ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Niega ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DAÑO - Imposibilidad de ejercer objeto social por prohibición de ingreso del personal a la zona portuaria de Buenaventura / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO - Función de vigilancia y control de la Superintendencia de Puertos y Transporte / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO – Control de las operaciones portuarias / ACTO ADMINISTRATIVO – Inexistencia / OPERACIÓN PORTUARIA – Como actividad económica / OPERACIÓN PORTUARIA - Función de vigilancia, control y regulación del Estado / EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CULPA EXCLUSIVA DE LA VÍCTIMA – Incumplimiento de requisitos para ser operador portuario SÍNTESIS DEL CASO: Se solicita que se declare solidariamente responsables a las entidades demandadas, por impedir a la sociedad demandante el cabal ejercicio de su objeto social y que, como consecuencia, se les condene a pagar, por daños materiales: $12.500’000.000, en la modalidad de daño emergente; $12.000’000.000, por lucro cesante consolidado causado desde el 13 de mayo de 1999, y $4.000’000.000, por lucro cesante futuro.

DAÑO – Definición / DAÑO – El origen del daño determina la acción procedente / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Presupuestos / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Presupuestos / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Daño causado por operación administrativa cuyo origen es un acto administrativo El daño, entendido este como la aminoración o afectación injustificada de un derecho respecto del cual existe tutela jurídica, es el elemento angular en el cual descansa el sistema general de responsabilidad contractual y extracontractual, pero su importancia no solo atañe a las condiciones sustanciales que le permite a quien lo padece reclamar indemnización, sino que viene a determinar cuál es la manera idónea de canalizar las pretensiones resarcitorias que se eleven ante la jurisdicción con el fin de obtener indemnidad y justicia, sin que en esta situación pueda intervenir la liberalidad del demandante.

Lo anterior se refleja en las pautas que la jurisprudencia de esta Corporación, con apoyo en el Código Contencioso Administrativo –y ahora en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo–, ha definido y según las cuales siempre que el daño provenga de “un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa”, la ritualidad de solicitar la reclamación de indemnización corresponderá a las fijadas por ley para la reparación directa, incluyendo, por supuesto, las condiciones de oportunidad que las normas disponen para tal efecto, según las cuales la demanda debe presentarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia del acontecimiento lesivo (art. 136, numeral 8 del CCA).

Empero, si se trata de una operación administrativa cuya génesis proviene de un acto administrativo, la reclamación de los daños que aquélla genere deberá estar acompañada de un reproche que demuestre la ilegalidad de éste, de modo que evidencie la antijuridicidad de los efectos de la operación administrativa, so pena de encontrarse el lesionado en el deber de soportarlos, sin perjuicio de los juicios por rompimiento de cargas públicas que, en todo caso, no son invocados en este asunto.

Para los daños por actos administrativos, las formalidades a satisfacer son las establecidas por el Legislador para la nulidad y restablecimiento del derecho, con la aplicación de las reglas de oportunidad para estos supuestos, conforme con las cuales la demanda debe radicarse dentro de los cuatro meses siguientes contados a partir del día siguiente a la notificación, comunicación o publicación del acto administrativo lesivo (art. 136, numeral 2 del CCA).

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 NUMERAL 2 ACTO ADMINISTRATIVO – Inexistencia / DAÑO - Imposibilidad de ejercer objeto social por prohibición de ingreso del personal a la zona portuaria de Buenaventura / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA En esta oportunidad surge la litis de una situación que COGRAE considera lesiva de sus intereses y que corresponde a la imposibilidad de ingreso de su personal a la zona portuaria de Buenaventura y por ende de ejecución de operaciones portuarias, situación que, según su dicho, fue generada por la decisión unilateral de la Superintendencia que así lo determinó y que comportó una arbitrariedad, dada la ausencia de un fundamento fáctico, de un procedimiento administrativo y de un acto administrativo que lo justificara.

Pues bien, al revisar el material probatorio obtenido en el proceso, se advierte que, para mayo de 1999, cuando se impidió el ingreso del personal de COGRAE a la zona portuaria de Buenaventura, no se profirió acto administrativo ni se libró comunicación u oficio a esa sociedad por la cual se notificara la decisión o, al menos, no hay ninguna prueba que así lo indique, pues aun cuando los testimonios de Luz Dary Naranjo Orozco y Harvey Córdoba Sandoval, empleados de esa sociedad, relatan la existencia de una lista de las empresas que no podían ingresar a la zona portuaria, la cual había sido colocada en la entrada del puerto, no hay evidencia de ella en el expediente, cuestión que impide conocer su contenido y la autoridad que la publicó. Harvey Córdoba Sandoval, quien afirmó desempeñarse como asesor jurídico de COGRAE para la época de ocurrencia de los hechos, no manifestó conocer acto administrativo u oficio que notificara a esa empresa sobre la prohibición de ingreso de su personal a zona franca, al punto que, cuando se le inquirió por la forma que conoció sobre tal situación, respondió que se había enterado por COGRAE y que las presuntas razones que la justificaban se basaban en la mora de pago de obligaciones dinerarias a cargo de la empresa, circunstancia que lo llevó a dirigirse personalmente ante a un comisionado encargado por la superintendencia para intentar remediar la situación, sin lograr una solución al caso de su empleador.

De manera que, si en gracia de discusión se pudiera tener la aludida lista como contentiva del acto administrativo por el cual se ordenó la prohibición de ingreso de COGRAE a la zona portuaria de Buenaventura, lo cierto es que dicho documento no fue allegado por las partes y ni siquiera obra en el expediente administrativo remitido por la Superintendencia, de modo que no puede tenerse por probada su existencia. No es menos cierto que, como lo manifiesta la Superintendencia, se libraron comunicaciones cruzadas entre COGRAE y esta entidad, mediante las cuales esta informaba la falta de cumplimiento de las obligaciones como operador portuario de aquel; sin embargo, se advierte que dichas comunicaciones se expidieron con palmaria posterioridad a mayo de 1999, cuando se presentó la imposibilidad de ingreso de personal de COGRAE a la zona portuaria, de hecho, la manifestación clara e inequívoca de prohibición de ingreso por parte de la Superintendencia solo se presentó el 23 de marzo de 2000, con ocasión de una solicitud de renovación de registro de operador portuario, es decir, casi un año después de la mentada restricción de ingreso; […] Bajo estas premisas es evidente que la imposibilidad de ingreso a zona portuaria y de la ejecución de labores como operador portuario de COGRAE no estuvo mediada por un acto administrativo, de modo que no puede exigirse que esa sociedad adelante un juicio de legalidad y que demuestre la procedencia de un restablecimiento del derecho, cuando no hay prueba de una expresión de voluntad de la superintendencia demandada que sea susceptible de control en sede de nulidad, resultando procedente la acción de reparación directa para reclamar los perjuicios que dice COGRAE haber sufrido.

CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA – Presupuestos cuando no hay certeza del momento de ocurrencia del daño / PRINCIPIO PRO ACTIONE – Aplicación / PRINCIPIO PRO DAMNATO – Aplicación / GARANTÍAS DEL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL Está probado que la imposibilidad de ingreso a las instalaciones portuarias se produjo desde mayo de 1999, como lo acredita las declaraciones de Luz Dary Naranjo Orozco y lo refuerza la petición de ingreso provisional del 15 de mayo de 1999 presentada por esa sociedad ante la Superintendencia; sin embargo, resulta de suma relevancia destacar que el testimonio indicado y las demás pruebas obrantes en el expediente no precisan el momento exacto en el que esa operación administrativa ocurrió y, en consecuencia, la afirmación de la sociedad demandante, según la cual dicha circunstancia acaeció el 13 de mayo de 1999 carece de cualquier asidero probatorio.

Lo anterior no resulta de poca monta, en la medida en que supone un problema para la determinación de la oportunidad de la presentación de la demanda, dada la duda sobre la fecha de ocurrencia de la operación administrativa señalada de causar daños antijurídicos, lo cual impide conocer si operó o no la caducidad de la acción, más aún cuando la fecha de presentación de la demanda (11 de mayo de 2001) raya en los extremos temporales de los dos años contados desde la fecha indicada por el lesionado (13 de mayo de 1999) y máxime cuando COGRAE no presentó solicitud de conciliación extrajudicial, la que, dicho sea de paso, era facultativa para el momento de presentación de la demanda, según lo indica el art. 80 de la Ley 446 de 1998.

Frente a este panorama, es preciso acudir a los principios pro actione y pro danmato, los que sugieren que, ante la dubitación respecto de la caducidad de la acción, es necesario decantarse por la posición que procure el acceso a la administración de justicia y garantice la tutela judicial efectiva de quien acude a la judicatura, sin afectar el derecho a la seguridad jurídica de quien es demandado.

La aplicación de estos principios demanda una rigurosa disciplina con la revisión de las pautas fácticas que cada caso indique, porque, aun cuando buscan orientar al juez hacia la prevalencia de las sustancialidades respecto de las formalidades, no puede obviarse la naturaleza de orden público que gobiernan estas últimas y que concretan principios de igual valía constitucional que merecen especial respeto, como lo ha manifestado la Sección Tercera de esta Corporación con antelación. En este caso, el daño parecería haberse ocasionado en el mes de mayo de 1999 y frente a su ocurrencia, COGRAE precisa que tuvo lugar el 13 de ese mes y año, sin contar con un medio de convencimiento que respalde su dicho, pero tampoco que los desvirtúe, razón por la cual, por virtud de la aplicación de los aludidos principios, la Sala se ocupará de efectuar un análisis de fondo que zanje la controversia, teniendo en cuenta que la demanda resultaría oportuna si se tuviera en cuenta dicha fecha.

FUENTE FORMAL: LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 80 PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ACREDITACIÓN DEL DAÑO ANTIJURÍDICO / IMPUTACIÓN DEL DAÑO Todo debate acerca de la responsabilidad patrimonial del Estado debe resolverse con fundamento en el artículo 90 de la Constitución Política, cláusula general de responsabilidad que situó como punto central la existencia de un daño antijurídico, entendido, no como aquel que es producto de una actividad ilícita del Estado, sino como la lesión causada a una persona que no está en el deber de soportar.

En consecuencia, para que se active la responsabilidad estatal basta con la demostración de un daño que revista la connotación de injusto o antijurídico y que el mismo le sea jurídicamente imputable al Estado, a través de alguno de los títulos de imputación que la jurisprudencia ha identificado para tal propósito, sin que su señalamiento sea un requisito de la responsabilidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 90 OPERACIÓN PORTUARIA – Como actividad económica / OPERACIÓN PORTUARIA – Presupuestos de la función de vigilancia, control y regulación del Estado / POTESTAD DE REGULACIÓN SOCIOECONÓMICA DEL ESTADO – Función de vigilancia y control / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO – Vigilancia, control y regulación de las actividades portuarias / OPERACIÓN PORTUARIA – Obligación de obtener y renovar el registro que acredite al operador portuario De acuerdo con los artículos 333 y 334 constitucional la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común y para su ejercicio no es necesario permisos previos ni requisitos, salvo los que autorice la ley.

Bajo este precepto la Constitución de 1991 procuró la liberalización de la economía nacional que permitiera el mejoramiento, actualización y competencia de los procesos productivos frente a las afrontas contemporáneas de la globalización. No obstante, mantuvo la relevancia y funcionalidad del Estado como agente regulador, vigía y administrador de cara a las diversas actividades económicas y de empresa que impliquen distribución utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados que permitan la racionalización de la economía, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano, de tal forma que garantice el adecuado desenvolvimiento del tráfico económico y jurídico en sociedad.

En materia portuaria, el Legislador atendió los mandatos constitucionales previstos en los artículos 333 y 334 de la Constitución y, como consecuencia, expidió la Ley 1 de 1991, de tal modo que, en el artículo 1 de dicha ley, consagró la facultad de las personas públicas y privadas para constituir empresas con el fin de ejecutar cualquier tipo de actividad portuaria, que comprende desde la construcción, mantenimiento, operación de terminales portuarios hasta la ejecución de cualquier servicio portuario, en los términos de las definiciones establecidas en el artículo 5 de la Ley 1 de 1991.

Igualmente, y con el fin de efectuar las funciones de vigilancia, control y regulación de las actividades portuarias mencionadas dispuso, en el artículo 25 de la ley mencionada, la creación de la entonces Superintendencia General de Puertos, adscrita al entonces Ministerio de Obras Públicas, la consagró como una de las autoridades portuarias del territorio nacional, de conformidad con el artículo 23 ibídem y le dotó de capacidad para emitir normas administrativas especiales en materia portuaria, vigilar su cumplimiento y controlar la actividad de los sujetos que, amparados en la garantía de la libertad de iniciativa privada y actividad económica de que tratan los artículos 333 y 334 constitucionales, desarrollado por el artículo 32 de la Ley 1 de 1991, tuvieran el propósito de ejecutar actividades portuarias.

Bajo este sistema de libertad regulada de la actividad económica que consagró la Constitución de 1991 es que a los sujetos que desarrollan o pretendan desarrollar actividades portuarias, esto es, las sociedades, operadores y demás intervinientes portuarios les resulta obligatorio cumplir las exigencias normativas que esa Superintendencia, como ente de vigilancia, control y regulación emite en punto a ese tipo de acciones y que se encontraban regladas, para 1999, cuando ocurrieron los hechos motivo de controversia, en los Decretos 2681 de 1991 y 2091 de 1992 y las Resoluciones 362 y 459 de 1995 y, en lo no contenido en ellos, en el Código Contencioso Administrativo, como lo dispone el artículo 42 de la Ley 1ª de 1991.

Como consecuencia, a los sujetos que ejecutaban actividades portuarias, por mandato del artículo 41 de la Ley 1 de 1991, en armonía con el artículo 3 del Decreto 2681 de 1991 que lo reglamentó, les corresponde, entre otros, obtener y renovar un registro que los acredita como operadores portuarios, el cual se genera en tanto el interesado satisfaga las exigencias de entrega de información cualificada propia de su empresa, su organización y sus estados financieros y al pago de la tasa de vigilancia, como lo disponía la Resolución 362 de 1995, modificada, aclarada y adicionada por la Resolución 459 de 1999.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 333 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 334 / LEY 1 DE 1991 – ARTÍCULO 5 / LEY 1 DE 1991 – ARTÍCULO 41 / LEY 1 DE 1991 – ARTÍCULO 42 / LEY 1 DE 1991 – ARTÍCULO 32 / LEY 1 DE 1991 – ARTÍCULO 25 EXIMENTES DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CULPA EXCLUSIVA DE LA VÍCTIMA – Incumplimiento de requisitos para ser operador portuario De acuerdo con los hechos y condiciones probadas en este litigio, se tiene que COGRAE es una empresa cuyo objeto social consiste en la ejecución de operaciones portuarias de cargue, descargue, transferencia y vigilancia de cargas, así como el servicio de proveeduría y trabajo de carenaje para surtas de puerto, según lo devela el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Buenaventura.

Lo que quiere decir que es un operador portuario en los términos del artículo 5.9 de la Ley 1 de 1991, […] Al ser un operador portuario debía cumplir con el marco jurídico en los Decretos 2681 de 1991 y 2091 de 1992 y las Resoluciones 362 y 459 de 1995 y, en lo no contenido en ellos, en el Código Contencioso Administrativo, como lo dispone el artículo 42 de la Ley 1ª de 1991, en los términos que se manifestó anteriormente; de modo que COGRAE debía satisfacer, entre otras obligaciones, las relacionadas con la renovación del registro de operador portuario, para la cual, a su vez, le correspondía cumplir los requisitos relativos a la entrega de información organizacional, financiera, de seguridad social y caja de compensación familiar de sus empleados y, además, la acreditación del pago de la tasa de vigilancia como lo disponía la Resolución 362 de 1995, modificada, aclarada y adicionada por la Resolución 459 de 1999.

En este caso, para mayo de 1999, COGRAE se encontraba en trámite de renovación del registro de operador portuario, como se puede colegir de la solicitud de ingreso provisional elevada por COGRAE ante la Superintendencia el 15 de mayo de 1999, de la presentación de la documentación por parte de COGRAE el 14 de mayo de 1999, de la certificación del 18 de mayo de ese año y de la respuesta librada por la Superintendencia el 23 de marzo de 2000; […] Pero también se advierte que, si bien COGRAE allegó la documentación que exigía la Resolución 362 de 1995, para la renovación de su registro, para mayo de 1999, cuando se le impidió el ingreso a zona portuaria de Buenaventura, no había remitido los soportes documentales de pago de seguros sociales y caja de compensación familiar de su planta de personal, no había entregado los certificados de propiedad de maquinaria y equipos y, además, se encontraba en mora respecto de sus obligaciones de pago de la tasa de vigilancia, como lo reflejan los documentos transcritos.

Lo anterior conduce a concluir que COGRAE no satisfacía los requisitos para la renovación de su registro como operador portuario y, en consecuencia, no estaba habilitado para prestar los servicios que en esa condición le permitía ejecutar, de modo que la imposibilidad de ingreso a la zona portuaria de Buenaventura en mayo de 1999, que demuestran los testimonios de Luz Dary Naranjo Orozco y Harvey Córdoba Sandoval, entonces empleados de esa sociedad, no fue una actuación arbitraria o ilegal como se aduce en la demanda, sino que correspondió a la consecuencia necesaria que generó la desatención de las obligaciones que, como ente económico y empresarial, le correspondían a COGRAE, dadas las actividades portuarias que ejecutaba y que componen su objeto social.

Ahora, del acervo probatorio no es posible determinar la fecha exacta en la cual COGRAE satisfizo cada una de las exigencias que le eran demandables para la renovación del registro como operador portuario, si es que lo hizo, pero en lo que atañe a una de ellas, esto es, al pago de la tasa de vigilancia, se puede advertir que se hallaba en mora desde 1997 y, aún en el 2000, continuaba el impago; sustento de estas afirmaciones son la certificación del 18 de mayo de 1999, expedida por la Superintendencia y las comunicaciones libradas por este órgano de control de 23 de marzo de 2000. […] Bajo este panorama, no asiste duda a la Sala en cuanto a que la imposibilidad de ingreso del personal de COGRAE a la zona portuaria de Buenaventura y, por ende, la imposibilidad de ejecutar su objeto social no sobrevino por la actitud deliberada y arbitraria de la Superintendencia, incluso, aun cuando resultó probado la iniciación del trámite de renovación del registro de operador portuario por parte de esa empresa, no hay ninguna prueba o elemento de convicción que lleve al indicio de que COGRAE cumplió, así fuera con posterioridad a la prohibición de ingreso, los requisitos que la ley le exige para los propósitos deseados y, por lo tanto, el daño que dice haber padecido no fue otra cosa que la consecuencia de la falta de diligencia que le asistía conforme con su condición de operador portuario, sin que pueda aceptarse que tal circunstancia compromete la responsabilidad de la Superintendencia demandada, lo cual fuerza negar las pretensiones de la demanda en lo que atañe a este ente estatal.

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO – No configurada / COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE - En materia portuaria las actividades se limitan a la programación, evaluación y ejecución de planes o programas de expansión que sean aprobados por el Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES De acuerdo con el escrito de demanda, a la Nación – Ministerio de Transporte le asiste responsabilidad, conforme lo indican las pretensiones; no obstante, en dicho escrito no se precisa cuáles son las acciones u omisiones que justifican su condena y, de otro lado, ninguno de los hechos que se encontraron probados relacionan material o jurídicamente a ese órgano nacional, de modo que no hay lugar a imputar los daños sufridos por COGRAE a ese Ministerio.

Sin perjuicio de lo anterior, se advierte que, si en gracia de discusión se aceptara que la imputación contra el Ministerio se funda en la prohibición de ingreso del personal de COGRAE a zona portuaria que se consolidó en mayo de 1999, tal atribución estaría llamada a fracasar, en consideración a que, como lo alegó ese órgano ministerial en el curso de la primera instancia, entre sus funciones no se encuentra la de vigilar, controlar e inspeccionar las operaciones portuarias que se desenvuelven en las zonas portuarias, las cuales son del resorte de la Superintendencia de Transporte, de conformidad con el la Ley 1ª de 1991, como se expuso en precedencia. Además, de conformidad con el artículo 23 de la Ley 1ª de 1991, el Ministerio de Transporte es una de las autoridades de la República en materia portuaria a la cual está adscrita la Superintendencia de Transporte; sin embargo, las funciones que le fueron encomendadas a esta cartera ministerial en relación con las actividades portuarias se limitan a la programación, evaluación y ejecución de planes o programas de expansión que sean aprobados por el Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES. […] De manera que no existe fundamento alguno que comprometa la responsabilidad del Ministerio, en la medida en que, las funciones que la ley le designa no se relacionan con los hechos motivos de controversia y, además, a pesar de que la Superintendencia de Transporte es una entidad adscrita a ese órgano nacional, conforme con el artículo 1º del Decreto 2171 de 1992, es un ente de control que contaba con autonomía administrativa y financiera, de acuerdo con el artículo 1º del Decreto 2681 de 1991, de modo que cuenta con plena capacidad para asumir los daños que eventualmente cause.

En consecuencia, le asiste razón al Ministerio, en cuanto a que no hay motivo que comprometa su responsabilidad, ni siquiera por la imputación que en la demanda se efectúa, de modo que resulta procedente declarar la excepción propuesta, esto es, su falta de legitimación en la causa por pasiva, respecto de los hechos materia de controversia.

CONDENA EN COSTAS – Improcedencia Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 171 / LEY 446 DE 1998 – ARTÍCULO 55 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 76001-23-31-000-2001-02120-01(52796) Actor: CONTRATISTAS DE GRANELES Y EMPAQUES LTDA. Demandado: NACIÓN – MINISTERIO DE TRANSPORTE - SUPERINTENDENCIA DE TRANSPORTE Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: ACCIÓN PROCEDENTE – origen del daño como presupuesto de la vía procesal / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PRINCIPIOS PRO ACTIONE Y PRO DANMATO – cómputo de la caducidad de la acción ante la duda del momento de ocurrencia del daño / FALLA EN EL SERVICIO – requisitos para comprometer la responsabilidad estatal / FUNCIONES DE VIGILANCIA Y CONTROL DE SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE – control de las operaciones portuarias.

Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 11 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de la cual se declaró inhibido para resolver de fondo debido a la prosperidad de la excepción de “improcedencia de la acción ejercida”.

Da cuenta la demanda que a partir del mes de mayo de 1999, al personal de Contratistas de Graneles y Empaques Ltda, COGRAE Ltda, se le impidió el ingreso a la zona portuaria de Buenaventura y, en consecuencia, esa sociedad no pudo seguir ejerciendo las actividades portuarias que constituyen su objeto social, causando pérdidas millonarias que la llevaron a la quiebra; por esos hechos, esa sociedad reclama indemnización, dada la arbitrariedad que dicha actuación supuso respecto de sus intereses.

I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Como se ha indicado, corresponde a la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de la cual se declaró inhibido para resolver de fondo el pleito debido a la prosperidad de la excepción de “improcedencia de la acción ejercida”. 2. La mencionada sentencia decidió la demanda presentada el 11 de mayo de 2001[1], por Contratistas de Graneles y Empaques Ltda. (en adelante COGRAE) contra la Nación – Ministerio de Transporte (en adelante el Ministerio) y la Superintendencia de Puertos y Transporte, ahora Superintendencia de Transporte (en adelante la Superintendencia), cuyas pretensiones, hechos y fundamentos son los siguientes: Pretensiones 3.

Se solicita que se declare solidariamente responsables a las entidades demandadas, por impedir a la sociedad demandante el cabal ejercicio de su objeto social y que, como consecuencia, se les condene a pagar, por daños materiales: $12.500’000.000, en la modalidad de daño emergente; $12.000’000.000, por lucro cesante consolidado causado desde el 13 de mayo de 1999, y $4.000’000.000, por lucro cesante futuro[2].

Hechos 4. Como fundamentos de hecho, se expuso que, desde 1993, COGRAE ejerció las actividades propias de su objeto social, consistentes en las diversas operaciones portuarias, las que desarrollaba en el puerto marítimo de Buenaventura; no obstante, a partir del 13 de mayo de 1999, la Superintendencia impidió que COGRAE continuara operando, en tanto envió una comunicación a la Sociedad Portuaria de Buenaventura por la cual se ordenó la prohibición de ingreso de la demandante a la zona portuaria, sin que tal documento hubiera sido remitido y notificado a la COGRAE Ltda. 5.

La sociedad demandante sólo pudo conocer los motivos de la orden de prohibición de ingreso portuario, por comunicaciones verbales que recibió del personal de la Sociedad Portuaria de Buenaventura, sin que pudiera tener certeza de la naturaleza de la orden por la que se pudiera identificar como un acto administrativo, lo cual devela una actuación arbitraria y desproporcionada de parte del Estado respecto de sus intereses. 6.

Como consecuencia de estos hechos, COGRAE no pudo retirar materiales, equipos y enseres que tenía en el puerto de Buenaventura, y se vio forzada a asumir obligaciones laborales, comerciales y financieras sin la respectiva contraprestación, perdiendo la buena reputación que mantenía en el mercado por lo que dejó de percibir las utilidades que hasta entonces ascendían a $3.000’000.000.

Fundamentos de derecho 7. Se adujo que la actuación arbitraria de las entidades demandadas de impedir la operatividad de COGRAE en zona portuaria constituye una falla en el servicio, en consideración a que no contaban con las atribuciones legales para efectuar tal prohibición e igualmente podía ser catalogada como una actuación causante de un rompimiento en las cargas públicas, dado que supuso una carga adicional frente a las que toda sociedad con objeto social similar debería soportar. 8.

La demanda fue admitida[3] y notificada al Ministerio y a la Superintendencia, quienes la contestaron de la siguiente manera: 9. La Superintendencia negó haber impedido el ingreso a COGRAE a la zona portuaria de Buenaventura y haber remitido comunicación alguna en ese sentido y precisó que, si tal circunstancia se presentó, obedeció a una decisión de la Sociedad Portuaria de Buenaventura, la cual tiene la administración y operación de la zona portuaria de ese distrito, como lo consagra la Ley 1ª de 1991. 10.

Sin perjuicio de lo anterior, precisó que una de las funciones que le corresponde a la Superintendencia es la de vigilancia e inspección de la actividad portuaria, motivo por el cual quien pretenda ejecutar operaciones portuarias o continuar efectuándolas debe contar con el registro ante este ente de control, previo cumplimiento de las exigencias legales entre las que se encuentra el pago de la tasa de vigilancia, requisito que fue incumplido por COGRAE desde el año 1996 e impidió la renovación del registro respectivo que lo habilitaba para ejecutar su objeto social, por lo que manifestó que los daños que hubiera podido sufrir la sociedad demandante se debieron a su propio actuar, sin que pueda tener la capacidad de comprometer la responsabilidad de la Superintendencia; bajo estas consideraciones, fundó la excepción que denominó inexistencia de responsabilidad. 11.

Agregó que la Superintendencia en ejercicio de sus funciones legales expidió actos y comunicaciones que determinaban la improcedencia de renovación del registro como operador portuario de COGRAE, de modo que, si dicha sociedad considera que fue una actuación arbitraria, procedente era acudir ante la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa, toda vez que el origen de la irregularidad es un acto administrativo; con fundamento en estas apreciaciones formuló la excepción de improcedencia de la acción ejercida[4]. 12.

El Ministerio negó todos los hechos expuestos en la demanda y se opuso a la acusación de haber impedido el ejercicio de la operación portuaria de COGRAE. Precisó que la administración de las zonas portuarias le corresponde a las sociedades portuarias debidamente autorizadas, conforme con la Ley 1ª de 1991 y que las funciones de vigilancia y control de las actividades portuarias que le corresponden a la Superintendencia de Puertos y Transportes, de acuerdo con los Decretos 2681 de 1991 y 2091 de 1992, en armonía con la ley ibídem, motivo por el cual no le asistía compromiso alguno por los hechos que sustentan la demanda, dada la ajenidad de sus funciones en punto a éstos; así, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de responsabilidad y la genérica[5]. 13.

El Tribunal abrió a pruebas el proceso[6] y, vencido dicha etapa, corrió traslado a las partes[7] para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto, quienes se pronunciaron así: 14. El Ministerio reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda e insistió en la falta de legitimación en la causa por pasiva y en la ausencia de responsabilidad a su cargo[8]. 15.

La Superintendencia reiteró las razones expuestas en la contestación de la demanda e hizo expreso ahínco en la falta de idoneidad de la acción instaurada, para lo cual trajo a colación un fragmento del escrito de modificación de la demanda en el que claramente se indica que la causa dañosa del presente caso provino de una comunicación, circunstancia que, en su sentir, evidenciaba la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa, dada la ausencia de hecho u operación que comprometiera sus intereses[9]. 16.

Al dictar sentencia el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se declaró inhibido para resolver de fondo el pleito debido a la prosperidad de la excepción de “improcedencia de la acción ejercida”; para llegar a tal decisión expuso las siguientes consideraciones: 17. Expresó que, de acuerdo con el artículo 85 del CCA y la jurisprudencia vigente, los daños que provengan de un acto administrativo deben ser alegados por vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los seis meses siguientes, contados a partir de la notificación de éste. 18.

Dijo que, en el caso analizado, el daño que alega COGRAE, esto es, la imposibilidad de ejercicio de sus actividades como operador portuario provino de la prohibición que en tal sentido emitió la Superintendencia, en tanto negó la renovación del registro de esa empresa, por el incumplimiento de los deberes que le asisten de entrega de documentación y de pago de la tasa de vigilancia respectiva. 19.

Manifestó que, en tanto dicha prohibición se comunicó mediante documento que fue conocido por la sociedad demandante (sin precisar cuál y cuándo), resultaba improcedente la acción de reparación directa y, por ende, no era viable resolver el fondo de la controversia, dada la falta de competencia para modificar la acción incoada por quien aducía ser víctima de un daño antijurídico. 20.

Finalmente expuso que, si en gracia de discusión admitiera la posibilidad de modificación de la acción, la de nulidad y restablecimiento del derecho procedente estaría caducada, toda vez que transcurrió más del término que señala el numeral 2 del artículo 136 del CCA[10]. II. EL RECURSO INTERPUESTO Síntesis del recurso de apelación 21. COGRAE solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia, porque en su sentir, desconoce los argumentos de la demanda conforme con los cuales el daño padecido proviene de una actuación irregular de la Superintendencia, al impedir, desde el 13 de mayo de 1999, el acceso y desarrollo de actividades de la sociedad en la zona portuaria de Buenaventura, menoscabo cuya reclamación debe encausarse mediante la acción de reparación directa y no a través de la de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que no se cuestiona la validez de un acto administrativo. 22.

Admitió que, para el 13 de mayo de 1999, COGRAE se encontraba en mora de pagar la cuota de vigilancia y que por razón de dicha circunstancia no había podido renovar el registro como operador portuario; sin embargo, precisó que en ningún momento recibió notificación de acto administrativo alguno que hubiera concretado una sanción por esas circunstancias y que, como consecuencia, hubiera impuesto la prohibición de ingreso a la zona portuaria de Buenaventura. 23.

Concluyó que, ante la ausencia de un acto administrativo, no puede exigirse la interposición de una demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues carecería de objeto, de ahí que la procedente sea la de reparación directa instaurada en el asunto de la referencia y que está llamada a prosperar, toda vez que los testimonios recaudados y demás pruebas documentales soportan la arbitrariedad que supuso la actuación de la Superintendencia y los perjuicios que ocasionó a los intereses patrimoniales de COGRAE[11]. 24.

El recurso de apelación fue admitido por esta Corporación[12], la cual corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para rendir concepto[13]. 25. La Superintendencia alegó que, como lo había puesto de presente el a quo en sus consideraciones, no se logró probar la existencia de un hecho u omisión atribuible a ese ente de control que hubiera causado los daños alegados por COGRAE, de manera que la ausencia de dichos presupuestos suprimía la obligación de indemnizar que se busca declarar[14]. 26.

La partes demás partes y el Ministerio Público guardaron silencio[15]. III. CONSIDERACIONES 27. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación ya indicado, para lo cual se harán las siguientes consideraciones: El objeto del recurso de apelación. 28. El recurso de apelación acusa el fallo de instancia de impreciso y errado, dado que no existe acto administrativo alguno del cual se pueda predicar ilegalidad. 29.

Así, bajo el irrestricto campo de la disertación del recurso de alzada, la Sala analizará los elementos probatorios que obran en el expediente, con el fin de conocer y evidenciar el origen del daño y determinar, entonces, la acción procedente para reclamar la indemnización de los perjuicios, tras lo cual verificará el cumplimiento de las exigencias de orden público, como la caducidad, que permitan proferir una decisión de fondo de resolución de la controversia, si a ello hay lugar.

Motivación de la sentencia 30. De conformidad con el acervo probatorio recaudado válidamente en este proceso, la Sala tiene por acreditado los siguientes hechos: 31. COGRAE es una sociedad comercial que tiene por objeto la ejecución de operaciones portuarias de cargue, descargue, transferencia y vigilancia de cargas, así como el servicio de proveeduría y trabajo de carenaje para surtas de puerto, según lo devela el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Buenaventura[16]. 32.

COGRAE venía ejerciendo con regularidad sus actividades sociales, no obstante, desde mayo de 1999 (sin que se conozca la fecha exacta) no pudo seguir ejecutándolas por razón de la prohibición de ingreso que hiciera la Sociedad Portuaria de Buenaventura al puerto de Buenaventura, en acatamiento de la orden que así lo disponía, dictada por la Superintendencia, como lo acredita el testimonio de Luz Dary Naranjo Orozco, empleada de COGRAE, y Harvey Córdoba Sandoval, asesor jurídico de COGRAE[17] (testimonios recibidos en el trámite de este asunto) y, como se colige de la solicitud de ingreso provisional elevada por COGRAE ante la Superintendencia el 15 de mayo de 1999, la cual no hay evidencia de haber sido resuelta. 33.

Las declaraciones de la señora Naranjo Orozco fueron del siguiente tenor (se transcribe lo pertinente): “PREGUNTADO: Manifiesta al despacho, que estaba usted (sic) respecto de las razones o causas por las cuales COGRAE dejó de funcionar como operadora portuaria de Buenaventura para el año 1999. CONTESTÓ: En esa época yo trabajé con COGRAE.

Un día cualquiera en horas de la mañana de mayo de 1999, no nos dejaron ingrasaron (sic). Había una orden en la puerta que no podían ingresar a las instalaciones. La orden la había dado la Superintendencia y la trasmitid (sic) la sociedad portuaria de no ingreso, nos quedamos en la puerta esperando (…) PREGUNTADO: Manifiesta al despacho que les manifestaron los funcionarios de la sociedad portuaria de Buenaventura, (sic) a los trabajadores y empleados de COGRAE LTDA., al momento en que les impidieron ingresar a laborar, en ese día de mayo de 1999 al que usted se refirió anteriormente.

CONTESTÓ: que había una orden de no ingreso porque la empresa estaba debiendo unos dineros a la Superintendencia de Puertos y la orden la trasmitía la sociedad portuaria”[18]. 34. Las atestaciones del señor Córdova Sandoval fueron las siguientes (se transcribe lo pertinente incluyendo posibles errores): “PREGUNTADO: MANIFIESTE al despacho si conoce, mediante que (sic) mecanismo administrativo la demandada impidió el acceso al puerto de buenaventura (sic) de la demandante y su consecuente prohibición de realizar sus actividades portuarias.

CONTESTO: La supuesta arbitrariedad a la que hace la pregunta su despacho, se trata de la siguiente: (…) se incluyó un listado de operadores portuarios a los que se les impedía el ingreso a las instalaciones portuarias. Ese listado es enviado a las sociedades portuarias que administran este puerto para que lo hagan cumplir. Y allí aparecía COGRAE.

PREGUNTADO: qué responsabilidad le puede concernir a la sociedad portuaria de puertos en este asunto. CONTESTO: yo presumo que para el caso, (sic) ninguna ya que se dio una orden tajante para que se cumpliera y efectivamente se cumplió. PREGUNTADO: De acuerdo con el expediente que le pongo de presente, sírvase manifestar al despacho, (sic) si esa relación de que usted menciona de los operadores portuarios que no podían continuar operando en el Puerto de Buenaventura se encuentra en este.

CONTESTO: Revisada de forma rápida en el expediente en todo su no (sic) contenido no encuentro el listado a que hago referencia y que en su época conocí. Pero que presume este (sic) en poder de la demandada y de la sociedad portuaria (…) PREGUNTADO: Con respecto a la lista de operadores portuarios que no podían seguir operando en Buenaventura, a la que usted se refirió en respuesta anterior, díganos como tuvo conocimiento de esta lista, de qué provenía es (sic) lista y quién hizo efectiva la misma en el puerto.

CONTESTO: En el desempeño de mi cargo como abogado y asesor jurídico fui enterado por COGRAE de un listado donde estaba incluida ésta, que incluía plazos perentorios para ponerse al día, plazos cortos. Para lo cual (sic) en vista de nuestra imposibilidad rápida de cumplir, me dirigí a Bogotá y fui atendido por un comisionado encargado para estos efectos y no fue posible que fuéramos excluidos de esta lista de deudores a través de alguna forma de pago diferente a esta.

Y así venció el tiempo y se llevó a cabo el cumplimiento de la orden. (sic) Provenía de la Superintendencia de Puertos. (sic) la hizo efectiva como lo anoté anteriormente, se dio instrucciones a la sociedad portuaria y esta a su vez a las porterías, que tienen un estricto control de ingreso y egreso del personal, orden que fue cumplida de orden precisa, (sic) colapsando casi de forma inmediata todas las actividades de esta empresa y de aquí en adelante toda clase de demandas de diferentes índoles, proceso que conocí como abogado (…)”[19]. 35.

En la solicitud de ingreso provisional elevada por COGRAE ante la Superintendencia el 15 de mayo de 1999 se puede leer, lo siguiente: “señores SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS (…) Ref: LICENCIA OPERADOR PORTUARIO COGRAE LTDA (…) Muy comedidamente, les solicitamos autorización provisional para el ingreso al Terminal Marítimo de Buenaventura, (sic) debido a que nuestra empresa debe ingresar 200 contenedores con azúcar y cargar 4200 toneladas de mineral de cobre MINER S.A. ocasionando perjuicios irrecuperables para nuestra organización. Adjuntamos comunicación por la Superintendencia en el día de hoy hicimos entrega del portafolio de renovación de la licencia de Operador Portuario, (sic) a la Regional de Buenaventura dirigida al doctor (…)”[20]. 36.

El 14 de mayo de 1999, COGRAE presentó ante la Superintendencia una serie de documentos con el fin de obtener la renovación del registro de operador portuario, en los términos de la resolución 362 de 1995, dice el documento: “Ingeniero (…) Superintendente regional SUPERINTENDENCIA REGIONAL DE PUERTOS Buenaventura Con el fin de dar cumplimiento a la Resolución no. 362 del 27 de julio de 1995, nos permitimos anexar los siguientes documentos para el Registro, Calificación y Clasificación como Operadores Portuarios (…)”[21] 37.

El 18 de mayo de 1999, la Superintendencia certificó que, a esa fecha, COGRAE adeudaba al ente de control $61’756.172 por motivo de tasa de vigilancia de los períodos de 1997 y de 1998 y, además, no había presentado documentación necesaria para la renovación del registro de operador portuario, esto es, estado de pérdidas y ganancias del año anterior, pagos de caja de compensación familiar y seguridad social de empleados y propiedad de maquinaria propia.

La certificación manifiesta: “QUE EFECTUADO EL ESTUDIO PREVIO A CONTRATISTAS DE GRANELES Y EMPAQUES LIMITADA ‘COGRAE LTDA.’ NIT (…) SE VERIFICÓ LA INFORMACIÓN SUMINISTRADA EN LOS FORMULARIOS ESTABLECIDOS ENCONTRÁNDOSE LO SIGUIENTE: QUE ADEUDA A LA SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS; POR CONCEPTO DE TASA DE VIGILANCIA DE 1997 SEGÚN FACTURA NO 2173 Y TASA DE VIGILANCIA DE 1998 SEGÚN FACTURA NO 3006;

UN VALOR TOTAL DE $61.756.172.oo. NO PRESENTA PARA VERIFICACIÓN NI DILIGENCIAMIENTO DEL FORMULARIO EN TRÁMITE DE RENOVACIÓN, LOS SOPORTES DE PAGO DEL ÚLTIMO MES POR CONCEPTO DE COMFAMAR Y SEGURO SOCIAL. NO FUE POSIBLE VERIFICAR EN LA VISITA, LA DOCUMENTACIÓN QUE ACREDITA LA PROPIEDAD DE LA MAQUINARIA Y EQUIPO. EL FORMULARIO EN TRÁMITE TAMBIÉN CARECE DE ESTOS SOPORTES”[22]. 38.

El 8 de junio de 1999 y con ocasión de una petición de COGRAE, cuyo contenido y fecha se desconocen, en tanto no reposa evidencia documental en el expediente, la Superintendencia informó a esa sociedad la inviabilidad de la solicitud de ingreso provisional, dado que, para esta fecha, no contaba con el registro de operación portuaria vigente.

El documento dice: “En relación a (sic) su comunicación de junio 2 de 1999, le manifiesto que no se puede otorgar autorizaciones provisionales para ingresos al Terminal Marítimo de Buenaventura con el objeto de prestar servicios portuarios. Es necesario que usted tenga el registro de operador vigente”[23]. 39. El 31 de enero de 2000, COGRAE manifestó su inconformidad respecto a la factura 4722 del 21 de septiembre de 1999, expedida por la Superintendencia, a través de la cual se cobró $57’263.275, por concepto de tasa de vigilancia del período de 1998[24] y, como consecuencia, solicitó su reliquidación. En el escrito se lee lo siguiente: “Asunto 04722 Hemos revisado el presente documento y pese anteriores (sic) manifestación de que no entendemos por que Uds (sic) ejecutan cobros sobre valores ajenos a la operación portuaria.

ESTADO DE INGRESOS A DICIEMBRE 31 DE 1.999 (…) EN OTRAS OCASIONES Y POR CONCEPTOS FISCALES; NADIE PUEDE HACER COBROS SOBRE VALORES QUE DERIVAN DE AJUSTES QUE NACEN EN EFECTOS INFLACIONARIOS. CON TODO RESPETO CONSIDERAMOS QUE LA COMISION (sic) POR UTILIZACION (sic) DEBERA (sic) SUMAR $42.775.965 Y NO LOS $57.487.670 PARA ILUSTRAR ESTE RESPETUOSO RECLAMO, HAGO EL COMENTARIO QUE AÑO TRAS AÑO AL MOMENTO DE PRESENTAR ESTE TIPO DE LIQUIDACIONES ESTAMOS NOTANDO QUE ERRONEAMENTE SE ESTÁN JUNTANDO CONCEPTOS DE INGRESOS QUE NO PERTENECEN A LA OPERACIÓN PORTUARIA, POR LO TANTO (sic) RESULTAN INGRESOS BRUTOS Y REALES DESDE EL PUNTO DE VISTA CUANTITATIVO QUE NOS TRAEN PERJUICIOS ECONÓMICOS QUE DE ACUERDO A LA LEY NO ESTAMOS OBLIGADOS A PAGAR.

PARA EL CASO NOTESE (sic) LAS CIFRAS QUE SE DEBEN DECANTAR PARA OBTENER UN INGRESO REAL POR OPERACIÓN PORTUARIA A LA CUAL SE LE DEBE LIQUIDAR LA TARIFA, RECLAMOS COMO EL ANTERIOR AMERITARON EL ENVÍO A NUESTRA EMPRESA DE AUDITORES PERITOS QUE AL RESPECTO, PREVIO REVISIÓN DE LIBROS DE NUESTRA EMPRESA, HAN DADO UN CONCEPTO POSITIVO A NUESTRO RECLAMO, HECHO QUE TAMBIÉN SE HA PRESENTADO EN UN SINNUMERO DE OPERADORES PORTUARIOS, POR LO TANTO (sic) LE RUEGO DARLE LA IMPORTANCIA QUE SE MERECE A NUESTRO RECLAMO Y SE DISPONGA RELIQUIDAR”[25]. 40.

El 11 de febrero de 2000, la Superintendencia resolvió la inconformidad de COGRAE e informó la improcedencia de la petición de reliquidación que esa sociedad había presentado, con fundamento en los informes financieros provenientes de la revisoría fiscal del solicitante. La respuesta fue del siguiente tenor: “Asunto: su comunicación N° 19017 del 31/01/00 Una vez revisada la reclamación expuesta en su comunicación en referencia sobre la factura N°. 4722 del 21 de septiembre de 1.999 por la suma de $55.487.670, le manifiesto que en razón a que Cograe incumplió su obligación de remitir el reporte de ingresos portuarios obtenidos en la vigencia de 1998, la Dirección Regional de Buenaventura según Estados (sic) Financieros (sic) presentados por ustedes para la solicitud de la renovación de su registro, remitió esta información para el cobro de la tasa de vigilancia. En el Estado (sic) de Resultados (sic) que el anexo y que fue avalado por su revisor fiscal, se observa que ustedes registran como ingresos por operación portuaria la suma de $3.699.178.000, base sobre la cual se efectuó la liquidación cobrada mediante factura No. 4722; excluyendo de dicho valor los montos registrados por concepto de Bodegas Lara Buenaventura, ajustes integrales por inflación e ingresos financieros; por lo tanto, no es cierta su aseveración de que esta Superintendencia le efectuó cobros sobre valores ajenos a la operación portuaria.

Según el artículo 3° de la resolución 829 del 8 de septiembre de 1.999, el reporte extemporáneo de la información financiera no los exime del pago dentro de las fechas establecidas en la resolución 323 del 21 de abril de 1.999, por lo tanto (sic) la División Financiera y de Presupuesto liquidó intereses de mora hasta el 4 de octubre, fecha límite para este pago.

Cualquier reclamación a la factura N° 4722 debió efectuarse dentro de los términos establecidos en el artículo tercero de la resolución 323/99, y no tres meses después del recibo de la factura, por consiguiente (sic) su reclamación tampoco procede por tratarse de una solicitud extemporánea y deberá cancelar la factura autoliquidando el interés de mora que se cause hasta la fecha de pago, al 12% anual, tal como lo establece el artículo tercero de la resolución 829/99.

Revisado su expediente, la única reclamación que efectuó Cograe en vigencias anteriores fue por la expedición de la nota débito N°. 0020, por la suma de $12.152.935, reclamación que no pudo ser sustentada por ustedes por cuanto nuestros auditores dentro de sus pruebas sustantivas no pudieron verificar el comparativo de ingresos vs facturación emitida por encontrarse sus archivos físicamente arruinados, por lo cual no pudo presentarse soportes consistentes sobre este reclamo, situación que fue aclarada en su oportunidad por el Director Regional de Buenaventura, quedando en firme dicha nota débito.

Las únicas solicitudes que se encontraron se refieren a plazos en el pago de tasa de vigilancia, sin que a la fecha se haya observado un compromiso serio de su parte para el pago del saldo de cartera que a 30 de noviembre de 1.999 asciende a la suma de $155.601.828,14. Ante esta situación, la Superintendencia debe tomar las acciones del caso, suspendiendo el registro como operador portuario a Cograe hasta tanto no se ponga al día con sus obligaciones con esta Superintendencia”[26]. 41.

El 23 de marzo de 2000, la Superintendencia informó a COGRAE que a la fecha permanecían en mora de sus obligaciones y que no había remitido los balances de ingresos brutos del período de 1999 y que, como consecuencia, aun cuando esa sociedad había solicitado la renovación del registro como operador portuario en mayo de 1999, debían solicitar un nuevo registro.

Finalmente indicó que, por las vicisitudes indicadas, COGRAE no podía realizar operaciones portuarias. El tenor literal del oficio es el siguiente: “Señores CONTRATISTAS DE GRANELES Y EMPAQUES LTDA COGRAE (…) De manera atenta, les informo (sic) que revisado nuestros archivos, ustedes aparecen como deudores morosos de acuerdo al estado de cuenta que nos remite la División Financiera y de Presupuesto – Area (sic) de Facturación y Cartera; además (sic) no han enviado los ingresos brutos percibidos por actividad portuaria del año de 1999 incumpliendo la resolución No 562 de agosto de 1996; como su solicitud de renovación del registro fue hecha en mayo de 1999, ustedes tienen que solicitar su registro nuevamente teniendo en cuenta lo antes mencionado y los requisitos establecidos en la resolución No 0478 de junio de 1.999.

Si en el término de un mes no recibimos contestación a nuestro requerimiento, nos dan a entender que no desean seguir siendo operadores portuarios y se procederá a la cancelación del registro. Por el momento ustedes no pueden realizar actividades portuarias hasta tanto solucionen la situación presentada”[27]. 42. El 19 de mayo de 2000, la Superintendencia resolvió una petición presentada por COGRAE (la cual no reposa en el expediente) e informó que hasta que dicha sociedad no cumpliera los requisitos de ley, la Superintendencia no podía actualizar el registro portuario, el cual se hallaba vencido.

El documento dice: “Doctor (…) Gerente COGRAE LTDA (…) ASUNTO: Su comunicación G.G.C.019 Radicación 20967 del 8 de mayo de 2000 (…) Adjunto me permito remitirle copia del concepto 30045 del 10-03- 2000[28] emitido por la Oficina Jurídica sobre la celebración de acuerdos de pago con los entes vigilados, que se explica por sí misma.

Lamentablemente hasta que su firma no cumpla con los requisitos exigidos en la Resolución No. 478 de junio de 1999, esta Dirección no podrá atender su solicitud para la actualización de su registro portuario, el cual se encuentra vencido”[29]. Del origen del daño y la acción idónea para la reclamación de los perjuicios 43. El daño, entendido este como la aminoración o afectación injustificada de un derecho respecto del cual existe tutela jurídica, es el elemento angular en el cual descansa el sistema general de responsabilidad contractual y extracontractual, pero su importancia no solo atañe a las condiciones sustanciales que le permite a quien lo padece reclamar indemnización, sino que viene a determinar cuál es la manera idónea de canalizar las pretensiones resarcitorias que se eleven ante la jurisdicción con el fin de obtener indemnidad y justicia, sin que en esta situación pueda intervenir la liberalidad del demandante. 44.

Lo anterior se refleja en las pautas que la jurisprudencia de esta Corporación, con apoyo en el Código Contencioso Administrativo –y ahora en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo–, ha definido y según las cuales siempre que el daño provenga de “un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa”, la ritualidad de solicitar la reclamación de indemnización corresponderá a las fijadas por ley para la reparación directa, incluyendo, por supuesto, las condiciones de oportunidad que las normas disponen para tal efecto, según las cuales la demanda debe presentarse dentro de los dos años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia del acontecimiento lesivo (art. 136, numeral 8 del CCA). 45.

Empero, si se trata de una operación administrativa cuya génesis proviene de un acto administrativo, la reclamación de los daños que aquélla genere deberá estar acompañada de un reproche que demuestre la ilegalidad de éste, de modo que evidencie la antijuridicidad de los efectos de la operación administrativa, so pena de encontrarse el lesionado en el deber de soportarlos, sin perjuicio de los juicios por rompimiento de cargas públicas que, en todo caso, no son invocados en este asunto.

Para los daños por actos administrativos, las formalidades a satisfacer son las establecidas por el Legislador para la nulidad y restablecimiento del derecho, con la aplicación de las reglas de oportunidad para estos supuestos, conforme con las cuales la demanda debe radicarse dentro de los cuatro meses siguientes contados a partir del día siguiente a la notificación, comunicación o publicación del acto administrativo lesivo (art. 136, numeral 2 del CCA). 46.

En esta oportunidad surge la litis de una situación que COGRAE considera lesiva de sus intereses y que corresponde a la imposibilidad de ingreso de su personal a la zona portuaria de Buenaventura y por ende de ejecución de operaciones portuarias, situación que, según su dicho, fue generada por la decisión unilateral de la Superintendencia que así lo determinó y que comportó una arbitrariedad, dada la ausencia de un fundamento fáctico, de un procedimiento administrativo y de un acto administrativo que lo justificara. 47.

Pues bien, al revisar el material probatorio obtenido en el proceso, se advierte que, para mayo de 1999, cuando se impidió el ingreso del personal de COGRAE a la zona portuaria de Buenaventura, no se profirió acto administrativo ni se libró comunicación u oficio a esa sociedad por la cual se notificara la decisión o, al menos, no hay ninguna prueba que así lo indique, pues aun cuando los testimonios de Luz Dary Naranjo Orozco y Harvey Córdoba Sandoval, empleados de esa sociedad, relatan la existencia de una lista de las empresas que no podían ingresar a la zona portuaria, la cual había sido colocada en la entrada del puerto, no hay evidencia de ella en el expediente, cuestión que impide conocer su contenido y la autoridad que la publicó. 48.

Harvey Córdoba Sandoval, quien afirmó desempeñarse como asesor jurídico de COGRAE para la época de ocurrencia de los hechos, no manifestó conocer acto administrativo u oficio que notificara a esa empresa sobre la prohibición de ingreso de su personal a zona franca, al punto que, cuando se le inquirió por la forma que conoció sobre tal situación, respondió que se había enterado por COGRAE y que las presuntas razones que la justificaban se basaban en la mora de pago de obligaciones dinerarias a cargo de la empresa, circunstancia que lo llevó a dirigirse personalmente ante a un comisionado encargado por la superintendencia para intentar remediar la situación, sin lograr una solución al caso de su empleador. 49.

De manera que, si en gracia de discusión se pudiera tener la aludida lista como contentiva del acto administrativo por el cual se ordenó la prohibición de ingreso de COGRAE a la zona portuaria de Buenaventura, lo cierto es que dicho documento no fue allegado por las partes y ni siquiera obra en el expediente administrativo remitido por la Superintendencia, de modo que no puede tenerse por probada su existencia. 50.

No es menos cierto que, como lo manifiesta la Superintendencia, se libraron comunicaciones cruzadas entre COGRAE y esta entidad, mediante las cuales esta informaba la falta de cumplimiento de las obligaciones como operador portuario de aquel; sin embargo, se advierte que dichas comunicaciones se expidieron con palmaria posterioridad a mayo de 1999, cuando se presentó la imposibilidad de ingreso de personal de COGRAE a la zona portuaria, de hecho, la manifestación clara e inequívoca de prohibición de ingreso por parte de la Superintendencia solo se presentó el 23 de marzo de 2000, con ocasión de una solicitud de renovación de registro de operador portuario, es decir, casi un año después de la mentada restricción de ingreso; en lo pertinente, dice la comunicación: “Si en el término de un mes no recibimos contestación a nuestro requerimiento, nos dan a entender que no desean seguir siendo operadores portuarios y se procederá a la cancelación del registro.

Por el momento ustedes no pueden realizar actividades portuarias hasta tanto solucionen la situación presentada”[30]. 51. Bajo estas premisas es evidente que la imposibilidad de ingreso a zona portuaria y de la ejecución de labores como operador portuario de COGRAE no estuvo mediada por un acto administrativo, de modo que no puede exigirse que esa sociedad adelante un juicio de legalidad y que demuestre la procedencia de un restablecimiento del derecho, cuando no hay prueba de una expresión de voluntad de la superintendencia demandada que sea susceptible de control en sede de nulidad, resultando procedente la acción de reparación directa para reclamar los perjuicios que dice COGRAE haber sufrido.

De la caducidad de la acción de reparación directa 52. Está probado que la imposibilidad de ingreso a las instalaciones portuarias se produjo desde mayo de 1999, como lo acredita las declaraciones de Luz Dary Naranjo Orozco y lo refuerza la petición de ingreso provisional del 15 de mayo de 1999 presentada por esa sociedad ante la Superintendencia; sin embargo, resulta de suma relevancia destacar que el testimonio indicado y las demás pruebas obrantes en el expediente no precisan el momento exacto en el que esa operación administrativa ocurrió y, en consecuencia, la afirmación de la sociedad demandante, según la cual dicha circunstancia acaeció el 13 de mayo de 1999 carece de cualquier asidero probatorio. 53.

Lo anterior no resulta de poca monta, en la medida en que supone un problema para la determinación de la oportunidad de la presentación de la demanda, dada la duda sobre la fecha de ocurrencia de la operación administrativa señalada de causar daños antijurídicos, lo cual impide conocer si operó o no la caducidad de la acción, más aún cuando la fecha de presentación de la demanda (11 de mayo de 2001) raya en los extremos temporales de los dos años contados desde la fecha indicada por el lesionado (13 de mayo de 1999) y máxime cuando COGRAE no presentó solicitud de conciliación extrajudicial, la que, dicho sea de paso, era facultativa para el momento de presentación de la demanda, según lo indica el art. 80 de la Ley 446 de 1998[31]. 54.

Frente a este panorama, es preciso acudir a los principios pro actione y pro danmato, los que sugieren que, ante la dubitación respecto de la caducidad de la acción, es necesario decantarse por la posición que procure el acceso a la administración de justicia y garantice la tutela judicial efectiva de quien acude a la judicatura, sin afectar el derecho a la seguridad jurídica de quien es demandado.

La aplicación de estos principios demanda una rigurosa disciplina con la revisión de las pautas fácticas que cada caso indique, porque, aun cuando buscan orientar al juez hacia la prevalencia de las sustancialidades respecto de las formalidades, no puede obviarse la naturaleza de orden público que gobiernan estas últimas y que concretan principios de igual valía constitucional que merecen especial respeto, como lo ha manifestado la Sección Tercera de esta Corporación con antelación[32]. 55.

En este caso, el daño parecería haberse ocasionado en el mes de mayo de 1999 y frente a su ocurrencia, COGRAE precisa que tuvo lugar el 13 de ese mes y año, sin contar con un medio de convencimiento que respalde su dicho, pero tampoco que los desvirtúe, razón por la cual, por virtud de la aplicación de los aludidos principios, la Sala se ocupará de efectuar un análisis de fondo que zanje la controversia, teniendo en cuenta que la demanda resultaría oportuna si se tuviera en cuenta dicha fecha.

Responsabilidad del Estado, fundamento constitucional 56. Todo debate acerca de la responsabilidad patrimonial del Estado debe resolverse con fundamento en el artículo 90 de la Constitución Política[33], cláusula general de responsabilidad que situó como punto central la existencia de un daño antijurídico, entendido, no como aquel que es producto de una actividad ilícita del Estado, sino como la lesión causada a una persona que no está en el deber de soportar.

En consecuencia, para que se active la responsabilidad estatal basta con la demostración de un daño que revista la connotación de injusto o antijurídico y que el mismo le sea jurídicamente imputable al Estado, a través de alguno de los títulos de imputación que la jurisprudencia ha identificado para tal propósito, sin que su señalamiento sea un requisito de la responsabilidad[34].

De la operación portuaria como actividad económica y las funciones de vigilancia, control y regulación del Estado 57. De acuerdo con los artículos 333 y 334 constitucional la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común y para su ejercicio no es necesario permisos previos ni requisitos, salvo los que autorice la ley.

Bajo este precepto la Constitución de 1991 procuró la liberalización de la economía nacional que permitiera el mejoramiento, actualización y competencia de los procesos productivos frente a las afrontas contemporáneas de la globalización. 58. No obstante, mantuvo la relevancia y funcionalidad del Estado como agente regulador, vigía y administrador de cara a las diversas actividades económicas y de empresa que impliquen distribución utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados que permitan la racionalización de la economía, el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano, de tal forma que garantice el adecuado desenvolvimiento del tráfico económico y jurídico en sociedad. 59.

En materia portuaria, el Legislador atendió los mandatos constitucionales previstos en los artículos 333 y 334 de la Constitución y, como consecuencia, expidió la Ley 1 de 1991, de tal modo que, en el artículo 1 de dicha ley, consagró la facultad de las personas públicas y privadas para constituir empresas con el fin de ejecutar cualquier tipo de actividad portuaria, que comprende desde la construcción, mantenimiento, operación de terminales portuarios hasta la ejecución de cualquier servicio portuario, en los términos de las definiciones establecidas en el artículo 5[35] de la Ley 1 de 1991. 60.

Igualmente, y con el fin de efectuar las funciones de vigilancia, control y regulación de las actividades portuarias mencionadas dispuso, en el artículo 25[36] de la ley mencionada, la creación de la entonces Superintendencia General de Puertos, adscrita al entonces Ministerio de Obras Públicas, la consagró como una de las autoridades portuarias del territorio nacional, de conformidad con el artículo 23[37] ibídem y le dotó de capacidad para emitir normas administrativas especiales en materia portuaria, vigilar su cumplimiento y controlar la actividad de los sujetos que, amparados en la garantía de la libertad de iniciativa privada y actividad económica de que tratan los artículos 333 y 334 constitucionales, desarrollado por el artículo 32 de la Ley 1 de 1991[38], tuvieran el propósito de ejecutar actividades portuarias. 61.

Bajo este sistema de libertad regulada de la actividad económica que consagró la Constitución de 1991 es que a los sujetos que desarrollan o pretendan desarrollar actividades portuarias, esto es, las sociedades[39], operadores[40] y demás intervinientes portuarios[41] les resulta obligatorio cumplir las exigencias normativas que esa Superintendencia, como ente de vigilancia, control y regulación emite en punto a ese tipo de acciones y que se encontraban regladas, para 1999, cuando ocurrieron los hechos motivo de controversia, en los Decretos 2681 de 1991 y 2091 de 1992 y las Resoluciones 362 y 459 de 1995 y, en lo no contenido en ellos, en el Código Contencioso Administrativo, como lo dispone el artículo 42[42] de la Ley 1ª de 1991. 62.

Como consecuencia, a los sujetos que ejecutaban actividades portuarias, por mandato del artículo 41 de la Ley 1 de 1991, en armonía con el artículo 3 del Decreto 2681 de 1991[43] que lo reglamentó, les corresponde, entre otros, obtener y renovar un registro que los acredita como operadores portuarios, el cual se genera en tanto el interesado satisfaga las exigencias de entrega de información cualificada propia de su empresa, su organización y sus estados financieros y al pago de la tasa de vigilancia, como lo disponía la Resolución 362 de 1995, modificada, aclarada y adicionada por la Resolución 459 de 1999. 63.

En relación con la obligatoriedad de registro, el artículo 1 de la Resolución 459 de 1995 disponía: “Todas las personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras con representación en el País (sic), que aspiren a desarrollar actividades de operación portuaria dentro de los puertos o terminales marítimos deberán estar debidamente registradas, clasificadas y calificadas ante la Superintendencia General de Puertos”. 64.

En punto a la renovación del registro de operador portuario, el artículo 12 de la resolución ibídem, consagraba: “La persona natural o jurídica, nacional o extranjera que por primera vez solicite registro o renovar el mismo, como Operador (sic) Portuario (sic), deberá presentar a la Superintendencia General de Puertos la siguiente documentación: Formulario de Registro debidamente diligenciado en todas sus partes.

Solicitud de registro firmada por el Representante legal o la persona natural. Para la renovación del registro como Operador Portuario, el interesado debe presentar balance fiscal y estado de ganancias y pérdidas a Diciembre 31 del último año, certificados por un Contador Público debidamente acreditado, donde registren los ingresos de las actividades portuarias autorizadas.

En el evento de que una persona jurídica solicite Registro y que a la fecha no cuente con un año de experiencia a partir de su constitución, deberá presentar los balances correspondientes al tiempo que lleva ejerciendo sus actividades, debidamente soportados. Certificado de existencia y representación legal de las sociedades o resolución de personería jurídica para Cooperativas o sindicatos, de acuerdo a la vigencia que establece la ley o registro mercantil de la Cámara de Comercio respectiva.

Una vez registrada la persona natural o jurídica, dentro de los 30 días siguientes debe anexar: Certificado de vinculación del personal de planta al servicio de la firma solicitante, acreditando la clase de vinculación; demostrar con los aportes patronales al ISS o similar de acuerdo a la ley, o fotocopia autenticada de los respectivos carnés expedidos por los mismos, o certificado de retención en la fuente que demuestre la vinculación del empleado que tiene a su cargo el Operador.

Descripción del Equipo que el peticionario posee para desarrollar la actividad portuaria solicitada, el cual debe acreditar con tarjeta de propiedad para Maquinaria liviana, facturas de compra para maquinaria pesada o el contrato de arrendamiento financiero o leasing, figura esta que se asemeja a maquinaria o equipo propio. Certificaciones sobre los volúmenes de carga manejados, expedidos por las autoridades competentes y certificación de la propiedad o arrendamiento de las Bodegas, los patios y los Cobertizos.

Escritura o contrato de arrendamiento de la oficina principal”. 65. En torno a la obligatoriedad del pago de la tasa de vigilancia, el artículo 14 de la Resolución 362 de 1995 indicaba: “Los operadores portuarios que no cancelen la tasa de vigilancia en las fechas establecidas, les será suspendida la autorización de Operación Portuaria hasta tanto se pongan a paz y salvo, sin menoscabo de las acciones civiles a que puedan hacerse acreedores”. 66.

Así las cosas, es diáfano que cualquier persona podía ejecutar por expresa disposición constitucional del artículo 333 actos propios de su iniciativa privada, tendientes a desplegar una actividad económica; no obstante, en tanto la iniciativa empresarial acarrea responsabilidades y obligaciones por virtud de su función social y es objeto de la regulación pública por razón de la función de dirección general del Estado respecto de la economía, debían cumplir las exigencias legales que vienen de mencionarse para las actividades portuarias, so pena de quedar inhabilitados para su ejecución. Caso concreto – obligaciones de COGRAE 67.

De acuerdo con los hechos y condiciones probadas en este litigio, se tiene que COGRAE es una empresa cuyo objeto social consiste en la ejecución de operaciones portuarias de cargue, descargue, transferencia y vigilancia de cargas, así como el servicio de proveeduría y trabajo de carenaje para surtas de puerto, según lo devela el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Buenaventura[44].

Lo que quiere decir que es un operador portuario en los términos del artículo 5.9 de la Ley 1 de 1991, que dispone: “Operador Portuario. Es la empresa que presta servicios en los puertos, directamente relacionados con la entidad portuaria, tales como cargue y descargue, almacenamiento, practicaje, remolque, estiba y desestiba, manejo terrestre o porteo de la carga, dragado, clasificación, reconocimiento y usería”. 68.

Al ser un operador portuario debía cumplir con el marco jurídico en los Decretos 2681 de 1991 y 2091 de 1992 y las Resoluciones 362 y 459 de 1995 y, en lo no contenido en ellos, en el Código Contencioso Administrativo, como lo dispone el artículo 42[45] de la Ley 1ª de 1991, en los términos que se manifestó anteriormente; de modo que COGRAE debía satisfacer, entre otras obligaciones, las relacionadas con la renovación del registro de operador portuario, para la cual, a su vez, le correspondía cumplir los requisitos relativos a la entrega de información organizacional, financiera, de seguridad social y caja de compensación familiar de sus empleados y, además, la acreditación del pago de la tasa de vigilancia como lo disponía la Resolución 362 de 1995, modificada, aclarada y adicionada por la Resolución 459 de 1999. 69.

En este caso, para mayo de 1999, COGRAE se encontraba en trámite de renovación del registro de operador portuario, como se puede colegir de la solicitud de ingreso provisional elevada por COGRAE ante la Superintendencia el 15 de mayo de 1999, de la presentación de la documentación por parte de COGRAE el 14 de mayo de 1999, de la certificación del 18 de mayo de ese año y de la respuesta librada por la Superintendencia el 23 de marzo de 2000; documentos en los cuales se lee: 70.

Solicitud de ingreso provisional elevada por COGRAE ante la Superintendencia el 15 de mayo de 1999: “señores SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS (…) Ref: LICENCIA OPERADOR PORTUARIO COGRAE LTDA (…) Muy comedidamente, les solicitamos autorización provisional para el ingreso al Terminal Marítimo de Buenaventura, (sic) debido a que nuestra empresa debe ingresar 200 contenedores con azúcar y cargar 4200 toneladas de mineral de cobre MINER S.A. ocasionando perjuicios irrecuperables para nuestra organización. Adjuntamos comunicación por la Superintendencia en el día de hoy hicimos entrega del portafolio de renovación de la licencia de Operador Portuario, (sic) a la Regional de Buenaventura dirigida al doctor (…)”[46]. 71.

Remisión de documentación del 14 de mayo de 1999 por parte de COGRAE: “Ingeniero (…) Superintendente regional SUPERINTENDENCIA REGIONAL DE PUERTOS Buenaventura Con el fin de dar cumplimiento a la Resolución no. 362 del 27 de julio de 1995, nos permitimos anexar los siguientes documentos para el Registro, Calificación y Clasificación como Operadores Portuarios (…)”[47] 72.

Certificación del 18 de mayo de ese año, proferida por la Superintendencia: “QUE EFECTUADO EL ESTUDIO PREVIO A CONTRATISTAS DE GRANELES Y EMPAQUES LIMITADA ‘COGRAE LTDA.’ NIT (…) SE VERIFICÓ LA INFORMACIÓN SUMINISTRADA EN LOS FORMULARIOS ESTABLECIDOS ENCONTRÁNDOSE LO SIGUIENTE: (…) NO PRESENTA PARA VERIFICACIÓN NI DILIGENCIAMIENTO DEL FORMULARIO EN TRÁMITE DE RENOVACIÓN, LOS SOPORTES DE PAGO DEL ÚLTIMO MES POR CONCEPTO DE COMFAMAR Y SEGURO SOCIAL.

NO FUE POSIBLE VERIFICAR EN LA VISITA, LA DOCUMENTACIÓN QUE ACREDITA LA PROPIEDAD DE LA MAQUINARIA Y EQUIPO. EL FORMULARIO EN TRÁMITE TAMBIÉN CARECE DE ESTOS SOPORTES”[48]. 73. Respuesta de la Superintendencia a COGRAE, del 23 de marzo de 2000: “Señores CONTRATISTAS DE GRANELES Y EMPAQUES LTDA COGRAE (…) (…) como su solicitud de renovación del registro fue hecha en mayo de 1999, ustedes tienen que solicitar su registro nuevamente teniendo en cuenta lo antes mencionado y los requisitos establecidos en la resolución No 0478 de junio de 1.999.

Si en el término de un mes no recibimos contestación a nuestro requerimiento, nos dan a entender que no desean seguir siendo operadores portuarios y se procederá a la cancelación del registro. Por el momento ustedes no pueden realizar actividades portuarias hasta tanto solucionen la situación presentada”[49]. 74. Pero también se advierte que, si bien COGRAE allegó la documentación que exigía la Resolución 362 de 1995, para la renovación de su registro, para mayo de 1999, cuando se le impidió el ingreso a zona portuaria de Buenaventura, no había remitido los soportes documentales de pago de seguros sociales y caja de compensación familiar de su planta de personal, no había entregado los certificados de propiedad de maquinaria y equipos y, además, se encontraba en mora respecto de sus obligaciones de pago de la tasa de vigilancia, como lo reflejan los documentos transcritos. 75.

Lo anterior conduce a concluir que COGRAE no satisfacía los requisitos para la renovación de su registro como operador portuario y, en consecuencia, no estaba habilitado para prestar los servicios que en esa condición le permitía ejecutar, de modo que la imposibilidad de ingreso a la zona portuaria de Buenaventura en mayo de 1999, que demuestran los testimonios de Luz Dary Naranjo Orozco y Harvey Córdoba Sandoval, entonces empleados de esa sociedad, no fue una actuación arbitraria o ilegal como se aduce en la demanda, sino que correspondió a la consecuencia necesaria que generó la desatención de las obligaciones que, como ente económico y empresarial, le correspondían a COGRAE, dadas las actividades portuarias que ejecutaba y que componen su objeto social. 76.

Ahora, del acervo probatorio no es posible determinar la fecha exacta en la cual COGRAE satisfizo cada una de las exigencias que le eran demandables para la renovación del registro como operador portuario, si es que lo hizo, pero en lo que atañe a una de ellas, esto es, al pago de la tasa de vigilancia, se puede advertir que se hallaba en mora desde 1997 y, aún en el 2000, continuaba el impago; sustento de estas afirmaciones son la certificación del 18 de mayo de 1999, expedida por la Superintendencia y las comunicaciones libradas por este órgano de control de 23 de marzo de 2000. 77.

Dice la aludida certificación: “QUE EFECTUADO EL ESTUDIO PREVIO A CONTRATISTAS DE GRANELES Y EMPAQUES LIMITADA ‘COGRAE LTDA.’ NIT (…) SE VERIFICÓ LA INFORMACIÓN SUMINISTRADA EN LOS FORMULARIOS ESTABLECIDOS ENCONTRÁNDOSE LO SIGUIENTE: QUE ADEUDA A LA SUPERINTENDENCIA GENERAL DE PUERTOS; POR CONCEPTO DE TASA DE VIGILANCIA DE 1997 SEGÚN FACTURA NO 2173 Y TASA DE VIGILANCIA DE 1998 SEGÚN FACTURA NO 3006;

UN VALOR TOTAL DE $61.756.172.oo”[50]. 78. Indica la mencionada comunicación: “Señores CONTRATISTAS DE GRANELES Y EMPAQUES LTDA COGRAE (…) De manera atenta, les informo (sic) que revisado nuestros archivos, ustedes aparecen como deudores morosos de acuerdo al estado de cuenta que nos remite la División Financiera y de Presupuesto – Area (sic) de Facturación y Cartera; además (sic) no han enviado los ingresos brutos percibidos por actividad portuaria del año de 1999 incumpliendo la resolución No 562 de agosto de 1996 (…)”[51]. 79.

Y si bien COGRAE cruzó comunicaciones y peticiones de reliquidación de la tasa de vigilancia, durante el trámite de la renovación del aludido registro, verbi gratia la petición de reliquidación del 31 de enero de 2000, lo cierto es que el debate aritmético de la tasa legal no lo eximía de cumplir la carga que por virtud de la Ley 1 de 1991 y el Decreto 2681 de 1991 soportaba como operador portuario, so pena de ver su registro de operación suspendido y cancelado, consecuencia que fue informada en su momento por la Superintendencia mediante los oficios de 11 de febrero y 23 de marzo de 2000, y reiterados en el adiado 19 de mayo de 2000, que son del siguiente tenor: 80.

Oficio librado por la Superintendencia el 11 de febrero de 2000: “Asunto: su comunicación N° 19017 del 31/01/00 Una vez revisada la reclamación expuesta en su comunicación en referencia sobre la factura N°. 4722 del 21 de septiembre de 1.999 por la suma de $55.487.670, le manifiesto que en razón a que Cograe incumplió su obligación de remitir el reporte de ingresos portuarios obtenidos en la vigencia de 1998, la Dirección Regional de Buenaventura según Estados (sic) Financieros (sic) presentados por ustedes para la solicitud de la renovación de su registro, remitió esta información para el cobro de la tasa de vigilancia. En el Estado (sic) de Resultados (sic) que el anexo y que fue avalado por su revisor fiscal, se observa que ustedes registran como ingresos por operación portuaria la suma de $3.699.178.000, base sobre la cual se efectuó la liquidación cobrada mediante factura No. 4722; excluyendo de dicho valor los montos registrados por concepto de Bodegas Lara Buenaventura, ajustes integrales por inflación e ingresos financieros; por lo tanto, no es cierta su aseveración de que esta Superintendencia le efectuó cobros sobre valores ajenos a la operación portuaria.

Según el artículo 3° de la resolución 829 del 8 de septiembre de 1.999, el reporte extemporáneo de la información financiera no los exime del pago dentro de las fechas establecidas en la resolución 323 del 21 de abril de 1.999, por lo tanto (sic) la División Financiera y de Presupuesto liquidó intereses de mora hasta el 4 de octubre, fecha límite para este pago.

Cualquier reclamación a la factura N° 4722 debió efectuarse dentro de los términos establecidos en el artículo tercero de la resolución 323/99, y no tres meses después del recibo de la factura, por consiguiente (sic) su reclamación tampoco procede por tratarse de una solicitud extemporánea y deberá cancelar la factura autoliquidando el interés de mora que se cause hasta la fecha de pago, al 12% anual, tal como lo establece el artículo tercero de la resolución 829/99.

Revisado su expediente, la única reclamación que efectuó Cograe en vigencias anteriores fue por la expedición de la nota débito N°. 0020, por la suma de $12.152.935, reclamación que no pudo ser sustentada por ustedes por cuanto nuestros auditores dentro de sus pruebas sustantivas no pudieron verificar el comparativo de ingresos vs facturación emitida por encontrarse sus archivos físicamente arruinados, por lo cual no pudo presentarse soportes consistentes sobre este reclamo, situación que fue aclarada en su oportunidad por el Director Regional de Buenaventura, quedando en firme dicha nota débito.

Las únicas solicitudes que se encontraron se refieren a plazos en el pago de tasa de vigilancia, sin que a la fecha se haya observado un compromiso serio de su parte para el pago del saldo de cartera que a 30 de noviembre de 1.999 asciende a la suma de $155.601.828,14. Ante esta situación, la Superintendencia debe tomar las acciones del caso, suspendiendo el registro como operador portuario a Cograe hasta tanto no se ponga al día con sus obligaciones con esta Superintendencia”[52]. 81.

Oficio librado por la Superintendencia del 23 de marzo de 2000: “Señores CONTRATISTAS DE GRANELES Y EMPAQUES LTDA COGRAE (…) De manera atenta, les informo (sic) que revisado nuestros archivos, ustedes aparecen como deudores morosos de acuerdo al estado de cuenta que nos remite la División Financiera y de Presupuesto – Area (sic) de Facturación y Cartera; además (sic) no han enviado los ingresos brutos percibidos por actividad portuaria del año de 1999 incumpliendo la resolución No 562 de agosto de 1996; como su solicitud de renovación del registro fue hecha en mayo de 1999, ustedes tienen que solicitar su registro nuevamente teniendo en cuenta lo antes mencionado y los requisitos establecidos en la resolución No 0478 de junio de 1.999.

Si en el término de un mes no recibimos contestación a nuestro requerimiento, nos dan a entender que no desean seguir siendo operadores portuarios y se procederá a la cancelación del registro. Por el momento ustedes no pueden realizar actividades portuarias hasta tanto solucionen la situación presentada”[53]. 82. Oficio librado por la Superintendencia el 19 de mayo de 2000: “Doctor (…) Gerente COGRAE LTDA (…) ASUNTO: Su comunicación G.G.C.019 Radicación 20967 del 8 de mayo de 2000 (…) Adjunto me permito remitirle copia del concepto 30045 del 10-03- 2000[54] emitido por la Oficina Jurídica sobre la celebración de acuerdos de pago con los entes vigilados, que se explica por sí misma.

Lamentablemente hasta que su firma no cumpla con los requisitos exigidos en la Resolución No. 478 de junio de 1999, esta Dirección no podrá atender su solicitud para la actualización de su registro portuario, el cual se encuentra vencido”[55]. 83. Bajo este panorama, no asiste duda a la Sala en cuanto a que la imposibilidad de ingreso del personal de COGRAE a la zona portuaria de Buenaventura y, por ende, la imposibilidad de ejecutar su objeto social no sobrevino por la actitud deliberada y arbitraria de la Superintendencia, incluso, aun cuando resultó probado la iniciación del trámite de renovación del registro de operador portuario por parte de esa empresa, no hay ninguna prueba o elemento de convicción que lleve al indicio de que COGRAE cumplió, así fuera con posterioridad a la prohibición de ingreso, los requisitos que la ley le exige para los propósitos deseados y, por lo tanto, el daño que dice haber padecido no fue otra cosa que la consecuencia de la falta de diligencia que le asistía conforme con su condición de operador portuario, sin que pueda aceptarse que tal circunstancia compromete la responsabilidad de la Superintendencia demandada, lo cual fuerza negar las pretensiones de la demanda en lo que atañe a este ente estatal.

De la falla imputada a la Nación – Ministerio de Transporte 84. De acuerdo con el escrito de demanda, a la Nación – Ministerio de Transporte le asiste responsabilidad, conforme lo indican las pretensiones; no obstante, en dicho escrito no se precisa cuáles son las acciones u omisiones que justifican su condena y, de otro lado, ninguno de los hechos que se encontraron probados relacionan material o jurídicamente a ese órgano nacional, de modo que no hay lugar a imputar los daños sufridos por COGRAE a ese Ministerio. 85.

Sin perjuicio de lo anterior, se advierte que, si en gracia de discusión se aceptara que la imputación contra el Ministerio se funda en la prohibición de ingreso del personal de COGRAE a zona portuaria que se consolidó en mayo de 1999, tal atribución estaría llamada a fracasar, en consideración a que, como lo alegó ese órgano ministerial en el curso de la primera instancia, entre sus funciones no se encuentra la de vigilar, controlar e inspeccionar las operaciones portuarias que se desenvuelven en las zonas portuarias, las cuales son del resorte de la Superintendencia de Transporte, de conformidad con el la Ley 1ª de 1991, como se expuso en precedencia. 86.

Además, de conformidad con el artículo 23 de la Ley 1ª de 1991, el Ministerio de Transporte es una de las autoridades de la República en materia portuaria a la cual está adscrita la Superintendencia de Transporte; sin embargo, las funciones que le fueron encomendadas a esta cartera ministerial en relación con las actividades portuarias se limitan a la programación, evaluación y ejecución de planes o programas de expansión que sean aprobados por el Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES.

En efecto, dispone la norma: “Las autoridades portuarias. Son autoridades portuarias el Consejo Nacional de Política Económica y Social, quien aprueba o imprueba los planes de expansión portuaria que le presente el Ministerio de Obras Públicas y Transporte; el Ministro de Obras Públicas y Transporte quien programa, evalúa y ejecuta en coordinación con la Superintendencia General de Puertos, los planes de expansión portuaria aprobados por el CONPES.

Cuando se considere necesario, la Superintendencia General de Puertos, ejercerá sus funciones en coordinación con la Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa Nacional”. 87. Funciones que son reiteradas por el artículo 58 de la Ley 489 de 1998, conforme con el cual: “(…) los ministerios y los departamentos administrativos tienen como objetivos primordiales la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo que dirigen”. 88.

De manera que no existe fundamento alguno que comprometa la responsabilidad del Ministerio, en la medida en que, las funciones que la ley le designa no se relacionan con los hechos motivos de controversia y, además, a pesar de que la Superintendencia de Transporte es una entidad adscrita a ese órgano nacional, conforme con el artículo 1º del Decreto 2171 de 1992[56], es un ente de control que contaba con autonomía administrativa y financiera, de acuerdo con el artículo 1º del Decreto 2681 de 1991[57], de modo que cuenta con plena capacidad para asumir los daños que eventualmente cause.

En consecuencia, le asiste razón al Ministerio, en cuanto a que no hay motivo que comprometa su responsabilidad, ni siquiera por la imputación que en la demanda se efectúa, de modo que resulta procedente declarar la excepción propuesta, esto es, su falta de legitimación en la causa por pasiva, respecto de los hechos materia de controversia. 89.

Así las cosas y con base en todo lo anteriormente expuesto, la Sala estima necesario modificar la decisión proferida por el a quo, en el sentido de declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Transporte y negar las pretensiones de la demanda por el hecho exclusivo de la víctima. Costas 90.

Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. IV. PARTE RESOLUTIVA 91. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 11 de julio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de la cual se declaró inhibido para resolver de fondo el pleito debido a la prosperidad de la excepción de “improcedencia de la acción ejercida”, la cual quedará así: “PRIMERO: Declarar probada la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Nación – Ministerio de Transporte, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: Negar las pretensiones de la demanda, porque el daño se debió al hecho exclusivo de la víctima”

SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] Folio 6 c. 1. [2] Pretensiones que fueron modificadas por escrito admitido por el a quo el 10 de febrero de 2003 (fl. 114 c. 1). [3] Por auto del 2 de noviembre 2001 (folios 13 y 14 c. 1). [4] Folios 27 a 37 c. 1, sin perjuicio de la contestación a la modificación a la demanda que insistió en los mismos argumentos y que obra en folios 152 y 153 c. 1. [5] Folios 102 a 106 c. 1, sin perjuicio de la contestación a la modificación a la demanda que insistió en los mismos argumentos y que obra en folios 156 a 158 c. 1. [6] Auto del 31 de mayo de 2005 (folios 160 y 161 c. 1). [7] Auto del 15 de noviembre de 2011 (folio 307 c. 1). [8] Folios 221 y 222 c. 1. [9] Folios 227 a 230 c. 1. [10] Folios 499 a 515 c. principal. [11] Folios 520 a 523 c. principal. [12] Auto del 15 de enero de 2015 (folio 531 c. principal). [13] Auto del 2 de septiembre de 2015 (folio 557 c. principal). [14] Folios 558 a 562 c. principal. [15] Folio 563 c. principal. [16] Folios 9 a 11 c. 1. [17] Es evidente que las declaraciones de estas dos personas pueden estar influenciadas, dada la relación de subordinación que mantenían respecto de quien ahora demanda y, además, sus testimonios fueron solicitados por esa misma parte; sin embargo, esta circunstancia, si bien no impide tenerlas en cuenta para conocer y tener por acreditados los hechos que fundan la controversia, demanda que su valoración sea más rigurosa.

En este caso, a las declaraciones de los dos empleados de COGRAE se les brinda plena credibilidad, toda vez que, al ser analizados juntamente con otros documentos, se corrobora la información que contienen. [18] Folio 21 c. 4. [19] Folios 16 a 19 c. 4. [20] Folio 131 c. 4. [21] Folio 110 c. 4. [22] Folio 43 c. 4. [23] Folio 105 c. 4. [24] Folio 101 c. 4. [25] Folios 98 a 100 c. 4. [26] Folios 96 y 97 c. 4. [27] Folio 95 c. 4. [28] Documento que no obra en el expediente. [29] Folio 94 c. 4. [30] Folio 95 c. 4. [31] “Antes de incoar cualquiera de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo, las partes individual o conjuntamente podrán formular solicitud de conciliación prejudicial, al Agente del Ministerio Público asignado al Juez o Corporación que fuere competente para conocer de aquéllas.

La solicitud se acompañará de la copia de la petición de conciliación enviada a la entidad o al particular, según el caso, y de las pruebas que fundamenten las pretensiones. El término de caducidad no correrá desde el recibo de la solicitud en el despacho del Agente del Ministerio Público, hasta por un plazo que no exceda de sesenta (60) días.

Para este efecto, el plazo de caducidad se entenderá adicionado por el de duración de la etapa conciliatoria. Dentro de los diez (10) días siguientes al recibo de la solicitud, el Agente del Ministerio Público, de encontrarla procedente, citará a los interesados, para que dentro de los veinte (20) días siguientes a la fecha de la citación, concurran a la audiencia de conciliación el día y la hora que señale.

Con todo, sin perjuicio de lo previsto en esta ley en relación con los términos de caducidad de la acción, las partes podrán pedirle al Agente del Ministerio Público que señale una nueva fecha”. [32] “(…) es deber del juez encuadrar el asunto en una de las tres hipótesis planteadas, teniendo en cuenta las circunstancias propias del caso; para ello, debe cimentar su decisión en el material probatorio recaudado y, en caso de existir duda sobre la fecha de ocurrencia del hecho dañino, debe darse aplicación a los principios pro damato y pro actione”, sentencia del 3 de julio de 2020, exp. 51117.

“Así las cosas, ante las circunstancias particulares del presente caso, esto es la existencia de una duda razonable en relación con el inicio del conteo de la caducidad dado que no se conoce la fecha en la que ocurrió el hecho dañoso, si fue uno solo o si, por el contrario, obedeció a una multiplicidad de causas, la Sala, en aplicación de los principios pro damato (sic) y pro actione, dará prevalencia al derecho fundamental al acceso a la administración de justicia. En este punto se recuerda que, en caso de duda sobre el inicio del término de caducidad, los referidos principios facultan al juez para interpretar de manera más flexible las normas procesales en aras de garantizar la finalidad que ellas persiguen, esto es, el acceso a la administración de justicia y la primacía de los derechos sustanciales”, sentencia del 24 de septiembre de 2020, exp. 56283. [33] Según el cual “el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. [34] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de unificación del 19 de abril de 2012, exp. 21.515: “En lo que refiere al derecho de daños, como se dijo previamente, se observa que el modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas que den sustento a la decisión que habrá de adoptar.

Por ello, la jurisdicción contenciosa ha dado cabida a la adopción de diversos ‘títulos de imputación’ como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de imputación”. [35] “Para la correcta interpretación y aplicación de esta Ley se tendrán en cuenta las siguientes definiciones”. [36] “Créase la Superintendencia General de Puertos, adscrita al Ministerio de Obras Públicas y Transporte”. [37] “Las autoridades portuarias.

Son autoridades portuarias el Consejo Nacional de Política Económica y Social, quien aprueba o imprueba los planes de expansión portuaria que le presente el Ministerio de Obras Públicas y Transporte; el Ministro de Obras Públicas y Transporte quien programa, evalúa y ejecuta en coordinación con la Superintendencia General de Puertos, los planes de expansión portuaria aprobados por el CONPES.

Cuando se considere necesario, la Superintendencia General de Puertos ejercerá sus funciones en coordinación con la Dirección General Marítima del Ministerio de Defensa Nacional”. [38] “Operadores portuarios. Las empresas de operación portuaria no requieren licencia o permiso especial de las autoridades portuarias o marítimas para organizarse y cumplir su objeto; pero si se constituyen como sociedad deben someterse a los requisitos del Decreto 410 de 1971 (Código de Comercio)”. [39] De acuerdo con el artículo 5.20 de la Ley 1ª de 1991, las sociedades portuarias “son sociedades anónimas, constituidas con capital privado, público, o mixto, cuyo objeto social será la inversión en construcción y mantenimiento de puertos, y su administración. Las sociedades portuarias podrán también prestar servicios de cargue y descargue, de almacenamiento en puertos, y otros servicios directamente relacionados con la actividad portuaria”. [40] De acuerdo con el artículo 5.9 de la Ley 1ª de 1991, un operador portuario es “la empresa que presta servicios en los puertos, directamente relacionados con la entidad portuaria, tales como cargue y descargue, almacenamiento, practicaje, remolque, estiba y desestiba, manejo terrestre o porteo de la carga, dragado, clasificación, reconocimiento y usería” [41] De acuerdo con el artículo 5.23 de la Ley 1ª de 1991, “Son los armadores, los dueños de la carga, los operadores portuarios y, en general, toda persona que utiliza las instalaciones o recibe servicios en el puerto”. [42] “En la medida en que esta Ley no disponga otra cosa, las autoridades portuarias aplicarán las reglas de procedimiento administrativo que contiene el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), las normas que lo complementen o reformen.

Contra los actos del Superintendente General de Puertos que pongan fin a una actuación administrativa, procederá el recurso de reposición únicamente”. [43] “por el cual se establece la estructura y se determinan las funciones de las dependencias internas de la Superintendencia General de Puertos”, vigente para la época de los hechos. [44] Folios 9 a 11 c. 1. [45] “En la medida en que esta Ley no disponga otra cosa, las autoridades portuarias aplicarán las reglas de procedimiento administrativo que contiene el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), las normas que lo complementen o reformen.

Contra los actos del Superintendente General de Puertos que pongan fin a una actuación administrativa, procederá el recurso de reposición únicamente”. [46] Folio 131 c. 4. [47] Folio 110 c. 4. [48] Folio 43 c. 4. [49] Folio 95 c. 4. [50] Folio 43 c. 4. [51] Folio 95 c. 4. [52] Folios 96 y 97 c. 4. [53] Folio 95 c. 4. [54] Documento que no obra en el expediente. [55] Folio 94 c. 4. [56] “INTEGRACIÓN DEL SECTOR TRANSPORTE.

El sector transporte está integrado por el Ministerio de Transporte y sus organismos adscritos y vinculados. Son organismos adscritos:  (…) 3. La Superintendencia General de Puertos”. [57] “La Superintendencia General de Puertos es un organismo de carácter administrativo y técnico adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte, que goza de la autonomía administrativa y financiera establecida en el presente Decreto, encargado de cumplir las funciones que le asigna la Ley 01 de 1991 como se determina más adelante”.