IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Frente a circunstancias futuras o supuestos de hecho que no han tenido lugar / CONCURSOS DE MÉRITOS - Publicación de proyectos de regulación [E]l Sindicato Nacional de Empleados de la Agencia Nacional de Seguridad Vial pretende el cumplimiento del inciso 8 del artículo 8 de la Ley 962 de 2005, del numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011 y de los artículos 2.1.2.1.20, 2.1.2.1.23 y 2.1.2.1.25 del Decreto 1081 de 2015.

Lo anterior para que la Comisión Nacional del Servicio Civil haga la publicación de todos los proyectos de regulación normativa relacionados con las reglas para los concursos públicos de méritos, junto con los correspondientes estudios que los sustentan. (…) En recientes sentencias que resolvieron dos casos similares tramitados por otras organizaciones sindicales, esta corporación adoptó un criterio, que ahora reitera, sobre la improcedencia de la acción para ordenar el cumplimiento frente a posibles circunstancias futuras, que no están referidas a una actuación específica por parte de las autoridades públicas.

(…) Desde esta perspectiva, las pretensiones escapan a la órbita del juez constitucional (…) Entonces puede concluirse que no está demostrado el incumplimiento de las obligaciones contenidas en los artículos 8 de la Ley 962 de 2005 y 8 de la Ley 1437 de 2011, ya que no son exigibles porque están fundamentados en un supuesto e hipotético hecho que no ha tenido lugar en el curso de los proyectos de regulación a cargo de la Comisión Nacional del Servicio Civil para los concursos de méritos.

FUENTE FORMAL: LEY 962 DE 2005 - ARTÍCULO 8 - INCISO 8 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 8 - NUMERAL 8 / DECRETO 1081 DE 2015 - ARTÍCULO 2.1.2.1.20 / DECRETO 1081 DE 2015 - ARTÍCULO 2.1.2.1.23 / DECRETO 1081 DE 2015 - ARTÍCULO 2.1.2.1.25 / LEY 962 DE 2005 - ARTÍCULO 8 - INCISO 8 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 8 - NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá, D.C., tres (3) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-41-000-2020-00691-01(ACU) Actor: SINAVIAL Demandado: COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la parte demandada contra la sentencia de octubre 29 de 2020, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, accedió parcialmente a las pretensiones de la acción. I.

ANTECEDENTES 1. La solicitud Por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el Sindicato Nacional de Empleados de la Agencia Nacional de Seguridad Vial (SINAVIAL) presentó demanda contra la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) en la que formuló las siguientes pretensiones: “1. Que en aplicación del inciso 8 del artículo 8 de la ley 962 de 2005, el numeral 8 del artículo 8 de la ley 1437 de 2011, y los artículos 2.1.2.1.20, 2.1.2.1.23 y 2.2.1.25. del Decreto 1081 de 2015, la CNSC publique en la sección transparencia de su sitio WEB, todos los proyectos de regulación normativa relativos a la adopción de las reglas para concursos públicos de méritos junto con los estudios que le (sic) sustentan si fuese del caso; bien de manera individual para cada proceso de selección o bien de manera general mediante la publicación de una norma tipo aplicable a todos ellos, que en todo caso permita a la ciudadanía ejercer los derechos que las normas omitidas por la CNSC le otorgan. 2.

Que en la publicación de que trata el numeral anterior se señale el término durante el cual la ciudadanía pruede (sic) presentar observaciones o propuestas. 3. Que la accionada responda acogiendo o no las propuestas y respondiendo las inquietudes ciudadanas sobre el proyecto de regulación normativa, y publique todas las inquietudes y sugerencias ciudadanas y sus respuestas en el mismo sitio en que publique el proyecto de regulación normativa. 4.

Que se prevenga a la accionada para que en lo susesivo (sic) respete las disposiciones señaladas respecto de todas sus actuaciones en que resulten aplicables. 5. Que en caso de haberse proferido ya el mentado acto administrativo en cuyo trámite se pretende el cumplimiento de la ley y salvo que el mismo contenga derechos particulares y concretos en cabeza de terceros, el mismo sea sometido a consideración de la ciudadanía como texto en proyecto, y que la CNSC realice las acciones previstas en las disposiciones señaladas, y de ser el caso adecúe su contenido conforme con aquellas propuestas ciudadanas que resulten procedentes”. 2.

Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: La parte actora señaló que la Comisión Nacional del Servicio Civil viene incumpliendo sistemáticamente la obligación contemplada en las normas invocadas en cuanto a la publicación de los proyectos de regulación normativa, entendidos como los documentos previos al acto propiamente dicho que debe expedir la entidad para conocimiento de la ciudadanía en la sección transparencia de su portal web.

Aseguró que el Sindicato Nacional de Empleados de la Agencia Nacional de Seguridad Vial ha solicitado infructuosamente a dicho organismo el acatamiento de las disposiciones referidas en la demanda, mediante varios escritos que han sido desatendidos. Señaló concretamente las peticiones presentadas el 13 de enero, 13 de febrero, 18 de marzo, 24 de junio y 14 y 17 de septiembre de 2020, de las cuales las dos últimas, según indicó, fueron dirigidas a la constitución de la renuencia sin que hayan tenido respuesta.

Indicó que la organización fue enterada mediante anexo al escrito del 24 de febrero de 2020, por parte de la CNSC, de que existe un cronograma de trabajo en el cual se tiene previsto adelantar varios procesos de selección de entidades del orden nacional. Agregó que las reglas de dicho concurso serán expedidas o lo fueron mediante un acuerdo que, como en otros casos, no ha sido debidamente publicado en proyecto de regulación normativa como perentoriamente lo señalan las normas alegadas como incumplidas.

Subrayó que en las respuestas, la CNSC sostuvo que procederá a publicar las normas una vez hayan sido adoptadas, pero omitió el cumplimiento de las disposiciones relativas a divulgar la iniciativa de regulación antes de la adopción de la norma y previa respuesta de las solicitudes con propuestas de la ciudadanía, si las hubiese. 3. Razones del posible incumplimiento El Sindicato Nacional de Empleados de la Agencia Nacional de Seguridad Vial estimó que las disposiciones señaladas en la demanda están siendo incumplidas porque la Comisión Nacional del Servicio Civil no hace el trámite de publicación de los proyectos de regulación normativa sobre los concursos de méritos que están a su cargo, previamente a la expedición de los respectivos actos, para la consulta ciudadana. 4.

Trámite de la solicitud en primera instancia Mediante auto de octubre 5 de 2020, el magistrado sustanciador de Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, admitió la demanda, ordenó la notificación al presidente de la CNSC y dispuso tener como pruebas los documentos aportados con la acción. 5. Contestación de la demanda Por conducto del asesor jurídico, la Comisión Nacional del Servicio Civil consideró que la parte demandante no agotó el requisito de procedibilidad de la acción, pues el requerimiento que debe hacerse para la constitución de renuencia es diferente del ejercicio del derecho de petición. Advirtió que la acción es improcedente en virtud del principio de subsidiaridad, ya que si lo que busca la parte actora es debatir el contenido del acuerdo de convocatoria existen otros mecanismos ordinarios de defensa judicial para lograr su cometido.

Explicó que esto cobra relevancia porque la normatividad que rige el proceso de selección está contemplada en el artículo 5° del acto de convocatoria, para lo cual puede acudir a la instancia judicial y reclamar lo que a su juicio resulte contrario a la Constitución y a la ley. Resaltó que no existe perjuicio irremediable, dado que la parte actora no demostró la inminencia, urgencia, gravedad y el carácter impostergable del amparo que reclama, razón por la que debe controvertirlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Destacó que la Comisión Nacional del Servicio Civil no ha incumplido ninguna de las normas citadas por el sindicato, toda vez que, en cumplimiento del principio de transparencia hace públicos todos los actos que están a su cargo y que no gozan de reserva legal. Recordó que según la legislación vigente, la CNSC es un órgano autónomo e independiente de las ramas del poder público, de carácter colegiado, que cuenta con una sala plena conformada por tres comisionados, en la que se toman las respectivas decisiones, como quedó establecido en el Acuerdo 20181000000016 de 2018 que adoptó el reglamento de organización y funcionamiento.

Añadió que con el propósito de proceder a la planeación de las convocatorias para la provisión definitiva de los empleos, en acatamiento del parágrafo del artículo 29 de la Ley 909 de 2004[1], modificado por el artículo 1º de la Ley 1960 de 2019, la Comisión Nacional del Servicio Civil profirió el Acuerdo 20191000008736 de septiembre 6 de 2019, por el cual definió el procedimiento para el reporte de la oferta pública de empleos de carrera (OPEC) con el fin de viabilizar el concurso de ascenso.

Afirmó que dicho acto describe las acciones que deberán adelantar las entidades para disponer de la información necesaria, así como el procedimiento para la conformación de la OPEC, estableciendo un plazo que vencía el 25 de octubre de 2019. Manifestó que en el curso de los años 2019 y 2020 fueron llevadas a cabo diferentes actividades conjuntas de planeación, en esa materia, con la Agencia Nacional de Seguridad Vial, otras entidades del orden nacional y las corporaciones autónomas regionales.

Reveló que teniendo en cuenta que la Agencia Nacional de Seguridad Vial participó en la planeación de la convocatoria y cumplió sus obligaciones legales de reportar la OPEC, enviar el manual de funciones y apropiar los recursos, el presidente de la CNSC y el representante legal de la entidad suscribieron el Acuerdo CNSC – 20201000002456 de septiembre 3 de 2020.

Añadió que mediante este acto, “[…] se convoca y se establecen las reglas del Proceso de Selección, en la modalidad de Abierto, para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Agencia Nacional de Seguridad Vial - Proceso de Selección Entidades de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y Corporaciones Autónomas Regionales No. 1421 de 2020”, para proveer 88 vacantes de carrera administrativa de la planta de personal, el cual fue publicado el 16 de septiembre de 2020 en la página web de la CNSC.

Consideró que esto desvirtúa la afirmación hecha por el Sindicato Nacional de Empleados de la Agencia Nacional de Seguridad Vial, pues como lo mencionó la parte accionante, se deben publicar los actos de regulación normativa y en este caso no es otro que el acuerdo de convocatoria, que contempló las reglas que rigen el proceso de selección. Insistió en que no incumplió las normas invocadas por la parte actora, ya que es evidente que “[…] el acto administrativo regulatorio del proceso de selección, se publicó debidamente en la página web de la CNSC, una vez finalizó la etapa de planeación con la entidad, lo que no presupone que los oficios intercambiados con la Agencia Nacional de Seguridad Vial, se constituyan en actos administrativos propios que debían ser publicados, pues aquellos no atiende (sic) a ninguna norma reguladora […]”.

Admitió que para llevar a cabo un proceso de selección deben adelantarse muchas labores, como la adopción de un cronograma actividades con los tiempos de ejecución de las etapas, como se informó a la parte demandante sobre el respectivo cronograma que no dispuso la proyección de un preacuerdo, por cuanto lo que concluye las actividades de planeación de la actuación es el acuerdo de convocatoria, publicado el 16 de septiembre de 2020 en la página web de la CNSC.

Reiteró que el medio de publicidad es el sitio web de las entidades que hacen parte del concurso y aseguró que está demostrado que “[…] una vez adoptado el Acuerdo de Convocatoria, se publicó en la página web de la CNSC, hecho que solo ocurrió cuando finalizó la etapa de planeación, pues el agotamiento de la misma es el que conlleva a suscribir el Acuerdo, sin que antes de ello se deba publicitar otra actuación administrativa como lo pretende el Sindicato Nacional de Empleados de la Agencia Nacional de Seguridad Vial […]”.

Resaltó que la Comisión Nacional del Servicio Civil dio respuesta a cada una de las peticiones presentadas por la organización demandante y describió detalladamente el contenido de los diferentes oficios mediante los cuales fueron atendidos esos requerimientos. 6. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A señaló que en el expediente obra la petición dirigida por correo electrónico al presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil, el 14 de septiembre de 2020, en la que fue pedido el cumplimiento de las normas citadas en la demanda, la cual resulta suficiente para acreditar la constitución de la renuencia de la entidad.

Subrayó que las pretensiones están dirigidas al acatamiento de las disposiciones invocadas en la demanda y no a controvertir el acto de convocatoria al concurso de méritos que mencionó el organismo demandado, lo que hace procedente la acción. Consideró que son claras las obligaciones establecidas en los artículos 2.1.2.1.20, 2.1.2.1.23 y 2.1.2.1.25 del Decreto 1081 de 2015[2], pero advirtió que según lo previsto en la primera de tales normas las autoridades a las que les corresponde cumplir son aquellas mencionadas en el artículo 2.1.2.1.3 del citado acto, es decir los ministerios y departamentos administrativos, las demás entidades de la Rama Ejecutiva en el orden nacional y las entidades territoriales respecto de los decretos y resoluciones de carácter general de los alcaldes y gobernadores.

Al considerar que esos deberes normativos no están dirigidos a la Comisión Nacional del Servicio Civil, negó las pretensiones de la demanda en lo que corresponde a los referidos artículos del Decreto 1081 de 2015. Estimó que del inciso 8 del artículo 8 de la Ley 962 de 2005[3] y del numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011[4] se desprende la obligación que tienen los organismos y entidades de la administración de publicar los proyectos de regulación y fijar plazo para recibir opiniones, sugerencias y propuestas alternativas, de las cuales dejará registro público.

Explicó que el artículo 7 de la Ley 909 de 2004 da cuenta de las competencias que tiene la CNSC para la expedición de regulaciones sectoriales y que resulta aplicable a su actividad en virtud de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011. Advirtió que la entidad demandada se limitó a referirse a la publicación que hizo en su página web acerca del acuerdo de convocatoria 20201000002456 de septiembre 3 de 2020, a pesar de que esta no es la cuestión de la cual tratan las normas cuya aplicación pidió la parte actora.

Expresó que el problema jurídico no consiste en que se haya dejado de publicar una convocatoria en particular, como es la referida a la Agencia Nacional de Seguridad Vial, sino a la circunstancia de que la Comisión Nacional del Servicio Civil no publica los proyectos de regulación, ni concede el plazo para recibir las opiniones, sugerencias y propuestas, ya que no lo acreditó. Así, resolvió lo siguiente: “PRIMERO.- NEGAR las pretensiones del medio de control de cumplimiento, en relación con los artículos 2.1.2.1.20, 2.1.2.1.23 y 2.1.2.1.25 del Decreto 1081 de 26 de mayo de 2015.

SEGUNDO. - ACCEDER las pretensiones del medio de control de cumplimiento, en relación con el inciso 8, artículo 8, de la Ley 962 de 2005 y el numeral 8, artículo 8, de la Ley 1437 de 2011. En consecuencia, se ORDENA a la Comisión Nacional del Servicio Civil, que dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, y en lo sucesivo, de cumplimiento a las obligaciones consistentes en publicar debidamente actualizada la información sobre los “proyectos específicos de regulación y de la información en que se fundamenten”, en el sitio de atención y en la página electrónica, y suministrarla a través de los medios impresos y electrónicos de que disponga, y por medio telefónico o por correo, y señalar el lazo dentro del cual se podrán recibir opiniones, sugerencias o propuestas alternativas, de las cuales se dejará registro público.

TERCERO. - NEGAR las pretensiones 3 y 5 de la demanda. […]”. 7. La impugnación El apoderado reiteró que la Comisión Nacional del Servicio Civil no ha incumplido la normatividad invocada por la parte actora, ya que, contrario sensu, en acatamiento del principio de transparencia hace públicos todos los actos administrativos que emana. Resaltó que según el artículo 7º de la Ley 909 de 2004, es un órgano de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público de carácter permanente, de nivel nacional, independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, que actúa de acuerdo con los principios de objetividad, independencia e imparcialidad a fin de garantizar la vigencia del principio de mérito.

Precisó que la CNSC no hace parte de las entidades a las que refiere el inciso 1º del artículo 2.1.2.1.3 del Decreto 1081 de 2015, como lo planteó la parte demandante al perseguir el cumplimiento de un procedimiento que no aplica para los procesos que adelanta, especialmente cuando existen normas especiales que establecen la forma en que debe dar publicidad a las convocatorias, como es el artículo 33 de la Ley 909 de 2004.

Insistió en que dio cabal cumplimiento a dicha norma en la medida en que el Acuerdo CNSC – 20201000002456 de septiembre 3 de 2020, por el cual se convocó y establecieron las reglas del proceso de selección, en modalidad abierta, para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al sistema general de carrera de la planta de personal de la Agencia Nacional de Seguridad Vial, número 1421 de 2020, para 88 vacantes, fue publicado el 16 de septiembre de 2020 en la página web de la CNSC.

Explicó que el concurso es adelantado con fundamentó en lo previsto en el literal c) del artículo 11 de la citada Ley 909 de 2004, que señaló como función de la CNSC “Elaborar las convocatorias a concurso para el desempeño de empleos públicos de carrera, de acuerdo con los términos y condiciones que establezcan la presente ley y el reglamento”.

Aseguró que durante los años 2019 y 2020 se realizaron actividades conjuntas de planeación con la Agencia Nacional de Seguridad Vial y otras entidades del orden nacional y corporaciones autónomas regionales, tendientes a proveer por méritos las vacantes definitivas de los empleos de carrera, en desarrollo de lo cual se expidió el acuerdo de convocatoria que contó con la debida publicidad prevista en la ley para este tipo de actos administrativos, distinta de aquellos que enuncia la parte accionante.

Hizo referencia a lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C -183 de 2019, en la que dejó absolutamente claro lo relacionado con la competencia exclusiva y excluyente de la Comisión Nacional del Servicio Civil para expedir esa clase de actos. Estimó que la decisión impugnada es contraria a la ley por cuanto el artículo 2º de la Ley 962 de 2005 señaló que aplicará a los trámites y procedimientos de la Administración Pública, las empresas de servicios públicos domiciliarios de cualquier orden y naturaleza y los particulares que desempeñen función administrativa, según la definición contenida en el artículo 39 de la Ley 489 de 1998[5] que no cobija a la CNSC como independiente de las ramas y órganos del poder público.

Sostuvo que la norma reguladora que le atañe es la Ley 909 de 2004, de ahí que mal hace el a quo al endilgarle una carga legal que no le corresponde respecto de los proyectos de regulación normativa, ya que el acto que se expide para efecto de reglamentar las etapas de los procesos de selección es el acuerdo de convocatoria, una vez cumplidos todos los presupuestos y conforme lo previsto en la circular 05 de 2016.

Destacó que desde la perspectiva de los artículos 31 y 33 de la citada disposición, “[…] el medio de publicidad de la Convocatoria, en lo que respecta a la CNSC, será su página web, motivo por el cual, una vez adoptado el respectivo Acuerdo de Convocatoria, este se publicó en la página web […], hecho que solo ocurrió hasta el momento en que finalizó la etapa de planeación de la convocatoria, pues el agotamiento […] es el que permite suscribir el Acuerdo, sin que resulte procedente antes de ese momento, publicitar cualquier otra información atinente a un proyecto de regulación como lo pretende el Sindicato Nacional de Empleados de la Agencia Nacional de Seguridad Vial […]”.

En cuanto al numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011, manifestó que la aplicación de esta norma debe atender a la interpretación armónica de las leyes, dado que no puede el Tribunal Administrativo quedarse con lo prescrito en su texto cuando existen otras disposiciones que con precisión determinan la orientación de la decisión. Afirmó que las leyes 962 de 2005 y 489 de 1998 y el Decreto 1081 de 2015 precisan que la exigencia de publicación del proyecto de regulación no aplica para la Comisión Nacional del Servicio Civil, toda vez que su naturaleza le otorga un carácter independiente de las ramas y órganos del poder público, a las cuales puede requerirse una iniciativa en esta materia.

Concluyó que la decisión no está ajustada al marco normativo que rige a la CNSC. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado[6]. 2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación en la sentencia de octubre 29 de 2020 en cuanto accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda respecto del acatamiento del inciso 8 del artículo 8 de la Ley 962 de 2005 y del numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011. 3.

Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente.

Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos. Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos.

De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual;

(iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos. 4.

La constitución de la renuencia En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”[7]. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.[8] Es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es la constitución en renuencia de la parte demandada.

Como quedó establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud. En este caso, la parte demandante acompañó copia del escrito remitido por correo electrónico por quien ahora es su apoderado, el 14 de septiembre de 2020, en el cual solicitó al presidente de la Comisión Nacional del Servicio Civil el cumplimiento del inciso 8 del artículo 8 de la Ley 962 de 2005, del numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011 y de los artículos 2.1.2.1.20, 2.1.2.1.23 y 2.1.2.1.25 del Decreto 1081 de 2015 para la publicación, en la sección de transparencia, de todos los proyectos de regulación normativa relativos a las reglas para concursos públicos de méritos junto con los estudios que los sustenten.

Según la información brindada en la contestación de la demanda, la solicitud fue atendida mediante el oficio 20202230751431 de octubre 2 del mismo año[9], suscrito por el gerente de convocatoria de la CNCS, cuya copia obra en el expediente, en el que informó sobre la aprobación del proceso de selección, la expedición del acuerdo de convocatoria y la remisión al link correspondiente para la consulta de las actuaciones.

Así, el requisito de procedibilidad de la acción fue agotado por la parte actora. 5. El caso concreto Como quedó expuesto, el Sindicato Nacional de Empleados de la Agencia Nacional de Seguridad Vial pretende el cumplimiento del inciso 8 del artículo 8 de la Ley 962 de 2005, del numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011 y de los artículos 2.1.2.1.20, 2.1.2.1.23 y 2.1.2.1.25 del Decreto 1081 de 2015.

Lo anterior para que la Comisión Nacional del Servicio Civil haga la publicación de todos los proyectos de regulación normativa relacionados con las reglas para los concursos públicos de méritos, junto con los correspondientes estudios que los sustentan. Al apelar la decisión del a quo que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, el apoderado de la entidad insistió en que el inciso 8 del artículo 8 de la Ley 962 de 2005 y el numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011 no son aplicables, dada la existencia de norma legal especial que rige la publicación de los actos de convocatoria.

Como lo señaló el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, considera la Sala que la parte actora no persigue discutir la validez legal del acuerdo que hizo la convocatoria al proceso de selección abierto para la provisión de las vacantes definitivas en los cargos de la Agencia Nacional de Seguridad Vial. Así puede concluirse tanto del escrito mediante el cual agotó el requisito de procedibilidad de la acción como de la demanda, cuyas pretensiones están dirigidas expresamente a que la Comisión Nacional del Servicio Civil cumpla las normas invocadas para que publique, en la sección de transparencia, todos los proyectos de regulación normativa relativos a las reglas para los concursos públicos de méritos que estén a cargo del organismo para la garantía de la participación ciudadana.

En recientes sentencias que resolvieron dos casos similares tramitados por otras organizaciones sindicales, esta corporación adoptó un criterio, que ahora reitera[10], sobre la improcedencia de la acción para ordenar el cumplimiento frente a posibles circunstancias futuras, que no están referidas a una actuación específica por parte de las autoridades públicas.

Desde este punto de vista, advierte la Sala que no puede concluirse que la omisión del deber alegado por la parte actora haya sido materializada por la Comisión Nacional del Servicio Civil, por cuanto está referida a una situación que no se ha presentado en el trámite para la adopción de actos de regulación normativa. Es importante reiterar que el objeto de la acción es la eficacia material del ordenamiento jurídico, por lo cual es necesario que la autoridad demandada incumpla la orden, el deber o la obligación contenida en la norma legal o en el acto administrativo, que permita la intervención del juez constitucional para exigir su acatamiento.

Lo que realmente persigue la organización actora es que las disposiciones señaladas en la demanda sean aplicadas hacia futuros procedimientos, en lo que corresponde a todos los proyectos de regulación de los concursos, para asegurar que no sea omitido el trámite legal correspondiente, que permita la participación ciudadana. Sin embargo, lo que es claro es que en este momento no existe ninguna actuación concreta por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil que demande la imposición de algún deber en materia de regulación de posibles concursos públicos de méritos.

Incluso, la parte actora manifestó haber sido enterada, desde febrero de 2020 y por parte del organismo, sobre la existencia de un cronograma de trabajo para adelantar varios procesos de selección en entidades del orden nacional, sin que haya aportado elementos que permitan determinar a cuáles corresponden, lo que no demuestra la inobservancia de las normas ni que la entidad esté incumpliendo su deber legal.

Desde esta perspectiva, las pretensiones escapan a la órbita del juez constitucional porque un pronunciamiento sobre el incumplimiento de un mandato exige precisar cuál es la obligación omitida por la autoridad demandada, pues no es suficiente el simple señalamiento de la norma o del acto administrativo sino que es necesario concretar el deber que la CNSC presuntamente rehúsa cumplir en la respectiva actuación. Al precisar los alcances de la acción de cumplimiento, la jurisprudencia de la Corte Constitucional tiene reconocido que “Sin duda, la constatación de la inactividad estatal es una labor que corresponde apreciar al juez caso por caso, atendiendo a las diferentes modalidades que puede revestir un deber señalado por la ley o contenido en un acto administrativo.

Dicho deber puede haber sido definido por la norma teniendo en cuenta circunstancias de tiempo, modo, o lugar que tienen un peso y una relevancia diferente en cada caso concreto. La orden que imparta el juez ha de corresponder a la modalidad del deber omitido”[11]. (Negrillas fuera del texto). La posibilidad de acoger las pretensiones de la demanda que busca ordenar el cumplimiento de los preceptos normativos respecto de todos los proyectos y hacia futuras actuaciones, frente a situaciones que todavía no han tenido ocurrencia, implicaría presumir de hecho y en forma general que la parte demandada incurre permanentemente en el desacato de las obligaciones legales que le impone el ordenamiento jurídico.

Entonces puede concluirse que no está demostrado el incumplimiento de las obligaciones contenidas en los artículos 8 de la Ley 962 de 2005 y 8 de la Ley 1437 de 2011, ya que no son exigibles porque están fundamentados en un supuesto e hipotético hecho que no ha tenido lugar en el curso de los proyectos de regulación a cargo de la Comisión Nacional del Servicio Civil para los concursos de méritos.

Así, la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, será revocada y en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: Revocar la sentencia impugnada y en su lugar negar las pretensiones de la demanda, según lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo veintidós (22) de la Ley 393 de 1997.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Mediante la Ley 909 de 2004, el Congreso de la República expidió las normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, la gerencia pública y dictó otras disposiciones sobre esta materia. [2] Corresponde al Decreto Único Reglamentario del sector de la Presidencia de la República. [3] Mediante esta norma, el Congreso de la República dictó disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos. [4] Por la cual fue expedido el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [5] Mediante esta norma, el Congreso de la República dictó normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, expidió las disposiciones, principios y reglas para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 de la Constitución y dictó otras disposiciones sobre la materia. [6] Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, expediente No. 2011- 01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. [8] Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dictadas dentro del expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, expediente 2011-00019. [9] La citada comunicación atendió conjuntamente otra petición hecha posteriormente en el mismo sentido por la presidente de la organización sindical, el 17 de septiembre de 2020, a la Comisión Nacional del Servicio Civil. [10] Al respecto pueden consultarse Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de mayo 13 de 2021, expediente 25000-23-41-000-2021-00167-01, M.P. Rocío Araújo Oñate y sentencia de mayo 20 de 2021, expediente 25000-23-41-000-2020-00895-01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. [11] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1194 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.