11001-03-15-000-2020-04579-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ampara / INCIDENTE DE DESACATO EN ACCIÓN DE TUTELA / IMPOSICIÓN DE SANCIÓN POR DESACATO AL FALLO DE TUTELA / EXISTENCIA DE POSICIÓN UNIFICADA DEL CONSEJO DE ESTADO Y DE LA CORTE CONSTITUCIONAL FRENTE A LA FINALIDAD DEL INCIDENTE DE DESACATO - Para conminar al incidentado a cumplir el fallo de tutela / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - Configuración [C]orresponde a la Sala determinar si procede confirmar o revocar la decisión de primera instancia que dejó sin efecto el auto del 21 de mayo de 2020, que impuso la sanción por desacato; el auto del 28 de mayo de 2020, mediante el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, resolvió el grado jurisdiccional de consulta y los del 9 y 18 de junio y del 18 de agosto del 2020, proferidos por el Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá que resolvieron de manera negativa las solicitudes de inaplicación de la sanción. (…) [Ahora bien,] tal como lo ha señalado esta Sala, existe un precedente judicial vinculante y vigente sobre la materia, en sentencias como la C–367 de 2014 y SU–034 de 2018, entre muchas otras.

En reiteradas oportunidades, la jurisprudencia, tanto de la Corte Constitucional como la del Consejo de Estado ha dispuesto que la finalidad del incidente de desacato no es sancionar a quien incumple el fallo de tutela, sino que su verdadero propósito es propiciar que el accionado acate la orden del juez. (…) [En efecto,] la Sala encontró que la autoridad accionada desconoció el precedente del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional (…) [en el que se ha establecido la plena validez del] principio de primacía de lo formal sobre lo sustancial, según el que se debe levantar la sanción ante el cumplimiento de la orden judicial aun cuando este haya sido tardío. Esto es así porque, de lo contrario, se afectarían los derechos a la propiedad privada y a la libertad sin que exista un fundamento constitucionalmente válido para mantener la sanción. Todo lo anterior demuestra la existencia y vigencia del precedente proferido por la Corte Constitucional y por esta Sección, referente al objetivo del incidente de desacato y al levantamiento de sanciones, incluso después de surtido el grado jurisdiccional de consulta, siempre que se acredite el cumplimiento total de la orden de tutela.

Adicional a la existencia de un precedente vigente y vinculante, la configuración del desconocimiento del precedente exige la falta de justificación razonable que sustente el apartamiento. Elemento que se presenta en el caso, puesto que el Juzgado en los autos que negaron las solicitudes de inaplicación de la sanción, tuvieron en cuenta la actuación renuente de la entidad para dar cumplimiento del fallo de tutela, no así, el precedente alegado por el tutelante.

(…) Por ende, no se encuentra válida la justificación para apartarse del precedente dispuesto en la sentencia SU–034 de 2018 y, en esa medida, la Sala concluye que el Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá incurrió en defecto por desconocimiento del precedente judicial, pues se apartó del precedente vigente y vinculante sobre la finalidad del desacato y la procedencia del levantamiento de las sanciones.

Por lo anterior, se impone confirmar la decisión de primera instancia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., diez (10) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-04579-01(AC) Actor: JUAN MIGUEL VILLA LORA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Y EL JUZGADO CATORCE ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ La Sala decide la impugnación presentada por el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda contra la sentencia del 25 de enero de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que resolvió: “PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso del señor Juan Miguel Villa Lora, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS los autos del 9 y 18 de junio y, 18 de agosto, todos de 2020, proferidos por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en el trámite de incidente de desacato en el expediente de tutela 11001333501420200008800.

TERCERO: ORDENAR al Juzgado Catorce Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que, en el término de 3 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, decida nuevamente acerca de la solicitud de inaplicación de la sanción que le fuere impuesta al señor Juan Miguel Villa Lora, en calidad de presidente de la Administrara Colombiana de Pensiones -Colpensiones, en el expediente referido en el numeral anterior, de acuerdo con los parámetros expuestos en la presente providencia y con total apego a la realidad probatoria del asunto constitucional cuestionado.

(…)”.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El señor Juan Miguel Villa Lora, en nombre propio, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A y el Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la propiedad privada. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Sírvase decretar la medida cautelar provisional y, en consecuencia, ordene la suspensión provisional de las medidas sancionatorias impuestas por el Juzgado Cartorce Administrativo del Circuito de Bogotá en mi contra.

SEGUNDO: TUTELAR mi derecho fundamental al debido proceso, que está siendo vulnerado por las decisiones proferidas por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del incidente de desacato.

TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS los autos proferidos el 21, 28 de mayo, 9, 18 de junio, y 18 de agosto de 2020, proferidos por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección A, respectivamente, al encontrarse demostrado que Colpensiones atendió cabalmente la orden de tutela adelantada por esos Despachos y, en su lugar, ordenar la inaplicación de la sanción proferida en mi contra y el archivo del trámite incidental”.

Como medida provisional solicitó: “Comedidamente haciendo uso de las medidas provisionales establecidas en el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, me permito solicitar se suspenda la ejecución de las medidas sancionatorias impuestas por el Juzgado Catorce Administrativo del Circuito de Bogotá, hasta tando se defina la suerte de la presente acción constitucional.

(…)”. 2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: El señor Jorge Hernando Quintero Gelasio ejerció acción de tutela contra Colpensiones, por la presunta vulneración de derechos de carácter fundamental, porque no obtuvo respuesta de la solicitud de corrección de historia laboral, que elevó ante esa entidad el 22 de agosto de 2019.

El Juzgado 14 Administrativo de Bogotá[1], en sentencia del 19 de marzo de 2020, amparó los derechos fundamentales a la seguridad social y habeas data del peticionario y ordenó a la entidad que, en el término de las 48 horas siguientes a la notificación de la decisión, corrigiera la historia laboral del señor Quintero Gelasio. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia del 31 de marzo de 2020, confirmó el fallo de tutela de primera instancia. El Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá, en el trámite de incidente de desacato, por auto del 12 de mayo de 2020, declaró al señor Juan Miguel Villa Lora en desacato de la orden de amparo, en consecuencia, lo sancionó con multa equivalente a 3 smlmv.

El actor afirmó que Colpensiones, en oficio BZ2020_5064668-1117260 de 29 de mayo de 2020, reiteró la solicitud de declarar la nulidad del trámite incidental por sancionar a un funcionario sin competencia. Adicionalmente, se aportó oficio fechado el 28 de mayo de 2020, expedido por la Dirección de Historia Laboral, en el que se informó que los ciclos 1997/02 hasta 1997/09 - 1997/11 - 1997/12 - 1998/01 - 1998/07 - 1998/08 - 1998/11 - 1999/01 – 1999/07 - 1998/08 -1999/10 se encontraban acreditados en la historia laboral del Afiliado, lo que demostó un cumplimiento parcial del fallo.

No obstante, en el mismo escrito indicó que respecto de los periodos faltantes, esto es, 1997-10, 1998-02,1998-03, 1998-05, 1998-06, 1998-09, 1998-10, 1998-12, 1999-02, 1999-03, 1999-04, 1999-05, 1999-06, 1999-09, 1999-10, 2008-07 y 2008, aún no habían sido trasladados por parte de la Administradora de Fondos de Pensiones Colfondos, razón por la cual fueron requeridos mediante Mantis número 36370 y el Oficio 2020_5190370 de 28 de mayo de 2020, entregado de manera efectiva a través de guía MT668147102CO.

El Juzgado 14 Administrativo de Bogotá, en auto del 1 de junio de 2020, rechazó de plano la solicitud de nulidad presentada y declaró improcedente la petición de inejecución de la sanción impuesta. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en auto del 28 de mayo de 2020, resolvió el grado jurisdiccional de consulta de la sanción y confirmó la decisión del juzgado.

Afirma el actor que, en la misma fecha en que fue recibida la información requerida a la AFP Colfondos, Colpensiones, procedió a dar cabal cumplimiento a la orden de tutela, para lo cual imputó las cotizaciones en la historia laboral del afiliado, por lo que, mediante memorial del 8 de junio de 2020 y en fechas posteriores, solicitó la inaplicación e inejecución de la sanción impuesta ante el Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá, para lo cual aportó el Oficio BZ-2020_5514073 de 5 de junio de 2020 y la copia de la historia laboral corregida del señor Jorge Hernando Quintero, sin obtener decisión favorable al respecto.

El Juzgado 14 Administrativo de Bogotá, en auto del 9 de junio de 2020, no accedió a la solicitud de inaplicación a pesar de haberse acreditado el cumplimiento de la orden de tutela, por lo que el 10 de junio solicitó al despacho nuevamente la inaplicación de la sanción de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, solicitud que nuevamente fue negada en auto del 18 de junio de 2020 porque las decisiones sancionatorias hicieron tránsito a cosa juzgada El 6 de agosto de 2020, la Directora de Acciones Constitucionales de Colpensiones insistió en la inaplicación de la sanción, en el marco de la tesis reiterada por el Consejo de Estado, en providencias del 21 de mayo de 2020[2] y del 19 de julio de 2020[3] y el Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá, en auto del 18 de agosto de 2020, no accedió a la solicitud y ordenó estarse a los resuelto en autos del 21 de mayo, del 9 de junio y del 18 de junio de 2020. 3.

Argumentos de la tutela Previo a referirse a la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales y a explicar las razones por las que la solicitud de amparo cumple con el requisito general de relevancia constitucional, dentro de los que indicó que desde el 5 de junio de 2020 dio cumplimiento total a la orden judicial, consistente en la corrección de la historia laboral del señor Jorge Hernando Quintero, para lo cual fue necesario ejecutar acciones previas, inclusive algunas del resorte del fondo privado de pensiones, sin que ello haya sido objeto de valoración por las autoridades judiciales demandadas, es decir, consideró que se pasó por alto analizar el elemento objetivo y subjetivo de la conducta.

Señala que no cuenta con otro medio de defensa para demostrar el cumplimiento total del fallo, que cumple con el requisito general de inmediatez porque el último auto que se profirió en el trámite cuestionado fue del 18 de agosto de 2020 y que la acción de tutela se ejerce frente a las actuaciones proferidas en el marco del incidente de desacato y no propiamente frente a la sentencia de tutela.

Al efecto, señaló que conforme la sentencia T-121 de 2015, procede la presente acción de tutela contra la decisión que puso fin al trámite del incidente de desacato. A juicio de la parte actora, las decisiones mediante las que se impuso la sanción por incurrir en desacato a la orden de amparo vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y a la propiedad privada al estar incursas en los defectos sustantivo, fáctico, por desconocimiento del precedente judicial y por violación directa de la Constitución, como se pasa a resumir.

En relación con el defecto sustantivo, lo sustenta en el desconocimiento de los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, en los que se exige que se evalúe, primero, la responsabilidad objetiva que se genera con el incumplimiento mismo, y segundo, la responsabilidad subjetiva del funcionario, cuando se evidencia el incumplimiento de la orden tutelas, responsabilidad que no se configura per se, puesto que se requiere que sea demostrada la conducta del funcionario a título de dolo o culpa.

Aspecto frente al cual reiteró los hechos y actuaciones que desplegó a efecto de dar cumplimiento a la orden de tutela. En cuanto al defecto por desconocimiento del precedente, indicó que se predica respecto de las decisiones contenidas en la T-421 de 2003, T-652 de 2010, A-200 de 2013, A-155 de 2016 y SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional y, múltiples sentencias de tutela proferidas por diferentes secciones de Consejo de Estado[4] y la Corte Suprema de Justicia, en las que se reconoce que la finalidad del desacato más que imponer sanciones, es velar por la verdadera protección de derechos fundamentales, por lo que resulta viable la inaplicación de las sanciones impuestas una vez otorgado el cumplimiento de la orden correspondiente.

Respecto del defecto fáctico señaló que se configuró porque las autoridades judiciales accionadas desconocieron la realidad fáctica presentada por Colpensiones en cuanto el cumplimiento de la decisión requería la intervención y actuaciones de los fondos privados Colfondos y Protección S.A, fondos en los cuales estuvo afiliado el señor Jorge Hernando Quintero Gelasio, antes de su traslado a Régimen de Prima Media administrado por esa entidad.

Finalmente, el defecto por violación directa de la Constitución, lo hizo consistir en el derecho al debido proceso, comoquiera que Colpensiones informó en reiteradas ocasiones la necesidad de que fueran trasladados los aportes que aún continuaban en el régimen de ahorro individual y que pese a los requerimientos de Colpensiones para lograr la devolución de los mismos solo fueron trasladados en su totalidad hasta el 5 de junio de 2020, fecha en que se corrigió la historia laboral del señor Jorge Hernando Quintero, además, porque considera que la responsabilidad subjetiva de dar cumplimiento a la orden de tutela no estaba en cabeza suya, sino en el Director de Historia laboral de Colpensiones y, por desconocimiento del derecho fundamental a la propiedad privada, que de contera desconoce el principio de legalidad. 4.

Trámite procesal Mediante auto del 5 de noviembre de 2020, el magistrado Carmelo Perdomo Cuéter, integrante de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar el Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá D.C., a al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en calidad de accionados y al señor Jorge Hernando Quintero Gelasio, como tercero con interés en el resultado del proceso.

Asimismo, negó la solicitud de medida cautelar propuesta. En Sala de decisión del día 26 de noviembre de 2020, el proyecto presentado no obtuvo la aprobación por la mayoría de los integrantes, por lo que el expediente fue remitido al despacho que seguía en turno para proferir nueva decisión. 5. Oposición El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A por conducto del magistrado ponente de la decisión se opuso a la prosperidad de la acción de tutela, se refirió a los aspectos generales de procedencia del mecanismo contra providencias judiciales, para lo cual sostuvo que se trata de un mecanismo residual y transitorio y afirmó que la solicitud de amparo no cumple con el requisito general de relevancia constitucional.

El Juzgado 14 Administrativo de Bogotá solicitó negar el amparo invocado por no existir vulneración de derecho fundamental alguno, hizo recuento de las actuaciones adelantadas en el expediente de tutela y en el incidente de desacato cuestionado, cuyos hechos asegura fueron señalados de manera parcial por el accionante. Sostuvo que se tuvieron suficientes elementos probatorios para concluir que el cumplimiento del fallo (responsabilidad objetiva) tuvo lugar de manera extemporánea y dilatoria con posterioridad a la sentencia de tutela del 19 de marzo de 2020, pues existieron requerimientos previos del 14 y 21 de abril de 2020, el requerimiento contenido en la apertura del trámite incidental del 8 de mayo de 2020 y la providencia de imposición de sanción por desacato del fallo de tutela del 21 de mayo de 2020, señala que, en esas oportunidades pudo ajustar su conducta.

Resaltó que la orden de tutela estableció término de cuarenta y ocho horas para dar cumplimiento y, a pesar de las diversas oportunidades procesales referidas, solamente demostró haber desplegado las acciones correspondientes el 5 de junio de 2020, es decir, más de dos meses después de fenecido el término y estando ya en firme la sanción impuesta mediante auto del 21 de mayo de 2020 y confirmada por el superior en grado jurisdiccional de consulta el 28 de mayo de 2020, como consecuencia de la actitud negligente de la autoridad obligada.

Frente a los referentes jurisprudenciales citados por la Directora de Acciones Constitucionales de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, del Consejo de Estado, el Despacho se apartó respetuosamente al considerar que con ellos se resta eficacia normativa a los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, despojándolos de un efecto útil al permitir que la autoridad obligada a cumplir con las órdenes de tutela difiera a su antojo de forma indiscriminada el cumplimiento de dichas órdenes.

Así también, se citaron los precedentes aplicables para concluir que en el caso concreto, no existían elementos válidos para no ejecutar la sanción impuesta. Principalmente, por cuanto así lo dispone la sentencia de unificación 034 de 2018 sobre la materia proferida por la Corte Constitucional. 6. Intervención del tercero con interés El señor Jorge Hernando Quintero Gelasio, mediante apoderado judicial, allegó escrito en calidad de tercero con interés, en el que señaló que la acción de tutela se torna improcedente por falta de relevancia constitucional, en tanto la imposición de una sanción de tipo monetario de ninguna manera vulnera derecho fundamental alguno. Además, adujo que, contrario al decidir del accionante, la solicitud de vinculación de un tercero solo ocurrió con posterioridad a proferirse la decisión de amparo de segunda instancia, y que, en conclusión, Colpensiones, otorgó cumplimiento a la orden de amparo una vez le fue impuesta la sanción. 7.

Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 25 de enero de 2020, amparó el derecho fundamental al debido proceso del señor Juan Miguel Villa Lora, en consecuencia, dejó sin efectos los autos del 9 y 18 de junio y, del 18 de agosto, todos de 2020, proferidos por el Juzgado 14 Administrativo de Bogotá y ordenó al despacho que, en el término de 3 días, contados a partir de la notificación de esta providencia, decida nuevamente acerca de la solicitud de inaplicación de la sanción. Lo anterior, porque la Sala observó que, durante todo el trámite constitucional, (tutela e incidente de desacato), Colpensiones manifestó acerca la necesidad de vincular al asunto al Fondo de Pensiones y Cesantías Protección S.A., al que el señor Jorge Hernando Quintero se encontraba afiliado durante los periodos respecto de los cuales se originó la solicitud de corrección de historia laboral.

Indicó que, de acuerdo con las pruebas aportadas al expediente durante el trámite de incidente, Colpensiones demostró que no era posible cumplir la orden porque el referido fondo de pensiones debía suministrar la información referente al periodo en discusión; tan es así, que en tal sentido lo requirió, y una vez fue atendido ese requerimiento, la entidad accionada dio cumplimiento a la orden de amparo como, finalmente, se informó a través de memoriales “del 29 de mayo y 9 de junio de 2020”.

Que, en ese sentido, la negativa del Juzgado 14 Administrativo de Bogotá frente a la solicitud de inaplicación de la sanción que le fuere impuesta al señor Juan Miguel Villa Lora, vulneró los derechos fundamentales invocados. En suma, el a quo concluyó que, si bien el juzgado accionado identificó plenamente el precedente aplicable en el asunto, no valoró la situación fáctica y probatoria, sino que soportó las decisiones cuestionadas en el hecho de existir cosa juzgada frente a la sanción cuya inaplicación se persigue y el cumplimiento tardío de la orden de amparo, sin tener en cuenta las razones de ello, pese a ser reiteradamente expuestas por la entidad en su momento. 8.

Impugnación El Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá impugnó la decisión de primera instancia, para lo cual señaló que las providencias cuestionadas no incurrieron en desconocimiento del precedente ni error fáctico como causales de procedencia de tutela contra actuaciones judiciales. Señaló que, en relación con el defecto fáctico endilgado, desde el fallo de tutela del 19 de marzo de 2020 se analizó la negativa de Colpensiones de efectuar la corrección de la historia laboral justificándose que en los ciclos 1997/02 a 1999/11 estaba el accionante afiliado a la AFP Colfondos.

Indicó que el hecho de la intervención de un tercero como eximente de responsabilidad de la accionada fue ampliamente analizado y resuelto en la sentencia que puso fin al trámite constitucional en primera instancia de forma desfavorable al argumento planteado por Colpensiones. Así, en las etapas subsiguientes de requerimientos previos, apertura y cierre del incidente de desacato, así como en cuatro oportunidades posteriores de haber sido impuesta la sanción -29 de mayo, 8 y 10 de junio, y 6 de agosto de 2020- no era de recibo que la autoridad responsable se escudara nuevamente en el hecho de un tercero, como si de un argumento nuevo se tratara, cuando desde la decisión en la sentencia, tal exculpación se despachó desfavorablemente.

Manifiestó que no considera que la autoridad judicial deba recabar una y otra y otra vez sobre el mismo punto, cuantas veces quiera insistir una parte procesal después de haber sido sancionada, máxime, cuando la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en afirmar que el incidente de desacato no es el escenario para reabrir un debate que se surtió y quedó zanjado durante el trámite de la acción de tutela.

Dijo que, al respecto, en la sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional dispuso “La tarea del juez que instruye un incidente de desacato consiste, entonces, en examinar si la orden proferida para la protección de un derecho fundamental fue cumplida, o no, por su destinatario, en la forma prevista en la respectiva decisión judicial.

Esto excluye que en el trámite del desacato puedan hacerse valoraciones o juicios que hayan sido objeto de debate en el respectivo proceso de tutela, pues ello implicaría reabrir una controversia que ya ha concluido, en detrimento de la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada”. Explicó que para efectos de valorar los aspectos positivos en torno a la responsabilidad subjetiva de la autoridad destinataria de la orden de tutela, en el auto del 8 de mayo de 2020, mediante el cual se dispuso abrir el trámite del incidente de desacato promovido por la parte incidentante Jorge Hernando Quintero Gelasio contra el señor Juan Miguel Villa Lora, antecedido por requerimientos previos del 14 y 21 de abril de 2020, se requirió Protección S.A. para que informara si ya había dado respuesta al oficio BZ 2020_4461518 enviado el 27 de abril de 2020 por Colpensiones, según lo derivado de la respuesta de la entidad incidentada, entre otras órdenes.

La Representante Legal Judicial de Protección S.A., por medio de correo electrónico del día 15 de mayo de 2020, allegó respuesta al requerimiento del auto del 08 de mayo de 2020, respecto del oficio BZ 2020_4461518 del 24 de abril de 20202 de Colpensiones y adjuntó el escrito con radicación CO02VJ0163 – 537144 (CAS-5550241-Z8T2X6) del 15 de mayo de 2020.

Que, en el auto del 21 de mayo de 2020, fue valorado el anterior hecho y con fundamento en lo dicho, manifestó que la intervención de Colfondos en calidad de tercero sí fue objeto de análisis previo a imponer la sanción, sin que tal hecho operara como eximente de responsabilidad subjetiva del presidente de Colpensiones, por cuanto a raíz del material probatorio se logró determinar que los ciclos solicitados por Colpensiones habían sido objeto de verificación y devolución. Aún más, desde la sentencia del 19 de marzo de 2020 se hizo la advertencia a Colpensiones que los cruces de cuentas entre entidades no podían afectar el número de semanas del afiliado, ello con base en la jurisprudencia de la Corte Constitucional que así lo ha sostenido, en particular las sentencias T-855 de 2011, T-482 de 2012 y T-493 de 2013, que refieren que la obligación de custodiar, conservar y guardar la información consignada en la historia laboral involucra también el deber de organizar y sistematizar esos datos e insisten en la imposibilidad de trasladarles a los afiliados las consecuencias negativas que puedan derivarse de la infracción de ese deber, pues los efectos de los errores operacionales en la administración de las historias laborales deben ser asumidos por la entidad administradora.

Considera que, de aceptar tal hecho como exculpatorio, carecería de todo efecto la orden de tutela que fue confirmada por el superior jerárquico y de allí que la orden recayera exclusivamente en Colpensiones. Que el cumplimiento del fallo de tutela fue acreditado hasta el hasta el 8 de junio de 2020, aún cuando la fecha de verificación de la consignación de saldos a Colpensiones fue el 13 de mayo de 2020, conforme lo informó la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Protección S.A. La conclusión radicó en la tardanza del actuar de la entidad pese a la persuasión sancionatoria del incidente de desacato, que para el caso, llevó a que el señor Villa Lora fuese amonestado económicamente, en el marco de las competencias legales para ello.

Indicó que en el contenido de las providencias está provisto de antecedentes que siempre dan un contexto cronológico de lo sucedido en el trámite junto con la enunciación y valoración de todos los documentos que son allegados al expediente digital en respuesta a cada uno de los requerimientos realizados, los cuales siempre fueron atendidos por la defensa jurídica de la entidad accionada pero que no satisfacían el cumplimiento eficaz de las órdenes de tutela.

Precisó que ninguna prueba fue negada en su petición y decreto, además de no ser una situación advertida por la parte accionada como presunta vulneración del derecho de defensa. Todas y cada una de las pruebas -documentales en el caso estudiado- fueron sometidas a la sana crítica y orientadas a esclarecer la real situación que dilató en el tiempo cesar la afectación de derechos fundamentales del señor Quintero Gelasio.

En relación con las reglas de unificación sobre la aplicación de sanciones derivadas del incidente de desacato en acciones de tutela, se extrajeron las consideraciones pertinentes de la sentencia de unificación SU-034 del 03 de mayo de 2018, pronunciamiento que constituyó el único referente jurisprudencial vinculante. Así demostrada la amplitud del estudio y aplicación del precedente vinculante de la Corte Constitucional con carácter de unificación, en el trámite sancionatorio se concluyó en que de acuerdo con los criterios de unificación de la Corte, el desacato no puede ser utilizado de forma estratégica para dilatar el cumplimiento de las órdenes de tutela, que es precisamente la conducta que se observó en el asunto constitucional convergiendo en sanción atribuida al señor Villa Lora. 9.

Réplica de la impugnación El demandante allegó escrito al que denominó réplica de la impugnación, para lo cual relacionó las actuaciones de Colpensiones, en el siguiente orden. En cuanto a la sentencia del 19 de marzo de 2020: - Se efectuó solicitud mediante Mantis No 0035374 a la AFP Protección, de normalización y recuperación de aportes; - Se emitió Oficio 2020_4461518 el 27 de abril de 2020 a AFP Protección, en la que reiteró la solicitud; - Se emitió el Oficio del 13 de mayo de 2020, por la Dirección de Historia Laboral dirigido al ciudadano, informándole los trámites efectuados.

Que, en Oficio BZ2020_3903732- 0827861 de 31 de marzo de 2020, se informó al Juzgado que era necesaria la vinculación de la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Colfondos; - en Oficio del 29 de abril de 2020 se solicitó al Juzgado trámite de incidente de cumplimiento en contra de la AFP y, en - memorial del 13 de mayo de 2020, reiteró la solicitud de vinculación de la AFP.

En relación con el auto sancionatorio del 21 de mayo de 2020: - Se efectuó nueva solicitud por Mantis No. 36370 a Colfondos; - Se emitió oficio 2020_5190370 de 28 de mayo de 2020, entregado de manera efectiva a través de guía MT668147102CO a Colfondos y agregó que “(…) aún no habían sido trasladados por parte de la Administradora de Fondos de Pensiones Colfondos. - Cumplimiento parcial”.

En Oficio BZ2020_5064668- 1117260 de 29 de mayo de 2020 se aportó al Juzgado, oficio de fecha del 28 de mayo de 2020, expedido por la Dirección de Historia Laboral, en el que se informó que los ciclos 1997/02 hasta 1997/11, 1997/09 -1997/11, 1997/12 – 1998/02, 1998/07 – 1998/08, 1998/11 – 1999/01, 1999/07- 1999/08, 1999/10 se encontraban acreditados en la historia laboral del Afiliado, lo que demostró el cumplimiento parcial del fallo.

Frente a la providencia que resolvió el grado jurisdiccional de consulta, notificada el 5 de junio de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera, Subseccion A: Colpensiones expidió oficio BZ- 2020_5514073 el 5 de junio de 2020 y copia de la historia laboral corregida del señor Jorge Hernando Quintero. Al respecto, indicó que existió “cumplimiento total”.

El 8 de junio de 2020, la Dirección de Acciones Constitucionales puso en conocimiento del Despacho el cumplimiento total de la orden y aportó pruebas. Indicó que desde el informe rendido por Colpensiones, frente a la admisión de la acción de tutela se indicó al Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá, que la discusión objeto de la acción no era imputable a la Entidad, por cuanto los tiempos sobre los cuales se solicitó corrección (1997/02 a 1999/11) fueron cancelados de manera errónea a Colpensiones, pues en dicho periodo el accionante se encontraba Afiliado en el Régimen de Ahorro Individual consolidaridad - RAIS.

Dijo que, con fundamento en los artículos 10 del Decreto 1161 de 1994, 5 del Decreto 3995 de 2008 y 2.2.3.1.20 del Decreto 1833 de 2016, Colpensiones tiene la obligación de devolver los mencionados ciclos a la AFP en donde se encontraba afiliado el ciudadano, para que, posteriormente y conforme al procedimiento descrito en la ley, el Fondo de pensiones del RAIS efectuara la actualización de la historia laboral, por ser de su competencia, y traslade nuevamente los ciclos respectivos a Colpensiones, esto es, los recursos junto con el archivo plano contentivo del reporte de cotizaciones debidamente actualizado, en los términos de los artículos 2.2.2.3.2. y 2.2.2.4.8. del Decreto 1833 de 2016.

Que, a pesar de la evidente necesidad de vincular a los fondos que no habían realizado el traslado de los aportes, como, Colfondos y Proteccion S.A, el Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá decidió impartir la orden tendiente a la corrección de la historia laboral del señor Jorge Hernando Quintero, exclusivamente contra Colpensiones, situación que, a la postre, le impidió a la entidad el cumplimiento conjunto y coordinado de las actuaciones administrativas, con las administradoras de fondos de pensiones implicadas.

Que el Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá omitió que la orden de tutela impartida en contra de Colpensiones era compleja, pues se debían desarrollar actuaciones administrativas donde no intervenía únicamente la entidad, por tanto, se debió vincular al trámite a los demás fondos de pensiones responsables del recaudo y traslado de los aportes del señor Jorge Hernando Quintero, obligación que no acababa al momento de proferir sentencia de tutela, pues bien pudo hacerse la vinculación de las entidades respectivas en el tramite incidental, con miras a garantizar el goce efectivo del derecho a través de las facultades especiales que le fueron conferidas, en virtud del Decreto 2591 de 1991.

En lo demás, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[5], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[6] y específicas[7] de procedencia de la acción de tutela.

Posteriormente, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[8], la Corporación aceptó que la acción de tutela es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por las altas Cortés[9], pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra “cualquier autoridad pública”.

Sin embargo, en sentencia de unificación 573 de 2017 la Corte Constitucional precisó que, cuando se está cuestionando una sentencia proferida por una alta corte, se deberán acreditar un requisito de procedencia adicional, consistente en que exista una contradicción entre la Constitución Política y el pronunciamiento judicial, esto es que, “la configuración de la anomalía alegada sea de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”.

Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. Problema jurídico En los términos de la impugnación, le corresponde a la Sala determinar si procede confirmar o revocar la decisión de primera instancia que dejó sin efecto el auto del 21 de mayo de 2020, que impuso la sanción por desacato; el auto del 28 de mayo de 2020, mediante el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, resolvió el grado jurisdiccional de consulta y los del 9 y 18 de junio y del 18 de agosto del 2020, proferidos por el Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá que resolvieron de manera negativa las solicitudes de inaplicación de la sanción. Para el efecto, es necesario establecer si la acción de tutela de la referencia cumple con los requisitos generales, para posteriormente, determinar si las autoridades judiciales demandadas incurrieron en alguno de los defectos invocados con la decisión de imponer la sanción por desacato al actor, previo a hacer referencia a la procedencia de la acción de tutela contra el trámite del incidente de desacato.

De la procedencia de la acción de tutela contra el trámite de un incidente de desacato Al respecto, se advierte que de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia constitucional[10], es improcedente estudiar providencias que se profieran dentro de trámites de tutela, pues ello constituye un requisito general que debe superarse. No obstante, mediante sentencia SU – 627 de 2015, la Corte Constitucional definió los casos en los que resultaría procedente la acción de tutela para amparar la presunta vulneración de derechos fundamentales en el marco de otra acción de tutela, de la siguiente manera: “4.6.

Unificación jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores a la sentencia. 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2.

Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2.

Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;

(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.

Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.

Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.”(Negrita fuera de texto) Sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra la decisión que pone fin al trámite incidental de desacato la Corte Constitucional en sentencia T-271 de 2015 indicó que: “De la lectura del artículo 52 del Decreto estatutario 2591 de 1991[11] se concluye que contra la decisión del incidente de desacato no procede ningún recurso, siendo obligatorio en cambio el grado jurisdiccional de consulta solamente en el caso en que se haya resuelto sancionar a quien ha incumplido la orden de tutela[12].

Ahora bien, esta Corporación ha sostenido que excepcionalmente es posible cuestionar mediante la acción de tutela la decisión que pone fin al trámite incidental del desacato cuando se generen situaciones que, a su turno, comprometan derechos fundamentales, especialmente el derecho al debido proceso, de cualquiera de las personas que fueron parte en la tutela previamente resuelta.

Al respecto en Sentencia T-014 de 2009, expuso lo siguiente: «De otra parte, esta corporación ha reconocido la posibilidad de que, con ocasión de la aplicación de alguna de estas medidas que buscan garantizar la prevalencia de los derechos fundamentales, se generen situaciones que, a su turno, comprometan derechos de esa misma naturaleza, particularmente el derecho al debido proceso de cualquiera de las dos partes que como demandante y demandado participaron en el trámite de la ya resuelta acción de tutela.

Esta circunstancia puede afectar a quien inicialmente solicitó la protección tutelar, si la renuencia de quien fue demandado continúa impidiendo el efectivo disfrute del derecho fundamental cuya protección fue judicialmente ordenada, y el juez que conoce del incidente se niega, injustificadamente, a reconocer el desacato que se ha planteado.

Del otro lado, el demandado también puede ver lesionado su derecho al debido proceso, especialmente si se le sanciona sin que se reúnan los presupuestos de hecho necesarios para ello. Por todo lo anterior, en varias oportunidades ha reconocido esta corporación[13] que, excepcionalmente, es posible cuestionar, mediante el uso de la acción de tutela, la decisión del incidente de desacato que hubiere sido promovido por el actor de otra acción de tutela previamente tramitada, posibilidad que, según lo antes explicado, está abierta tanto a la persona que hubiere resultado sancionada al término de dicho incidente, como al demandante que solicitó la apertura de aquél[14](…).» En este orden de ideas, esta Corte en un principio sostuvo que para que prosperara la acción de tutela contra una providencia que resuelve un incidente de desacato era necesario que: (i) se estuviera en presencia de una vía de hecho y (ii) la decisión proferida en el trámite de desacato se encontrara ejecutoriada[15].

Sin embargo, como se señaló anteriormente, esta Corporación estimó necesario redefinir el concepto de “vía de hecho” incluyéndolo dentro de uno más amplio de requisitos de procedibilidad, razón por la cual en jurisprudencia reciente se ha aclarado que la acción de amparo procede en este caso cuando, (i) además de estar ejecutoriada la providencia que resuelve el desacato, se (ii) reúnan los requisitos generales y se (iii) configure por lo menos una de las causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales[16].

Esta Corporación, además de los anteriores requisitos, ha referido que: “(i) los argumentos del accionante en el trámite del incidente de desacato y en la acción de tutela deben ser consistentes; (ii) no deben existir alegaciones nuevas, que debieron ser argumentadas en el incidente de desacato; y (iii) no se puede recurrir a la solicitud de nuevas pruebas que no fueron originalmente solicitadas y que el juez no tenía que practicar de oficio”[17].” (Negrita fuera de texto) Acorde con lo anterior, el juez de tutela al estudiar la procedencia excepcional de una solicitud de amparo contra un trámite incidental no podrá reabrir el debate constitucional dado con ocasión de la acción de tutela anterior, pues su análisis se encuentra limitado por las decisiones proferidas durante el trámite de desacato en cuestión, esto, con relación a la presunta vulneración de los derechos fundamentales del accionante, en concordancia con los estipulado por la Corte Constitucional en sentencia T- 944 de 2005.

Además, la Corte Constitucional en la SU-034 de 2018 estipuló: “(ii) Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales que ponen fin al trámite incidental de desacato La jurisprudencia constitucional, de manera reiterada, ha indicado que la acción de tutela no procede contra sentencias de tutela, pues “el mecanismo constitucional diseñado para controlar las sentencias de tutela de los jueces constitucionales que conocen y deciden sobre las acciones de tutela, por decisión del propio Constituyente, es el de la revisión por parte de la Corte Constitucional”[18].

En este sentido, los errores de los jueces de instancia son susceptibles de ser conocidos y corregidos por este alto Tribunal Constitucional en sede de revisión. La importancia de evitar que toda sentencia de tutela pueda recurrirse mediante una nueva tutela radica en la necesidad de brindar una protección cierta, estable y oportuna a las personas cuyos derechos fundamentales han sido conculcados, con el propósito de que el conflicto no se prolongue indefinidamente en desmedro tanto de la seguridad jurídica como del goce efectivo de las garantías constitucionales[19].

Ahora bien: tratándose de solicitudes de amparo en contra decisiones proferidas en el trámite de un incidente de desacato, el análisis parte del reconocimiento de que el legislador no previó otros medios de impugnación destinados a controvertir lo decidido por el juez de conocimiento, en relación con la conducta desplegada por el obligado por el fallo de tutela para la satisfacción de las órdenes allí impartidas.

En ese sentido, esta Corte ha recalcado que el auto que pone fin al incidente de desacato no es susceptible de apelación[20] –recurso que en nuestro ordenamiento es numerus clausus–. Sin embargo, en caso de que la decisión consista en sancionar al conminado, forzosamente el superior funcional del juez evaluará en grado jurisdiccional de consulta la determinación adoptada por el a quo y, si no existe reparo alguno, aquella quedará en firme[21].

En este contexto, previo a ventilar mediante acción de tutela cualquier eventual vulneración acaecida en la instrucción de un desacato, es condición sine qua non que el auto que pone fin al trámite esté debidamente ejecutoriado: “Tal exigencia tiene que ver tanto con las amplias facultades con que cuenta la autoridad judicial para materializar las órdenes de protección impartidas y garantizar los derechos fundamentales de quienes intervienen en el trámite incidental como con el hecho de que las partes puedan hacer valer sus argumentos y reclamar la práctica de las pruebas que correspondan en ese escenario.

Para esta Corporación, tales aspectos hacen inadmisibles las tutelas que se dirigen contra decisiones distintas a las que le ponen fin al incidente.”[22] Bajo este entendimiento, como presupuesto formal de procedencia –tratándose del requisito de subsidiariedad–, la Corte ha establecido que para censurar por vía de tutela una providencia dictada al interior de un incidente de desacato, es necesario que el respectivo trámite haya culminado, teniendo en cuenta que, como se viene de decir, el grado jurisdiccional de consulta es la instancia obligatoria donde la sanción por desacato cobra firmeza.

Aunado a lo anterior, en la jurisprudencia se ha consignado, como presupuesto material, que la acción de tutela sólo procede de forma excepcional cuando se materializa una vulneración del debido proceso de las partes[23]. Ello tiene lugar, por ejemplo, cuando “el juez del desacato se extralimita en el cumplimiento de sus funciones, cuando vulnera el derecho a la defensa de las partes o cuando impone una sanción arbitraria”[24], incursionando el funcionario judicial, por esa vía, en alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

En tal sentido, el juez constitucional que asuma el conocimiento de una acción de tutela enfilada contra providencia dictada en el curso de un incidente de desacato sólo está autorizado para examinar la observancia del debido proceso al interior del trámite y la adecuación de la decisión adoptada en virtud del mismo, mas no puede revisar, cuestionar y/o modificar la decisión de tutela, el alcance o contenido sustancial de las órdenes impartidas por el juez de la tutela primigenia –salvo que aquella sea de imposible cumplimiento o ineficaz para garantizar la efectividad del derecho fundamental amparado[25]–, pues se trata de un debate que ya fue zanjado, de suerte que en el ejercicio de sus atribuciones ha de ceñirse al trámite incidental objeto de estudio.

En otras palabras, este Tribunal ha puesto de relieve que las acciones de tutela que se presentan en estos eventos no pueden cuestionar los juicios y valoraciones en los que se basó la sentencia de tutela que sirvió como parámetro para decidir el incidente de desacato o la solicitud de cumplimiento, en la medida en que ello ha hecho tránsito a cosa juzgada[26].

Por ello, al momento de evaluar si se estructuró una violación iusfundamental con ocasión de un incidente de desacato, el juez debe proceder a verificar si la decisión que puso fin al trámite incidental estuvo precedida de todas las garantías procesales y si su contenido se ajustó, o no, a lo ordenado en la sentencia de tutela inicial, para pasar a determinar si se configuran los supuestos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.

Esta frontera a la actuación del juez de tutela, que se impone en beneficio del debido proceso de los intervinientes, guarda una estrecha relación con el deber en cabeza del promotor de la acción de tutela de circunscribir su censura constitucional a los reproches que previamente haya planteado en el marco del trámite incidental. Así, adicionalmente, la procedencia de la acción de tutela en este ámbito está condicionada desde un punto de vista sustantivo a las siguientes pautas: “(i) los argumentos del accionante en el trámite del incidente de desacato y en la acción de tutela deben ser consistentes;

(ii) no deben existir alegaciones nuevas, que debieron ser argumentadas en el incidente de desacato; y (iii) no se puede recurrir a la solicitud de nuevas pruebas que no fueron originalmente solicitadas y que el juez no tenía que practicar de oficio”[27]. En suma, se tiene que la jurisprudencia trazada por esta Corporación sostiene que para enervar mediante acción de tutela la providencia que resuelve un incidente de desacato, es preciso que se reúnan los siguientes requisitos: i) «La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio.» De la procedencia de la acción de tutela en el caso concreto Cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se encuentran satisfechos y, por lo tanto, la Sala pasa a estudiar si se configura alguno de los defectos invocados por la parte actora.

Cumplimiento de las causales especiales de procedibilidad El señor Juan Miguel Villa Lora solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y a la propiedad privada, que considera vulnerados con las decisiones que impusieron sanción por desacato al cumplimiento del fallo de tutela del 19 de marzo de 2020 y los que resolvieron sobre la solicitud de inaplicación de la sanción. En términos generales, alega que la vulneración de los derechos fundamentales invocados tuvo lugar porque las autoridades judiciales demandadas incurrieron en los defectos sustantivo, fáctico, por desconocimiento del precedente judicial y por violación directa de la Constitución. Lo anterior, básicamente, porque según dice, no tuvieron en cuenta: (i) la responsabilidad objetiva y la responsabilidad subjetiva del funcionario;

(ii) las sentencias T-421 de 2003, T-652 de 2010, A-200 de 2013, A-155 de 2016 y SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional y sentencias de tutela proferidas por diferentes secciones de Consejo de Estado en las que se reconoce que la finalidad del desacato más que imponer sanciones, es velar por la verdadera protección de derechos fundamentales;

(iii) la realidad fáctica presentada, en cuanto el cumplimiento de la decisión requería la intervención y actuaciones de los fondos privados Colfondos y Protección S.A, en los cuales estuvo afiliado el señor Jorge Hernando Quintero Gelasio, antes de su traslado a Régimen de Prima Media administrado por esa entidad. De acuerdo con lo expuesto, procede la Sala a referirse al estudio de los defectos invocados por la parte actora de manera conjunta, en los siguientes términos. Lo primero que conviene decir es que, tal como lo ha señalado esta Sala[28], existe un precedente judicial vinculante y vigente sobre la materia, en sentencias como la C–367 de 2014 y SU–034 de 2018, entre muchas otras.

Justamente, en la Sentencia SU–034 de 2018 –providencia alegada por la parte actora como desconocida– la Corte Constitucional se pronunció nuevamente sobre el propósito del incidente de desacato: “Acerca de la finalidad que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuyo objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados”.

(Se destaca) Asimismo, en la sentencia SU–034 de 2018 se explicó que argumentos como que la sanción fue confirmada por el superior jerárquico en el grado jurisdiccional de consulta y que el cumplimiento fue tardío no son razones suficientes para negarse a levantar sanciones, una vez se ha acreditado el cumplimiento de la orden[31]. Hacerlo, implica desnaturalizar la finalidad del incidente de desacato y convertirlo en un castigo al llamado a cumplir la orden, por no haberla acatado oportunamente.

Lo que contraviene el precedente constitucional sobre la materia[32]. Así lo expresó la Corte Constitucional: “el juzgado mal podía negar el levantamiento de las sanciones con argumentos como que las mismas se encontraban en firme y que el desacato es un dispositivo para castigar al renuente, pues ello desconoce la doctrina desarrollada de forma pacífica por esta Corte en cuanto a que el propósito perseguido por la sanción es conminar al obligado como medio para garantizar el goce efectivo del derecho tutelado mediante sentencia, mas no sancionar por sancionar.

Bajo esa óptica, ante las solicitudes de inaplicación de las sanciones, el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios estaba llamado a incorporar en su razonamiento la jurisprudencia consolidada por esta Corte y aplicar el mandato constitucional de prevalencia de lo sustancial (que en este caso seria la constatación de las acciones positivas orientadas al cumplimiento), para con base en ello reconsiderar si se justificaba mantener las medidas coercitivas impuestas.

Tal como lo sostuvo el propio juzgado accionado dentro del trámite de incidente de desacato promovido por el ciudadano Diego Julián Rubio Martínez (expediente 2015- 78) ( ) ejecutar la sanción una vez se ha evidenciado el cumplimiento de la orden de tutela no conlleva la reivindicación del derecho constitucional vulnerado, porque este ya fue satisfecho, sino a transformar una medida de apercibimiento en una medida punitiva asimilable al derecho penal con funciones de prevención general”.

Criterio que también ha sido reiterado por esta Sección. Inclusive, en diversos fallos de tutela la Sala ha sostenido que “no tiene sentido mantener en firme una decisión que sanciona a quien ya ha cumplido lo dispuesto en el fallo, inclusive si la sanción fue confirmada en grado jurisdiccional de consulta. Si se supera el hecho por el que se sancionó ¿qué propósito tiene la sanción?”[33].

Por ejemplo, en Sentencia del 27 de junio de 2018 esta Sala resolvió un asunto con similares supuestos fácticos al presente. En aquel caso el juez de primera instancia se negó a levantar la sanción a pesar de haberse comprobado el cumplimiento de la orden, porque, a su juicio, no podía ir en contravía de lo dispuesto por su superior jerárquico, quien confirmó la sanción en sede de consulta, y porque no existía norma que lo facultara a suspender una decisión ya ejecutoriada.

En esa oportunidad, la Sala encontró que la autoridad accionada desconoció el precedente del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, dado que: “(i) No verificó que la finalidad de la sanción por desacato es apremiar el cumplimiento de una sentencia de tutela y no tiene carácter punitivo. (ii) Desconoció que tenía el deber de suspender la ejecución de la sanción ante la prueba del cumplimiento de la sentencia. (iii) No tuvo en cuenta que para tomar esta decisión es irrelevante que la providencia que resolvió el grado jurisdiccional de consulta estuviera ejecutoriada.”[34] Varios han sido los casos que esta Sala ha proferido en ese sentido.

En otra oportunidad, se concluyó que “si se comprueba el cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela, ya sea durante el curso del incidente de desacato o incluso después de impuesta la sanción, habrá lugar a inaplicar la sanción. En ese caso, corresponderá al juez de conocimiento informar del levantamiento de la sanción a las autoridades encargadas de la ejecución de la sanción para que terminen el procedimiento”[35].

Esas decisiones se han fundamentado, además, en el principio de primacía de lo formal sobre lo sustancial, según el que se debe levantar la sanción ante el cumplimiento de la orden judicial aun cuando este haya sido tardío. Esto es así porque, de lo contrario, se afectarían los derechos a la propiedad privada y a la libertad sin que exista un fundamento constitucionalmente válido para mantener la sanción. Todo lo anterior demuestra la existencia y vigencia del precedente proferido por la Corte Constitucional y por esta Sección, referente al objetivo del incidente de desacato y al levantamiento de sanciones, incluso después de surtido el grado jurisdiccional de consulta, siempre que se acredite el cumplimiento total de la orden de tutela.

Adicional a la existencia de un precedente vigente y vinculante, la configuración del desconocimiento del precedente exige la falta de justificación razonable que sustente el apartamiento. Elemento que se presenta en el caso, puesto que el Juzgado en los autos que negaron las solicitudes de inaplicación de la sanción, tuvieron en cuenta la actuación renuente de la entidad para dar cumplimiento del fallo de tutela, no así, el precedente alegado por el tutelante, pues en criterio del juzgado, la sentencia SU–034 de 2018 no era aplicable al caso porque la sanción se encontraba afectada por la figura de la cosa juzgada, en tanto, incluso fue confirmada por el superior jerárquico.

Si bien, señaló que desde el trámite de tutela la entidad refirió como argumento de la falta de modificación de la historia laboral la necesaria intervención del fondo de pensiones privado, por lo cual, consideró que no podía aducir que el incumplimiento parcial de la orden en un asunto que fue resuelto en fallo de tutela y que de acuerdo con las fechas aducidas por la AFP Protección S.A. la información se proporcionó a Colpensiones en fecha anterior a la que adujo en el memorial en que informó el cumplimiento total.

Lo cierto es que, de acuerdo con el precedente citado, se acreditó el cumplimiento de la orden de tutela de manera completa, pese a que fue de manera posterior al término que concedió la órden y que se resolviera el grado jurisdiccional de consulta. Por ende, no se encuentra válida la justificación para apartarse del precedente dispuesto en la sentencia SU–034 de 2018 y, en esa medida, la Sala concluye que el Juzgado Catorce Administrativo de Bogotá incurrió en defecto por desconocimiento del precedente judicial, pues se apartó del precedente vigente y vinculante sobre la finalidad del desacato y la procedencia del levantamiento de las sanciones.

Por lo anterior, se impone confirmar la decisión de primera instancia del 25 de enero de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Confirmar la decisión de primera instancia del 25 de enero de 2021, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. 2. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual Revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha. (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección | | | | | | | | | |(Con firma electrónica) |(Con firma electrónica) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] Al proceso le correspondió el radicado número: 11001333501420200008800. [2] 11001031500020200060900. [3] 11001031500020200147800. [4] Dentro de las que relacionó las sentencias del: (i) 19 de junio de 2020, Rad. 11001031500020200147800;

(ii) 21 de mayo de 2020, Rad. 11001031500020200060900; (iii) 5 de febrero de 2018, sin Radicado; (iv) 19 de mayo de 2016, Rad. 11001031500020160087300; (v) 11 de mayo de 2017, Rad. 11001031500020170030100; (vi) 14 de julio de 2016, Rad. 11001031500020160087301; (vii) 3 de octubre de 2016, Rad. 1100103150002016012950; (viii) 24 e septiembre de 2015, Rad. 2005-005420- 00;

(ix) 30 de octubre de 2014, sin radicado; (x) 27 de enero de 2011, Rad. 11001031500020100101901. [5] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.

De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [6] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;

(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [7] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;

(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. [8] Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: ALPINA PRODUCTOS ALIMENTICIOS S.A. Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA. [9] Consejo de Estado, Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. [10] La no procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela se fijó en la Sentencia SU-1219 de 2001 y se reiteró, entre otras, en las Sentencias T- 021, T-174, T-192, T-217, T-354, T-444, T-623 y T-625 de 2002;

T-200, T-502 y T-1028 de 2003; T-528 de 2004; T-368 y T-944 de 2005; T-059 y T-237 de 2006; T-104 de 2007; T-1208 de 2008; T-282 de 2009; T-041, T-137, T-151 y T-813 de 2010; T-474 y T-701 de 2011; T-208 de 2013. [11] La norma en comento dice: “Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. //La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”. [12] Sobre este punto, en la Sentencia T-957 de 2004 la Corte dijo: “La decisión de imponer la sanción por desacato no es susceptible de apelación, ya que el mecanismo contemplado para que el tema suba al conocimiento del superior jerárquico es la consulta, cuyos alcances son diferentes.

Si tramitada la consulta no hay objeción del superior, la sanción queda en firme y contra las correspondientes providencias no procede recurso alguno. (…)”. [13] Cfr. sobre este aspecto, entre otras, las sentencias T-763 de 1998, T- 188 de 2002, T-086, T-421, T-459 y T-744 de 2003, T-368, T-939, T-944 y T- 1113 de 2005 y T-994 de 2007. [14] Específicamente sobre la legitimación activa de la persona que promovió la primera acción de tutela, ver sentencias T-188 de 2002, T-086 de 2003, T-421 de 2003 y T-1113 de 2005. [15] Sentencias T-421 de 2003 y T-1113 de 2005, entre otras. [16] Sentencias T-171 y T-583 de 2009, entre otras. [17] Sentencia T-1113 de 2005. [18] Sentencia SU-1219 de 2001, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa [19] Ibídem [20] Puntualmente sobre este aspecto, la sentencia C-243 de 1996, M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa, estableció: “[L]a correcta interpretación y alcance del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, parcialmente demandado de inexequibilidad, no puede ser otro que el que se deduce de su tenor literal y del sentido natural y obvio de sus palabras: es decir, consagra un trámite incidental especial, que concluye con un auto que nunca es susceptible del recurso de apelación, pero que si dicho auto es sancionatorio, debe ser objeto del grado de jurisdicción llamado consulta, cuyo objeto consiste en que el superior jerárquico revise si está correctamente impuesta la sanción, pero que en sí mismo no se erige como un medio de impugnación. Y ello es así por cuanto el trámite de la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales, lo cual implica una especial relevancia del principio de celeridad.” La improcedencia del recurso de apelación contra la decisión que resuelve un incidente de desacato es también descrita con amplitud en la sentencia T-533 de 2003, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra [21] Cons. sentencia T-766 de 1998, M.P.: José Gregorio Hernández Galindo [22] Sentencia T-254 de 2014, M.P.: Luis Ernesto Vargas Silva [23] Sentencias T-533 de 2003, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra, T-010 de 2012, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio [24] Sentencia T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño [25] Sentencia T-086 de 2003, M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa [26] Sentencia T-482 de 2013 M.P.: Alberto Rojas Ríos [27] Sentencia T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño [28] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativa. Sección Cuarta. Sentencia del 25 de marzo de 2021, Exp. 25000-23-15-000-2021-00007- 01. [29] Corte Constitucional. Sentencia C-367 de 2014. [30] Corte Constitucional. Sentencia T-010 de 2012. [31] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa. Sección Cuarta. Sentencia del 25 de marzo de 2021, Exp. 25000-23-15-000-2021-00007- 01. [32] Ibídem. [33] Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativa. Sección Cuarta. Providencia de 7 de diciembre de 2016. Radicado: 54001-23-33-000- 2016-00073-01. [34] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa. Sección Cuarta. Providencia de 27 de junio de 2018. Radicado: 52001-23-33-000-2018- 00001-01. [35] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativa.

Sección Cuarta. Providencia de 25 de mayo de 2017. Radicado: 11001-03-15-000-2017- 00477-00.