SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del cual se dictan medidas transitorias para expedir normas en materia de orden público / MEDIDAS CAUTELARES – Requisitos de procedencia / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Finalidad / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Su procedencia surge del análisis que se hace del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas y el estudio de las pruebas allegadas / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos: Sustentar en forma expresa y concreta las normas que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de violación / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada por no cumplir con la carga argumentativa / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA [E]l Despacho pone de presente que la parte solicitante, en su escrito de suspensión provisional, no invocó norma superior alguna que estime infringida como consecuencia de la regulación prevista en el acto acusado y tampoco señaló un artículo o apartado concreto del acto demandado que considere violatorio del ordenamiento jurídico superior.
Como consecuencia de lo anterior, tampoco expresó en qué medida un contenido normativo específico del acto acusado resulta contrario a una(s) norma(s) superior(es) concreta(s). En este contexto, el solicitante incumple con la carga argumentativa prevista en el artículo 229 del CPACA, el cual preceptúa que la medida cautelar procede “a petición de parte debidamente sustentada (…)” […] Esto quiere decir, […] que “para la prosperidad de la suspensión provisional deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación.” […] [L]a debida sustentación de la solicitud de medida cautelar constituye una carga procesal en cabeza del solicitante, en aras de desvirtuar la presunción de legalidad y el carácter ejecutorio que reviste a los actos administrativos.
Este deber de sustentación de la medida cautelar incluye la carga de indicar de forma precisa y concreta las disposiciones superiores que se estimen infringidas. En este caso concreto, la carga argumentativa que le es exigible a la parte actora se incumplió, en la medida en que el peticionario, en el escrito de solicitud de suspensión provisional, se limitó a afirmar que el acto acusado se debe suspender con el fin de evitar un daño grave e irreversible a la salud pública del país, y que el mismo desconoce el principio de precaución y el de autonomía territorial […].
En conclusión, como la parte solicitante no indicó de manera precisa y concreta las normas superiores que estima vulneradas por el acto administrativo demandado, el Despacho negará la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 418 de 18 de marzo de 2020, “por el cual se dictan medidas transitorias para expedir normas en materia de orden público”, suscrito por el Gobierno Nacional – Presidencia de la República de Colombia, Ministerio del Interior, y Ministerio de Defensa Nacional.
Lo anterior no es óbice para que en el transcurso del proceso se llegue a una conclusión diferente, teniendo en cuenta que, de conformidad con el artículo 229 del CPACA, la decisión sobre la medida cautelar no constituye prejuzgamiento. NOTA DE RELATORÍA: Ver providencias, Consejo de Estado Sala Plena y Sección Primera, de 17 de marzo de 2015, 11001-03-15-000-2014-03799-00, C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez; 12 de agosto de 2019, Radicación 11001-03-24-000-2017- 00268-00, C.P. Oswaldo Girado López, y 3 de marzo de 2020, Radicación 11001- 03-24-000-2019-00384-00, C.P. Oswaldo Girado López.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA -ARTÍCULO 238 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 NORMA DEMANDADA: DECRETO 418 DE 2020 (18 de marzo) GOBIERNO NACIONAL (No suspendido) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintisiete (27) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2020-00118-00 Actor: LUDWING MANTILLA CASTRO Demandado: GOBIERNO NACIONAL – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, MINISTERIO DEL INTERIOR – MININTERIOR Y MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – MINDEFENSA Referencia: NULIDAD Acto Acusado: Decreto 418 de 18 de marzo de 2020, “por el cual se dictan medidas transitorias para expedir normas en materia de orden público”.
AUTO QUE RESUELVE MEDIDA CAUTELAR El Despacho se pronuncia sobre la solicitud de medida cautelar presentada por la parte demandante, en los siguientes términos: I.- ANTECEDENTES I.1. Solicitud LUDWING MANTILLA CASTRO, actuando en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, regulado en el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, solicitó la nulidad del Decreto 418 de 18 de marzo de 2020, “por el cual se dictan medidas transitorias para expedir normas en materia de orden público”, expedido por el Gobierno Nacional – Presidencia de la República de Colombia, Ministerio del Interior, y Ministerio de Defensa Nacional.
En auto proferido el 1 de julio de 2020 se admitió la demanda, adecuada al medio de control de nulidad simple. En escrito aparte, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto acusado, así: “(…) Me permito solicitar al Honorable CONSEJO DE ESTADO, interponer medida cautelar dentro del proceso de la referencia con el fin de evitar un daño irreversible en el ambiente, de conformidad con las siguientes:
PRIMERO: Se ordene la suspensión inmediata del Decreto 418 de 2020 del 18 de marzo de 2020 “POR MEDIO DEL CUAL SE DICTAN MEDIDAS TRANSITORIAS PARA EXPEDIR NORMAS EN MATERIA DE ORDEN PÚBLICO.” PROFERIDA POR EL PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, (SIC) con el fin de evitar un daño grave e irreversible a la salud pública del país, en cuanto a que los alcaldes y gobernadores puedan expedir inmediatamente decretos más restrictivos a favor de la vida y fundados en el principio de precaución y enfocados contundentemente en la lucha contra el coronavirus, sin necesidad de enviar los proyectos de normas municipal o departamental al ministerio del interior (gobierno centralista) para su aprobación, violándose la autonomía territorial constitucional.
Así mismo, basado en el principio de precaucación (sic) que establece cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente. Atentamente, (…)” El acto respecto del cual recae la solicitud de suspensión provisional es el siguiente: “DECRETO 418 DE 2020 (Marzo 18) Por el cual se dictan medidas transitorias para expedir normas en materia de orden público EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio de las facultades Constitucionales y legales en especial las que le confiere el numeral 4 del artículo 189, el artículo 315 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 199 de la Ley 1801 de 2016, y CONSIDERANDO (…)
DECRETA
ARTÍCULO 1. Dirección del orden público. La dirección del manejo del orden público con el objeto de prevenir y controlar la propagación del COVID-19, en el territorio nacional y mitigar sus efectos, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19, estará en cabeza del presidente de la República.
ARTÍCULO 2. Aplicación de las instrucciones en materia de orden público del presidente de la República. Las instrucciones, actos y órdenes del Presidente de la República en materia de orden público, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID- 19, se aplicarán de manera inmediata y preferente sobre las disposiciones de gobernadores y alcaldes.
Las instrucciones, los actos y órdenes de los gobernadores se aplicarán de igual manera y con los mismos efectos en relación con los de los alcaldes.
PARÁGRAFO 1: Las disposiciones que para el manejo del orden público expidan las autoridades departamentales, distritales y municipales, deberán ser previamente coordinadas y estar en concordancia con las instrucciones dadas por el presidente de la República.
PARÁGRAFO 2: Las instrucciones, actos y órdenes emitidas por gobernadores, alcaldes distritales y municipales, deberán ser coordinados previamente con la fuerza pública en la respectiva jurisdicción.
ARTÍCULO 3. Informe de las medidas y órdenes en materia de orden público emitidas por alcaldes y gobernadores. Las instrucciones, actos y ordenes que emitan los gobernadores y alcaldes municipales y distritales en materia de orden público, con relación a la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19, deberán ser comunicados de manera inmediata al Ministerio del Interior.
ARTÍCULO 4. Sanciones. Los Gobernados y Alcaldes Distritales y Municipales que omitan el cumplimiento de los dispuesto en este Decreto, serán sujetos a las sanciones a que haya lugar.
ARTÍCULO 5. Vigencia. Este decreto rige a partir de la fecha de su publicación y modifica las disposiciones que le sean contrarias.” I.2. Traslado de la solicitud Por auto de 1 de julio de 2020, se ordenó correr traslado a la parte demandada del escrito que contiene la solicitud de suspensión provisional. La Presidencia de la República y el Ministerio del Interior, de manera conjunta, y por intermedio de apoderadas judiciales, presentaron escrito en el cual se oponen al decreto de la medida cautelar, con base en los siguientes argumentos.
Indicaron que la medida cautelar es improcedente por ausencia de fundamentos jurídicos. De conformidad con el artículo 231 del CPACA la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo procederá por violación de las disposiciones invocadas, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas.
Manifestó que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la medida cautelar de suspensión provisional procede siempre y cuando se advierta una infracción del ordenamiento jurídico superior. En el caso objeto de examen, el solicitante no indicó las normas que considera violadas y los fundamentos jurídicos de esa violación. II.- CONSIDERACIONES II.1.
Medidas cautelares De conformidad con lo establecido por el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.
La Ley 1437 de 2011 definió un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional –tanto en el medio de control de nulidad como de nulidad y restablecimiento del derecho-, indicando en el inciso primero del artículo 231 lo siguiente: «[…] Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. […] » En este sentido, la medida de suspensión provisional pretende evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos mientras se decide su constitucionalidad y legalidad y para su procedencia resulta necesario que, del análisis efectuado por el juez, se concluya que existe violación a las normas invocadas en la demanda o en el escrito contentivo de la solicitud.
Sobre este aspecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015, expediente número 2014- 03799[1], señaló: «[…] Efectuando una interpretación integral y sistemática del inciso 1º del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, entonces, se concluye que para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado, que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final. […]».
II.2. Caso concreto La parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 418 de 18 de marzo de 2020, “por el cual se dictan medidas transitorias para expedir normas en materia de orden público”, expedido por el Gobierno Nacional – Presidencia de la República de Colombia, Ministerio del Interior, y Ministerio de Defensa Nacional.
Sobre el punto, el Despacho pone de presente que la parte solicitante, en su escrito de suspensión provisional, no invocó norma superior alguna que estime infringida como consecuencia de la regulación prevista en el acto acusado y tampoco señaló un artículo o apartado concreto del acto demandado que considere violatorio del ordenamiento jurídico superior.
Como consecuencia de lo anterior, tampoco expresó en qué medida un contenido normativo específico del acto acusado resulta contrario a una(s) norma(s) superior(es) concreta(s). En este contexto, el solicitante incumple con la carga argumentativa prevista en el artículo 229 del CPACA, el cual preceptúa que la medida cautelar procede “a petición de parte debidamente sustentada (…)” (Se destaca).
Esto quiere decir, según la reiterada jurisprudencia de la corporación y según lo expuso este Despacho en auto de 3 de marzo de 2020, que “para la prosperidad de la suspensión provisional deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación.”[2] (Se destaca) Sobre la exigencia de indicación y sustentación en el escrito de medida cautelar de las normas invocadas como infringidas, ha sostenido este Despacho[3] lo siguiente: “En efecto, el requisito consistente en la sustentación de la medida cautelar no se encuentra en el artículo 231 del CPACA que trae a colación el recurrente, sino en el artículo 229 ejusdem cuyo contenido y alcance fueron explicados en el auto recurrido.
Con todo, esta disposición advierte que las medidas cautelares, dentro de las que se encuentra la suspensión provisional, pueden ser decretadas a solicitud de parte debidamente sustentada, lo que equivale a decir que la solicitud debe ser suficientemente argumentada por quien la solicite. (…) Finalmente sobre este punto, debe ponerse de relieve que la sustentación de la solicitud de suspensión provisional no constituye un exceso ritual, se trata de la observancia de una carga procesal en cabeza de la actora cuyo cumplimiento es el deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia2 y a su vez la carga que exige la ley para que, entre otras, se garantice el derecho de defensa de la entidad que expidió el acto.
A propósito del derecho de defensa de la entidad demandada, no se puede perder de vista que la nueva codificación trajo consigo la obligación de correr traslado a la parte demandada de la solicitud de suspensión, en ese orden, la carga impuesta para que se sustente la medida también se encuentra dirigida a que la entidad que profirió el acto conozca a ciencia cierta las razones esgrimidas por el actor para poder ejercer eficientemente su derecho de defensa.
(…) (Negrillas ajenas al texto original). En este mismo sentido, sobre la exigencia de exponer de manera clara y concreta la medida deprecada, el Despacho ha afirmado lo siguiente: “ (…) La exigencia de sustentar la referida solicitud se explica por su propia naturaleza, dado que constituye una excepción al principio de legalidad de los actos administrativos y al carácter ejecutorio de los mismos, esta Corporación ha sostenido el criterio que para la prosperidad de la suspensión provisional deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida como lo hace la actora, sin explicar cuál es la razón normativa para que se acceda a ello.
Al respecto, resulta altamente útil traer a colación el análisis que hizo el Despacho en auto del 21 de octubre de 2013 expedido en el proceso número 11001 0324 000 2012 00317 00, en el cual se abordó el tema en un asunto semejante: “En efecto, el requisito consistente en la sustentación de la medida cautelar no se encuentra en el artículo 231 del CPACA que trae a colación el recurrente, sino en el artículo 229 ejusdem cuyo contenido y alcance fueron explicados en el auto recurrido.
Con todo, esta disposición advierte que las medidas cautelares, dentro de las que se encuentra la suspensión provisional, pueden ser decretadas a solicitud de parte debidamente sustentada, lo que equivale a decir que la solicitud debe ser suficientemente argumentada por quien la solicite. Cosa distinta es que en la demanda se indiquen las normas violadas y el concepto de la violación, ya que esto comporta uno de los requisitos exigidos para este tipo de líbelos según lo dispone el artículo 162 numeral 4 del CPACA, requisito que no puede confundirse con el establecido en el comentado artículo 229.
(…) “(Se destaca) Como puede apreciarse, la debida sustentación de la solicitud de medida cautelar constituye una carga procesal en cabeza del solicitante, en aras de desvirtuar la presunción de legalidad y el carácter ejecutorio que reviste a los actos administrativos. Este deber de sustentación de la medida cautelar incluye la carga de indicar de forma precisa y concreta las disposiciones superiores que se estimen infringidas.
En este caso concreto, la carga argumentativa que le es exigible a la parte actora se incumplió, en la medida en que el peticionario, en el escrito de solicitud de suspensión provisional, se limitó a afirmar que el acto acusado se debe suspender con el fin de evitar un daño grave e irreversible a la salud pública del país, y que el mismo desconoce el principio de precaución y el de autonomía territorial, pero no señaló norma concreta superior alguna que evidencie la situación que alega, y tampoco explicó en qué medida esa norma superior se vulneraría por el contenido normativo del acto acusado.
En conclusión, como la parte solicitante no indicó de manera precisa y concreta las normas superiores que estima vulneradas por el acto administrativo demandado, el Despacho negará la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 418 de 18 de marzo de 2020, “por el cual se dictan medidas transitorias para expedir normas en materia de orden público”, suscrito por el Gobierno Nacional – Presidencia de la República de Colombia, Ministerio del Interior, y Ministerio de Defensa Nacional.
Lo anterior no es óbice para que en el transcurso del proceso se llegue a una conclusión diferente, teniendo en cuenta que, de conformidad con el artículo 229 del CPACA, la decisión sobre la medida cautelar no constituye prejuzgamiento. Finalmente, a folio 27 del cuaderno de la medida cautelar obra poder otorgado por la jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio del Interior en favor de la abogada Martha Jeannette González Gutiérrez.
Como quiera que el poder cumple con los requisitos previstos en el artículo 75 del Código General del Proceso, el Despacho le reconocerá personería a la mencionada profesional del derecho, en los términos del poder que le ha sido conferido. Por su parte, a folio 30 del cuaderno de la medida cautelar obra poder otorgado por la secretaria Jurídica de la Presidencia de la República en favor de la abogada Martha Alicia Corssy Martínez.
Como quiera que el poder cumple con los requisitos previstos en el artículo 75 del Código General del Proceso, el Despacho le reconocerá personería a la mencionada profesional del derecho, en los términos del poder que le ha sido conferido. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:
PRIMERO: NEGAR la suspensión provisional de los efectos jurídicos del Decreto 418 de 18 de marzo de 2020, “por el cual se dictan medidas transitorias para expedir normas en materia de orden público”, suscrito por el Gobierno Nacional - Presidencia de la República de Colombia, Ministerio del Interior, y Ministerio de Defensa Nacional.
SEGUNDO: RECONOCER personería a las abogadas Martha Jeannette González Gutiérrez y Martha Alicia Corssy Martínez como apoderadas del Ministerio del Interior y de la Presidencia de la República, respectivamente, en los términos de los poderes obrantes a folios 27 y 30 del cuaderno de la medida cautelar.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado[pic][pic] ----------------------- [1] Expediente radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00. M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [2] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil veinte (2020), Radicación número: 11001-03-24-000-2019- 00384-00, Actor: JEFERSON DAVID MURCIA RODRÍGUEZ, Demandado: CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ÁREA DE MANEJO ESPECIAL LA MACARENA “CORMACARENA”. [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Oswaldo Girado López.
Auto del 12 de agosto de 2019, radicado número: 11001-03-24-000-2017-00268-00.