieran posteriormente desencadenar un procedimiento de recuperación material y, por ende, hacerse efectivos en cualquier momento, lo cual resultaría inadmisible”. [78] Consejo de Estado.

Sección Primera. Sentencia de 22 de abril de 2004 [Exp. 68001-23-15-000-1996-01946-01(8045)]. MP. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. En esta providencia se afirmó “(…) en el sub lite el particular al parecer debió haber cedido o destinado a vía pública el terreno en comento, como con todas las áreas destinadas a vía pública por el diseño y desarrollo de su actividad urbanizadora en la zona, ya que es sabido que en virtud de las normas urbanísticas, todo proyecto de urbanización debe prever zonas de cesión, entre ellas las destinadas a vías públicas, de modo que en estos casos esa cesión no es acto de mera facultad, como la Corte Suprema de Justicia denomina a los mencionados en la referida jurisprudencia y de los que ella dice que de acuerdo con el artículo 2520 del C.C., no confieren posesión ni dan lugar a prescripción alguna, pues contrario a éstos, los de cesión de terreno para vía pública en virtud de proyectos de urbanización sí confieren posesión y dominio a favor del respectivo ente territorial.”. [79] Se advierte que se trata de bienes baldíos de protección reforzada puesto que, de acuerdo con el artículo 48 de la Ley 160/94, no es aplicable respecto de terrenos no adjudicables, o que estén reservados, o destinados para cualquier servicio o uso público todo lo concerniente a la prueba de la propiedad privada por medio de títulos debidamente inscritos con anterioridad a dicha ley. [80] Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencia de 26 de abril de 2007 [Exp. 13001-23-31-000-2007-00004-01(AC)]. MP. María Inés Ortiz Barbosa. [81] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de 12 de octubre de 2005 [Exp. 1685]. MP. Flavio Augusto Rodríguez Arce; Sentencias de 26 de abril de 2007 [Exp. 13001-23-31-000-2007-00004-01(AC)]. MP.

María Inés Ortiz Barbosa; 9 de junio de 2010 [Exp. 11001-03-26-000-2009- 00089-00(37258)]. MP. Enrique Gil Botero; 12 de marzo de 2015 [Exp. 11001- 03-26-000-2009-00005-00(36317)]. MP. Hernán Andrade Rincón, y 3 de octubre de 2019 [Exp. 11001-03-26-000-2012-00036-00(44199)]. MP. Carlos Alberto Zambrano Barrera. [82] Corte Constitucional. Sentencia C-544/94.

MP. Jorge Arango Mejía. [83] “Ley 160/94. Artículo 74. (…) “Parágrafo 1. Derogado por el artículo 82 del Decreto-ley 902/17. En la providencia que ordena la restitución se tomarán las determinaciones que correspondan en relación con las mejoras. Si el ocupante o quien se pretenda dueño puede considerarse como poseedor de buena fe conforme a la presunción de la ley civil, se procederá a la negociación o expropiación de las mejoras”.

“Código Civil. Artículo 768. Buena fe en la posesión. La buena fe es la conciencia de haberse adquirido el dominio de la cosa por medios legítimos exentos de fraudes y de todo otro vicio. (…) “Un justo error en materia de hecho, no se opone a la buena fe. “Pero el error, en materia de derecho, constituye una presunción de mala fe, que no admite prueba en contrario”. [84] En ese contexto, se refirió a algunas pruebas solicitadas no decretadas que permitían ● establecer tanto los nombres antiguos de las islas del Rosario y de las isla de Barú como su ubicación geográfica, a través de cinco (5) mapas coloniales que indicaban que las islas del Rosario eran conocidas como “Islas de Barú”, dos (2) documentos descriptivos de las islas y costas de Cartagena de Indias, en los que se señalan a las “Islas de Barú” en el lugar de las “Islas del Rosario”, así como también una inspección judicial; ● constatar la existencia de los documentos relacionados en diferentes memoriales, a través del Real Archivo de Indias de Sevilla (España), prueba pedida mediante exhorto; y ● corroborar la validez de los títulos privados sobre el predio en disputa y el privilegio especial del Cabildo de Cartagena para la repartición de tierras, mediante el pleito entre este y la Real Audiencia en donde se discutió ese asunto y “el Cedulario de Cartagena” o “Libro de Registro de las mercedes de tierras concedidas por el Cabildo de Cartagena a diferentes personas y que comprende los años de 1589 a 1631”, documento que obra en el expediente de clarificación de la Isla Barú y que constituye un título vigente de propiedad privada y originario del Estado. [85] En particular se refirió a ● un documento aportado el 28 de abril de 2004, correspondiente al primer libro “Becerro” de registro de las mercedes de tierras otorgadas en la otrora provincia de Cartagena, con signatura AGI.Santafe,164,N.51/l/ra2v, libro que no solo se originó en la solicitud de Gaspar Alonso del Robles –en nombre del gobierno de Cartagena– al entonces rey Don Carlos V, para que se hiciera “el Becerro” y se asentaran en este las poblaciones y los repartimientos, sino en el que también figura Barú, de propiedad de Juan de Vitoria, y Bahaire en cabeza del entonces monarca español; y ● la totalidad del pleito entre Francisco Sarmiento de Sotomayor e Isabel de Herrera por las tierras de Barú. [86] Dejando a salvo la posición de la Sala, esta aprovecha esta oportunidad para recordar que recientemente la Corporación, en el marco de una acción de revisión contra actos que culminaron un procedimiento de clarificación de la propiedad, desestimó el “Cedulario de Cartagena” –piedra angular de la demanda la parte actora e impertinente por atacar el procedimiento de recuperación de baldíos con base en un asunto propio del procedimiento de clarificación–, como prueba que acreditara la vigencia de las mercedes otorgadas, en los siguientes términos: “Para acreditar la existencia de un título originario expedido por el Estado, la actora allegó documento consistente en una copia de la que se consideró como Cédula Real contentiva de una merced otorgada sobre una porción de terreno en la Isla Tintipán; también aportó certificaciones del archivo histórico de Cartagena sobre una compilación en la que se alude a varias mercedes concedidas, y pretende probar su calidad de documento público, aduciendo que está contenido en el ´documento para la Historia de Cartagena´ en que se transcribió el cedulario de Cartagena y se presume auténtico puesto que proviene de quien se desempeñó como funcionario público en el cargo de Historiógrafo Oficial del Departamento de Bolívar.

“Revisadas las pruebas obrantes en este proceso y en el procedimiento de clarificación, observa la Sala que se trata de documentos que no contienen un título sino que se refieren a unas transcripciones de textos sobre el otorgamiento de mercedes, que al parecer figuraban en archivos de la ciudad de Cartagena (…) “Por otro lado, la parte demandante infiere que si el documento contentivo de la merced aparecía en el Cedulario de Cartagena que compiló las mercedes vigentes en el año 1631, de ello ha de deducirse que éstas (las que aparentemente les favorecían) permanecían vigentes y que no fueron revocadas.

“(…) “Para la Sala el documento citado daría razón, en el más amplio de sus entendimientos, de una relación de las mercedes que habrían sido otorgadas por el Cabildo de Cartagena durante algún periodo, pero en modo alguno contiene afirmación sobre su vigencia. “Una afirmación en tal sentido, que como queda visto, no se hace en ese documento, sería además, en el más benéfico de sus alcances, un simple indicio, insuficiente, por demás, para generar certeza de la vigencia de la merced concedida.

“(…) “Por tanto, concluye la Sala, que la actora no acreditó plenamente la existencia de un título originario expedido por el Estado que no hubiera perdido eficacia legal. “(…)”. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia de 20 de noviembre de 2017 [Exp. 11001-03-26-000-2008-00054-00(35469)]. MP. Jaime Enrique Rodríguez Navas. [87] Consejo de Estado.

Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 12 de octubre de 2017 [Exp. 11001-03-26-000-2006-00056-00 (33213)A]. [88] De acuerdo con la parte actora, se cumplen los requisitos del artículo 332 del CPC para que la decisión de la Sala de Justicia del Real y Supremo Consejo de Indias, de 5 de diciembre de 1724, adicionada el 28 de septiembre de 1725, tenga fuerza de cosa juzgada frente a la controversia decidida a través de la Resolución 2409 de 29 de noviembre de 2006, específicamente por las siguientes razones: • El procedimiento administrativo se fundó en la misma causa que el proceso de 1724, puesto que en este último se determinó que los predios que aparecían singularizados en el libro de registro de las mercedes de tierras repartidas por el Cabildo de Cartagena de Indias, no eran baldíos de propiedad de la corona o realengos. • Existe identidad jurídica de partes puesto que tanto ahora como en 1724 se trata de una controversia del Estado – la corona española en ese momento de la historia– contra los particulares. • El procedimiento administrativo tuvo el mismo objeto que el proceso de 1724, puesto que versan sobre los inmuebles que aparecen en las partidas anotadas en el libro de registro de las mercedes de tierras repartidas por el Cabildo de Cartagena de Indias. [89] Folios 179 a 188, c. 1 principal. [90] “CCA.

Artículo 171. Modificado por el artículo 56 de la Ley 446/98. En todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el Juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil”. En relación con esta norma, la Corte Constitucional, en sentencia C-043/04 indicó “El caso presente no sólo existe una Sentencia del Consejo de Estado que recoge la interpretación que el más alto Tribunal de la jurisdicción contencioso administrativa le ha dado a la norma aquí acusada, sino una larga tradición de pronunciamientos que aplican dicha exégesis de la norma.

Por eso la Corte acoge los criterios sentados por esa Corporación, según los cuales el concepto jurídico indeterminado utilizado por el legislador en el artículo 171 del C.C.A no concede al juez una facultad absolutamente potestativa de decidir cuándo procede o no la condena en costas, sino que otorga una facultad discrecional que le permite hacer una evaluación razonable de la conducta procesal de la parte vencida, dentro de cierto margen de apreciación personal.

Esta aplicación razonable de la norma implica que solamente resulta posible condenar en costas a dicha parte cuando ha procedido con notorio abuso del derecho de acceso a la justicia, por el ejercicio del derecho de acción o de defensa, de la facultad de solicitar o presentar pruebas, de interponer recursos o de promover incidentes, en forma claramente irrazonable, temeraria, infundada, dilatoria o desleal”.