25000-23-42-000-2016-02372-01 — Consejo de Estado

PENSIÓN GRACIA / REQUISITOS DE LA PENSIÓN GRACIA / TIEMPO DE SERVICIO / SITUADO FISCAL / FONDOS EDUCATIVOS REGIONALES / REQUISITO DE LA BUENA CONDUCTA / SANCIÓN DISCIPLINARIA [E]sta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. […] [P]ara efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección, por lo que es evidente que la voluntad de legislador fue la establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza en que este sea prestado, ni el título que tenga.

Así mismo, cuando se establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio, como un todo del periodo, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada. […] [E]l derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal, y además, clarificó la compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación. […] [L]o importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales. […] [L]a línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación, como también a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que en lo pertinente el texto normativo lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda. [E]l carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financiaban los salarios y prestaciones de los educadores, y también de la intervención que efectuaba el delegado del FER en su nominación.[…] [D]adas las repercusiones que se generan sobre los derechos de los interesados como consecuencia de la negativa a reconocer la pensión gracia, en casos en los que la controversia planteada gira en torno el requisito de buena conducta para acceder a la prestación pensional reclamada es necesario determinar que la conducta considerada como reprochable: i) Fue reiterada: es decir que el comportamiento censurable haya sido continuo y permanente en el tiempo. ii) En el evento de que se trate de un hecho aislado, este sea grave, de tal manera que tenga incidencia en el medio escolar y afecte derechos y libertades de la comunidad educativa. [E]stima al Sala que el actor no cumplió con el requisito de haber observado una buena conducta para acceder a la pensión gracia, conforme al régimen jurídico vigente, toda vez que, como quedó visto y debidamente comprobado, la aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos, constituye causal de mala conducta que claramente contraría lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913.

Asimismo, la actuación por la que fue sancionado disciplinariamente es reprochable, cuya gravedad debe implicar la pérdida del beneficio. […] [E]s preciso aclarar que la negativa a reconocer la prestación pretendida no implica una doble sanción para el interesado, pues el proceso disciplinario tiene una naturaleza sancionatoria en donde el Estado envestido de su poder sancionatorio, puede sancionar cuando el comportamiento de los servidores públicos no se adecue a los fines de la función administrativa, mientras que la pensión gracia constituye una dadiva a favor de los docentes que tiene naturaleza prestacional y compensatoria, por ende negarla no se entiende como un castigo.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 – ARTÍCULO 1 / LEY 114 DE 1913 – ARTÍCULO 4 / LEY 116 DE 1928 – ARTÍCULO 6 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 25000-23-42-000-2016-02372-01(1497-20) Actor: DIGNO ALFONSO PALACIOS MOSQUERA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL REFERENCIA: RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA – REQUISITO BUENA CONDUCTA Teniendo en cuenta no existen irregularidades, vulneración a las garantías de las partes, ni nulidades procesales, decide la Sala[1] el recurso de apelación interpuesto por el demandante, como apelante único, contra la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección A, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES Pretensiones 1. El señor Digno Alfonso Palacios Mosquera, demanda con la finalidad de obtener la nulidad de las Resoluciones 11735 del 7 de mayo de 1998, PAP 11247 del 30 de agosto de 2010 y RDP 2503 del 26 de enero de 2016, suscritas por la subdirectora general de Prestaciones Económicas y el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social y la subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, respectivamente, que le negaron el reconocimiento de la pensión gracia, y RDP 13508 del 29 de marzo de 2016, por la cual el director de Pensiones de la UGPP confirmó el último acto administrativo en mención al resolver un recurso de apelación en su contra. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene reconocerle y pagarle una pensión gracia equivalente al 75% del promedio del salario básico y demás factores salariales devengados en el año anterior al estatus, debidamente ajustada, además de condenar en costas y las demás consecuenciales. Hechos 3. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá de la siguiente manera la situación fáctica expuesta por el demandante y observada en los documentos aportados, así: 4.

Señala que nació el 1º de enero de 1936 y prestó servicios como docente en la Secretaría de Educación de Bogotá D.C. desde el 9 de marzo hasta el 14 de mayo de 1981 y del 13 de junio de 1981 al 30 de diciembre de 2000. 5. A través de peticiones del 12 de diciembre de 1996, 21 de mayo de 2010 y 8 de septiembre de 2015, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, la que fue negada a través de las Resoluciones 11735 del 7 de mayo de 1998, PAP 11247 del 30 de agosto de 2010 y RDP 2503 del 26 de enero de 2016, suscritas por la subdirectora general de Prestaciones Económicas y el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social y la subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, respectivamente, en atención a que no demostró buena conducta en el desempeño de sus funciones como docente. 6.

El 12 de febrero de 2016, interpuso recurso de apelación contra el último acto administrativo referido con anterioridad, el cual fue resuelto mediante la Resolución RDP 13508 del 29 de marzo de 2016, expedida por el director de Pensiones de la UGPP, en el sentido de confirmarlo íntegramente. Normas vulneradas y concepto de violación. 7. La parte demandante cimenta sus pretensiones en los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 13, 23, 25, 46, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1º, 3º y 4º del la Ley 114 de 1913; 6º de la Ley 116 de 1928; 3º del Decreto 081 de 1976; 3º de la Ley 2277 de 1979, y 15 de la Ley 91 de 1989. 8.

Para el efecto, estima que la sanción disciplinaria que se le impuso al actor en 1981 no puede constituir argumento para negarle el otorgamiento de la pensión gracia, toda vez que se trató de un hecho aislado sin mayores repercusiones, siendo lo determinante para el reconocimiento de la prestación que aquel se desempeñó como docente con carácter nacionalizado con una vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y acredita más de 50 años de edad y 20 de servicios. 9.

A su vez, sostiene que la sanción ya fue cumplida y que no pueden sancionarlo nuevamente con la negación del derecho. Contestación de la demanda 10. El ente de previsión demandado se opone a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, al considerar, luego de analizar la Ley 114 de 1913 y los Decretos 1135 de 1952 y 2277 de 1979, que el demandante no reúne los requisitos para hacerse acreedor a una pensión gracia, por cuanto es necesario entre otros, haber observado una buena conducta, hecho este que no se encuentra demostrado, pues a aquel se le sancionó con suspensión en el ejercicio del cargo por haber incurrido en la causal de mala conducta, esto es, «(l)a aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos.» La sentencia apelada 11.

El a quo niega las pretensiones de la demanda, al estimar que el accionante no cumple con el requisito de haber demostrado buena conducta para el reconocimiento de la pensión gracia, pues la conducta desplegada por este, consistente en la aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos, constituye causal de mala conducta que contraría lo establecido en el numeral 4º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, que contiene los presupuestos para tener derecho a la mencionada prestación. 12.

Adicionalmente, recuerda que la negación de la pensión gracia al actor no constituye una doble sanción para este, dado que el proceso disciplinario tiene una naturaleza punitiva, en donde el Estado puede sancionar al los servidores públicos cuando su comportamiento no se adecue a los fines de la función administrativa, mientras que dicha prestación se constituye en una dadiva a favor de los docentes que tiene naturaleza prestacional y compensatoria, por ende negarla no se entiende como un castigo. 13.

En cuanto a las costas, determina su improcedencia toda vez que no se observó una conducta dilatoria o de mala fe en la actuación. Recurso de apelación 14. El demandante, como apelante único, recurre la sentencia de primera instancia con el propósito que sea revocada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, al considerar que si bien es cierto que el actor fue sancionado disciplinariamente en 1981, también lo es que esta corresponde a un hecho aislado que no ha sido permanente, reiterativo, ni sucesivo, por lo que no puede constituir una causal de mala conducta, de tal gravedad que le impida al docente acceder a la pensión gracia. 15.

Así las cosas, concluye que no existe fundamento valido para negar las pretensiones y para concluir que la existencia de un proceso disciplinario, y su consecuencial sanción, debe entenderse como una circunstancia catalogada como de mala conducta que impida el reconocimiento de la pensión gracia. Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público 16.

Las partes presentan alegatos de conclusión en los que reiteran los argumentos de la demanda, su contestación y en el recurso de apelación, respectivamente, mientras que el Ministerio Público no se pronuncia en la etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR Problema Jurídico 17. De acuerdo con el cargo formulado en la alzada, le corresponde a la Sala determinar si: ¿el hecho de haber sido sancionado disciplinariamente, a consecuencia de hechos relacionados con el artículo 46, literal e) del Decreto 2277 de 1979, esto es, la aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos, debe considerarse como causal de mala conducta para impedir el reconocimiento del derecho a la pensión gracia? 18.

Para resolver lo anterior, la Sala analizará, i) el contexto normativo de la pensión gracia; ii) la buena conducta como requisito para acceder a la pensión gracia, y iii) el análisis del caso concreto. Contexto normativo de la pensión gracia 19. La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913[2] para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta, prestación que es compatible con la pensión de jubilación. 20.

En sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos relevantes sobre la pensión gracia en los siguientes términos[3]: «El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.

(En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» 21. De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. 22.

De otro lado, resulta muy relevante señalar que el artículo 6° de la Ley 116 de 1928[4], establece que: «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección.» 23.

En tal virtud, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección, por lo que es evidente que la voluntad de legislador fue la establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza en que este sea prestado, ni el título que tenga.

Ahora bien, la Sala estima pertinente sintetizar brevemente la jurisprudencia pacífica de la sección segunda de esta Corporación en relación con aspectos importantes de la pensión gracia. 26. En cuanto al tiempo de servicio y al tipo de la vinculación requerida para tener derecho a la pensión gracia, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado respecto de su prueba: «En principio, para efectos de la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA (DOCENTE) se deben analizar los tiempos de servicio que acrediten los educadores teniendo en cuenta varios datos trascendentales, año por año (porque es posible que un tiempo le sirva para la prestación y otro no), a saber: EL CARGO DESEMPEÑADO (maestro de primaria, profesor de Normal, inspector de primaria, etc.) LA DEDICACIÓN (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), LA CLASE DE PLANTEL donde desempeñó su labor (Normal, Industrial, Bachillerato, etc.), así como EL NIVEL DE VINCULACIÓN DEL CENTRO EDUCATIVO A LAS ENTIDADES POLÍTICAS (Nacional, nacionalizado -a partir de cuando- Departamental, Distrital, Municipal, etc.).

La época del trabajo realizado (año, con determinación clara y precisa de la iniciación y terminación de la labor) es fundamental de conformidad con las leyes especiales que rigen esta clase de pensión y la Ley 91 de 1989. La sola mención de la fecha de nombramiento no es prueba de la iniciación –desde ese momento- del servicio y la cita de la fecha de un acto de aceptación de renuncia debe ir acompañado del dato desde cuando produjo efectos, para poder tener en cuenta realmente el tiempo de servicio.

Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión[6].» 27. Entonces, lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales, a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados. 28.

Respecto al tiempo de vinculación, la sección segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 22 de enero de 2015, Exp. 0775- 2014, con ponencia del Consejero Alfonso Vargas Rincón, definió como regla que: «En el presente caso, para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la (…) ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues había sido nombrada mediante Decreto No. 00439 de 19 de febrero de 1979, por el periodo comprendido entre el 19 de febrero al 20 de mayo del mismo año. Lo anterior le permite a la Sala establecer que era posible que la demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional como lo estimó el Tribunal.» (Negrillas fuera de texto original). 29.

De esta manera, la línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación, como también a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que en lo pertinente el texto normativo lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda. 30.

Ahora bien, en relación con los docentes que fueron nombrados con intervención del delegado del FER, o que sus sueldos son pagados con recursos del situado fiscal o del sistema general de participaciones; en sentencia de unificación proferida por la sección segunda el 21 de junio de 2018[7], se estableció: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del Sistema General de Participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los Fondos Educativos Regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los Fondos Educativos Regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados[8], resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[9]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los Fondos Educativos Regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 31.

De acuerdo con lo anterior, el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financiaban los salarios y prestaciones de los educadores, y también de la intervención que efectuaba el delegado del FER en su nominación, que como se analizó se circunscribía a las situaciones administrativas de los docentes a quienes se le dirigió la pensión gracia por definición. La buena conducta como requisito para acceder a la pensión gracia 32.

La Ley 114 de 4 de diciembre de 1913[10], como requisito para acceder a la pensión gracia estableció que: «Artículo 1º.- Los maestros de escuela primaria oficiales que hayan servido en el magisterio por un tiempo no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, de conformidad con las prescripciones de la presente ley.

(…) Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 4o. Que observa buena conducta. (…).» (Subrayado fuera del texto). 33. En atención a lo preceptuado en la citada norma, se advierte que para gozar de la pensión gracia, se debe comprobar, entre otros requisitos, haber observado buena conducta. 34.

Así pues, es necesario hacer una revisión de la forma en que se ha concebido el concepto de buena conducta en la ley y en la jurisprudencia para establecer si tales nociones resultan aplicables al supuesto que fija la normativa que regula el derecho a la pensión gracia de los docentes. 35. Es pertinente mencionar que el concepto de buena conducta ha sido introducido por el legislador en diversos ámbitos, bien sea como requisito de acceso a ciertas profesiones o actividades o como parámetro de beneficios en materia penal, además de acusar su observancia en materia disciplinaria en cuanto al ejercicio de funciones atribuidas por la Constitución a los servidores públicos, lo cual hace inevitable inferir que cada caso ha sido reglamentado de manera particular al ser este un asunto que, de cierta forma, maneja un margen de discrecionalidad en el que no hay una teoría general. 36.

En lo que respecta al ejercicio de la carrera docente que interesa a la prestación analizada, es necesario analizarla desde las normas que la reglamentan, es decir, el Decreto 2277 de 1979[11], cuyo tenor literal es: «Artículo 44º.- Deberes de los docentes. Son deberes de los docentes vinculados al servicio oficial, a. Cumplir la constitución y las leyes de Colombia; b. Inculcar en los educandos el amor a los valores históricos y culturales de la Nación y el respeto a los símbolos patrios; c. Desempeñar con solicitud y eficiencia las funciones de su cargo; d. Cumplir las órdenes inherentes a sus cargos que les impartan sus superiores jerárquicos; e. Dar un trato cortés a sus compañeros y a sus subordinados y compartir sus tareas con espíritu de solidaridad y unidad de propósitos; f. Cumplir la jornada laboral y dedicar la totalidad del tiempo reglamentario a las funciones propias de su cargo; g. Velar por la conservación de documentos, útiles, equipos, muebles y bienes que le sean confiados; h. Observar una conducta pública acorde con el decoro y la dignidad del cargo; i. Las demás que para el personal docente, determinen las leyes y los reglamentos ejecutivos.

(…) Art. 46. Causales de mala conducta: Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta: a) La asistencia habitual al sitio de trabajo en estado de embriaguez o la toxicomanía; b) (El homosexualismo) o la práctica de aberraciones sexuales; c) La malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos; d) El Tráfico con calificaciones, certificaciones de estudio, de trabajo o documentos públicos; e) La aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos; f) El incumplimiento sistemático de los deberes y la violación reiterada de las prohibiciones; g) El ser condenado por delito o delitos dolosos; h) El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o ascenso en el escalafón, o para obtener nombramientos, traslados, licencias o comisiones, i) El abandono del cargo; j) La utilización de la cátedra para hacer proselitismo político.» 37.

En vista de las normas citadas, es posible concluir que el concepto de buena conducta se encuentra delimitado por los deberes y prohibiciones que regula el ejercicio de su profesión, de manera que los docentes oficiales deben acatar tales disposiciones para poder afirmar que su comportamiento es intachable en el desempeño de sus funciones. 38.

Ahora bien, cabe advertir que si bien el concepto de buena conducta en el ámbito docente se construye a partir de los supuestos que pueden resultar sancionables a la luz del régimen disciplinario que le es aplicable, esto no implica que tales comportamientos necesariamente tengan que haber sido sancionados previamente, pues la sola comprobación implicaría que el servidor público no cumple los lineamientos conforme a los cuales se determina tal concepto jurídico en su caso. 39.

Así las cosas, resulta pertinente observar el criterio jurídico que ha sentado el Consejo de Estado sobre el tema con el fin de precisar el derrotero aplicable. Así, de una revisión cronológica se encuentra el pronunciamiento de 25 de septiembre de 1997, expedido por el Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, con ponencia de la consejera Clara Forero de Castro dentro del expediente 15734, en el cual manifestó[12]: «(…) debe observar la Sala que la pensión gracia se otorga luego de 20 años de servicios, el actor acredita haber laborado desde el 1º. de febrero de 1964 hasta el 21 de agosto de 1966 cuando fue “suspendido por mala conducta”.

Luego, según se certifica a folio 63, laboró del 5 de mayo de 1967 al 22 de febrero de 1991, es decir durante 24 años continuos, sin que haya sido objeto de sanción alguna. En estas condiciones, no resultaría equitativo que un docente que ha demostrado que durante un lapso mayor al exigido para adquirir su derecho pensional ha observado buena conducta, se le tome en cuenta solo el hecho desfavorable para negarle la prestación. La mala conducta como causal para la pérdida de la pensión gracia, debe ser el resultado de un análisis que lleve a la convicción de que durante su vinculación el docente asumió un comportamiento recriminable; no se trata de una actuación considerada de manera aislada.» 40.

De tal manera, la primera posición de esta corporación judicial se enraizó en el hecho de que un solo suceso desfavorable no era suficiente para negar el derecho pensional. No obstante, en la revisión de los pronunciamientos subsiguientes respecto al tema se encuentra la sentencia de 29 de junio de 2000 proferida por el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, con ponencia del consejero Carlos Arturo Orjuela Góngora, en un asunto en el que se discutía el derecho a acceder a la pensión gracia de un docente que fue suspendido en el ejercicio de sus funciones, en la que se sostuvo: «Lo que se discute en este proceso se circunscribe a establecer si el actor a pesar de haber sido suspendido en el ejercicio de sus funciones por 90 días por mala conducta, tiene derecho al beneficio de la pensión gracia. De conformidad con el artículo 4 de la Ley 114 de 1.913 para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: “4º.

Que observe buena conducta”. La buena conducta a la que se refiere la norma en comento hace relación a todo el tiempo de desempeño en la docencia, puesto que se trata de un estímulo a los educadores, entre otras razones por su buen comportamiento y dedicación. […] En este orden de ideas, fuerza concluir que como el actor fue suspendido por 90 días por mala conducta, es evidente que no tiene derecho al otorgamiento de la pensión gracia puesto que no se reúne uno de los requisitos de que trata el artículo 4 de la Ley 114 de 1.913.» (Subrayado fuera del texto). 41.

En vista de lo anterior, se evidencia que la posición fijada previamente varió diametralmente a una opuesta, pues en aquella oportunidad se concluyó que el requisito impuesto por la Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia se refería la observancia de buena conducta durante todo el tiempo que se ejerció la docencia sin ninguna otra consideración, ya que la prestación reclamada, a su juicio, obedecía a un estímulo por su buen comportamiento y dedicación de manera continua y permanente. 42.

Pese al fallo acotado previamente, no se puede desconocer que esta Corporación retomó el primero de los criterios jurídicos avizorados, con la variable de que un solo hecho de tal gravedad, podía impedir el reconocimiento de la pensión gracia. Así, a través de sentencia de 21 de mayo de 2009 con ponencia de la consejera Bertha Lucía Ramírez de Páez[13], la posición jurídica de la Sala se mantuvo inveterada en afirmar que «la mala conducta debe ser permanente durante el ejercicio de la labor docente, sin embargo, si bien es cierto que un hecho aislado no puede traer consecuencias en el desarrollo de la enseñanza por parte de un maestro, también lo es que un hecho aislado, considerado grave puede significar una mala conducta que impida el reconocimiento pensional.» 43.

Igualmente, la subsección A en sentencia de 12 de marzo de 2009 proferida dentro del expediente 2000-02313-01 (2528-07), con ponencia del consejero Luis Rafael Vergara Quintero, actor: Ernestina Saavedra Villamil, siguió el criterio jurisprudencial como a continuación se observa: «Ahora bien, el requisito de observar buena conducta a que hace referencia el numeral 4º de la Ley 114 de 1913, no se puede tener como incumplido por la ocurrencia de un hecho aislado.

En efecto, en reiterados pronunciamientos la Sala ha señalado que la pérdida de la pensión gracia de jubilación a causa de una mala conducta, se configura cuando existe certeza con respecto a que durante su vinculación el docente asumió un comportamiento recriminable en el ejercicio de sus funciones y que el mismo ha sido continuo o de tal gravedad, que amerite la sanción de pérdida de la pensión. […] Así pues, una sanción no puede generar la pérdida del derecho pensional, por sí misma, pues es necesario evaluar si a través de la prestación de sus servicios como educador la conducta negativa fue reiterada o si tuvo incidencia en el medio escolar.

Un solo hecho, sin mayores repercusiones, no puede ser la medida para descalificar de plano el servicio que tuvo que prestar el docente, durante un tiempo no inferior a veinte años, para poder acceder a la pensión gracia.» 44. Así las cosas, después de evidenciar la evolución jurisprudencial de esta Corporación respecto del requisito de buena conducta, hay que indicar que el tema no ha sido desconocido y en cuanto al reconocimiento de la pensión gracia, es posible concluir que en reiteradas oportunidades se ha expresado que la mala conducta[14] que impide el acceso a la referida prestación, debe observarse en el transcurso del ejercicio profesional del docente, por lo cual, en principio, los hechos aislados no constituyen fundamento para decretar tal sanción, salvo que sean tan graves que justifiquen su imposición. Al respecto, se han consolidado los lineamientos ya citados que se sintetizan de la siguiente manera[15]: «De lo anterior se concluye que, dadas las repercusiones que se generan sobre los derechos de los interesados como consecuencia de la negativa a reconocer la pensión gracia, es necesario que la conducta considerada como reprochable se haya reiterado en el tiempo o que, habiéndose consumado en una sola ocasión, afecte gravemente otros derechos y libertades de la comunidad educativa, impidiendo el cumplimiento de los deberes y fines estatales, especialmente, el concerniente a la eficiente prestación del servicio público de educación.» 45.

De lo anterior se concluye que, dadas las repercusiones que se generan sobre los derechos de los interesados como consecuencia de la negativa a reconocer la pensión gracia, en casos en los que la controversia planteada gira en torno el requisito de buena conducta para acceder a la prestación pensional reclamada es necesario determinar que la conducta considerada como reprochable: i) Fue reiterada: es decir que el comportamiento censurable haya sido continuo y permanente en el tiempo. ii) En el evento de que se trate de un hecho aislado, este sea grave, de tal manera que tenga incidencia en el medio escolar y afecte derechos y libertades de la comunidad educativa.

Caso concreto 46. Es importante recordar, que la discusión del presente asunto se contrae en establecer si el hecho de haber sido sancionado disciplinariamente, a consecuencia de hechos relacionados con el artículo 46, literal e) del Decreto 2277 de 1979, esto es, la aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos, debe considerarse como causal de mala conducta para impedir el reconocimiento del derecho a la pensión gracia. 47.

Frente a ello, el a quo se inclinó hacia la tesis de que si, pues la conducta desplegada por el actor, consistente en la aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos, constituye causal de mala conducta que contraría lo establecido en el numeral 4º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, que contiene los presupuestos para tener derecho a la mencionada prestación. 48.

Por su parte, el demandante se encuentra inconforme con tal determinación, toda vez que si bien es cierto que el actor fue sancionado disciplinariamente en 1981, también lo es que esta corresponde a un hecho aislado que no ha sido permanente, reiterativo, ni sucesivo, por lo que no puede constituir una causal de mala conducta, de tal gravedad que le impida al docente acceder a la pensión gracia. 49.

Para resolver, la Sala encuentra demostrado en el expediente que el actor nació el 1º de enero de 1936[16] y se desempeñó como docente de vinculación nacionalizado y director de establecimiento en la Secretaría de Educación de Bogotá, así[17]: |Novedad |Tipo de A.A|Desde |Hasta | |Vinculación como |D. 206/67 |09-03--1967 |30-03-1967 | |docente interino | | | | |Nombramiento en |D. 273/67 |01-04-1967 | | |propiedad | | | | |Traslada y asciende a|D. 133/77 |01-01-1977 | | |Director de | | | | |establecimiento | | | | |Suspensión como |R. 1284/81 |15-05-181 |13-07-1981 | |sanción | | | | |Suspensión en el |R. 8594/83 |07-08-1983 | | |escalafón | | | | |Retiro forzoso |R. 3920/00 |30-12-2000 |15-05-2001 | 50.

Mediante la Resolución 15 del 15 de mayo de 1981[18], la Junta Seccional de Escalafón del Departamento ante el Distrito Especial de Bogotá dispuso suspender provisionalmente en el ejercicio del cargo al actor por el 60 días y ordenó adelantar la respectiva investigación disciplinaria, por la presunta comisión de conductas violatorias del literal e) del artículo 46 del Decreto 2277 de 1979, al aplicar castigos físicos y denigrantes contra sus educandos. 51.

A través del Decreto 1281 del 22 de mayo de 1981[19], el alcalde mayor del Distrito Especial de Bogotá, en cumplimento del anterior acto administrativo, suspendió provisionalmente en el ejercicio del cargo y sin derecho a remuneración por 60 días al accionante, término durante el cual la Junta Seccional de Escalafón Nacional realizaría la investigación disciplinaria en contra de aquel. 52.

Por medio de la Resolución 8 del 29 de marzo de 1982[20], la Junta Seccional de Escalafón Nacional ante el Distrito de Bogotá sancionó al demandante con la suspensión en el escalafón nacional docente, por la causal de mala conducta de imponer de castigos físicos o denigrantes a los educandos. 53. Inconforme con lo decidido en la anterior resolución, el actor interpuso recurso de apelación en su contra, el cual fue resuelto mediante la Resolución 8594 del 7 de junio de 1983[21], expedida por la Junta Seccional de Escalafón, que modificó el acto administrativo recurrido en el sentido de «(…) aplicar la suspensión en el escalafón por el término de seis (6) meses, al educador DIGNO ALFONSO PALACIOS MOSQUERA.», al considerarse que la falta fue cometida en estado de ofuscación motivada y la confesión de la falta. 54.

A través de peticiones del 12 de diciembre de 1996[22], 21 de mayo de 2010[23] y 8 de septiembre de 2015[24], el actor solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, la que fue negada a través de las Resoluciones 11735 del 7 de mayo de 1998[25], PAP 11247 del 30 de agosto de 2010[26] y RDP 2503 del 26 de enero de 2016[27], suscritas por la subdirectora general de Prestaciones Económicas y el liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social y la subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, respectivamente, en atención a que no demostró buena conducta en el desempeño de sus funciones como docente. 55.

El 12 de febrero de 2016[28], el accionante interpuso recurso de apelación contra el último acto administrativo referido con anterioridad, el cual fue resuelto mediante la Resolución RDP 13508 del 29 de marzo de 2016[29], expedida por el director de Pensiones de la UGPP, en el sentido de confirmarlo íntegramente. 56. A partir del análisis de las pruebas referidas, se encuentra acreditado que el actor fue nombrado como docente y director de establecimiento al servicio de la Secretaría de Educación de Bogotá, cargos que ocupó durante más de 20 años en esa entidad territorial.

Además, que al momento de elevar la primera solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, a saber 12 de diciembre de 1996, contaba con más de 50 años de edad, pues nació el 1º de enero de 1936. 57. Asimismo, que el ente de previsión demandado negó el reconocimiento de la pensión gracia al demandante argumentado que si bien el demandante cumplía con los requisitos de edad y tiempo de servicios que exigía la ley para el efecto, también lo era que aquel no había demostrado buena conducta en su ejercicio docente, pues aplicó castigos denigrantes o físicos a sus alumnos, hecho que enervaba sus pretensiones. 58.

Al respecto, el artículo 4º de la Ley 114 de 1913, prescribe que para gozar de la pensión gracia, se debe comprobar, entre otros requisitos, haber observado buena conducta. Esta disposición está prevista en los siguientes términos: «Art. 4º Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: ( ) 4. Que observa buena conducta.» 59.

En cuanto a ello, la Corte Constitucional ha expresado que el ordenamiento jurídico puede establecer el concepto de buena conducta para efectos de condicionar el reconocimiento de un derecho o beneficio o para limitar el acceso a cargos públicos, entre otras posibilidades de aplicación. Así mismo, ha señalado que este concepto si bien es amplio debe ser aplicado en forma objetiva y razonable en consonancia con las demás normas que rigen la situación en concreto.

En lo pertinente, la mencionada Corporación, a través de la sentencia C-371 de 2002[30], dispuso: «Los conceptos de buena conducta o de buen comportamiento tienen distintos ámbitos de aplicación y han sido ampliamente utilizados por el legislador. (…). Cuando son empleados por el legislador tienen, por lo general, el carácter de lo que la doctrina conoce como conceptos jurídicos indeterminados, esto es, aquellos conceptos de valor o de experiencia utilizados por las leyes y por virtud de los cuales éstas refieren “ una esfera de realidad cuyos límites no aparecen bien precisados en su enunciado.” [31] Lo propio de este tipo de conceptos es que, no obstante su indeterminación, los mismos deben ser precisados en el momento de su aplicación. Y tal concreción no responde a una apreciación discrecional del operador jurídico, sino que se encuadra dentro de los parámetros de valor o de experiencia que han sido incorporados al ordenamiento jurídico y de los cuales el operador jurídico no puede apartarse.

En particular, cuando los conceptos jurídicos indeterminados afectan derechos fundamentales, la Corte ha puntualizado que su determinación debe hacerse siempre a la luz de las normas constitucionales y legales que resulten aplicables a tales derechos, y que de la indeterminación legislativa del concepto no puede derivarse la posibilidad de imponer restricciones injustificadas a los derechos fundamentales, entendiendo por tales restricciones, aquellas que trasciendan los límites que a cada derecho trazan las respectivas normas constitucionales y legales. [32] Agregó la Corte que en estos casos un “ mínimo de justicia material se concreta en el derecho a una decisión suficientemente fundamentada que justifique el sacrificio o la restricción a un derecho fundamental.” [33] (…) No obstante que, como se ha dicho, por definición, el concepto de buena conducta contenido en una disposición legal, es un concepto jurídico y como tal su determinación no permite, ni mucho menos impone, la referencia directa a apreciaciones morales y éticas, en la medida en que el operador jurídico no puede apartarse de la manera como tales consideraciones de valor hayan sido plasmadas en el ordenamiento, ello exige, precisamente, que el propio ordenamiento suministre los parámetros para la determinación del concepto.

Es claro que ello ocurre así en diversas manifestaciones de la expresión buena conducta o buen comportamiento, tales como la propia de las relaciones laborales, en las cuales la valoración de la misma se hace a la luz del respectivo reglamento de trabajo; o la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos, que se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario; o la buena conducta en los establecimientos penitenciarios, determinada a partir de los reglamentos y del propósito de permitir la armónica convivencia de la comunidad carcelaria que ellos deben reflejar, etc.» (Resaltado fuera del texto original). 60.

Esta Corporación, como ya se vio anteriormente, en reiteradas oportunidades ha sostenido que la mala conducta que impide el acceso a la pensión gracia, debe observarse en el transcurso del ejercicio profesional del docente, por lo cual, en principio, los hechos aislados no constituyen fundamento para decretar tal sanción, salvo que los mismos sean tan graves que justifiquen la imposición de la misma. 61.

Así, entonces, dadas las repercusiones que se generan sobre los derechos de los interesados como consecuencia de la negativa a reconocer la pensión gracia, es necesario que la conducta considerada como reprochable se haya reiterado en el tiempo o que, habiéndose consumado en una sola ocasión, afecte gravemente otros derechos y libertades de la comunidad educativa, impidiendo el cumplimiento de los deberes y fines estatales, especialmente, el concerniente a la eficiente prestación del servicio público de educación. 62.

Por lo dicho, resulta necesario analizar la conducta desplegada por el demandante, para establecer si los hechos que dieron lugar a la imposición de la sanción de suspensión, revisten tal magnitud que conlleven a negarle el reconocimiento de la pensión gracia. 63. Analizado el expediente administrativo del actor, se encuentra copia de las Resoluciones 15 del 15 de mayo de 1981, por la cual la Junta Seccional de Escalafón ante el Distrito Especial de Bogotá dispuso suspenderlo provisionalmente en el ejercicio del cargo por 60 días y ordenó adelantar la respectiva investigación disciplinaria, y 8 del 29 de marzo de 1982, mediante las cuales la misma entidad suspendió al demandante en el escalafón nacional ante hechos constitutivos de mala conducta que se tipificaron en la causal establecida en el literal e) del artículo 46 del Decreto 2277 de 1979, «(l)a aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos.» 64.

En la referida Resolución 8 del 29 de marzo de 1982, se consignó: «(…) LA JUNTA SECCIONAL DE ESCALAFON NACIONAL ANTE EL DISTRITO ESPECIAL, en uso de las facultades que le confieren los Decretos 2277 de septiembre de 1.979, 2621 de 1.979 y 2372 de 1.981, y

CONSIDERANDO

Que el entonces Jefe de la División de Padres de Familia, remitió las quejas presentadas por el señor LUIS ALFONSO SIERRA LOZANO, padre de la niña MYRIAM PATRICIA SIERRA en contra del docente DIGNO ALFONSO PALACIOS MOSQUERA director de la Concentración “Agustín Codazzi”, quien le propinó lesiones a la menor, obteniendo incapacidad de medicina legal por seis (6) días.

Que compareció a la Oficina Seccional de Escalafón la señora ELVIRA CARO CIFUENTES madre de la niña YANETH FARFAN CARO quien manifestó que el citado director castigó a la niña propinándole puños y patadas y la profesora MARÍA ELDA GUTIERREZ CARRILLO le golpeó la cabeza con un puño rompiéndosela. Que la niña MYRIAM PATRICIA SIERRA AGUILAR declaró que varios alumnos se retiraron de la Concentración “Agustín Codazzi”, pues tenían clase de educación física y estaba lloviendo, posteriormente el director PALACIOS MOSQUERA solicitó a la profesora GUTIÉRREZ CARRILLO le enviase a estos niños y antes de ello les castigó halándoles sus cabellos y el investigado también los reprendió de obra.

Que el niño ROBERT RESTREPO ROJAS declaró que el director era my severo con los dicentes, pues los arrinconaba contra la pared y les daba puños en el estómago y golpes en la cabeza, no dando aviso por temor a represalias. Que la Junta Seccional, previo conocimiento de los hechos ordenó a la Entidad Nominadora, suspender a los investigados por alta inconveniencia que traía la administración, el desempeño en sus funciones y mediante los decretos 1281 y 1282 del 22 de mayo de 1981 así lo hizo; concomitante se abrió la investigación a los docentes.

Que a pesar de haber presentado los quejosos sendos desistimientos, les fueron proferidos pliegos de cargos a los inculpados, por violación al literal “e” del artículo 46 del decreto 2277 de 1979, anexaron los descargos correspondientes, solicitando diversas pruebas ya llegando otras a fin de demostrar su inocencia. (…) Que el director DIGNO ALFONSO PALACIOS MOSQUERA sustentó sus descargos de la siguiente manera: a.) El mismo, solicitó a la profesora MARÍA ELDA GUTIÉRREZ CARRILLO enviar a los alumnos que habían escapado de la Concentración, para prevenir donde los peligros que corrían con toda la actitud. b.) Que la niña MYRIAM PATRICIA SIERRA AGUILAR, líder de la indisciplina, le ordenó salir al frente tomándola por las orejas “moviéndole hacia delante y hacia atrás alternativamente, pero sin golpearla”. c.) Acepta el cargo de aplicación te castigo físico pero “no denigrante”, invocando una posible justificación por su actuación, citando a un tratadista del derecho quien decía: “Los estados de pasión, emoción, ira, reacción emocional, perturbaciones de conciencia, temperamentos o motivos que crean situaciones de inimputabilidad.” d.) La niña que presuntamente agredió a la profesora ELDA GUTIÉRREZ CARRILLO, existe una rectificación, por cuanto hay informaciones equivocas presentando inexistencia de hecho.

Solicita no tener en cuenta el concepto de medicina legal en lo referente a utilización de un elemento contundente el cual no poseían esos instantes. En la mayoría de las veces, los niños aparecen violentados por los padres o compañeros descargándose muchas veces en los maestros. Además son absoluto con base en la en la inimputabilidad de lacto.

(…) Que las pruebas contundentes dentro de la investigación fueron: a.) La incapacidad emitida por el Instituto de Medicina Legal (6 días) por las lesiones producidas. b.) La observación y apreciación directa y visible en los cuerpos de los menores. c.) Las declaraciones recepcionadas. Qué además al docente PALACIOS MOSQUERA, le figura como antecedente, la providencia proferida por la Personería Distrital al encontrarlo responsable de haber castigado anteriormente aún dicente, solicitando amonestación por escrito, la cual se hizo efectiva.

Del acervo probatorio recaudado, los docentes se encontraron inmersos en el artículo 46 literal “e” del decreto 2277 de 1979. “La aplicación de castigos físicos y denigrantes a los educandos”. (…) En mérito de lo expuesto, la Junta Seccional de Escalafón Nacional ante Bogotá Distrito Especial,

RESUELVE

ARTICULO PRIMERO: Exclúyase del Escalafón Nacional Docente al educador DIGNO ALFONSO PALACIOS MOSQUERA, portador de la C.C. # 4´790.673 de Quibdó, quien posee el sexto (6) grado del Escalafón Docente de acuerdo con lo referido en las considerandos de esta resolución. (…).» 65. También, se tiene que a través de la Resolución 8594 del 1º de agosto de 1983, la Junta Nacional de Escalafón dispuso «modificar el artículo segundo de la resolución 008 del 29 de marzo de 1982, en el sentido de aplicar la suspensión en el escalafón por el término de seis (6) meses, al educador DIGNO ALFONSO PALACIOS MOSQUERA.» 66.

De acuerdo con lo anterior, en el presente asunto se encuentran suficientemente establecidos los hechos que dieron lugar a la suspensión del actor, los cuales conciernen a la aplicación de castigos físicos y denigrantes a sus alumnos como director de la Concentración Agustín Codazzi. 67. Esta situación, enmarcada en violencia por parte del disciplinado hacia sus educandos, fue completamente irregular y desde todo punto de vista reprochable, pues no puede dejarse de lado que se trataba de menores, aunado al hecho de que el accionante se desempeñaba como director, es decir que representaba una figura de autoridad destinataria de la confianza, respeto y obediencia de los menores que fueron objeto del aludido castigo. 68.

En consecuencia, la conducta del demandante resultó violatoria de los derechos fundamentales de los menores que fueron objeto de la misma, contraviniendo los deberes constitucionales y legales que se predicaban de aquel como empleado público, teniendo en cuenta su especial posición social en tanto educador encargado de la formación integral de sus estudiantes. 69.

Así las cosas, no puede ser ajena la Sala al hecho de que el accionante incurrió en una causal de mala conducta, que afectó gravemente el entorno escolar y constituyó una violación injustificada a los deberes que como educador y servidor del Estado le correspondían, especialmente en lo que concierne al trato respetuoso a los estudiantes y especial protección a los derechos de los niños. 70.

Con relación a las casuales de mala conducta, el ya referido artículo 46 del Decreto 2277 de 1979, dispone: «Artículo 46º.- Causales de mala conducta. Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta: (…) e) Aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos; (…).» 71. De acuerdo con la norma transcrita, estima la Sala que la aplicación de castigos denigrantes o físicos por parte de un educador debe entenderse como una causal de mala conducta, hecho que de acuerdo a lo previsto por el legislador en el numeral 4º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, impide el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 72.

Teniendo en cuenta los razonamientos que anteceden, el hecho de que la investigación disciplinaria adelantada en contra del actor hubiera comprobado la aplicación de castigos denigrantes y físicos a los educandos y, en consecuencia, la imposición de la sanción consistente en la suspensión en el escalafón nacional docente por 6 meses, constituye una circunstancia de tal gravedad que claramente afecta la prestación del servicio docente. 73.

Una de las características fundamentales de todo proceso pedagógico es su continuidad, la cual adquiere mayor relevancia cuando involucra menores de edad, razón por la cual, estima la Sala que el hecho de que un docente sea sancionado en el ejercicio del cargo y en el escalafón nacional resulta reprochable dado que, como ocurrió en el caso concreto, tal circunstancia trajo consigo traumatismos en la prestación de los servicios educativos, con mayor énfasis si la causa fue la violencia hacia los estudiantes. 74.

Así las cosas, la conducta sancionada al actor, esto es, la aplicación de castigos denigrantes y físicos a sus educandos, claramente constituye causal de mala conducta, debidamente comprobada, de tal gravedad que como quedó visto ameritó no sólo la sanción de separación en el ejercicio del cargo sino también en el escalafón nacional. 75.

La Sala no pasa por alto que, en relación con el requisito analizado, se ha venido sosteniendo que los hechos considerados como causales de mala conducta deben ser reiterados durante el ejercicio de la actividad docente o aislados, pero de tal gravedad, que ameriten la negativa del reconocimiento prestacional. No obstante, como quedo visto, en el caso concreto al demandante le fue impuesta una sanción de que puede ser objeto un docente mediante proceso disciplinario que demostró la aplicación de castigos denigrantes y físicos a los educandos. 76.

De ese respeto e integridad que se predicó, se indicaron algunas faltas que constituyen hasta hoy causales que denotan una mala conducta y se relacionan con el desempeño ético y disciplinario del docente, entre ellas, a la luz del zeitgheist[34] de hoy, encontramos normas básicas como la prohibición de asistencia habitual en estado de embriaguez, la malversación de fondos escolares, y la aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos de acuerdo con lo tipificado en el literal e) del artículo 46 del Decreto 2277 de 1979. 77.

Es de resaltar, la importancia que tienen los docentes dentro de las relaciones humanas y exaltar el esfuerzo con el que honrada e intachablemente se han hecho acreedores del nombre de maestros y merecen la gracia pensional, lo que de suyo trae como deber el ser ejemplo para sus estudiantes, desplegando comportamientos respetuosos que propendan por la dignidad de las personas. 78.

Continuando con el análisis del caso, si se hace una reflexión tranquila sobre el castigo y el reproche así como la función de la norma, se estima que los jueces no pueden tratar a la ligera la naturaleza del comportamiento del docente sin atender sus consecuencias, pues para el constituyente y para el legislador el proceso de socialización y de desarrollo humano en los menores y el monitoreo judicial, legal, estatal y ciudadano sobre su gestión orientadora, representa una virtud y un valor exigible a todos los ciudadanos e instituciones en Colombia.

En este sentido, la obligación que tiene la sociedad de proteger a sus menores, o «principio pro infans»[35], compone uno de los pilares fundantes de la interpretación del régimen disciplinario de docentes, y en general del ordenamiento[36]. 79. En este sentido, siguiendo algunas pautas jurisprudenciales[37], se considera que el derecho de los menores a recibir una educación digna no solo es un parámetro a aplicar, sino la esencia misma del sistema educativo.

En consecuencia, el Estado no solo debe garantizar la accesibilidad al sistema educativo, sino también responder por un servicio de educación de calidad para las personas, que a través de sus colegios y de las instituciones privadas vigiladas por el Ministerio de Educación, encuentre su finalidad en la protección y materialización del derecho a la educación. 80.

Así las cosas, atendiendo al llamado de proteger los derechos de los menores, y propender por el aumento en la calidad y eficiencia del servicio público de educación, considera esta Sala que la respuesta de la jurisprudencia no se debe limitar a aplicar reglas y parámetros irreflexivamente, donde se hace una labor de simple subsunción, pues resulta más fructuoso el servicio judicial que persuade a los miembros de la comunidad educativa a transformar las relaciones sociales en el entorno educativo y los exhorta a proyectar a los menores un plan de vida sano, curioso intelectualmente, respetuoso de las normas cívicas, del orden público y de la solidaridad constitucional[38]. 81.

Es por todo lo anterior que, a pesar de que hay una regla general que prohíbe doble asignación en temas pensionales y se protege el interés general que se concreta en este beneficio prestacional, existe ambigüedad dentro del marco del análisis y la aplicación de la falta disciplinaria bajo estudio, lo anterior, en vista de que la mayoría de la jurisprudencia se ha enfocado sistemáticamente en la reiteración de las faltas en un término espacio temporal, y otra lo ha hecho un análisis de la gravedad en la afectación del servicio, sin reflexionar verdaderamente sobre la afrenta ética y constitucional que le hace un maestro al deshonrar sus labores. 82.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, estima al Sala que el actor no cumplió con el requisito de haber observado una buena conducta para acceder a la pensión gracia, conforme al régimen jurídico vigente, toda vez que, como quedó visto y debidamente comprobado, la aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos, constituye causal de mala conducta que claramente contraría lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913.

Asimismo, la actuación por la que fue sancionado disciplinariamente es reprochable, cuya gravedad debe implicar la pérdida del beneficio. 83. Adicionalmente, es preciso aclarar que la negativa a reconocer la prestación pretendida no implica una doble sanción para el interesado, pues el proceso disciplinario tiene una naturaleza sancionatoria en donde el Estado envestido de su poder sancionatorio, puede sancionar cuando el comportamiento de los servidores públicos no se adecue a los fines de la función administrativa, mientras que la pensión gracia constituye una dadiva a favor de los docentes que tiene naturaleza prestacional y compensatoria, por ende negarla no se entiende como un castigo. 84.

Por todo lo anterior, consonantes con el análisis realizado, se confirmará la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia del 26 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección A, que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Por la Secretaría de la sección segunda, regresar el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] El expediente ingresó al Despacho el 3 de diciembre de 2020, según informe secretarial visible a folio 213. [2] «Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.» [3] Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [4] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927.» [5] «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.» [6] Sentencia del 19 de enero de 2006, Expediente 6024-05, Consejero Ponente Tarsicio Cáceres Toro. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sentencia de Unificación Jurisprudencial CE-SUJ-SII-11-2018, número interno 3805-2014. [8] Al respecto se puede consultar el Decreto 3157 (artículo 34) de 1968, la Ley 43 (artículo 6) de 1975, el Decreto 102 de 1976, la Ley 24 (artículo 54) de 1988, y el Decreto 1706 (artículo 10) de 1989. [9] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [10] Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela. [11] «Por el cual se dictan normas sobre el ejercicio de la profesión docente.» [12] Criterio que reiteraría en providencia de 24 de mayo de 2005 proferida dentro del radicado 2000-02865-01 (2272-04), actor: José Oscar Jiménez Pérez. [13] Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, expediente 2005- 01152-01 (2040-06), actor: Ana Julia Rivera Bonilla.

Reiterada en sentencia de 29 de abril de 2010 con la misma ponente dentro del radicado 2001-01664- 01 (2293-08), actor: Danilo Antonio López Muñoz. [14] Que resulta del análisis negativo del concepto jurídico indeterminado de buena conducta. [15] Sentencia de 3 de marzo de 2011 proferida por el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicado 2001-02910-01 (0869-2009), actor: Humberto de Jesús Atehortúa Marín. [16] Según cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento visibles a folios 2 y 3, respectivamente. [17] Conforme al Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 23 de octubre de 2015, que obra a folios 4 y 5. [18] Visible a folios 132 y 133. [19] Visible a folios 130 y 131. [20] Visible a folios 146 a 149. [21] Visible a folios 150 y 151. [22] Según la Resolución 11735 del 7 de mayo de 1998 (Fls. 7 a 11), expedida por la subdirectora general de Prestaciones Económicas de la extinta CAJANAL, «POR LA CUAL SE DENIEGA RECONOCIMIENTO Y PAGO DE UNA PENSIÓN DE JUBILACION.» [23] Conforme a la Resolución PAP 11247 del 30 de agosto de 2010 (Fls. 12 a 14), suscrita por el liquidador de la entonces CAJANAL, «(p)or la cual se niega el reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de Jubilación Gracia.» [24] De conformidad con la Resolución RDP 2503 del 26 de enero de 2016 (Fls. 18 y 19), expedida por la subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, «POR MEDIO DE LA CUAL SE NIEGA UNA SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN GRACIA del Sr. (a) PALACIOS MOSQUERA DIGNO ALFONSO, CON CC No. 4, 790, 673.» [25] Visible a folios 7 a 11. [26] Visible a folios 12 a 14. [27] Visible a folios 18 y 19. [28] Conforme a la Resolución RDP 13508 del 29 de marzo de 2016 (Fl. 21), suscrita por el director de Pensiones de la UGPP, «(p)or la cual se resuelve un recurso de apelación en contra de la resolución 2503 del 26 de enero de 2016.» [29] Visible a folio 21. [30] Sentencia de 14 de mayo de 2002, Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. [31] Eduardo García de Enterría, Tomás-Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo.

Ed. Civitas S.A., Madrid, 1986, Tomo I, p. 433. [32] Sentencia T-706 de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En esta Sentencia, la Corte encontró que se vulneraban los derechos constitucionales de los reclusos cuando al amparo de la indeterminación de ciertos conceptos jurídicos de carácter reglamentario se les impedía la difusión dentro del penal de informaciones legítimas dentro de un orden democrático. [33] Ibid. [34] El concepto de zeitgheist es una expresión del idioma alemán que significa “El espíritu (gheist) del (zeit) tiempo” y en nuestro caso evoca la transformación que ha tenido ésta norma, ya que no se puede entender su tenor de manera literal, y según la jurisprudencia vinculante (C-481 de 1998). [35] En tanto que ha sido acentuado por la jurisprudencia constitucional como un instrumento jurídico valioso para la ponderación de derechos de rango constitucional, que exhorta a escoger la interpretación que brinde la mayor protección a los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes. [36] Entre otras normas como el artículo 44 de la Constitución, la Ley 1098 de 2006 y reiterada jurisprudencia como la C-177 de 2014 y la T-081 de 2015 abordan el tema de manera prolífica. [37] En sentencias como la T-137 de 2006, se trata de manera holística el concepto de abandono del menor y se dice que los derechos del menor, son una obligación que activa las competencias de todos los servidores públicos.

Otros ejemplos revolucionarios de los derechos del menor como parámetros para interpretar el ordenamiento jurídico, se evidencian en la Sentencia T-743 de 2013, en donde la Corte Constitucional, ordena a la Secretaría de Educación vincular a un maestro para garantizar el derecho a unos menores, y advierte a la Secretaría del Huila que se deben valorar las particularidades de las regiones y sus grupos poblacionales y los propósitos de aumento de cobertura, calidad y eficiencia del servicio de educación. [38] Ver preámbulo de la Constitución Política.