RECURSO DE RECONSIDERACIÓN CONTRA LIQUIDACIÓN DE CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN EN EL MUNICIPIO DE ARMENIA – Regulación / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO PARA RESOLVER EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN CONTRA LIQUIDACIÓN DE CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN EN EL MUNICIPIO DE ARMENIA – Contabilización / RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN CONTRA LIQUIDACIÓN DE CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN EN EL MUNICIPIO DE ARMENIA – Requisitos / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Configuración El Acuerdo 20 del 23 de octubre de 2014, expedido por el Concejo de Armenia, aplicable al caso concreto, en su artículo 17 regula el recurso de reconsideración contra la liquidación factura de la contribución de valorización para la construcción del Plan de Obras de Interés Público, Desarrollo Urbano e Importancia Estratégica en ese municipio.
(…) El artículo 37 del Decreto Municipal 082 de 2015, dispone que «[c]uando se practique inspección tributaria, el término para fallar los recursos, se suspenderá mientras dure la inspección, si esta se practica a solicitud del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, y hasta por tres (3) meses cuando se practica de oficio».
Acorde con las citadas normas, se concluye que, en el municipio de Armenia, contra la liquidación factura de la contribución de valorización procede el recurso de reconsideración, que se debe resolver por la Secretaría de Infraestructura en el término de un (1) año contado a partir de su interposición en debida forma, a menos, claro está, que se pruebe que dicho término se suspendió. Vencido dicho plazo, sin que la citada secretaría haya resuelto el recurso interpuesto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, de oficio o a solicitud de parte, así se declarará. Es preciso mencionar que, para que se entienda resuelto oportunamente el recurso de reconsideración es necesario: (i) verificar que el respectivo acto se expidió y notificó dentro del término legal, en este caso, un (1) año contado a partir de su interposición en debía forma y (ii) constatar que la administración tributaria, por medio de un acto modificatorio, confirmatorio o de revocación, resolvió en debida forma las inconformidades del recurrente, esto es, se requiere un pronunciamiento de fondo.
Nótese además, que por tratarse de un acto que le pone fin a la vía administrativa, es necesario que guarde coherencia con los hechos controvertidos en la respectiva actuación, de modo que, la falta de relación entre lo planteado por el recurrente y lo resuelto por la administración, conduce a la inobservancia del principio de congruencia. (…) En relación con la solicitud presentada por Armenia Hotel SA el 6 de enero de 2017, por medio de la cual se requirió el reconocimiento del silencio administrativo positivo, se le indicó al contribuyente que mediante el Oficio SI-POI-2205 del 17 de marzo de 2016, enviado a la dirección de notificación, «se pretendía dar respuesta de fondo a la reclamación con radicación interna 0423 del 04 de enero de 2016, sin embargo, el despacho encontró que existía una anomalía en dicho documento referente a la identificación catastral de los predios que allí se relacionan, por lo tanto procede esta dependencia a expedir la presente resolución, con el objeto de dar respuesta de fondo al recurso de reconsideración radicado en el mes de enero del año 2016».
(…) Hecho el recuento probatorio y, teniendo en cuenta que el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Armenia se centra en los efectos que surtió el Oficio SI-POI-2205 del 17 de marzo de 2016, la Sala, con el fin de determinar si en el caso concreto se configuró o no el silencio administrativo positivo, centrará su estudio en el mencionado acto, advirtiendo que, en relación con el mismo, la postura del municipio no ha sido consistente, porque en la contestación de la demanda aceptó que con la Resolución 0017 del 24 de enero de 2017 se decidió de fondo el recurso de reconsideración, argumento que varió con la apelación, en cuanto aseguró que el recurso se resolvió con el aludido oficio.
Como se expuso con anterioridad, la respuesta al recurso de reconsideración debe ser oportuna (en cuanto a su expedición y notificación) y contener una decisión de fondo y congruente sobre las inconformidades planteadas por el recurrente. La inobservancia de esos requisitos conduce a que se configure el silencio administrativo positivo, tal como lo dispone el artículo 38 del Decreto Municipal 082 de 2015 (norma local) y el artículo 734 ET, aplicable por remisión expresa del artículo 17 del Acuerdo 20 de 2014.
Si bien es cierto, en este caso, el Oficio SI-POI-2205 del 17 de marzo de 2016, se expidió y notificó (por correo) antes de que venciera el término de un (1) año contado a partir de la interposición del recurso de reconsideración contra la factura 7149811, es evidente que con ese acto no se resolvió de forma congruente y de fondo los planteamientos expuestos por el recurrente en aras de obtener la revocatoria de la citada factura.
(…) Obsérvese que la decisión de fondo del recurso de reconsideración interpuesto contra la factura 7149811, como lo admitió el municipio en la contestación de la demanda, se emitió con ocasión de la expedición de la Resolución 17 del 24 de enero de 2017, acto que se notificó personalmente el 21 de febrero de 2017, esto es, en forma extemporánea, cuando la citada secretaría había perdido competencia para resolver el recurso de reconsideración, por haber transcurrido más de un año desde la fecha de su interposición (4 de enero de 2016), sin que esté probado en el caso concreto que la parte actora haya actuado con deslealtad o mala fe, al omitir interponer recurso o solicitud de corrección respecto de un acto que no afecta sus intereses, por referirse a predios de propiedad de otro contribuyente.
Por lo anterior, se concluye que en este caso operó el silencio administrativo positivo, razón por la cual, no es posible, como lo pretende el municipio demandado que, ante la existencia del acto presunto que resuelve favorablemente la petición contenida en el recurso de reconsideración interpuesto contra la factura 7149811, se avale su desconocimiento con la expedición de la Resolución 17 del 24 de enero de 2017.
FUENTE FORMAL: ACUERDO 20 DE 2014 (CONCEJO DE ARMENIA) – ARTÍCULO 863 / DECRETO 082 DE 2015 (MUNICIPIO DE ARMENIA) - ARTÍCULO 37 / DECRETO 082 DE 2015 (MUNICIPIO DE ARMENIA) - ARTÍCULO 38 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 734 CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – Improcedencia por falta de prueba de su causación Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas en esta instancia (agencias en derecho y gastos del proceso), comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso.
FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 (CGP) – ARTÍCULO 365 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA)– ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 63001-23-33-000-2017-00271-01(24379) Actor: ARMENIA HOTEL SA Demandado: MUNICIPIO DE ARMENIA FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del 27 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, que resolvió: «PRIMERO: DECLARAR probada la excepción de FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA respecto de la Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia –EDUA-.
SEGUNDO. DECLARAR que en el presente asunto se configuró el silencio administrativo positivo respecto del recurso de reconsideración presentado por Armenia Hotel S.A., el día 4 de enero de 2016, respecto del acto administrativo liquidación factura 7149811, proferida por el Municipio de Armenia – Secretaría de Infraestructura – a través de las cuales se liquidó de forma individual la contribución de valorización para el predio identificado con matrícula inmobiliaria 280-97159 y ficha catastral, 0106000001640012000000000, en los términos y condiciones previstos en la parte considerativa de este proveído.
TERCERO. Como consecuencia de lo anterior, declarar la NULIDAD del acto administrativo liquidación factura 7149811 proferida por el Municipio de Armenia –Secretaría de Infraestructura- a través de la cual se liquidó de forma individual la contribución de valorización para el predio individualizado en el numeral anterior.
CUARTO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución 17 del 24 de enero de 2017, mediante la cual el Municipio de Armenia resolvió, extemporáneamente, el recurso de reconsideración interpuesto en contra del acto administrativo liquidación factura 7149811.
QUINTO: A título de restablecimiento del derecho, DECLARAR que Armenia Hotel S.A. identificado con Nit 801003278-1, en su calidad de propietario del bien identificado con matrícula inmobiliaria 280-97159 no está obligado a pagar la suma liquidada en la factura 7149811 por concepto contribución de valorización en la ciudad de Armenia.
SEXTO: Condenar en costas a la parte vencida, esto es a la demandada (…)»[1].
ANTECEDENTES El 23 de octubre de 2014, el Concejo Municipal de Armenia expidió el Acuerdo 20, por el cual se autoriza el cobro de la contribución de valorización por beneficio general para financiar la construcción del Plan de Obras de Interés Público, Desarrollo Urbano e Importancia Estratégica[2]. El 30 de noviembre de 2015, la Secretaría de Infraestructura del municipio de Armenia expidió las facturas 7158745, 7150559, 7149811 y 7152539, a nombre de Armenia Hotel SA, por medio de las cuales se liquidó la contribución de valorización para los predios identificados con la matrícula inmobiliaria 280-168522, 280-164975, 280-97159 y 280-164976, respectivamente[3].
El 4 de enero de 2016, el apoderado de Armenia Hotel SA interpuso recurso de reconsideración contra las anteriores facturas[4]. El 17 de marzo de 2016, la Secretaría de Infraestructura del municipio de Armenia expidió el Oficio SI-POI-2205, por el que se dio «Respuesta Recurso de Reconsideración con Radicado No. 0423», respecto de la contribución de valorización para predios con ficha catastral que no coincide con la relacionada en las anteriores facturas[5].
Mediante Escritura 10 del 5 de enero de 2017 de la Notaría Tercera de Armenia, se protocolizó el silencio administrativo positivo en relación con el recurso de reconsideración interpuesto por Armenia Hotel SA el 4 de enero de 2016[6]. El 24 de enero de 2017, la Secretaría de Infraestructura de Armenia expidió la Resolución 17, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración con radicado interno 0423, interpuesto el 4 de enero de 2016 por Armenia Hotel SA.
En dicho acto se revocaron las facturas 7150559, 7149811, 7152539 y 7158745 de 2015 y, se ordenó proferir el correspondiente acto liquidatorio, en los términos del Acuerdo 20 de 2014[7]. DEMANDA ARMENIA HOTEL SA, mediante apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, formuló las siguientes pretensiones: «1.
Que se declare la NULIDAD TOTAL de los actos administrativos liquidación factura número 7149811, 715239, 7158745, 7150559, a través de los cuales el Municipio de Armenia liquidó de forma individual la contribución de valorización para los predios identificados con matrículas inmobiliarias número 280-97159, 280-164976, 280-168522 y 280- 164975, en atención a la operancia del silencio administrativo positivo. 2.
Se declare la NULIDAD TOTAL de la resolución 0017 del 24 de enero de 2017 a través de la cual se resolvió el recurso de reconsideración presentado con radicado interno 0423 del 4 de febrero de 2016 en contra de las liquidaciones factura número 7149811, 7152539, 7158745, 7150559, en atención a que mediante este acto se desconoció la protocolización del silencio positivo administrativo que conforme a la ley se configuró y mediante el cual se resolvió favorablemente el recurso de reconsideración interpuesto contra las resoluciones 7149811, 7152539, 7158745 y 7150559.
Lo anterior debido a que dentro del año siguiente a la interposición del recurso de reconsideración, el Municipio de Armenia a través de la Secretaría de Infraestructura no resolvió ni notificó a Armenia Hotel acto administrativo a través del cual se resolviera el recurso de reconsideración. 3. Que a título de restablecimiento del derecho, solicito: 3.1.
Que SE DECLARE EN FIRME EL ACTO FICTO O PRESUNTO POSITIVO PRODUCTO DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO en los términos expresados en la escritura pública número 10 del 5 de enero de 2017 otorgada en la Notaria Tercera de Armenia Quindío. 3.2. Que SE DECLARE QUE LA SOCIEDAD ARMENIA HOTEL S.A. NO ESTÁ OBLIGADA A PAGAR SUMA ALGUNA POR CONCEPTO DE LA CONTRIBUCIÓN POR VALORIZACIÓN determinada por el Municipio de Armenia mediante las liquidaciones factura 7149811, 7152539, 7158745 y 7150559. 3.3.
Que SE DECLARE A PAZ Y SALVO A ARMENIA HOTEL S.A., POR LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN decretada en la ciudad de Armenia mediante Acuerdo 020 de 2014, Decreto 082 de 2015, Resolución 003 de 2015 y demás normas reglamentarias que se expidan, relacionados con los inmuebles identificados con matrícula inmobiliaria número 280-97159, 280-164976, 280-168522 y 280-164975. 3.4.
Que SE ORDENE AL MUNICIPIO DE ARMENIA – SECRETARÍA DE INFRAESTRUCTURA Y EMPRESA DE DESARROLLO URBANO (EDUA), Y/O QUIEN SEA EL COMPETENTE, ABSTENERSE DE EXPEDIR LIQUIDACIONES FACTURA ADICIONALES A CARGO DE ARMENIA HOTEL S.A., a través de las cuales se liquiden contribuciones por concepto de valorización. 3.5. En caso de que se acepten parcialmente los argumentos expuestos en este memorial, solicito la NULIDAD PARCIAL derivada de los argumentos aceptados. 3.6.
Se solicita adicionalmente CONDENA EN COSTAS de los demandados de conformidad con las tarifas establecidas para el efecto, por cuanto sus actuaciones han sido arbitrarias, abiertamente contrarias a la ley, la Constitución y las garantías mínimas que una entidad pública imbuida con amplias facultades de fiscalización y liquidación de tributos»[8].
Invocó como disposiciones violadas las siguientes: • Artículo 29 de la Constitución Política • Artículos 732, 733 y 734 del Estatuto Tributario • Artículos 84, 85 y 87 numeral 5 de la Ley 1437 de 2011 • Acuerdo 020 del 23 de octubre de 2014 • Decreto municipal 082 de 2015 Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: Afirmó que conforme con los artículos 38 del Decreto 082 de 2015 y 732 del ET, el municipio de Armenia contaba con el término de un año para resolver el recurso de reconsideración interpuesto el 4 de enero de 2016 contra las facturas expedidas a nombre de Armenia Hotel SA, por concepto de contribución de valorización. Indicó que el recurso se decidió mediante la Resolución 0017 del 24 de enero de 2017, notificada personalmente el 21 de febrero de 2017 y por edicto el día 28 del mismo mes y año, es decir, en forma extemporánea, razón por la cual, dicha actuación está viciada de nulidad por haberse expedido de manera irregular, por pérdida de competencia temporal, con infracción de las normas en las que debía fundarse y vulnerando el debido proceso.
Agregó que la actuación demandada desconoce que en este caso operó el silencio administrativo positivo, debidamente protocolizado, figura que está contemplada a nivel local (Acuerdo 020 de 2014) y nacional (artículo 734 ET). Manifestó que mediante la Resolución 0017 del 24 de enero de 2017, el municipio demandado revocó las facturas que interesan en este proceso, pero no como consecuencia del silencio administrativo positivo, que era lo procedente.
Por el contrario, contraviniendo el ordenamiento legal y vulnerando el debido proceso, se dispuso la práctica de nuevas liquidaciones de la contribución de valorización, corrigiendo el factor beneficio. Sostuvo que el Oficio SI-POI-2205 del 17 de marzo de 2017, al que se refiere la resolución que decidió el recurso de reconsideración, no se le notificó y se desconoce su contenido, en especial, lo relacionado con las anomalías respecto de la identificación catastral de los predios.
Por lo anterior, concluyó que los actos administrativos demandados están viciados de nulidad. En escrito separado solicitó la suspensión provisional de la Resolución 0017 de 2017, para que el municipio demandado se abstuviera de proferir el nuevo acto de liquidación - factura[9]. OPOSICIÓN El municipio de Armenia, a través de apoderado judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación[10]: Puso de presente que aun cuando la respuesta al recurso de reconsideración interpuesto el 4 de enero de 2016 no fue expedida dentro del término establecido en la ley, el municipio actuó con garantía del derecho al debido proceso del contribuyente, en tanto que, en sede administrativa, mediante la Resolución 0017 del 24 de enero de 2017, se revocaron las facturas 7149811, 7152539, 7158745 y 7150559, conforme a lo propuesto por el recurrente.
Expuso que en las citadas facturas se evidenció una «alteración sustancial» en el monto asignado por contribución individual de valorización, por lo que procedía la reliquidación del tributo con el objeto de ajustar su cobro de acuerdo con las condiciones reales y actuales de los predios, conforme se ordenó en la Resolución 0017 del 24 de enero de 2017.
Adujo que en el caso concreto se trata de un «hecho superado», porque de la conducta de la administración se infiere el reconocimiento de las pretensiones formuladas por el peticionario, lo que hace innecesario someter a juicio de legalidad los actos revocados en sede administrativa. Señaló que el Oficio SI-POI-2205 del 17 de marzo de 2016, con el que se «pretendía dar respuesta de fondo a la reclamación con radicación interna 0423 del 04 de Enero de 2016», se remitió a la dirección de notificación del contribuyente, pero, ante la anomalía advertida, referente a la identificación catastral de los predios, se procedió a expedir la citada Resolución 0017 de 2017, con la finalidad de dar respuesta de fondo al recurso de reconsideración y proteger los intereses del administrado.
Concluyó que, con dicha actuación, se le garantizó el debido proceso al contribuyente. Indicó que contra el citado oficio no se propuso argumento con el fin de desvirtuar su presunción de legalidad. Destacó que resulta contradictorio que se solicite la nulidad de ese acto y a la vez se afirme que se desconoce su contenido. Manifestó que no procede la condena en costas, porque no está probado que haya actuado de forma temeraria, con abuso del derecho o de mala fe.
Por otra parte, se refirió a la metodología de factorización desarrollada en la Resolución 003 de 2015, expedida por el Consejo de Valorización, a los factores de valor de beneficio (F1), socioeconómico (F2), destinación económica (F3) y altura o pisos (F4) y a los términos en los que procede el cálculo de la contribución de valorización para cada predio del contribuyente.
Propuso las excepciones de: (i) ausencia de ilegalidad de los actos acusados, en tanto que la actuación administrativa se sujetó al ordenamiento jurídico, (ii) inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones, (iii) indebido agotamiento de la vía administrativa, estas dos últimas, sustentadas en los argumentos expuestos en lo extenso del escrito por el que se contestó la demanda y, (iv) la genérica que resulte probada.
Finalmente, solicitó que se condene en costas a la parte demandante. La Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia[11] se opuso a las pretensiones de la demanda, por las mismas razones que adujo el municipio de Armenia y, agregó que no procede la suspensión provisional del acto enjuiciado, toda vez que tal petición va en perjuicio de Armenia Hotel SA, en tanto que se revivirían los actos administrativos liquidatorios, que fueron revocados en sede administrativa.
AUDIENCIA INICIAL El 11 de abril de 2018, se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011[12]. En dicha diligencia se precisó que no se presentaron irregularidades procesales, tampoco nulidades que afecten lo actuado y, frente a las excepciones de ausencia de ilegalidad de los actos acusados, inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones e indebido agotamiento de la vía administrativa, propuestas por el municipio de Armenia, decidió resolverlas en la sentencia. El litigio se concretó en determinar si procede la nulidad de los actos administrativos demandados, por la presunta expedición extemporánea de la Resolución 0017 de 2017.
El Ministerio Público expresó, además, que el litigio se concreta en «la materialización del silencio positivo», como lo indicó la parte actora. En esa misma audiencia, se tuvieron como pruebas las aportadas con la demanda y la contestación y, se dio traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera su concepto.
El 4 de septiembre de 2018, el magistrado ponente resolvió desacumular el proceso. Determinó que el tribunal es competente para decidir de fondo sobre la legalidad de la factura 7149811 y respecto de las demás, dispuso que el trámite lo debía continuar el juzgado administrativo[13]. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia del 27 de septiembre de 2018[14]: (i) declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia – EDUA, porque esa entidad no hace parte de la relación material que dio lugar al litigio, (ii) declaró que se configuró el silencio administrativo positivo respecto del recurso de reconsideración interpuesto por la demandante contra la factura 7149811, (iii) anuló la citada factura y parcialmente la Resolución 17 del 24 de enero de 2017, (iv) a título de restablecimiento del derecho dispuso que la actora no está obligada a pagar la suma liquidada en la factura anulada y (v) condenó en costas al municipio.
Expuso que está probado que el 4 de enero de 2016, Armenia Hotel SA interpuso recurso de reconsideración contra la factura demandada, el cual fue resuelto en forma extemporánea mediante la Resolución 17 del 24 de enero de 2017, por lo que se configuró el silencio administrativo positivo y, en consecuencia, se asume que el municipio acogió las peticiones formuladas en el mencionado recurso.
En relación con el Oficio SI-POI-2205 del 17 de marzo de 2016, indicó que con este no se resolvió el recurso de reconsideración presentado por la parte actora, toda vez que no existe congruencia entre lo solicitado por el administrado y lo resuelto por el municipio. Por lo anterior, concluyó que la Resolución 17 de 2017 se expidió cuando la administración había perdido competencia por incumplimiento del término legal previsto para resolver el recurso de reconsideración, razón por la cual, el acto deviene en nulo.
RECURSO DE APELACIÓN El municipio demandado, inconforme con la decisión del tribunal, interpuso recurso de apelación, con fundamento en lo siguiente[15]: Adujo que el a quo desestimó el Oficio SI-POI-2205 del 17 de marzo de 2016, por medio del cual la Secretaría de Infraestructura del municipio de Armenia le dio respuesta al recurso de reconsideración interpuesto por Armenia Hotel SA el 4 de enero de 2016.
Decisión que se notificó por correo certificado entregado el 1º de abril de 2016. Manifestó que, si bien es cierto, en el citado oficio, por error de transcripción se hizo alusión a unos predios diferentes a los indicados en el recurso, no se puede desconocer que la respuesta del municipio fue oportuna y se notificó por correo a la dirección indicada por el recurrente.
Así consta en la guía de CERTIPOSTAL 26771100940, con fecha de entrega del 1º de abril de 2016. Aseguró que lo anterior prueba que el apoderado de la parte demandante actuó de mala fe, ya que, pese a conocer el error en que incurrió la administración al resolver el recurso, guardó silencio y omitió recurrir el mencionado oficio, impidiendo que la administración lo corrigiera, pues prefirió dejar correr el término para proceder a protocolizar el silencio administrativo positivo.
Agregó que para el momento en el que se decidió el recurso, el municipio recibió más de 7.222 reclamaciones sobre el cobro de la valorización, lo que ocasionó el error en los datos de identificación de los predios, pero, no se puede desconocer que el municipio siempre estuvo atento a dar respuesta dentro del término legal. Enfatizó que una de las pretensiones del recurso de reconsideración estaba dirigida a la revocatoria de la factura 7149811 y a la revisión de todos los factores o coeficientes numéricos, circunstancia que desconoció el tribunal.
Sostuvo que de la simple lectura de la respuesta al recurso (Oficio SI-PO- 2205 del 17 de marzo de 2016), se desprende que no se hacía referencia a la petición del contribuyente, por lo que supone que, su apoderado, de haber actuado con lealtad y buena fe, debió interponer recurso contra el citado oficio, el que muy seguramente habría sido resuelto de fondo y dentro del término legal.
Indicó que la respuesta al recurso de reconsideración, en los términos del artículo 45 de CPACA, era susceptible de corrección, de haberse puesto en conocimiento. Concluyó que con el mencionado oficio se dio respuesta al recurso de reconsideración y a partir de la fecha de su notificación, esto es, el 1º de abril de 2016, la sociedad contaba con cuatro (4) meses para interponer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, pese a lo cual, no lo hizo.
Por el contrario, se aprovechó del error del municipio para crear la situación jurídica inexistente, puesto que no se configuró el silencio administrativo positivo. Por lo anterior, solicitó que se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se ordene reliquidar la factura número 7149811, conforme a las condiciones físicas y jurídicas del inmueble.
No se refirió a la condena en costas impuesta por el tribunal. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La entidad demandada solicitó que se revoque la sentencia apelada y, para el efecto, se remitió a lo expuesto en el recurso de apelación[16]. La parte demandante insistió en los argumentos planteados en la demanda y solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia porque se probó la configuración del silencio administrativo positivo[17].
Agregó que el Oficio SI-POI-2205 del 17 de marzo de 2016 no le dio respuesta al recurso de reconsideración interpuesto contra la factura y, contrario a lo afirmado por la administración, no se le notificó a la demandante, ni en forma personal o por edicto, como lo dispone el artículo 565 del ET para los actos que resuelven recursos. Advirtió que con el Oficio SI-POI-759 del 20 de febrero de 2017, la administración le remitió copia de «todos los documentos y actuaciones que hacen parte del recurso radicado en el mes de enero del año inmediatamente anterior, identificado con el numero 2016RE565 y con radicación interna 0423», pero, en esa oportunidad no se incluyó el oficio del 17 de marzo de 2016.
El Ministerio Público no intervino en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES En los términos del recurso de apelación interpuesto por el municipio demandado, se debe establecer si con la expedición del Oficio SI-POI-2205 del 17 de marzo de 2016, el municipio de Armenia resolvió el recurso de reconsideración interpuesto el 4 de enero de 2016 por Armenia Hotel SA y, por ende, no se produjo el fenómeno del silencio administrativo positivo.
El Acuerdo 20 del 23 de octubre de 2014, expedido por el Concejo de Armenia[18], aplicable al caso concreto, en su artículo 17 regula el recurso de reconsideración contra la liquidación factura de la contribución de valorización para la construcción del Plan de Obras de Interés Público, Desarrollo Urbano e Importancia Estratégica en ese municipio.
La norma en cita dispone: «Artículo 17.- RECURSOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE LIQUIDACIÓN. Contra el acto de liquidación administrativo de la liquidación oficial o liquidación factura procede el recurso de reconsideración, dentro del mes siguiente a su notificación, el cual se someterá a lo regulado por los artículos 720, 722 a 725, 728 a 734 del Estatuto Tributario Nacional y artículos 28 y 29 del Decreto nacional 1372 de 1992.
Corresponde a la Secretaria de Infraestructura Municipal ejercer las competencias funcionales de discusión consagradas en el artículo 721 del Estatuto Tributario Nacional. Una vez ejecutoriada la liquidación oficial, conforme al artículo 829 del Estatuto Tributario Nacional, ésta prestará mérito ejecutivo». Los artículos 732 y 734 del Estatuto Tributario, a los que remite la norma local, señalan: «Artículo 732.
Término para resolver los recursos. La Administración de Impuestos tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración o reposición, contado a partir de su interposición en debida forma». «Artículo 734. Silencio administrativo. Si transcurrido el término señalado en el artículo 732, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo anterior, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la Administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará» (Subraya la Sala).
Por su parte, el artículo 24 del Decreto Municipal 082 de 23 de julio de 2015, por medio del cual se reglamenta el Acuerdo 020 de 2014, prevé: «Artículo 24. Recurso contra el acto administrativo de liquidación factura de la contribución de valorización. Contra el acto administrativo de liquidación factura procede el recurso de reconsideración, dentro del mes siguiente a su notificación, el cual se someterá a lo regulado por los artículos 720, 722 a 725, 728 a 734 del Estatuto Tributario Nacional y artículos 28 y 29 del Decreto Nacional 1372 de 1992.
(…)». A su vez, los artículos 36 y 38 del citado decreto exponen: «Artículo 36. Término para resolver los recursos. La Secretaría de Infraestructura tendrá un (1) año para resolver los recursos de reconsideración contados a partir de su interposición en debía forma». «Artículo 38. Silencio administrativo. Si transcurrido el término señalado en el artículo 36 [debe leerse 36] del presente decreto, el recurso no se ha resuelto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, la Administración, de oficio o a petición de parte, así lo declarará» (Subraya la Sala).
El artículo 37 del Decreto Municipal 082 de 2015, dispone que «[c]uando se practique inspección tributaria, el término para fallar los recursos, se suspenderá mientras dure la inspección, si esta se practica a solicitud del contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, y hasta por tres (3) meses cuando se practica de oficio».
Acorde con las citadas normas, se concluye que, en el municipio de Armenia, contra la liquidación factura de la contribución de valorización procede el recurso de reconsideración, que se debe resolver por la Secretaría de Infraestructura en el término de un (1) año contado a partir de su interposición en debida forma, a menos, claro está, que se pruebe que dicho término se suspendió. Vencido dicho plazo, sin que la citada secretaría haya resuelto el recurso interpuesto, se entenderá fallado a favor del recurrente, en cuyo caso, de oficio o a solicitud de parte, así se declarará. Es preciso mencionar que, para que se entienda resuelto oportunamente el recurso de reconsideración es necesario: (i) verificar que el respectivo acto se expidió y notificó dentro del término legal, en este caso, un (1) año contado a partir de su interposición en debía forma y (ii) constatar que la administración tributaria, por medio de un acto modificatorio, confirmatorio o de revocación, resolvió en debida forma las inconformidades del recurrente, esto es, se requiere un pronunciamiento de fondo[19].
Nótese además, que por tratarse de un acto que le pone fin a la vía administrativa, es necesario que guarde coherencia con los hechos controvertidos en la respectiva actuación[20], de modo que, la falta de relación entre lo planteado por el recurrente y lo resuelto por la administración, conduce a la inobservancia del principio de congruencia. En el caso concreto, se encuentran probados los siguientes hechos: • El 30 de noviembre de 2015, la Secretaría de Infraestructura del municipio de Armenia expidió las siguientes facturas a nombre de Armenia Hotel SA. |Número de |Matrícula |Ubicación |Contribución | |factura |inmobiliaria| |individual | |7158745[21] |280-168522 |K 14 8N 63 UTIL 2ET II TO |$317,668.28 | |7150559[22] |280-164975 |K 14 8N 63 L 4 ET II TO |$4,460,062.64 | | | |CAÑAV | | |7149811[23] |280-97159 |Avenida Bolívar |$448,401.572.1| | | | |0 | |7152539[24] |280-164976 |K 14 8N 63 UTIL 2ET II TO |$3,752,456.55 | • Contra las anteriores facturas, el 4 de enero de 2016, el contribuyente interpuso recurso de reconsideración[25], por medio del cual solicitó: (i) que se revoquen las citadas facturas, (ii) como consecuencia se declare que no está obligado al pago de la contribución señalada en dichos actos, (iii) se suspenda y no se pierda el beneficio de las alternativas de pago tales como descuento por pago anticipado, financiación (5 cuotas anuales iguales) y financiación 60 cuotas mensuales anuales y (iv) en el evento que no se revoquen las liquidaciones factura, solicitó se revisen los factores numéricos o coeficientes tenidos en cuenta en la correspondiente liquidación del tributo.
La solicitud de revocatoria de las facturas se sustentó: (i) en su indebida notificación, (ii) en el incumplimiento del literal c) del artículo 22 del Decreto 082 de 2015[26], toda vez que no se explicó la aplicación de la fórmula de distribución aprobada en la resolución de distribución para los predios y (iii) en el beneficio real que le pueda reportar a los predios la obra del sector 6 vía la Colonia. • El 17 de marzo de 2016, la Secretaría de Infraestructura de Armenia expidió el Oficio SI-POI-2205[27], denominado «Respuesta Recurso de Reconsideración con Radicado No. 0423»[28], por medio del cual se pronunció acerca de la contribución de valorización de los siguientes predios: |Propietario |Matricula |Dirección | | |inmobiliaria | | |Proyectos e Inversiones |280-193574 |K 10 11N 05 AP 1101 | |SAS | | | |Proyectos e Inversiones |280-193575 |K 10 11N 05 AP 1102 | |SAS | | | |Proyectos e Inversiones |280-193614 |K 10 11N 05 STN 1 DEP | |SAS | |10 | |Proyectos e Inversiones |280-193593 |K 10 11N 05 STN 1 PR 4| |SAS | | | |Proyectos e Inversiones |280-193631 |K 10 11N 05 STN 2 PR | |SAS | |32 | Frente a los cuales concluyó que: «Dado lo anterior y una vez analizado su caso en la base de datos impuesto predial y teniendo en cuenta el procedimiento anteriormente expuesto me permito informarle que la contribución individual de valorización liquidada en su factura, corresponde a la información suministrada por la base de datos del impuesto predial, a las condiciones de uso y socio-espaciales reales del predio, por lo tanto no se generan variaciones en la liquidación de la misma y no se accede a su petición de manera satisfactoria».
Ese oficio, según consta en los antecedentes administrativos aportados al expediente, se notificó el 1º de abril de 2016, mediante correo certificado CERTIPOSTAL a la dirección indicada por el apoderado del contribuyente en el recurso de reconsideración. Así consta en la guía No. 26771100940. • Mediante Escritura 10 del 5 de enero de 2017 de la Notaría Tercera de Armenia, se protocolizó el silencio administrativo positivo en relación con el recurso de reconsideración interpuesto por Armenia Hotel SA el 4 de enero de 2016[29]. • El 6 de enero de 2017, el representante legal de Armenia Hotel SA, le remitió a la Secretaría de Infraestructura del municipio de Armenia[30] la escritura por la que se protocolizó el silencio administrativo positivo y le solicitó «el SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO entendiéndose que el recurso[31] se ha resuelto y fallado de manera favorable al recurrente, en cuyo caso, la administración de oficio o a petición de parte, así lo declarará revocando en su totalidad los actos administrativos liquidaciones factura número 7149811 (…); adicionalmente y como consecuencia de lo anterior se declarará que Armenia Hotel S.A. no debe realizar el pago de la contribución señalada en las liquidaciones factura». • El 24 de enero de 2017, el municipio de Armenia expidió la Resolución 17 «a través de la cual se resuelve el Recurso de Reconsideración con Radicado interno No. 0423 interpuesto por usted ante este despacho el día 04 de enero de 2016»[32].
En dicho acto se analizaron los cargos relacionados con: (i) la notificación de la liquidación factura y, el término de expedición del Decreto 82 de 2015 y su aplicación en el caso concreto en materia de notificación, (ii) el contenido de las liquidaciones facturas y (iii) la inconformidad por incertidumbre del sector objeto de contribución y el beneficio al predio, en el que se refirió al método de factorización para determinar la contribución de valorización frente a cada inmueble, concluyendo que existen errores en la determinación del factor beneficio (F1) de los cuatro predios y, en aras de la protección y aplicación del principio de justicia y equidad, se procede a revocar y ordenar liquidar nuevamente conforme con la realidad de los mismos.
En relación con la solicitud presentada por Armenia Hotel SA el 6 de enero de 2017, por medio de la cual se requirió el reconocimiento del silencio administrativo positivo, se le indicó al contribuyente que mediante el Oficio SI-POI-2205 del 17 de marzo de 2016, enviado a la dirección de notificación, «se pretendía dar respuesta de fondo a la reclamación con radicación interna 0423 del 04 de enero de 2016, sin embargo, el despacho encontró que existía una anomalía en dicho documento referente a la identificación catastral de los predios que allí se relacionan, por lo tanto procede esta dependencia a expedir la presente resolución, con el objeto de dar respuesta de fondo al recurso de reconsideración radicado en el mes de enero del año 2016».
Por lo anterior, la Secretaría de Infraestructura Municipal decidió: (i) revocar las liquidaciones factura números 7150559, 7149811, 7152539 y 7158745, correspondientes a los predios identificados con folio de matrícula inmobiliaria número 280-164975, 280-97159, 280-164976 y 280- 168522, respectivamente y (ii) ordenar proferir el acto de liquidación factura en los términos del artículo 16 del Acuerdo 020 de 2014, reglamentado por los artículos 18, 21 y 22 del Decreto 082 de 2015, de forma individual a cargo de los mencionados predios.
Dicho acto administrativo se notificó personalmente el 21 de febrero de 2017[33] y mediante edicto fijado el 14 de febrero de 2017 y desfijado el día 28 del mismo mes y año[34]. Hecho el recuento probatorio y, teniendo en cuenta que el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Armenia se centra en los efectos que surtió el Oficio SI-POI-2205 del 17 de marzo de 2016, la Sala, con el fin de determinar si en el caso concreto se configuró o no el silencio administrativo positivo, centrará su estudio en el mencionado acto, advirtiendo que, en relación con el mismo, la postura del municipio no ha sido consistente, porque en la contestación de la demanda aceptó que con la Resolución 0017 del 24 de enero de 2017 se decidió de fondo el recurso de reconsideración, argumento que varió con la apelación, en cuanto aseguró que el recurso se resolvió con el aludido oficio.
Como se expuso con anterioridad, la respuesta al recurso de reconsideración debe ser oportuna (en cuanto a su expedición y notificación) y contener una decisión de fondo y congruente sobre las inconformidades planteadas por el recurrente. La inobservancia de esos requisitos conduce a que se configure el silencio administrativo positivo, tal como lo dispone el artículo 38 del Decreto Municipal 082 de 2015 (norma local) y el artículo 734 ET, aplicable por remisión expresa del artículo 17 del Acuerdo 20 de 2014.
Si bien es cierto, en este caso, el Oficio SI-POI-2205 del 17 de marzo de 2016, se expidió y notificó (por correo) antes de que venciera el término de un (1) año contado a partir de la interposición del recurso de reconsideración contra la factura 7149811, es evidente que con ese acto no se resolvió de forma congruente y de fondo los planteamientos expuestos por el recurrente en aras de obtener la revocatoria de la citada factura.
Nótese que el sustento del recurso de reconsideración interpuesto contra la factura 7149811 relacionada con el predio identificado con la matrícula inmobiliaria 280-97159, de propiedad de Armenia Hotel SA, se fundamentó en tres aspectos: (i) en la indebida notificación del acto de liquidación, (ii) en el incumplimiento del literal c) del artículo 22 del Decreto 082 de 2015, toda vez que no se explicó la aplicación de la fórmula de distribución aprobada en la resolución de distribución para el inmueble y (iii) en el beneficio real que la obra del sector 6 vía la Colonia le pueda reportar al mencionado predio.
Aunque en el Oficio SI-POI-2205 del 17 de marzo de 2016, expedido por la Secretaría de Infraestructura de Armenia, se indicó como referencia «Respuesta Recurso de Reconsideración con Radicado No. 0423», cuyo radicado coincide con el número interno asignado por esa secretaría al recurso de reconsideración interpuesto por Armenia Hotel SA, del contenido de dicho acto no se puede inferir que en realidad se resuelva el recurso interpuesto por la parte actora, menos aún que se haya incurrido en un error de transcripción, como lo adujo el municipio demandado.
Lo anterior porque: (i) los predios señalados en el citado oficio son diferentes al relacionado en el recurso y, adicionalmente, como se expone en el mismo acto, son de propiedad de otro contribuyente (Proyectos e Inversiones SAS) y, (ii) no se analizaron los reparos expuestos por el recurrente en contra de la factura 7149811, lo que evidencia que no se emitió una decisión de fondo y congruente del recurso de reconsideración interpuesto por Armenia Hotel SA respecto de la factura que interesa en este proceso, menos aún, se puede entender que con dicho acto se suspendió el término con el que contaba el municipio para decidir el precitado recurso.
Obsérvese que la decisión de fondo del recurso de reconsideración interpuesto contra la factura 7149811, como lo admitió el municipio en la contestación de la demanda, se emitió con ocasión de la expedición de la Resolución 17 del 24 de enero de 2017, acto que se notificó personalmente el 21 de febrero de 2017, esto es, en forma extemporánea, cuando la citada secretaría había perdido competencia para resolver el recurso de reconsideración, por haber transcurrido más de un año desde la fecha de su interposición (4 de enero de 2016), sin que esté probado en el caso concreto que la parte actora haya actuado con deslealtad o mala fe, al omitir interponer recurso o solicitud de corrección respecto de un acto que no afecta sus intereses, por referirse a predios de propiedad de otro contribuyente.
Por lo anterior, se concluye que en este caso operó el silencio administrativo positivo, razón por la cual, no es posible, como lo pretende el municipio demandado que, ante la existencia del acto presunto que resuelve favorablemente la petición contenida en el recurso de reconsideración interpuesto contra la factura 7149811, se avale su desconocimiento con la expedición de la Resolución 17 del 24 de enero de 2017.
Lo expuesto, resulta suficiente para confirmar la sentencia apelada, en cuanto el tribunal reconoció los efectos del silencio administrativo positivo y declaró la nulidad de la factura 7149811 expedida por la Secretaría de Infraestructura del municipio de Armenia y, la nulidad parcial de la Resolución 17 del 24 de enero de 2017, proferida por la misma entidad.
Costas Finalmente, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 del Código General del Proceso, no se condenará en costas en esta instancia (agencias en derecho y gastos del proceso), comoquiera que no se encuentran probadas en el proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
CONFIRMAR la sentencia del 27 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío. 2. Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente | | | | | | | | | | | | | | | | | |(Firmado electrónicamente) |(Firmado electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | | | | | | | | | | | | | | | | | | | ----------------------- [1] Fls. 625 vto. a 626 c. 4. [2] Fls. 99 a 104 c. 1. [3] Fls. 176 a 179 c. 1. [4] Fls. 290 a 303 c. 2. [5] Fls. 281 a 288 c. 2. [6] Fls. 69 a 83 c. 1. [7] Fls. 45 a 53 c. 1. [8] Fls. 163 y vto. c.1.
Escrito de subsanación. [9] Fls. 1 a 7 del cuaderno de medida cautelar. Esta solicitud se negó mediante providencia expedida por el Tribunal Administrativo del Quindío el 9 de noviembre de 2017. Fls. 38 a 40 del citado cuaderno. [10] Fls. 372 a 388 c.2. [11] Fls. 264 a 268 c. 2. [12] Fls. 500 a 501 c. 3. [13] Fls. 592 a 594 vto. c. 3. [14] Fls. 599 a 626 c. 4. [15] Fls. 631 a 633 c.4. [16] Fl. 677 c. 4. [17] Fls. 679 a 685 c. 4. [18] POR EL CUAL SE AUTORIZA EL COBRO DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN POR BENEFICIO GENERAL PARA UNA ZONA DEL MUNICIPIO DE ARMENIA, PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UN PLAN DE OBRAS DE INTERÉS PÚBLICO, DESARROLLO URBANO E IMPORTANCIA ESTRATÉGICA Y SE TOMAN OTRAS DETERMINACIONES. [19] Sentencia del 1° de agosto de 2018, Exp. 22061, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, reiterada en la sentencia del 11 de febrero de 2021, Exp. 23932.
C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. [20] Sentencia del 22 de febrero de 2018, Exp. 21453. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [21] Fl. 176 c.1. [22] Fl. 177 c.1. [23] Fl. 178 c.1. [24] Fl. 179 c.1. [25] Fls. 290 a 303 c. 2. El recurso se interpuso en la Alcaldía de Armenia (Correspondencia recibida 2016RE565). En este consta que en la Secretaría de Infraestructura Municipal se recibió el 6 de enero de 2016.
Radicado 423. [26] El artículo 22 del Decreto 082 de 2015 se refiere al contenido del acto administrativo de liquidación factura. En su literal c) dispone que esta debe contener una referencia sucinta sobre la aplicación de la fórmula de distribución aprobada en la resolución distribuidora para el predio. [27] Fls. 281 a 288 c. 2. [28] Este oficio está dirigido a nombre del apoderado de Armenia Hotel SA, que interpuso el recurso de reconsideración. [29] Fls. 69 a 83 c. 1. [30] Referencia asunto: Protocolización silencio administrativo positivo.
Fl. 328 y vto. c. 2. [31] Se refiere al presentado el 4 de enero de 2016. [32] Fls. 332 a 340 c. 2. [33] Fl. 341 c. 2 [34] Fls. 343 a 344 c. 2.