MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Respecto de acto por medio del cual se establecen las cuotas globales de pesca de las diferentes especies bajo aprovechamiento para el año 2020 / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Su procedencia surge del análisis que se hace del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada al no advertirse violación de las normas invocadas como vulneradas En relación con la presunta transgresión de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies de Fauna y Flora Amenazadas (CITES) y el Plan de Acción Internacional para la Conservación y Ordenación de los Tiburones (PAI-Tiburones), adoptado por el Comité de Pesca de la Food and Agriculture Organization (en adelante FAO), no se advierte en el presente caso el cumplimiento de los presupuestos establecidos en el artículo 231 del CPACA, según el cual, es requisito para la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional que de la confrontación del acto demandado con la norma invocada como vulnerada y las pruebas que se pretendan hacer valer se derive de la violación de las disposiciones superiores, puesto que los demandantes, si bien expusieron algunos razonamientos dirigidos a sustentar su inconformidad, lo hicieron de forma general y abstracta, sin explicar concretamente las normas que de dichos instrumentos internacionales resultaron vulneradas y de qué manera, a su juicio, se trasgreden cada una de ellas, esto es, las razones puntuales de tales sindicaciones.
MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Requisitos: Sustentar en forma expresa y concreta las normas que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de violación /MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Negada por no cumplir con la carga argumentativa Ahora bien, observa el Despacho que los actores aducen la infracción de los artículos 1, 2, 8, 11, 29, 49, 79, 80, 88, 95 numeral 8, 209 y 336 de la Constitución Política, frente a los cuales es preciso indicar, de acuerdo con la argumentación expuesta en el acápite “VI.
SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL”, que además remite a lo dicho en el texto de la demanda, que el Despacho no encuentra acreditados los requisitos señalados en los artículos 229 y 231 del CPACA. para que sea procedente el decreto de la suspensión provisional solicitada, toda vez que no se sustentó en la forma en que lo ordenan las citadas disposiciones; omisión ésta que hace imposible efectuar la comparación normativa para deducir de ella la procedencia de la medida cautelar que nos ocupa, en razón a que, aun cuando la parte actora expone el fundamento de sus reparos, éstos están referidos de forma general a cuestionar la validez del acto enjuiciado, y no a enrostrar la confrontación del mismo con las normas que se aducen infringidas, tal como se exige frente a la suspensión provisional como medida cautelar.
Ha sido criterio reiterado de esta Corporación señalar que, para la prosperidad de la suspensión provisional, deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida sin realizar el ejercicio de confrontación normativa que exige la misma.
FALTA MOTIVACIÓN / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – - Su procedencia surge del análisis que se hace del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Solo procede cuando se invoque una violación de normas superiores / MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Se debe examinar en el transcurso del proceso / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – No resulta viable su estudio por no proponerse violación de una norma superior Finalmente, en lo que tiene que ver con el reparo ateniente a la falta de motivación por no incluir “en su parte considerativa ni resolutiva, estudios, análisis, soportes, o cualquier otro medio verificable, que respalden la cuota global de pesca”, debe reiterarse que la procedencia de la suspensión provisional está supeditada a que exista una confrontación del acto administrativo con normas superiores, de forma que sólo cuando se invoque una violación de este tipo de disposiciones se podrá proceder a decretar la medida solicitada, pues la motivación del acto es asunto que debe examinarse en el transcurso del proceso, teniendo en cuenta además los antecedentes administrativos que deben allegarse con la contestación de la demanda.
Así pues, como en este caso los demandantes proponen como uno de los cargos de ilegalidad la falta de motivación, no resulta viable hacer el estudio de la medida cautelar a la luz de los requerimientos anotados en el primer inciso del artículo 231 del CPACA. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 000350 DE 2019 (25 de octubre) MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL (No suspendida) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., primero (1) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-24-000-2019-00527-00 Actor: CAMILO ARAQUE BLANCO Y CÉSAR MAURICIO VALLEJO SERNA Demandado: MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL – MINAGRICULTURA Referencia: No es procedente el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo que fijó las cuotas globales de pesca de las diferentes especies bajo aprovechamiento para el año 2020.
Corresponde a la Sala resolver la solicitud de suspensión provisional de la Resolución nro. 000350 de 25 de octubre de 2019, “Por la cual se establecen las cuotas globales de pesca de las diferentes especies bajo aprovechamiento para el año 2020”, proferida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. I. La solicitud de suspensión provisional 1.
En un acápite del escrito de la demanda, la parte actora solicitó la suspensión provisional del acto acusado, el cual se trascribirá a continuación: “MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL RESOLUCIÓN NÚMERO 000350 DE 2019 (25 OCT 2019) “Por la cual se establecen las cuotas globales de pesca de las diferentes especies bajo aprovechamiento para el año 2020” EL MINISTRO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL En ejercicio de sus facultades legales y en especial las conferidas por el artículo 2.16.1.2.5 del Decreto 1071 de 2015, y
CONSIDERANDO
Que el artículo 2.16.1.2.5. del Decreto 1071 de 2015, establece que con base en las propuestas del Comité Ejecutivo para la Pesca, que constarán en actas suscritas por los participantes producto de las reuniones descritas en el artículo 2.16.1.2.2. del decreto mencionado, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, expedirá la resolución donde se establecerán las cuotas globales de pesca de las diferentes especies que regirán durante el año siguiente.
Que el artículo 2.16.1.2.1., del decreto ya señalado dispuso que el Comité Ejecutivo para la Pesca – CEP, integrado por el Director de Cadenas Pecuarias, Pesqueras y Acuícolas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Territorial o su delegado, quien lo preside; el Director de Bosques, Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o su delegado y el Director de la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca – AUNAP o su delegado, con el fin de definir las especies y los volúmenes susceptibles de ser aprovechados.
Que el Decreto 3570 de 2011, por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible, dispuso en su artículo 17, numeral 14, como función de la Dirección de Asuntos Marinos, Costeros y Recursos Acuáticos, entre otras, “Fijar de común acuerdo con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y con base en la mejor evidencia científica e información estadística disponible las especies y los volúmenes de pesca susceptibles de ser aprovechados en las aguas continentales y en los mares adyacentes, con base en los cuales la autoridad competente expedirá los correspondientes permisos de aprovechamiento”, razón por la cual se modificó la composición del Comité Ejecutivo para la Pesca.
Que en reunión del 28 de agosto de 2019 se propuso al Comité Ejecutivo para la Pesca las cuotas globales de pesca para los recursos marinos y continentales de uso ornamental para la vigencia 2020, con base en la información técnica presentada por la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca – AUNAP, Secretaría de Agricultura y Pesca del Departamento Archipiélago de San Andrés Providencia y Santa Catalina y el Instituto de Investigaciones marinas y costeras INVIMAR.
Que según el acta No. 1 de 2009 del Comité Ejecutivo para la Pesca se definió las cuotas globales de pesca para la vigencia 2020. Que de conformidad con lo anterior, se hace necesario expedir la presente resolución con las cuotas globales de pesca definidas por el Comité Ejecutivo para la Pesca, respecto de los recursos pesqueros marinos y los continentales de uso ornamental.
En merito de lo expuesto,
RESUELVE
Artículo 1. Establézcanse las cuotas globales de pesca de las diferentes especies para la vigencia 2020, en el Mar Caribe, así: [pic] Artículo 2. Establézcanse las cuotas globales de pesca de las diferentes especies para la vigencia 2020 en el Océano Pacifico (Sic), así: [pic][pic] Artículo 3. Establézcanse las cuotas globales de pesca para la vigencia 2020 para los recursos pesqueros del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, así: [pic] Parágrafo 1.
La cuota para el recurso de peces de escama incluye el porcentaje que se asigna al Tratado Vásquez Saccio. Parágrafo 2. La cuota de caracol pala corresponde al producto en estado de presentación limpio y su captura se circunscribe únicamente al banco Serrana. Parágrafo 3. La cuota establecida para caracol pala será asignada exclusivamente a pescadores de la isla y su comercialización se limita al mercado local.
Artículo 4. Establézcanse las cuotas globales de pesca para la vigencia 2020 de las diferentes especies de uso ornamental para las cuencas continentales del país de la siguiente manera: [pic] Artículo 5. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación.” 2. Fundamentaron la solicitud de suspensión provisional como se pasa a exponer: 1.
Los demandantes sostuvieron que el acto administrativo censurado desconoce los artículos 1, 2, 8, 11, 29, 49, 79, 80, 88, 95 numeral 8, 209 y 336 de la Constitución Política y 44 de la Ley 1437 de 2011, la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies de Fauna y Flora Amenazadas (CITES) y el Plan de Acción Internacional para la Conservación y Ordenación de los Tiburones (PAI-Tiburones), Adoptado por el Comité de Pesca de la Food and Agriculture Organization (en adelante FAO).
Como sustento de tal aseveración expusieron los siguientes argumentos: 1. Como primer cargo, afirmaron, luego de referirse extensamente a las normas constitucionales sobre protección del medio ambiente, al concepto de constitución ecológica y citar apartes de las sentencias T-760 de 2007, C-666 de 2010 y T-296 de 2013, proferidas por la Corte Constitucional, así como algunas decisiones del Consejo de Estado y los instrumentos internaciones ratificados por Colombia sobre la misma materia, que la resolución enjuiciada desconoce el orden normativo que integra el concepto de constitución ecológica al establecer cuotas globales de pesca en el territorio colombiano por encima del promedio y un porcentaje tolerable “de exterminio de especies marinas, muchas de las cuales se encuentran en riesgo de extinción”[1], bajo argumentos tales como “(i) que es para la preservación de las mismas y (ii) que esta cuota es como consecuencia de una pesca artesanal e incidental en su totalidad”[2], contrariando los modelos prohibicionistas propios de la legislación comparada y sin definir un protocolo que permita identificar esa conducta.
Agregaron, tras referir que en las aguas colombianas habitan setenta y seis (76) de las cuatrocientas (400) especies de tiburones y su importancia en el sostenimiento ecosistémico, que, pese al aumento indiscriminado de su caza, el acto acusado autorizó una cuota exorbitante sin contar con los estudios necesarios para determinar con certeza cuál es la población total de tiburones en nuestros mares, e incluyó dentro de los montos de pesca permitidos especies que se encuentran en riesgo de extinción, entre ellas, la asignada al Mar Caribe, en el cual se “permitió la extracción de 5,2 toneladas de aleta de tiburón de la especie Carcharhinus falciformis; y, en la del océano pacífico, al de 6,3 toneladas de Alopias pelagicus; 1,5 toneladas de Alopias superciliosus, y 2,1 toneladas de Sphyrna corona”[3], vulnerando el derecho a un medio ambiente sano y desconociendo los compromisos internacionales adquiridos por el país en materia de protección ambiental, por ejemplo en la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies de Fauna y Flora Amenazadas (CITES).
Señalaron que también se vulnera el principio de precaución, por cuanto permite la pesca y comercialización de varias especies de tiburón amenazadas, como es el caso de la sphyrna corona, una especie poco conocida como tiburón martillo, para la cual se fijó una cuota de extracción de dos coma una (2,1) toneladas de aletas, que equivalen a ciento diez mil (110.000) individuos, cifra que de alcanzarse supondría un ecocidio, lo que quiere decir que los topes de pesca autorizados parecieran ser producto de un ejercicio especulativo y no de un estudio científico sobre el número y distribución de cada especie en los diferentes hábitats marinos. Resaltaron que se contradice el Plan de Acción Internacional para la Conservación y Ordenación de los Tiburones (PAI-Tiburones), adoptada en el año 1999 por el Comité de Pesca de la FAO, en la medida que la fijación de la cuota de pesca en la forma establecida en la resolución demandada carece de la información científica necesaria en relación con la real afectación de la población de tiburones; además, que presenta deficiencias en su motivación desde el punto de vista jurídico, ya que no existe una reglamentación clara sobre las condiciones en que se debe desarrollar la pesca incidental, lo que impide que se pueda ejercer el control y vigilancia de manera efectiva, regularizando la pesca indiscriminada de las especies de tiburón, en lugar de definir y promover prácticas sostenibles de pesca.
Expusieron que el Consejo de Estado, en sentencia del 6 de septiembre de 2012, dictada dentro de la acción popular con radicado 88001 23 31 000 2011 00009 01, constató la vulnerabilidad de los tiburones como parte fundamental de los ecosistemas marinos derivada de la reglamentación de la pesca artesanal y el control de la pesca incidental. 2.
Como segundo cargo, alegaron que la resolución acusada es inconstitucional e ilegal por falta de motivación, en razón a que no contiene estudios, análisis o soportes imparciales y verificables que sustenten la cuota de pesca establecida. De igual forma, que fue expedida sin tener en cuenta: (i) los índices de estabilidad y poblaciones de especies marinas, (ii) el promedio de pesca de tiburones registrados en el país, y (iii) las medidas de carácter especial sobre especies amenazadas o en vía de extinción, lo que condujo a que las cuotas de pesca hayan sido fijadas de forma arbitraria y discrecional en contravía del artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, y sin la participación de la comunidad.
Enunciaron que, aun cuando se fija como cuota global de pesca artesanal o incidental de tiburón trescientas setenta y cinco (375) toneladas, no se determinan las condiciones, sujetos, formas y presupuestos de esta modalidad de pesca, quedando estas especies desprotegidas “frente a sujetos, nacionales y extranjeros, dedicados a la comercialización de productos basados en aletas, carne y dientes de tiburón con fines estéticos, culinarios o similares, quienes con total tranquilidad pescan -inclusive- más de las 475 toneladas, amparados en una pesca artesanal e incidental, por cuenta de actos y efectos del como el que hoy se demanda (Sic), sin que se advierta consecuencia alguna al respecto.”[4].
Por último, después de citar el contenido de los artículos 238 de la Constitución Política y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) y referir algunas notas periodísticas, concluyeron que en el presente caso se está ante un perjuicio irremediable para las especies marinas como sujetos de derecho, en los términos definidos por la Corte Constitucional en la sentencia T-225 de 1993.
II.- Traslado de la solicitud a las autoridades demandadas 1. Por medio de auto calendado el 1° de julio de 2020, el Despacho sustanciador corrió traslado a la parte demandada del escrito de suspensión provisional, término dentro del cual, mediante memorial remitido vía correo electrónico del 24 de julio de 2020, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se opuso a la prosperidad de esta medida cautelar[5]. 2.
Manifestó que la parte actora incumplió la carga argumentativa y probatoria, debido a que sus argumentos carecen de soporte jurídico, al limitarse a exponer suposiciones sobre la transgresión del orden constitucional. 3. Agregó que los argumentos referidos a la inconstitucionalidad e ilegalidad que se atribuye a la resolución demandada por no contener los estudios, análisis, soportes o cualquier medio objetivo, imparcial y verificable parten del desconocimiento del trámite surtido en el sector para la determinación de las cuotas globales de pesca, así como de la existencia de un Comité Ejecutivo para la Pesca creado en el artículo 5 del Decreto 2256 de 1991, norma esta compilada en el artículo 2.16.1.2.1 del Decreto 1071 de 2015 y reglamentada por la Resolución nro. 0267 de 2009.
Dicho Comité tiene como objetivo definir las especies, los volúmenes susceptibles de ser aprovechados y las tallas mínimas permisibles conforme al artículo 7° de la Ley 13 de 1990 y en el marco de la participación interinstitucional de los integrantes del sector. 4. Arguyó que se adelantaron las valoraciones técnicas para determinar las cuotas globales, los cuales fueron entregados al referido Comité Ejecutivo tal como se consignó en la parte motiva de la resolución censurada, que además tuvo en cuenta la información técnica que le fue presentada por la Secretaría de Agricultura y Pesca del Departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y del Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras – INVEMAR.
Así, con base en la recomendación que hizo el Comité, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se expidió la Resolución cuya nulidad se solicita, lo que descarta que las cuotas se hayan establecido de forma arbitraria como lo alegan los demandantes. 5. Insistieron que la solicitud de medida cautelar incumple con el deber probatorio establecido en los artículos 211 y 306 del CPACA, en tanto el tema propuesto es absolutamente técnico, por lo que demandaba un ejercicio en ese sentido por parte de los accionantes.
Así mismo, se refirió que el proceso para establecer las cuotas globales de pesca se desarrolla en las siguientes etapas: (i) recopilación de la información sobre los volúmenes de captura que se obtiene a través del Sistema Estadístico Pesquero de Colombia – SEPEC, el Programa de Observadores Pesqueros, de Centros de Investigación y ONG, (ii) análisis de la información con base en diferentes modelos de evaluación pesquera para establecer el Rendimiento Máximo Sostenible (en adelante RMS) de cada uno de los recursos, (iii) mesas técnicas interinstitucionales en las que participan diferentes actores estratégicos que nutren con información el debate para la definición del RSM en la región pacífica, caribe y para peces ornamentales, y (iv) expedición del acto administrativo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Territorial que recoge las cuotas aprobadas. 6.
Aseguraron que la pesca dirigida de tiburón, como especie objetivo, en los términos descritos en la solicitud cautelar por los demandantes, es una práctica prohibida en Colombia, respecto de la cual se han tomado medidas para evitarla como la indicada en la Resolución nro. 1743 de 2017, en la que se prohibió el uso de la guaya de acero terminal en los anzuelos, y en el caso de la pesca artesanal, otras, como la fijación de cuotas para la regulación de la extracción. 7.
Puso de presente que la fijación de la cuota de aleta de tiburón obedeció a la intención de buscar, desde el punto de vista técnico, una estrategia para mejorar el seguimiento y control a la comercialización de esta especie y sus subproductos; sin embargo, de acuerdo con las reuniones del Comité de Seguimiento del Plan de Acción Nacional para la Conservación y Manejo de Tiburones, Rayas y Quimeras de Colombia (PAN Tiburones Colombia) del 31 de octubre y el 19 de noviembre de 2019, se consideró necesario la modificación de la Resolución nro. 350 de 2019, en el sentido de eliminar lo concerniente a la cuota de aletas, pero sin alterar las cuotas globales de estos recursos. 8.
Concluyó que las cuotas globales de pesca constituyen herramientas de manejo pesquero que atribuyen a la explotación sostenible de los recursos marinos, que de no establecerse generarían un aprovechamiento libre en detrimento de su manejo y conservación. III. Caso concreto 1. Para dilucidar el presente asunto, resulta necesario traer a colación lo dispuesto en el artículo 229 del CPACA, que desarrolla lo concerniente a las medidas cautelares de la siguiente manera: “En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.” “La decisión sobre la medida cautelar no significa prejuzgamiento.” “La medida cautelar en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los intereses colectivos y en los procesos de tutela de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio”.
De la anterior definición se puede concluir que el Juez puede adoptar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia; en ese sentido, podrá ordenarlas una vez presentada la demanda, en cualquier estado del proceso, siempre que estén debidamente sustentadas por la parte y tengan relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. 2.
Bajo tal perspectiva, esta Sección ha sostenido, en cuanto a los requisitos para decretar la medida cautelar, lo siguiente: “A voces del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».
Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.
Del texto normativo transcrito se desprenden, para la procedencia de la medida cautelar, los siguientes requisitos: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados”.
Del texto normativo transcrito se desprende que, para el decreto de esta medida, se deben encontrar acreditados los siguientes presupuestos: i) que exista solicitud de parte; ii) que de la confrontación del acto demandando con el marco normativo que se invoca como infringido o del análisis de las pruebas allegadas con la solicitud se concluya la violación del ordenamiento jurídico, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados. 3.
En relación con la presunta transgresión de la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies de Fauna y Flora Amenazadas (CITES) y el Plan de Acción Internacional para la Conservación y Ordenación de los Tiburones (PAI-Tiburones), adoptado por el Comité de Pesca de la Food and Agriculture Organization (en adelante FAO), no se advierte en el presente caso el cumplimiento de los presupuestos establecidos en el artículo 231 del CPACA, según el cual, es requisito para la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional que de la confrontación del acto demandado con la norma invocada como vulnerada y las pruebas que se pretendan hacer valer se derive de la violación de las disposiciones superiores, puesto que los demandantes, si bien expusieron algunos razonamientos dirigidos a sustentar su inconformidad, lo hicieron de forma general y abstracta, sin explicar concretamente las normas que de dichos instrumentos internacionales resultaron vulneradas y de qué manera, a su juicio, se trasgreden cada una de ellas, esto es, las razones puntuales de tales sindicaciones. 4.
Ahora bien, observa el Despacho que los actores aducen la infracción de los artículos 1, 2, 8, 11, 29, 49, 79, 80, 88, 95 numeral 8, 209 y 336 de la Constitución Política, frente a los cuales es preciso indicar, de acuerdo con la argumentación expuesta en el acápite “VI. SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL”, que además remite a lo dicho en el texto de la demanda, que el Despacho no encuentra acreditados los requisitos señalados en los artículos 229 y 231 del CPACA. para que sea procedente el decreto de la suspensión provisional solicitada, toda vez que no se sustentó en la forma en que lo ordenan las citadas disposiciones; omisión ésta que hace imposible efectuar la comparación normativa para deducir de ella la procedencia de la medida cautelar que nos ocupa, en razón a que, aun cuando la parte actora expone el fundamento de sus reparos, éstos están referidos de forma general a cuestionar la validez del acto enjuiciado, y no a enrostrar la confrontación del mismo con las normas que se aducen infringidas, tal como se exige frente a la suspensión provisional como medida cautelar.
Ha sido criterio reiterado de esta Corporación señalar que, para la prosperidad de la suspensión provisional, deben indicarse en forma precisa y concreta las disposiciones que se consideran manifiestamente infringidas por el acto acusado y expresar el concepto de su violación, sin que sea suficiente para el efecto solicitar simplemente el decreto de la medida sin realizar el ejercicio de confrontación normativa que exige la misma.
Resulta altamente útil traer a colación el análisis que hizo el Despacho en auto del 21 de octubre de 2013, expedido en el proceso número 11001 0324 000 2012 00317 00, en el cual se abordó el tema en un asunto semejante: “En efecto, el requisito consistente en la sustentación de la medida cautelar no se encuentra en el artículo 231 del CPACA que trae a colación el recurrente, sino en el artículo 229 ejusdem cuyo contenido y alcance fueron explicados en el auto recurrido.
Con todo, esta disposición advierte que las medidas cautelares, dentro de las que se encuentra la suspensión provisional, pueden ser decretadas a solicitud de parte debidamente sustentada, lo que equivale a decir que la solicitud debe ser suficientemente argumentada por quien la solicite. Cosa distinta es que en la demanda se indiquen las normas violadas y el concepto de la violación, ya que esto comporta uno de los requisitos exigidos para este tipo de líbelos según lo dispone el artículo 162 numeral 4 del CPACA, requisito que no puede confundirse con el establecido en el comentado artículo 229.
En el mismo sentido, el alcance de la expresión “procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado” contenida en artículo 231 Ibíd, se encuentra dirigida a explicar que la solicitud de suspensión provisional puede ser presentada en el líbelo introductorio o en un escrito aparate, y no a que la sustentación de la medida cautelar quede suplida con el concepto de violación de las normas indicadas en la demanda, dado que, se reitera, se trata de dos requisitos distintos para fines procesales disimiles: uno, el que se refiere a fundamentar jurídicamente la pretensión de nulidad del acto, el otro, a explicar las razones por las cuales el acto debe ser suspendido provisionalmente.
Lo anterior no quiere decir que los argumentos para cada uno de los fines procesales mencionados puedan coincidir, es más, si lo deseado por la actora era que el concepto de violación expuesto en la demanda sirviera de fundamento de la solicitud de suspensión provisional así debió expresarlo, máxime si se tiene en cuenta que en el escrito de la demanda dedicó un capítulo aparte a la suspensión provisional dentro del cual inscribió un subtítulo denominado “FUNDAMENTO DE LA PETICIÓN DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL”, que fue al que se atuvo este Despacho para resolver la medida.
En otras palabras, la actora en su demanda dedicó un capítulo para sustentar la medida cautelar, a esa sustentación se remitieron la entidad demandada y el Despacho para descorrer el traslado y resolver la medida, sin embargo, ahora, viendo que esa sustentación en varios de sus apartes fue insuficiente, pretende que se tengan como tales los argumentos que utilizó para otros fines procesales.
Finalmente sobre este punto, debe ponerse de relieve que la sustentación de la solicitud de suspensión provisional no constituye un exceso ritual, se trata de la observancia de una carga procesal en cabeza de la actora cuyo cumplimiento es el deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia y a su vez la carga que exige la ley para que, entre otras, se garantice el derecho de defensa de la entidad que expidió el acto.
A propósito del derecho de defensa de la entidad demandada, no se puede perder de vista que la nueva codificación trajo consigo la obligación de correr traslado a la parte demandada de la solicitud de suspensión, en ese orden, la carga impuesta para que se sustente la medida también se encuentra dirigida a que la entidad que profirió el acto conozca a ciencia cierta las razones esgrimidas por el actor para poder ejercer eficientemente su derecho de defensa.
En ese contexto, no puede tenerse como sustentación de la medida cautelar la sola afirmación de que el acto administrativo desconoce normas de rango superior. Por todo lo dicho, el Despacho confirmará la decisión recurrida toda vez que se ha podido constar que en esos precisos aspectos la actora omitió realizar la fundamentación de la medida cautelar según lo dispuesto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011.”. 5.
Finalmente, en lo que tiene que ver con el reparo ateniente a la falta de motivación por no incluir “en su parte considerativa ni resolutiva, estudios, análisis, soportes, o cualquier otro medio verificable, que respalden la cuota global de pesca”, debe reiterarse que la procedencia de la suspensión provisional está supeditada a que exista una confrontación del acto administrativo con normas superiores, de forma que sólo cuando se invoque una violación de este tipo de disposiciones se podrá proceder a decretar la medida solicitada, pues la motivación del acto es asunto que debe examinarse en el transcurso del proceso, teniendo en cuenta además los antecedentes administrativos que deben allegarse con la contestación de la demanda.
Así pues, como en este caso los demandantes proponen como uno de los cargos de ilegalidad la falta de motivación, no resulta viable hacer el estudio de la medida cautelar a la luz de los requerimientos anotados en el primer inciso del artículo 231 del CPACA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE NEGAR la suspensión provisional de Resolución nro. 000350 de 25 de octubre de 2019, “Por la cual se establecen las cuotas globales de pesca de las diferentes especies bajo aprovechamiento para el año 2020”, proferida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de acuerdo a lo enunciado en la parte motiva de esta providencia. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ----------------------- [1] Folio 8 vuelto del Cuaderno de medida cautelar. [2] Ibídem. [3] Folio 9 ibídem. [4] Folio 12 vuelto ibídem. [5] Archivo d110010324000201900527004recibememorialesporcorreoelectronico202072921377.