11001-03-15-000-2021-01748-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO - Se valoraron adecuadamente las pruebas pertinentes / CUMPLIMIENTO DE REQUISITOS PARA LA DECLARACIÓN DE CONTRATO REALIDAD / ELEMENTO DE SUBORDINACIÓN – Acreditado Encuentra la Sala que el Tribunal accionado no incurrió en defecto fáctico en las decisiones adoptadas en los casos de los señores [I.M.R,] [A.Y.P.S] y [L.E.F.O], pues el análisis de las pruebas se hizo dentro del marco de la sana crítica y revisada en conjunto la situación de cada uno de los contratistas, que tenían varios puntos en común, entre ellos el manejo que el I.C.B.F. dio a esta figura y a la ejecución de las labores si bien desde distintas disciplinas <<Psicología. Trabajo Social y Contaduría >>, en síntesis, con la misma filosofía de ser labores continuas, que obedecieron al cumplimiento de órdenes por los diferentes coordinadores de las áreas correspondientes, labores que en realidad obedecían a las tareas misionales de quienes trabajaban en la planta de personal y bajo la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios por un lapso considerable que garantizaba la continuidad en la ejecución de las labores y no la temporalidad propia del contratista.

(…) No encuentra la Sala que estos argumentos hayan sido producto de una inadecuada valoración de las minutas contractuales, por el contrario, obedecen a la verificación del objeto del contrato y a las funciones asignadas que exigían para su ejecución la necesaria dependencia y subordinación como lo indicó el Tribunal en la providencia, de manera que los puntos que presentó el instituto accionante para fundamentar la presunta configuración de un defecto fáctico frente a la valoración de los contratos, a juicio de la Sala no tienen vocación de prosperidad, pues es cierto que existe el deber de cumplir con una serie de obligaciones pactadas de común acuerdo, pero esto no puede implicar que la naturaleza de las mismas llevaran a “emplear de modo permanente y continuo los servicios de las demandantes” como también lo dejó dicho expresamente el fallo citado en precedencia. (…) En esa medida, se cumplió con el deber de ponderación de la prueba y el grado de convicción que ofreció para el Tribunal el testimonio y los demás elementos probatorios en torno a la relación contractual, esto sumado a que lo manifestado por el Tribunal en las respectivas providencias, resulta consonante con el precedente que se citó en la demanda de tutela en el que precisamente se indica que en ocasiones el personal de planta de las entidades no es suficiente para colmar la demanda que el servicio exige, de manera que el argumento del I.C.B.F. en ese sentido no tiene vocación de prosperidad, se trata más bien de la inconformidad con la decisión adoptada y con la posibilidad que encuentra de discutir estos puntos a través de la presente acción, desdibujando la naturaleza subsidiaria y residual que tiene este mecanismo constitucional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., tres (3) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01748-00 (AC) Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta, decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 1983 de 2017.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 19 de abril de 2021[1], el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1º.

Que se conceda la tutela como mecanismo principal y de forma definitiva, para que se amparen los derechos fundamentales invocados del ICBF y se declare sin efecto: (i) la sentencia N.º 0196 proferida el 13 de noviembre de 2020 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado N.° 27001-33-33-002-2015-00275-01 de Yassira Varela Halaby contra el ICBF;

(ii) la sentencia N.º 037 proferida el 5 de mayo de 2016 por el JUZGADO SEGUDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE QUIBDÓ (CHOCÓ) y confirmada por la sentencia N.º 202 del 27 de noviembre de 2020 del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado N.° 27001-33-33-002- 2014-00769-01 de Ismenia Martínez Rentería y Andy Yicely Perea Segura contra el ICBF; y (iii) la sentencia N.º 20 proferida el 19 de febrero de 2021 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado N.° 27001 33-33-002- 2014-00643-01 de Luis Eduardo Flórez Ortiz contra el ICBF. 2º.

Que, en consecuencia, se ordenen las medidas necesarias para la garantía y protección de los derechos fundamentales del ICBF, entre otras, se ordene a las autoridades judiciales accionadas que profieran una nueva decisión dentro de improrrogable término de quince (15) días hábiles siguientes a la notificación del fallo que resuelva la presente acción de tutela”. 2.

Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Hechos relativos al medio de control promovido por Yassira Varela Halaby. Radicado Nro. 27001-33-33-002-2015-00275-01. 2.1. La señora Yassira Varela Halaby se vinculó con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante I.C.B.F.), mediante la suscripción de diversos contratos de prestación de servicios desde el 27 de enero de 2009 hasta el 31 de diciembre de 2013, desempeñándose como Abogada en el I.C.B.F. Regional Chocó en el grupo jurídico. 2.2.

El 3 de febrero de 2015 solicitó al I.C.B.F. el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a las que consideró tener derecho como consecuencia de la relación laboral que existió en la realidad. Dicha petición fue negada por la entidad accionante mediante Oficio S- 065420 del 25 de febrero de 2015. 2.3. Por lo anterior, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Yassira Varela Halaby demandó al I.C.B.F. pretendiendo la nulidad del oficio que resolvió negativamente su petición y que se declara la existencia de la relación laboral.

A título de restablecimiento del derecho, pidió el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a que hubiera lugar y la no solución de continuidad en la prestación del servicio. 2.4. Del proceso conoció en primera instancia el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó, que mediante sentencia del 9 de octubre de 2017 negó las pretensiones de la demanda, al considerar que en el proceso no estaba demostrada la subordinación y dependencia alegada por la demandante, y que dice existió en el desarrollo del contrato de prestación de servicios.

Lo anterior, al no encontrar probado el cumplimiento de órdenes, instrucciones, directrices, lineamientos impartidos por el contratante acerca de la manera o forma y temporalidad en que la actora debía ejecutar su labor. 2.5. La anterior decisión fue apelada por la demandante ante el Tribunal Administrativo del Chocó, que en sentencia del 13 de noviembre de 2020, la revocó, y en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda.

Del análisis de los elementos de prueba, encontró que los testimonios rendidos daban cuenta del cumplimiento estricto de horarios y de las órdenes que recibía por parte del superior, en el caso, el Coordinador del Grupo Jurídico, esto sumado a la verificación del objeto contractual que daba cuenta de una serie de funciones que se alejaban de ser transitorias y esporádicas, y por el contrario, eran actividades de carácter permanente desempeñadas mediante la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios por 5 años.

Hechos relativos al medio de control promovido por Ismenia Martínez Rentería y Andy Yicely Perea Segura. Radicado Nro. 27001-33-33-002-2014- 00769-01. 2.6. Las señoras Ismenia Martínez Rentería y Andy Yicely Perea Segura se vincularon con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - I.C.B.F. 2.7.1. La señora Ismenia Martínez Rentería prestó sus servicios en la Regional Chocó del I.C.B.F. como Psicóloga mediante la suscripción de diversos contratos de prestación de servicios desde el 28 de enero de 2010 al 30 de diciembre de 2013. 2.7.2.

La señora Andy Yicely Perea Segura prestó sus servicios igualmente en la Regional Chocó del I.C.B.F. como Trabajadora Social mediante la suscripción de diversos contratos de prestación de servicios desde el 28 de enero de 2010 al 30 de diciembre de 2013. 2.7. El 2 de abril y 28 de marzo de 2014, las interesadas solicitaron al I.C.B.F. el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a las que consideraron tener derecho como consecuencia de la relación laboral que existió en la realidad.

Dicha petición fue negada por la entidad accionante, en relación con la señora Ismenia Martínez Rentería mediante Oficio I-2014-000923 del 6 de mayo de 2014; y frente a la señora Andy Yicely Perea Segura mediante Oficio I-2014-000933-2700. 2.8. Por lo anterior, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Ismenia Martínez Rentería y Andy Yicely Perea Segura demandaron al I.C.B.F. pretendiendo la nulidad de los Oficios que resolvieron negativamente las peticiones y que se declara la existencia de la relación laboral.

A título de restablecimiento del derecho, pidieron se ordenara el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a que hubiera lugar y la no solución de continuidad en la prestación del servicio. 2.9. Del asunto conoció en primera instancia el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó, que mediante sentencia del 5 de mayo de 2016 accedió las pretensiones de la demanda.

Consideró que el vínculo contractual con las demandantes había sido por un término prolongado y que las funciones en realidad eran de carácter permanente de la entidad; además agregó que al tener que desarrollar funciones asignadas por el supervisor, se entendía que actuaba como superior jerárquico y que, la vinculación contractual fue por un lapso prolongado, debiendo cumplir horario y órdenes continuas.

Precisó que para el cumplimiento de las actividades de la entidad, se debió acudir primero a la figura de la planta transitoria como lo indica el artículo 21 de la Ley 909 de 2009 y que no era suficiente que la entidad certificara que no tenía en su planta el personal suficiente para cumplir las funciones para las cuales contrató a las demandantes. 2.10.

La decisión fue apelada por la entidad demandada ante el Tribunal Administrativo del Chocó, que en sentencia del 27 de noviembre de 2020, la confirmó. Indicó que constatado el objeto y las funciones que se establecieron en los contratos suscritos con las demandantes, las actividades de psicóloga y trabajadora social desempeñadas por cada una de ellas exigían para su ejecución la necesaria dependencia y subordinación tal como podía concluirse de las pruebas allegadas al proceso, sumado a la continuidad en la relación laboral que en realidad existió. Hechos relativos al medio de control promovido por Luis Eduardo Flórez Ortiz Radicado Nro. 27001-33-33-002-2014-00643-01. 2.11.

El señor Luis Eduardo Flórez Ortiz se vinculó con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - I.C.B.F. Regional Chocó mediante la suscripción de diversos contratos de prestación de servicios desde el 10 de octubre de 2011 hasta el 31 de diciembre de 2013, desempeñándose como profesional de apoyo en el área financiera, concretamente de Contabilidad. 2.12.

El 26 de marzo de 2014 el señor Flórez Ortiz solicitó al I.C.B.F. el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales a las que consideró tener derecho como consecuencia de la relación laboral que existió en la realidad. La entidad no dio respuesta a la solicitud, razón por la que se configuró el acto ficto negativo. 2.13. Por lo anterior, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luis Eduardo Flórez Ortiz demandó al I.C.B.F. pretendiendo la nulidad del acto ficto negativo producto de la petición presentada en busca del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, así mismo, se declara la existencia de la relación laboral.

Luego de examinados los elementos de prueba y de tener incluso un testigo como “sospechoso” y que no ofrecía credibilidad alguna por estar en similares condiciones a las del actor e incluso tener una demanda con el mismo propósito, consideró que si bien se prestaron los servicios por parte del demandante en la sede de la entidad e incluso, cumpliendo en ocasiones un horario, esto no demostraba que el desarrollo de la actividad contractual estuviera regida por una subordinación, elementos fundamentales para la configuración de una relación laboral.

Agregó que era deber de la parte demandante probar los elementos de la relación laboral y destacó que en los contratos de prestación de servicios es necesario un supervisor sin que esto implicara dependencia o subordinación. 2.15. La decisión fue apelada por el demandante ante el Tribunal Administrativo del Chocó, que en sentencia del 19 de febrero de 2021 la revocó, y en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda.

A partir de los elementos de prueba encontró acreditada la subordinación y dependencia con la entidad, la prestación de sus servicios de manera continua por algo más de 2 años, las órdenes constantes del Coordinador de Grupo y las funciones desempeñadas que daban cuenta de ser permanentes de la entidad, aspectos que llevaron a concluir al Tribunal que en realidad se trató de una relación laboral encubierta. 3.

Fundamentos de la acción Para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - I.C.B.F., las decisiones que fueron adoptadas por el Tribunal Administrativo del Chocó en segunda instancia en los procesos de nulidad y restablecimiento con las radicaciones Nros. 27001-33-33-002-2015-00275-01 (caso de Yassira Varela Halaby), 27001-33-33-002-2014-00769-01 (caso de Ismenia Martínez Rentería y Andy Yicely Perea Segura) y 27001-33-33-002-2014-00643-01 (caso de Luis Eduardo Flórez Ortiz), así como la decisión de primera instancia emitida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó en el expediente Nro. 27001-33-33-002-2014-00769-01 (caso de Ismenia Martínez Rentería y Andy Yicely Perea Segura), incurrieron en los siguientes defectos: 3.1.

Defecto fáctico. Consideró que el Tribunal omitió valorar adecuadamente las pruebas recaudadas, en especial la prueba testimonial y que sin soporte alguno indicó en las 3 providencias cuestionadas la existencia de los elementos de dependencia y subordinación, al igual que el Juzgado accionado en la sentencia que resolvió el proceso de las demandantes Ismenia Martínez Rentería y Andy Yicely Perea Segura.

En los casos de los señores Yassira Varela Halaby y Luis Eduardo Flórez Ortiz, advirtió que el Tribunal indicó en las providencias respectivas que el Juzgado en primera instancia había llegado a establecer la subordinación a partir de una prueba testimonial cuando en ninguno de los dos procesos se llegó a esa conclusión fundamentado en ese elemento de prueba, por el contrario, dijo que de manera suficiente y motivada se negaron las pretensiones de las respectivas demandas.

Precisó que si bien podría considerarse como un error en la redacción por parte del Tribunal, lo cierto es que esto cobraba especial relevancia en la medida en que se demostró en los 3 casos que el Tribunal lo que hizo fue limitarse a repetir las mismas afirmaciones como fundamento de sus decisiones sin especificar las pruebas en las que sustentó la decisión y menos aún hizo una valoración adecuada y suficiente.

Que lo que hizo fue limitarse a citar textualmente lo dicho por los testigos pero que en ningún momento los valoró ni examinó las condiciones de los declarantes y que por el contrario, fue el mismo I.C.B.F. el que en la defensa ejercida en los procesos ordinarios observó la sospecha que pesaba sobre los testimonios, con excepción del proceso del señor Luis Eduardo Flórez Ortiz en el que el Juzgado sí verificó la existencia de un testigo sospechoso, esto en la medida en que todos sirven de testigos de todos dentro de sus respectivos procesos.

Citó un aparte jurisprudencial de la Corte Constitucional[2] para hacer ver que el juzgador no le basta citar o registrar la versión que da un testigo - como lo hizo el Tribunal -, sino que existe el deber de ponderar la prueba y determinar la fuerza de convicción del testimonio y que esto es importante en la medida en que las decisiones partieron únicamente de la prueba testimonial, en la que a su juicio, no se advertía la existencia del elemento subordinación. En cuanto a la valoración de los contratos de prestación de servicios, estimó que el Tribunal omitió analizar esta prueba integralmente y que no tuvo en cuenta que los contratos suscritos con los demandantes en los 3 procesos judiciales demuestran que estaban regidos por la Ley 80 de 1993 y que se pactaron las cláusulas de caducidad, multas, modificación e interpretación unilateral, figuras propias de los contratos administrativos y que específicamente en lo relacionado con las obligaciones se estableció claramente que cada uno de los contratistas debía “cumplir con el objeto del contrato con plena autonomía técnica, administrativa y bajo su propia responsabilidad” así como la ejecución de las demás actividades necesarias para lograr el fiel cumplimiento del objeto y alcance de las obligaciones.

De esta misma prueba de los contratos que fueron celebrados por las partes, dijo que no había prueba de las circunstancias en que cada uno de los contratistas desempeñaron las respectivas obligaciones contractuales para cada periodo de ejecución de cada uno de los contratos y que permitieran demostrar de forma irrefutable los elementos de la subordinación y dependencia. De la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó, sostuvo que se limitó a relacionar las obligaciones pactadas en los contratos y la descripción de las actividades que correspondían al contenido de los informes presentados por los contratistas, pero que de esto lo único que puede concluirse es que las contratistas cumplieron las actividades relacionadas con la profesión de cada una de ellas y con las obligaciones pero no dan un alcance que permita afirmar una dependencia o subordinación como erradamente lo concluyó el Juzgado.

También afirmó que el juez de primera instancia tampoco tuvo en cuenta las pruebas recaudadas que demostraron que la demandante Ismenia Martínez Rentería prestaba al mismo tiempo sus servicios profesionales al servicio del Instituto Técnico en Computación y Sistemas (INTECO) por lo que mal podría concluirse que estaba sometida a una subordinación y dependencia del I.C.B.F. Del término de duración de los contratos destacó el caso del señor Luis Eduardo Flórez Ortiz y encontró que lo manifestado fue que los contratos celebrados tenían por objeto “prestar servicios profesional (sic) como Contador, en las diferentes dependencias del Grupo Financiero de la Sede Regional Chocó del ICBF, en materia contable, presupuestal y de tesorería”, con lo que para la entidad accionante, sustituyó el objeto de los contratos suscritos y que tuvieron un alcance completamente diferente, particularmente en los 3 primeros. 3.2.

Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial. Indicó que si bien está relacionado estrechamente con el defecto fáctico propuesto, era necesario indicar de manera independiente que sobre los elementos del contrato realidad, el Consejo de Estado ha reiterado la sentencia de importancia jurídica (IJ) en la que estableció que el hecho de que el contratista preste sus servicios durante un horario o reciba instrucciones del supervisor, no es suficiente para que se afirme la existencia de una relación laboral.

Citó un aparte de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A del 2 de mayo de 2013, en el proceso con radicación Nro. 05001-23-31-000-2004-03742-01 (2027-12), con ponencia del doctor Alfonso Vargas Rincón, en el que se hace una cita de la sentencia de Sala Plena de la Corporación del 18 de noviembre de 2003 con radicación Nro.

IJ-0039, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda, en la que se precisó: “ si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad.

Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita.

Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales.” En este sentido concluyó que las 3 providencias cuestionadas proferidas por el Tribunal Administrativo del Chocó desconocieron este pronunciamiento de Importancia Jurídica – IJ y que esto reforzaba la tesis expuesta en relación con el defecto fáctico presentado.

Finalizó hablando de una falta de motivación en las decisiones del Tribunal, insistiendo en la ausencia de elementos de prueba que permitieran evidenciar la configuración de una relación laboral en cada uno de los casos, así como la ausencia de un análisis en torno a los testigos cuyas declaraciones determinaron ser relevantes para acceder a las pretensiones de las demandas presentadas en contra del Instituto. 4.

Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 26 de abril de 2021, el despacho ponente admitió la acción de tutela, negó la medida provisional solicitada, ordenó notificar a las partes y vinculó, en calidad de tercero con interés a Yassira Varela Halaby, Ismenia Martínez Rentería, Andy Yiceli Perea Segura y a Luis Eduardo Flórez Ortiz, quienes actuaron como demandantes en los procesos ordinarios; y al Juzgado Cuarto Administrativo Mixto del Circuito de Quibdó quien profirió la sentencia de primera instancia dentro del proceso Nro. 27001-33-33-002-2014-00643-00. 4.2.

Los señores Yassira Varela Halaby, Ismenia Martínez Rentería, Andy Yiceli Perea Segura y Luis Eduardo Flórez Ortiz en calidad de terceros con interés, manifestaron lo siguiente: En relación con el caso de Ismenia Martínez Rentería y Andy Yiceli Perea Segura, manifestó que el I.C.B.F. no apeló la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó pese haberle sido adversa, de manera que no era posible que 5 años después de proferida la sentencia del juzgado, pretendiera el instituto revivir unos términos que estaban más que superados, interponiendo acción de tutela cuando no se agotaron los recursos ordinarios y que, en esa medida no se cumplía con el requisito de inmediatez frente a la providencia del juzgado proferida en primera instancia que igualmente se atacaba a través de esta vía. Del caso de la señora Yassira Varela Halaby, indicaron que la presente acción era improcedente en la medida en que actualmente estaba en curso una solicitud de aclaración de sentencia presentada que estaba pendiente por resolver.

Por último, frente al caso de Luis Eduardo Flórez Ortiz, señalaron que las pruebas aportadas al proceso permitían evidenciar la configuración de los 3 elementos constitutivos de una relación laboral, por ejemplo documentos como los llamados de atención a través de memorandos, constantes contratos sucesivos suscritos, citación de turnos en semana santa, un informe de la Contraloría, entre otros, además de la prueba testimonial con respecto a la que destacaron que quienes fungieron como testigos eran las únicas personas que podían corroborar los hechos de la demanda, al ser compañeros de trabajo quienes tenían un conocimiento directo de los hechos.

Aclaró que en concreto frente a la testigo Emilia Guerrero Rentería, ella sí presentó demanda en una oportunidad, pero ese proceso tuvo sentencia desfavorable a sus pretensiones en el año 2019 de manera que en su sentir, mencionar que se trata de testigos de los testigos en los procesos es una afirmación desleal por parte de la apoderada de la entidad accionante. 4.3.

El Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó y el Juzgado Cuarto Administrativo Mixto de Quibdó, allegaron los expedientes ordinarios escaneados y aportaron constancias de notificación de la presente acción efectuada a los terceros que fungieron como demandantes en los asuntos ordinarios respectivos. No se pronunciaron del fondo del asunto. 4.4.

El Tribunal Administrativo de Chocó, pese haber sido notificado de la presente acción de tutela, no se pronunció. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991[3], fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales[4] y especiales[5] que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional[6] ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.

Por lo anterior, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3.

Delimitación y planteamiento del problema jurídico 3.1. De manera previa considera oportuno la Sala precisar que si bien la parte accionante plantea la existencia de los defectos fáctico y sustantivo por desconocimiento del precedente, en realidad y como bien lo afirma la tutelante en su escrito, este último se trata de la extensión de los argumentos que se presentan en relación con el defecto fáctico y es más un refuerzo jurisprudencial con el que pretende insistir en la inexistencia de subordinación como elemento relevante para acreditar una relación laboral encubierta, de manera que la Sala abordará el problema jurídico únicamente desde el defecto fáctico propuesto.

Además, es preciso indicar que el análisis de la Sala se hará solamente en relación con los argumentos dirigidos a las sentencias emitidas por el Tribunal Administrativo del Chocó en los casos de los señores Ismenia Martínez Rentería, Andy Yiceli Perea Segura y Luis Eduardo Flórez Ortiz que corresponden a los expedientes Nros. 27001-33- 33-002-2014-00769-01 y 27001-33-33-002-2014-00643-01 respectivamente, relevándose del análisis en relación con: (i) los cargos propuestos en contra del Juzgado Segundo Administrativo Oral de Quibdó, en la medida en que en su momento las partes contaron con los recursos procedentes contra esa decisión de primera instancia y (ii) el caso con radicación Nro. 27001-33-33-002-2015-00275-01 que corresponde a la señora Yassira Varela Halaby, en la medida en que el apoderado de la parte actora manifiesta que presentó solicitud de aclaración de la sentencia, de manera que la decisión aún no está en firme. 3.2.

Hechas las anteriores precisiones y teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Chocó en las sentencias proferidas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y que corresponden a los expedientes Nros. 27001-33-33-002-2014-00769-01y 27001-33-33-002- 2014-00643-01, incurrió en defecto fáctico, en criterio del I.C.B.F., por no existir una adecuada valoración de los elementos de prueba que para la autoridad judicial fueron relevantes y llevaron a concluir que se configuraba el elemento subordinación y por tanto que estaba acreditada la existencia de un contrato realidad. 4.

Alcance del defecto fáctico. Análisis en el caso concreto. 4.1. El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En este sentido, se ha dicho que para que exista el defecto fáctico, es necesario que de las pruebas que obren en el expediente no sea posible, de ninguna manera objetiva y razonable, alcanzar la conclusión a la que llega la decisión que se cuestiona.

En otras palabras, que el apoyo probatorio en que se basó el juez para resolver determinado asunto resulta absolutamente inadecuado para el caso concreto. Porque si bien el juez ordinario goza de una amplia facultad de valoración probatoria fundada en los principios científicos de la sana crítica, dicho poder no puede ejercerse de manera arbitraria.

Para analizar si el juez natural pudo incurrir en este defecto, corresponde al juez de tutela establecer si aquel adoptó criterios objetivos, racionales y rigurosos, en lo que respecta a la apreciación de las pruebas. 4.2. De manera previa, estima oportuno la Sala aclarar que si bien en el informe rendido dentro del presente trámite de tutela el apoderado de los terceros con interés, manifestó que en relación con el caso de las señoras Ismenia Martínez Rentería y Andy Yiceli Perea Segura el I.C.B.F. no había presentado recurso de apelación contra la sentencia del Juzgado, se trata de una afirmación que no es cierta, pues fue precisamente con ocasión del recurso presentado por la parte demandada - en su momento el I.C.B.F.- que se habilitó la competencia del Tribunal para conocer del asunto en segunda instancia, pues la decisión de primera instancia había sido favorable a las pretensiones de las demandantes. 4.3.

Hecha la anterior precisión, encuentra la Sala que el Tribunal accionado no incurrió en defecto fáctico en las decisiones adoptadas en los casos de los señores Ismenia Martínez Rentería, Andy Yiceli Perea Segura y Luis Eduardo Flórez Ortiz, pues el análisis de las pruebas se hizo dentro del marco de la sana crítica y revisada en conjunto la situación de cada uno de los contratistas, que tenían varios puntos en común, entre ellos el manejo que el I.C.B.F. dio a esta figura y a la ejecución de las labores si bien desde distintas disciplinas <<Psicología. Trabajo Social y Contaduría >>, en síntesis, con la misma filosofía de ser labores continuas, que obedecieron al cumplimiento de órdenes por los diferentes coordinadores de las áreas correspondientes, labores que en realidad obedecían a las tareas misionales de quienes trabajaban en la planta de personal y bajo la suscripción sucesiva de contratos de prestación de servicios por un lapso considerable que garantizaba la continuidad en la ejecución de las labores y no la temporalidad propia del contratista. 4.4.

En el caso de las señoras Ismenia Martínez Rentería y Andy Yiceli Perea Segura quienes demandaron de manera conjunta, el Tribunal Administrativo del Chocó en la decisión del 27 de noviembre de 2020 dentro del expediente Nro. 27001-33-33-002-2014-00769-01 al momento de analizar el caso concreto, dejó establecido que en virtud del artículo 328 del Código General del Proceso el pronunciamiento estaba circunscrito a los argumentos del recurso de apelación, escrito que valga decir, hizo un planteamiento muy general frente al caso concreto.

Al analizar los medios de prueba, el Tribunal precisó que el eje central de la controversia giraba en torno a la posible configuración del elemento subordinación para evidenciar si existió o no una relación laboral y centró su estudio en los contratos suscritos entre el I.C.B.F. y las demandantes como prueba para establecer si en realidad, pese a la existencia de unas minutas contractuales que tenían un objeto y unas obligaciones estipuladas, la labor ejecutada por las demandantes obedecía a una verdadera relación laboral.

Así, luego de hacer un cuadro con la relación de cada uno de los contratos y las respectivas fechas de inicio y terminación suscritos entre la entidad accionante - I.C.B.F. - y las señoras Ismenia Martínez Rentería y Andy Yiceli Perea Segura, encontró que cada uno de los contratos tenía el siguiente objeto: “OBJETO: Prestar el servicio como profesional en psicología en el centro Zonal Rio sucio para realizar acciones misionales inherentes a su perfil profesional para garantizar los derechos de los niños, niñas, adolescentes y familias del Centro Zonal Rio sucio de acuerdo a su perfil profesional, y los lineamientos técnicos del ICBF.

Demanda los servicios normativos vigentes y misión institucionales desde la perspectiva y restitución de derechos, atención y protección integral”. “OBJETO: Prestar el servicio como Trabajadora social para realizar acciones inherentes a su perfil profesional en lo relacionado al componente de asistencia y asesoría a las familias para la atención de niños, niñas, adolescentes y familia que ameritan atención especializada en el Centro Zonal Riosucio, área de influencias del CZ Riosucio y municipios del área de acuerdo a su perfil profesional y la misión institucional, las normativas vigentes a favor de los niños, niñas, familias, y lineamientos técnicos del ICBF.” A continuación consideró relevante verificar la naturaleza jurídica del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar I.C.B.F. y luego de determinar que era un establecimiento público descentralizado, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, indicó que la misión era “promover el desarrollo y la protección integral de los niños, niñas y adolescentes, fortaleciendo las capacidades de las familias como entornos protectores y principales agentes de transformación social”.

De esta manera, luego de verificar el objeto contractual en relación con los contratos de cada una de las demandantes y de las funciones establecidas para su ejecución, consideró que ese tipo de actividades exigían para su ejecución la necesaria dependencia y subordinación, pues al ver en conjunto esta prueba documental (contratos suscritos) y la misión del instituto, la conclusión a la que llegó fue que se advertía un ánimo de emplear de modo permanente y continuo los servicios de las demandantes, además por la continuidad de la relación. Sostuvo la providencia frente al referido análisis lo siguiente: “[c]onstatado el objeto y las funciones que se establecieron en los contratos suscritos entre los extremos procesales, se aprecian actividades que exigen para su ejecución necesaria dependencia y subordinación, aunado a que las labores de psicóloga y trabajadora social respectivamente;

(sic) la Sala al realizar una valoración bajo las reglas de la sana crítica de las pruebas allegadas al proceso, encuentra que es posible determinar la existencia de una relación laboral subordinada, siendo incuestionable el ánimo de la entidad contratante de emplear de modo permanente y continuo los servicios de las demandantes en consideración a la continuidad de la relación y pone de presente que dentro del material probatorio obrante es posible establecer que se configuró el elemento de la subordinación y continuada dependencia, de tal forma que se confirmará la sentencia recurrida”.

En esa medida, no encuentra la Sala que estos argumentos hayan sido producto de una inadecuada valoración de las minutas contractuales, por el contrario, obedecen a la verificación del objeto del contrato y a las funciones asignadas que exigían para su ejecución la necesaria dependencia y subordinación como lo indicó el Tribunal en la providencia, de manera que los puntos que presentó el instituto accionante para fundamentar la presunta configuración de un defecto fáctico frente a la valoración de los contratos, a juicio de la Sala no tienen vocación de prosperidad, pues es cierto que existe el deber de cumplir con una serie de obligaciones pactadas de común acuerdo, pero esto no puede implicar que la naturaleza de las mismas llevaran a “emplear de modo permanente y continuo los servicios de las demandantes” como también lo dejó dicho expresamente el fallo citado en precedencia. Es cierto como lo indica el I.C.B.F. que los contratos suscritos estaban regidos por la Ley 80 de 1993 y que se pactaron las cláusulas de caducidad, multas, modificación e interpretación unilateral, figuras propias de los contratos administrativos, y que específicamente en lo relacionado con las obligaciones, se estableció claramente que cada uno de los contratistas debía “cumplir con el objeto del contrato con plena autonomía técnica, administrativa y bajo su propia responsabilidad” así como la ejecución de las demás actividades necesarias para lograr el fiel cumplimiento del objeto y alcance de las obligaciones, pero esto no implicaba que en realidad, bajo la figura de un contrato de prestación de servicios estuviera encubierta una relación laboral como lo encontró el Tribunal del análisis integral de los objetos contractuales suscritos en relación con las profesionales en Psicología y Trabajo Social, la misión del Instituto y la continuidad de las vinculaciones a través de esta figura. 4.5.

Del caso del señor Luis Eduardo Flórez Ortiz analizado por el Tribunal en el proceso con el Radicado Nro. 27001-33-33-002-2014-00643- 01, efectuó la valoración de la prueba documental, concretamente los contratos que el señor Flórez Ortiz suscribió con el I.C.B.F., términos de duración de cada uno de ellos, así como el objeto contractual que consistió en «Prestar servicios profesionales como Contador, en las diferentes dependencias del Grupo Financiero de la Sede Regional Chocó del ICBF, en materia contable, presupuestal y de tesorería» y que en virtud de dichos contratos «El contratista se compromete a cumplir con el objeto del contrato a la luz de las normatividades vigentes de la contratación estatal, procesar y/o depurar informes periódicos, proyectar observaciones requeridas por otras áreas, elaborar cuadros y matrices conforme lo requiera, apoyar las acciones del grupo financiero, procesar información en SIFF NACIÓN II en el Grupo Financiero - área de contabilidad».

Igualmente acudió a la naturaleza y misión del I.C.B.F. y en este caso, además valoró la prueba testimonial que también había sido objeto del recurso de apelación presentado, en aras de determinar si se configuraba el elemento subordinación que era el punto sobre el que debía resolverse la controversia. Mencionó apartes del testimonio rendido por la señora Ermila Guerrero Rentería, quien hizo un relato de los horarios de entrada, especificando que ellos no podían disponer de horario alguno en la medida en que tenían asignada una ficha llamada «token», que era un dispositivo que les enviaba el Ministerio de Hacienda luego de un estudio de seguridad previa y que servía para ingresar al sistema a nivel nacional y que aplicativo tenía solo un horario que era de 6:00 am a 12:30 m y de 2:00 p.m. a 11:00 p.m., sin contar épocas del año en que era continuo día y noche, sumado a las funciones que ejecutaban y que también relató. Fue así como la providencia del 19 de febrero de 2021, en torno al análisis de las pruebas consideró: “16.

Así, de lo precedente, de contera al análisis de las funciones ejecutadas, y al observar que el apelante se queja de una indebida valoración testimonial al considerar que el a quo, de esas declaraciones constata el elemento de la subordinación, para la Sala pertinente resulta, el análisis de los testimonios solicitados por la parte demandante y que fueran registrados en audiencia de pruebas del 24 de noviembre de 2016 y su continuación (fl. 135 y s.s. - magnético CD´s), así se extractan apartes relevantes de sus dichos: (…) 17.

La escucha del testimonio permite establecer que la declarante fue observadora directa del modo de cumplimiento y el tipo de funciones desarrolladas por el actor en la relación demandada con el ICBF, las que se describen como no realizadas de forma liberal, sino sujeta a horarios, órdenes y que son de naturaleza subordinada pues atienden al control de un superior (Coordinador del Grupo Financiero) para llevar a cabo su ejecución, encontrándose adecuadas a la naturaleza y objeto de la entidad. 18.

Entonces, constatado el objeto y las funciones que se establecieron en los contratos suscritos entre los extremos procesales, sumado a lo dispuesto por la declarante, se aprecian actividades que exigen para su ejecución necesaria dependencia y subordinación, e inclusive nótese que estaba sujeto ha llamado de atención por parte del Coordinador del Grupo, aunado a lo anterior, el hecho de que las funciones desempeñadas por la accionante no fueron de carácter transitorio o esporádico, característica propia del contrato de prestación de servicios.

A contrario sensu, los mismos revelan que se trató de una relación prolongada en el tiempo como lo demuestran los contratos sucesivos que durante aproximadamente 2 años y 03 meses fueron celebrados entre el demandante y el ICBF con el fin de emplearlo de modo permanente; la Sala al realizar una valoración bajo las reglas de la sana crítica de las pruebas allegadas al proceso, encuentra que es posible determinar la existencia de una relación laboral subordinada, siendo incuestionable el ánimo de la entidad contratante de emplear de modo permanente y continuo los servicios del actor en consideración a la continuidad de la relación y poner de presente que dentro del material probatorio obrante en el proceso es posible establecer que se configuró el elemento de la subordinación y continuada dependencia, de forma que se revocará la sentencia recurrida”.

Estos argumentos en criterio de la Sala, también obedecieron a un análisis juicioso de los elementos de prueba - concretamente los contratos de prestación de servicios y la prueba testimonial- que llevaron al Tribunal a la convicción de estar acreditado el elemento subordinación en la relación contractual del señor Flórez Ortiz y el I.C.B.F. precisó que si bien el testimonio que se rindió en el proceso ordinario para el Juzgado en primera instancia no ofreció credibilidad y fue considerado como sospechoso, para el Tribunal en segunda instancia fue un elemento de prueba que le permitió entender que la declarante era una persona que había tenido un conocimiento directo del modo de cumplimiento y del tipo de funciones desarrolladas por el demandante y que estaba sujeta a horarios, órdenes y siempre bajo coordinación de un superior que para el caso era el Coordinador del Grupo Financiero.

En esa medida, se cumplió con el deber de ponderación de la prueba y el grado de convicción que ofreció para el Tribunal el testimonio y los demás elementos probatorios en torno a la relación contractual, esto sumado a que lo manifestado por el Tribunal en las respectivas providencias, resulta consonante con el precedente que se citó en la demanda de tutela en el que precisamente se indica que en ocasiones el personal de planta de las entidades no es suficiente para colmar la demanda que el servicio exige, de manera que el argumento del I.C.B.F. en ese sentido no tiene vocación de prosperidad, se trata más bien de la inconformidad con la decisión adoptada y con la posibilidad que encuentra de discutir estos puntos a través de la presente acción, desdibujando la naturaleza subsidiaria y residual que tiene este mecanismo constitucional. 5.

Las razones que han quedado expuestas en esta providencia, son suficientes para concluir que el Tribunal Administrativo del Chocó no incurrió en el defecto fáctico propuesto por el I.C.B.F., razón por la que se negarán las pretensiones de la demanda de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4.

De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | | | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | ----------------------- [1] De acuerdo con el correo electrónico de recepción de tutelas y hábeas corpus que obra en el sistema SAMAI. [2] Sentencias C-790 de 2006 y C-622 de 1998. [3] Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. [4] Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. [5] Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. [6] Corte Constitucional de Colombia.

Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R.