ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / CESIÓN DE BIEN INMUEBLE / CESIÓN DE BIEN PÚBLICO AL MUNICIPIO / PROYECTO DE URBANISMO / EJECUCIÓN DE PROYECTO DE URBANISMO / SOCIEDAD COMERCIAL / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO / MUNICIPIO / ENTIDAD TERRITORIAL / OFERTA DE COMPRA / ACEPTACIÓN DE LA OFERTA [M]ediante Escritura Pública (…), la sociedad demandante cedió de forma gratuita al municipio de Cali cinco lotes de terreno (…), como requisito previo para la aprobación de los planos del proyecto urbanístico.

(…) Asimismo, se acreditó que mediante Resolución (…), la sociedad METROCALI hizo una oferta de compra por el predio de la sociedad demandante que había sido inicialmente destinado para la construcción del referido proyecto urbanístico, pero se excluyó el área que había sido cedida al municipio, oferta que fue aceptada por dicha sociedad.

BIEN DE USO PÚBLICO / CESIÓN DE BIEN INMUEBLE - No puede estar condicionada a la ejecución del proyecto urbanístico / PERFECCIONAMIENTO DE CESIÓN DE BIEN INMUEBLE / OTORGAMIENTO DE LA ESCRITURA PÚBLICA / OCUPACIÓN DE BIEN INMUEBLE - No configurado / ACTUACIÓN URBANÍSTICA / ACTO JURÍDICO / EFECTOS DE LA CESIÓN - Desde el otorgamiento de la escritura pública de transferencia / ADMINISTRACIÓN PÚBLICA [E]n el presente asunto no se está en presencia de un evento de ocupación de inmuebles por parte de la administración pública, por la sencilla, pero potísima razón, consistente en que dichos predios adquirieron la calidad de bienes de uso público desde el mismo momento de perfeccionamiento de la cesión, esto es, mediante la escritura pública (…) y, en consecuencia, dichos bienes inmuebles desde esa fecha dejaron de pertenecer a la sociedad (…), de ahí que no se configure ningún evento de ocupación de inmueble por parte de la Administración. Recuerda la Sala que este acto jurídico no corresponde a un típico evento contractual sino al cumplimiento de una carga urbanística, desprovista de condición suspensiva o resolutoria en sus efectos, por lo que la cesión aludida se cumple, se perfecciona y produce efectos definitivos a partir de la escritura pública de transferencia, sin que se sujete a la iniciación, desarrollo o culminación del proyecto, asunto que corresponde única y exclusivamente al resorte del interés que en curso del proyecto debió asumir tal carga, por lo que, además, el ente territorial no se hace socio, comunero o interesado en la suerte del proyecto.

DEMANDA / CONTENIDO DE LA DEMANDA / PRETENSIONES DE LA DEMANDA / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / REDACCIÓN AMBIGUA DE LA DEMANDA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA / PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / DESVIRTUACIÓN DE LA PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO No obstante lo anterior, más allá de la certeza del derecho que se reclama y la evidente confusión de regímenes que se exponen en la demanda y el recurso de apelación, la Sala advierte que la demanda no es clara en cuanto al fundamento de la responsabilidad invocada, dado que en unos apartes se hace referencia a un enriquecimiento sin justa causa, en otros alude implícitamente a un daño especial y finalmente a una ocupación de inmueble, todo lo cual no es determinante para analizar la idoneidad formal de la demanda de reparación directa ejercida, pues, en aplicación del principio iura novit curia, lo relevante para el estudio de fondo mediante la acción de reparación directa es que no se presenten argumentos que cuestionen la legalidad de algún acto administrativo, como ocurrió en el sub lite.

INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ / INTERPRETACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / FUNDAMENTACIÓN DE LA DEMANDA / FUNDAMENTO FÁCTICO DE LA DEMANDA / FUNDAMENTO JURÍDICO DE LA DEMANDA / CESIÓN DE BIEN INMUEBLE / BIEN DE USO PÚBLICO / UTILIDAD PÚBLICA DEL BIEN INMUEBLE / DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA EN LA ADQUISICIÓN DE UN BIEN INMUEBLE / AFECTACIÓN A BIEN DE USO PÚBLICO / TITULARIDAD DEL BIEN DE USO PÚBLICO / PROPIEDAD DEL BIEN DE USO PÚBLICO / CONDICIONES DE LA OFERTA / ACTUACIÓN URBANÍSTICA / DEVOLUCIÓN DEL BIEN [A]l confrontar los fundamentos de hecho y de derecho del escrito inicial, la Subsección, interpretando el sentir del apelante, concluye que se acudió a esta jurisdicción con el fin de que se indemnizaran los perjuicios causados con ocasión de la declaratoria de bienes de cinco lotes de terreno que fueron cedidos por la sociedad demandante al municipio de Cali como condición para la construcción de un proyecto urbanístico y que, por no realizarse, debían ser devueltos a dicha sociedad.

(…) [L]a causa petendi y las pretensiones planteadas tienen como fundamento la declaratoria de bienes de uso público de los lotes de terreno que cedió al municipio bajo la condición de poder realizar un proyecto urbanístico, el cual al no realizarse, debía devolverse dichos predios a la parte actora, hecho que, en palabras de la demandante, configuró un enriquecimiento sin justa causa y/o una ocupación de inmueble.

DEMANDA / FUNDAMENTACIÓN DE LA DEMANDA / FUNDAMENTO FÁCTICO DE LA DEMANDA / CESIÓN DE BIEN INMUEBLE / BIEN DE USO PÚBLICO / UTILIDAD PÚBLICA DEL BIEN INMUEBLE / DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA EN LA ADQUISICIÓN DE UN BIEN INMUEBLE / AFECTACIÓN A BIEN DE USO PÚBLICO / ACTUACIÓN URBANÍSTICA / DEVOLUCIÓN DEL BIEN / RUPTURA DEL EQUILIBRIO DE LAS CARGAS PÚBLICAS / VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD ANTE LAS CARGAS PÚBLICAS / DAÑO ESPECIAL / COMPRAVENTA DEL BIEN INMUEBLE / ENTIDAD TERRITORIAL / MUNICIPIO [L]a razón por la que la parte actora acudió a esta jurisdicción estuvo determinada por el hecho de que, supuestamente, la declaratoria de bienes de uso público de los lotes cedidos al municipio de Cali impidió que se los devolvieran y, por ende, se habría generado un daño especial, en cuanto tal determinación, a pesar de resultar necesaria, implicó una ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas, lo que en criterio de la sociedad actora la privó de obtener la propiedad nuevamente de tales predios.

(…) [L]os terrenos destinados al (…) proyecto (…) fueron declarados de utilidad pública y, con ocasión de los mismos, vendidos al municipio una vez este les formuló oferta de compra. ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / FUENTE DEL DAÑO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / CESIÓN DE BIEN INMUEBLE / BIEN DE USO PÚBLICO / UTILIDAD PÚBLICA DEL BIEN INMUEBLE / DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA EN LA ADQUISICIÓN DE UN BIEN INMUEBLE / ACTUACIÓN URBANÍSTICA - Proyecto urbanístico no ejecutado / DEVOLUCIÓN DEL BIEN - Negación / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA POR EL JUEZ / INTERPRETACIÓN DE LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA / FUNDAMENTACIÓN DE LA DEMANDA / VENTA DE BIEN INMUEBLE / MUNICIPIO / ENTIDAD TERRITORIAL / RÉGIMEN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / DAÑO ESPECIAL [S]e plantea la Sala la pregunta acerca de cuál estaría llamada a ser la acción procedente derivada de la no realización del proyecto a causa de la declaratoria de utilidad pública, (…) la respuesta deriva de la identificación del origen daño que se reclama, esto es, la no devolución de unos bienes.

(…) Estima la Sala que la interpretación acorde con la causa petendi de la demanda reside el daño que el actor deriva de la declaratoria de utilidad pública de los bienes afectos al proyecto, lo que les impidió desarrollar el mismo, dejando como única opción la venta directa al municipio. Siendo así, el régimen de imputación aplicable al daño reclamado radicaría en el daño especial, derivado de tal declaratoria pública, al margen de si en realidad tal daño está representado en el valor de los bienes entregados 10 años atrás bajo el régimen de cargas urbanísticas.

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / INDEMNIZACIÓN POR OCUPACIÓN PERMANENTE DE BIEN INMUEBLE / OCUPACIÓN DE BIEN INMUEBLE / USO DEL SUELO / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / UTILIDAD PÚBLICA DEL BIEN INMUEBLE / DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA EN LA ADQUISICIÓN DE UN BIEN INMUEBLE / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO / CONOCIMIENTO DEL DAÑO / AFECTACIÓN DEL DERECHO A LA PROPIEDAD / LÍMITES DEL DERECHO A LA PROPIEDAD En relación con el término para formular las pretensiones de reparación directa, en las que se pretende la indemnización de perjuicios en razón de la ocupación jurídica de un bien por cambio en el uso del suelo, debe señalarse que, según jurisprudencia reiterada de esta Sección del Consejo de Estado, el término para la interposición de la demanda no se cuenta desde el momento en que se declaró afectado el bien por razones de utilidad pública, sino desde el instante en el que el interesado tiene conocimiento de que, con ocasión de tal declaratoria, se limitó el ejercicio de su derecho de dominio por la imposibilidad jurídica y material que tiene de usar o disponer del mismo.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la caducidad de la acción de reparación directa ver sentencia del 9 de mayo de 2012, Exp. 21906, C.P. Mauricio Fajardo Gómez, sentencia de 5 de julio de 2018, Exp. 43916, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia de 23 de febrero de 2012, Exp. 19048, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. CESIÓN DE BIEN INMUEBLE / CESIÓN DE BIEN PÚBLICO AL MUNICIPIO / PROYECTO DE URBANISMO / EJECUCIÓN DE PROYECTO DE URBANISMO / SOCIEDAD COMERCIAL / MUNICIPIO / ENTIDAD TERRITORIAL / BIEN DE USO PÚBLICO / OTORGAMIENTO DE LA ESCRITURA PÚBLICA / ACTUACIÓN URBANÍSTICA / ACTO JURÍDICO / EFECTOS DE LA CESIÓN / ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / UTILIDAD PÚBLICA DEL BIEN INMUEBLE / DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA EN LA ADQUISICIÓN DE UN BIEN INMUEBLE / AFECTACIÓN A BIEN DE USO PÚBLICO / DEVOLUCIÓN DEL BIEN - Negada / CONSTRUCCIÓN DE VÍA PÚBLICA / ZONA VERDE DE USO PÚBLICO [M]ediante escritura pública (…), la sociedad (…) cedió de forma gratuita e irrevocable cinco lotes de terreno (…), como requisito previo para la aprobación de los planos del proyecto urbanístico (…), hecho que implicó que, desde ese mismo momento, que tales bienes adquirieran la categoría de bien de uso público, amén de que fueron destinados para vías públicas y zonas verdes del sector (razón por la cual la Administración Pública manifestó que resultaba imposible jurídicamente su devolución).

DAÑO ANTIJURÍDICO / FUENTE DEL DAÑO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / BIEN DE USO PÚBLICO / UTILIDAD PÚBLICA DEL BIEN INMUEBLE / DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA EN LA ADQUISICIÓN DE UN BIEN INMUEBLE / PROYECTO DE URBANISMO / EJECUCIÓN DE PROYECTO DE URBANISMO - Improcedente / DESTINACIÓN DEL BIEN INMUEBLE / CONSTRUCCIÓN DE VÍA PÚBLICA / ZONA VERDE DE USO PÚBLICO / OFERTA DE COMPRA / CONDICIONES DE LA OFERTA / NOTIFICACIÓN [E]l perjuicio alegado se vincula al mismo momento en que los predios fueron declarados de utilidad pública, pues ello impedía la ejecución del proyecto urbanístico por virtud del cual se habían cedidos años atrás unas franjas de terreno en el marco del régimen de cargas urbanísticas, no importando si a partir de esa fecha el particular afectado gestionó la venta directa de los predios del proyecto o si reclamó la devolución de aquellos, con el resultado ya conocido.

(…) Así las cosas, la Sala concluye que la parte actora tuvo conocimiento de tal declaratoria a partir de que le fue notificada la oferta de compra. CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO / CONOCIMIENTO DEL DAÑO / FUENTE DEL DAÑO / CAUSA GENERADORA DEL DAÑO / BIEN DE USO PÚBLICO / UTILIDAD PÚBLICA DEL BIEN INMUEBLE / DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA EN LA ADQUISICIÓN DE UN BIEN INMUEBLE / PROYECTO DE URBANISMO / EJECUCIÓN DE PROYECTO DE URBANISMO - Improcedente / DESTINACIÓN DEL BIEN INMUEBLE [T]enía (…) para formular la demanda de reparación directa por la afectación jurídica de los predios que había cedido bajo la condición de poder realizar un proyecto urbanístico que no se realizó. Sin embargo, como la demanda se interpuso (…) por fuera del término de ley, pues ya habían transcurrido los 2 años que establece el numeral 8 del artículo 136 del C.C.A., sin que resulte del caso dar aplicación a ninguna de las excepciones consagradas en el ordenamiento jurídico para modificar el cómputo del inicio del término de la caducidad.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 8 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / PERENTORIEDAD DEL TÉRMINO JUDICIAL / PERENTORIEDAD DEL TÉRMINO PROCESAL / PLAZO PERENTORIO / TÉRMINO PERENTORIO / SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / FALTA DE SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / DEVOLUCIÓN DEL BIEN - Solicitud de devolución del bien inmueble no interrumpió el término de caducidad / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONOCIMIENTO DEL HECHO DAÑOSO / UTILIDAD PÚBLICA DEL BIEN INMUEBLE / DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA EN LA ADQUISICIÓN DE UN BIEN INMUEBLE / OFERTA DE COMPRA / RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA / CONDICIONES DE LA OFERTA / NOTIFICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO [E]l término de caducidad no puede estar sujeto a aspectos subjetivos de las partes, menos aún sometido a interrupción o ser suspendido, como tampoco puede permanecer indefinido en el tiempo, sino que el mismo obedece a aspectos determinados previamente en el ordenamiento jurídico y, por esa razón, mal haría en sostenerse que, por el hecho de que mediante oficios (…) la sociedad (…) solicitó a la alcaldía municipal de Cali la devolución de las áreas de terreno cedidas al municipio a través de la escritura pública (…), se hubiere revivido, prolongado, ampliado o interrumpido el término de caducidad, puesto que -reitera la Sala-, dicho término de caducidad en estos eventos debe contarse desde el conocimiento de la afectación jurídica, hecho que, en este caso, ocurrió desde la notificación de la Resolución (…), mediante la cual el municipio formuló oferta de compra de los inmuebles del proyecto urbanístico, informado que la misma se hacía por razón de la declaratoria de utilidad pública de los mismos.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la interrupción del término de caducidad de la acción de reparación directa ver sentencia del 26 de abril de 2012, Exp. 20847, C.P. Hernán Andrade Rincón, auto de 21 de octubre de 2009, Exp. 37165, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y auto del 6 de agosto de 2009, Exp. 36952, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. FALTA DE SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN JUDICIAL CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA / SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA SOLICITUD DE CONCILIACIÓN PREJUDICIAL / CONFIGURACIÓN DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA [S]i bien se allegó al proceso una constancia de solicitud de conciliación prejudicial, tal solicitud se hizo (…) cuando el término de caducidad de la acción ya había fenecido.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., siete (7) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 76001-23-31-000-2012-00450-01(53910) Actor: SOCIEDAD ARBELÁEZ VALENCIA HERMANOS S. EN C. Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: FACULTAD DE INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA - Para determinar lo pretendido realmente por el demandante y no suplantar su voluntad / REPARACIÓN DIRECTA - Procedencia - Perjuicios derivados de la declaratoria de bien público de un inmueble / CADUCIDAD - El término se empieza a contar desde el conocimiento de la imposibilidad de devolución de los lotes de terreno, por parte del afectado.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad de la acción. Según la demanda se configuró un enriquecimiento injusto por parte del municipio de Cali, toda vez que la sociedad demandante cedió a esa entidad territorial unos predios para zonas verdes y vías públicas como condición para la realización de un proyecto urbanístico, el cual no se realizó, razón por la cual correspondía a la demandada devolver esas áreas de terreno a dicha sociedad.

I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la sentencia proferida el 29 de enero de 2015, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró probada la excepción de caducidad de la acción. 2. El referido proveído decidió la demanda presentada el 13 de abril de 2012[1] por la sociedad Arbeláez Valencia Hermanos -Tostadora de Café Mejía- S. en C., a través de apoderado judicial[2] y en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra del municipio de Santiago de Cali, con el fin de que se le declare patrimonialmente responsable por “el enriquecimiento injusto al recibir unos terrenos para zonas verdes como requisito para aprobar un proyecto urbanístico que no se llevó a cabo y no devolver los terrenos recibidos conforme un contrato de cesión”.

Pretensiones 3. En cuanto a la indemnización de perjuicios, solicitó “que se devuelvan o paguen las áreas de terreno a la sociedad Arbeláez Valencia Hermanos S. en C. al no poder realizar el proyecto urbanístico del Centro Surtifamiliar Hermanos y el Edificio Surtifamiliar (…)”; asimismo, se pidió que “el municipio debe pagar a la sociedad demandante por el uso del terreno desde 1995, hasta la fecha el valor que pericialmente se establezca”, lo cual estimó como “valor total la suma de $1.304’478.000”.

Hechos 4. Como fundamento fáctico de las pretensiones, se narró, en síntesis, que mediante escritura pública del 22 de agosto de 1994, la sociedad Arbeláez Valencia Hermanos S. en C. cedió de manera gratuita a favor del municipio de Santiago de Cali -Fondo Rotatorio de Tierras Urbanas- un lote de terreno para realizar la construcción de vías públicas en esa zona, lo cual era un requisito “para la aprobación de los planos del proyecto para el desarrollo urbanístico del Centro Surtifamiliar Hermanos y el Edificio Surtifamiliar”. 5.

Manifestó que, una vez cedida el área de terreno para el desarrollo del mencionado proyecto urbanístico, éste no se pudo realizar, por cuanto mediante Resolución 648 de 30 de diciembre de 2005, el predio en su totalidad fue declarado de utilidad pública para la construcción de la Terminal de Cabecera Norte del Sistema Integrado de Transporte -MIO- y, en consecuencia, METROCALI S.A. hizo una oferta de compra de dicho predio que fue aceptada por la sociedad demandante. 6.

Indicó que el 22 de agosto de 2006, la sociedad Arbeláez Valencia Hermanos S. en C. presentó una petición ante la Subdirección de Bienes Inmuebles y del Recurso Físico del municipio de Cali para que se le devolvieran las áreas de terreno referidas en la escritura pública 479 del 22 de agosto de 1994 y que no hicieron parte de la compra por parte de METROCALI S.A., dado que no pudo realizar el proyecto urbanístico del Centro Surtifamiliar Hermanos y el Edificio Surtifamiliar, porque el predio fue declarado de utilidad pública mediante la referida Resolución 648 de 2005; sin embargo, dicha petición no obtuvo respuesta, motivo por el cual presentó una acción de tutela para que se le garantizara su derecho fundamental de petición. 7.

Afirmó que, mediante sentencia proferida el 6 de marzo de 2007, el Juzgado 19 Civil Municipal de Cali ordenó a la Subdirección de Bienes Inmuebles y Recurso Físico del municipio de Cali que respondiera dicha petición, orden que fue acatada por esa entidad mediante comunicación del 8 de esos mismos mes y año, en la cual manifestó a la sociedad que “le informo que sus terrenos, los cuales, ya no se requieren para zonas verdes, ni han estado afectados al uso público, al no adelantarse su proyecto urbanístico, le serán devueltos, por lo tanto se procederá a elaborar la minuta de todo lo cual se le estará informando hasta firmar y registrar la escritura pública”. 8.

Señaló que el Notario 12 de Cali, mediante oficio del 18 de mayo de 2007, informó que se negó a materializar la escritura pública, puesto que “revisadas las facultades a cargo de la Subdirectora de Bienes del Municipio de Cali no aparece especialmente determinada la de DISPOSICIÓN de bienes inmuebles de propiedad del municipio de Cali, como tampoco se presentó autorización o delegación por parte del señor Alcalde municipal”. 9.

Manifestó que, mediante oficio del 21 de enero de 2008, la Dirección Jurídica de la Alcaldía Municipal de Cali respondió una petición a la sociedad demandante en la cual le informó acerca de la imposibilidad jurídica de devolver los predios, toda vez que desde que se registró la escritura de cesión, tales predios adquirieron la calidad de bienes públicos; posteriormente, a través de oficios del 9 de febrero y 15 de marzo de 2011, la sociedad demandante reiteró la petición de devolución de tales terrenos al Alcalde de Cali, los cuales fueron respondidos mediante comunicación del 26 de abril de ese año, en el sentido que “al respecto ya se había respondido el 21 de enero de 2008”. 10.

En relación con los hechos descritos, sostuvo que se configuró un enriquecimiento injusto en perjuicio de la sociedad demandante y a favor del municipio de Cali, toda vez que la sociedad demandada cedió al municipio de Cali unas áreas para zonas verdes y vías públicas como condición para la realización de un proyecto urbanístico, el cual no se realizó, razón por la cual correspondía a la demandada devolver esas áreas de terreno a la sociedad demandante[3].

La defensa 11. El municipio de Santiago de Cali se opuso a las pretensiones formuladas; para tal efecto manifestó que no había lugar a predicar ningún tipo de enriquecimiento en favor del municipio, toda vez que el área de terreno cedida por la sociedad demandante se produjo en virtud de un desarrollo urbanístico que ya tenía un antecedente de cesión respecto del dueño anterior del lote y que, al comprarlo la sociedad ahora demandante, se obligó a efectuar dichas cesiones.

De modo que, independientemente de la ejecución o culminación del proyecto urbanístico, tal área cedida en agosto 1994 ya tenía una destinación para bien de uso público, previo a la adquisición por la ahora demandante; además, la parte actora tardó más de once años en realizar dicho proyecto, hecho imputable exclusivamente a su propia culpa. 12.

Adicionalmente, manifestó que la declaratoria de utilidad pública de tal área de terreno en el año 2005 estuvo acompañada de la respectiva oferta de compra y el consecuente pago por parte de la Administración municipal, de ahí que no se configuró perjuicio alguno en contra de la sociedad demandante[4]. Los alegatos de conclusión 13. En la oportunidad para presentar alegatos de conclusión, la parte actora insistió en que se configuró un enriquecimiento sin justa causa en perjuicio suyo y en favor de la administración municipal demandada, por cuanto el área de terreno cedida por ésta hacía parte de la condición para la construcción de un proyecto urbanístico y, comoquiera que el mismo no se realizó, era deber de la Administración municipal devolver esos predios a la sociedad demandante, pero se negó a hacerlo, aduciendo que dichos bienes fueron declarados como bienes de uso público y reiteró que dicha área de terreno cedida no estuvo contemplada en la oferta de compra aceptada por dicha sociedad[5]. 14.

A su turno, el municipio de Cali manifestó que el contrato de cesión irrevocable entre la sociedad demandante y el municipio de Cali quedó perfeccionado a través de la escritura pública 479 del 22 de agosto de 1994 e inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, a través del cual se destinó unas áreas de terreno para la construcción de vías públicas y zonas verdes dentro de un proyecto urbanístico, el cual no se realizó por negligencia del urbanizador, pues transcurrieron más de 11 años sin que el mismo se realizara; posteriormente, la sociedad demandada vendió a la administración municipal el área de terreno donde supuestamente se iba adelantar dicho proyecto urbanístico para la construcción de una terminal del sistema integrado de transporte MIO, de ahí que no se configurara daño patrimonial alguno. 15.

Agregó que los predios cedidos no ingresaron al patrimonio de la entidad territorial, sino que adquirieron la categoría de bienes de uso público, razón por la cual tampoco se configuró ningún tipo de enriquecimiento sin justa causa en favor del municipio[6]. 16. El Ministerio Público guardó silencio[7]. La decisión 17. Al resolver el conflicto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la caducidad de la acción de reparación directa ejercida; para arribar a tal decisión, manifestó que el cómputo del término de la caducidad de la acción en el presente caso se inicia desde la comunicación del 22 de enero de 2008, mediante el cual la Dirección Jurídica del municipio de Cali le informó a la sociedad demandante sobre la imposibilidad de devolver las áreas de terreno cedidas, toda vez que las mismas habían adquirido la categoría de bienes de uso público desde el momento en que se celebró el contrato de cesión. 18.

Agregó que, si bien en un momento se informó al interesado sobre la viabilidad de una eventual devolución de dichos bienes inmuebles, lo cierto es que dicha manifestación la realizó un funcionario que no tenía competencia para ello, de ahí que el Notario respectivo se hubiera negado a realizar la escritura pública y, posteriormente, la dependencia territorial competente hubiera confirmado la improcedencia definitiva de dicha devolución mediante oficio del 21 de enero de 2008. 19.

Asimismo, manifestó que a pesar de que la parte actora efectuó un nuevo requerimiento de devolución a través de peticiones formuladas el 9 de febrero y 15 de marzo de 2011, lo cierto es que dicha solicitud ya se había resuelto desfavorablemente a través del referido oficio del 21 de enero de 2008, por manera que, por haberse interpuesto la demanda el 13 de abril de 2012, debía concluirse acerca de la caducidad de la acción. 20.

Finalmente, manifestó que de llegar a aceptarse que no operó la caducidad de la acción, lo cierto era que se presentó una indebida escogencia de la acción, toda vez que en el presente asunto se advierte la existencia de un acto administrativo que resolvió la petición de devolución de las áreas cedidas de forma desfavorable al peticionario, razón por la cual debió demandarse dicho acto administrativo a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

A lo cual agregó que resultaba inviable adecuar el trámite de la demanda a dicha acción, toda vez que la misma se hallaba igualmente caducada[8]. II. EL RECURSO INTERPUESTO Síntesis del recurso de apelación 21. La parte demandante interpuso recurso de apelación frente a la decisión que declaró la caducidad de la acción, para cuyo efecto señaló que, contrario a lo afirmado por el a quo, no operó la caducidad de la acción, toda vez que el enriquecimiento injusto se derivó del “despojo y ocupación del inmueble que aún no han cesado, como tampoco el perjuicio causado por el municipio de Cali”. 22.

Adicionalmente, manifestó que, tratándose de la ocupación de inmuebles por trabajos públicos, la caducidad de la acción debe contarse a partir de la fecha en que cesó la ocupación del bien, de ahí que, al permanecer ocupados sus terrenos por la administración pública demandada, debía concluirse que la caducidad aún no ha empezado a operar. 23.

Finalmente, manifestó que no había lugar a ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dado que el daño en el presente asunto no deviene de un acto administrativo, sino del enriquecimiento injusto de la administración municipal de Cali al no devolver los terrenos ocupados[9]. Los alegatos de conclusión 24. En la oportunidad para presentar alegatos de conclusión, la parte actora reiteró íntegramente los argumentos expuestos durante el trámite de la presente acción con el fin de que se revocara la decisión apelada, se estudiara el fondo del asunto y se accediera a las pretensiones de la demanda[10]. 25.

En esta oportunidad, el Ministerio Público y la parte demandada guardaron silencio[11]. III. C O N S I D E R A C I O N E S 26. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante. El objeto del recurso de apelación 27. Como se ha reseñado, el motivo de disenso de la parte demandada se centra en solicitar que se revoque la sentencia de primera instancia que declaró la caducidad de la acción y, en consecuencia, se acceda a las súplicas de la demanda, dado que: i) el cómputo del término de la caducidad debe iniciar desde el momento en que cese la ocupación por parte de la administración pública demandada, y ii) no es procedente la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dado que el daño deviene de un enriquecimiento sin justa causa derivado de la ocupación de sus predios por parte de la demandada y no de la ilegalidad de algún acto administrativo. 28.

Así pues, en primer término, la Sala procederá a analizar, de conformidad con lo probado en el proceso, si el medio de control de reparación directa es el cauce procesal adecuado para decidir las pretensiones de la demanda y, posteriormente, analizará si la respectiva acción se ejerció oportunamente. Lo probado 29. A partir del material probatorio allegado al proceso, esta Subsección encuentra probados los hechos que se enuncian a continuación: - Mediante escritura pública 9011 del 9 de noviembre de 1987 de la Notaría Segunda de Cali, la sociedad Arbeláez Valencia S. en C. compró a la sociedad Inversiones Promesa Ltda. un lote de terreno de 18.053,76 M2[12]. - A través de escritura 479 del 22 de agosto de 1994 de la Notaría 16 de Cali, la sociedad Arbeláez Valencia Hermanos S. en C. permuta y cede de manera gratuita para vías al municipio de Cali -Departamento Administrativo de Valorización Municipal- cinco lotes de terreno con un área aproximada de 3.578 M2, para la aprobación de los planos del proyecto para el desarrollo urbanístico del Centro Surtifamiliar Hermanos y el Edificio Surtifamiliar en la ciudad de Cali.

En dicha escritura se estipuló que, “para autorizar los trabajos de construcción del Centro Surtifamiliar y el Edificio Surtifamiliar además de los requisitos legales vigentes, es indispensable que la sociedad propietaria haya hecho cesión gratuita al municipio de Cali de las zonas de terreno para vías permutando la vía a desplazar en la forma y extensiones que aparecen especificadas en los planos presentados para aprobación del Departamento Administrativo de Control Físico Municipal de esta ciudad, cesión que es obligatoria conforme a las disposiciones legales vigentes”[13] (negrillas adicionales). - Más de 11 años después, mediante Resolución 648 de 30 de diciembre de 2005[14], el Presidente de la sociedad METROCALI S.A. decidió “realizar oferta de compra total del predio identificado con cédula catastral (…) de propiedad de la sociedad Arbeláez Hermanos S. en C. declarado de utilidad pública en razón a lo establecido en la Ley 388 de 1997, artículo 57, el cual se requiere para el Sistema Integrado de Transporte Masivo del Municipio de Cali -Terminal de Cabecera Norte-”.

Lo anterior en virtud del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Cali establecido en el Acuerdo 69 del 26 de octubre de 2000[15]. - El 22 de agosto de 2006, la sociedad Arbeláez Hermanos S. en C. presentó una petición a la Subdirección de Bienes Inmuebles del municipio de Cali para que “se devuelvan las áreas de terreno a la sociedad al no poder realizar el proyecto urbanístico del Centro Surtifamiliar Hermanos y el Edificio Surtifamiliar porque el predio fue declarado de utilidad pública por la sociedad METROCALI S.A. para la construcción de la Terminal de Cabecera Norte”[16]. - Mediante sentencia proferida el 6 de marzo de 2007, el Juzgado 19 Civil Municipal de Cali decidió tutelar el derecho fundamental de petición de la sociedad Arbeláez Hermanos S. en C. y, en consecuencia, ordenó a la Subdirección de Bienes Inmuebles y Recurso Físico del municipio de Cali que emita una respuesta de fondo a la petición presentada por dicha sociedad el 22 de agosto de 2006[17]. - En acatamiento de la anterior decisión, la Subdirectora de Bienes Inmuebles y Recurso Físico del municipio de Cali, mediante oficio del 8 de marzo de 2007 le manifestó al representante de la sociedad Arbeláez Hermanos S. en C. que “respetuosa soy de las decisiones judiciales y obrando dentro de los términos, le informo que sus terrenos, los cuales ya no se requieren para zonas verdes, ni han estado afectados al uso público, al no adelantarse su proyecto urbanístico, le serán devueltos, por lo tanto se procederá a elaborar la minuta, de todo lo cual, se le estará informando hasta firmar y registrar la escritura pública”[18]. - A través de comunicación del 18 de mayo de 2007, el Notario 12 del Círculo de Cali le manifestó a la Subdirectora de Bienes Inmuebles y recurso Físico del municipio de Cali que “no puedo autorizar la materialización de la minuta proyectada para escritura pública de cesión a título gratuito por parte de la entidad municipal que Ud. representa”, toda vez que, “el actual propietario inscrito como titular de los derechos de dominio sobre los terrenos objeto de negocio jurídico es el municipio de Cali cuyo representante es el alcalde Municipal (…), quien debe determinar el procedimiento a seguir para la solución del asunto por Ud. planteado”[19]. - Mediante oficio del 21 de enero de 2008, notificado el 22 de enero de esos mismos mes y año, la Dirección Jurídica de la Alcaldía Municipal de Cali informó a la sociedad demandante lo siguiente: “Los datos técnicos dados por el Departamento Administrativo de Control Físico, soportaron la cesión de vías públicas y el canje de una vía pública que mediante escritura pública No. 479 de 22 de agosto de 1994 fue otorgada por la sociedad Arbeláez Hermanos C. en S. para el proceso de Urbanización y construcción del proyecto Urbanístico ‘Centro Urbanístico Surtifamiliares y Edificio Multifamiliares’.

“De acuerdo con lo expuesto, las áreas (vías públicas) cedidas al municipio de Cali mediante escritura pública No. 479 de 1994, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la ley 9 de 1989, actualmente hacen parte del espacio público, entendido éste, como el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden los límites de los intereses individuales de los habitantes.

Así las cosas, y comoquiera que al haberse registrado en la oficina de instrumentos públicos la escritura pública de constitución de la urbanización (proyecto urbanístico Surtifamiliar), con las correspondientes áreas de cesión, quedaron asimismo incorporadas al espacio público, tal como en efecto aparecen en el momento. Como viene de verse, el espacio público se generó en el ejercicio de la actividad urbanística mediante la figura de la cesión obligatoria, por lo tanto, la afectación al mismo, surge desde el momento de la definición o señalamiento en proyecto urbanístico de las respectivas zonas.

(…). La transferencia de las áreas de terreno para vías públicas se hizo a título gratuito e irrevocable a favor del municipio de Cali (Fondo Rotatorio de Tierras), lo que reafirma considerarlas exclusivamente como bienes de uso público, (…) razón por la cual atendiendo a las características que tienen esos bienes del Estado, se concluye que se trata de bienes de uso público, lo que descarta la posibilidad de acceder a su devolución. (…).

La cesión que se hizo en 1994 por el peticionario, lo fue con fundamento en la Ley 9 de 1989, la cesión no es revocable, y la afectación al uso público del terreno cedido operó en esa época, por lo cual podría pensarse en la actualidad que con la declaratoria de utilidad pública al terreno aledaño que era de propiedad de la sociedad petente y que a título oneroso trasladó a METROCALI, generara igual declaratoria sobre lo que, tal como se dijo, es un bien de uso público de propiedad del municipio de Cali desde 1994, por cesión gratuita dada la afectación al uso público de esa franja, en sector o área urbanizable.

Tanto es así que, cuando METROCALI mediante resolución 648 de 2005 ofertó para compra total del predio descontó las áreas cedidas mediante la escritura pública 479 de 1994, y compró solo el área útil. Con lo anterior se considera acreditado que el terreno de la sociedad Arbeláez Hermanos S. en C. fue afectado por METROCALI por motivo de utilidad pública en diciembre 30 de 2005, es decir, 11 años después de haber hecho la cesión de vías al municipio y, por lo mismo, no es de recibo admitir que por esa restricción o limitación, los petentes dejaran de urbanizar, tal como usted lo plantea en el oficio”[20] (negrillas adicionales). - Posteriormente, a través de sendos oficios radicados el 9 de febrero y el 15 de marzo de 2011, la sociedad Arbeláez Hermanos S. en C. solicitó nuevamente a la alcaldía municipal de Cali la devolución de las áreas de terreno cedidas al municipio a través de la escritura pública 479 de 22 de agosto de 1994 o que se le pagara el valor de los mismos[21]. - Finalmente, mediante comunicación del 26 de abril de 2011, el Subdirector de Bienes Inmuebles y Recurso Físico del municipio de Cali manifestó a la sociedad demandante que, “frente a esa misma petición, la Dirección Jurídica de la Alcaldía le dio respuesta clara y de fondo mediante oficio del 21 de enero de 2008, razón por la cual no es viable su petición”[22].

Causa petendi en el sub lite y procedencia de la reparación directa 30. Tal como se dejó indicado en los antecedentes de esta sentencia, la sociedad Arbeláez Hermanos S. en C. interpuso acción de reparación directa, con el fin de obtener la declaratoria de responsabilidad de la entidad territorial demandada por los perjuicios sufridos como consecuencia de un supuesto enriquecimiento injusto, habida cuenta de que la sociedad demandante cedió al municipio de Cali unas áreas para zonas verdes y vías públicas como condición para la realización de un proyecto urbanístico, el cual no se realizó, razón por la cual correspondía a la demandada devolver esas áreas de terreno a la sociedad. 31.

Adicionalmente, en el escrito inicial se argumentó (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “El municipio de Cali, en su condición de entidad estatal contratante estaba obligado a observar, por ser de estricto cumplimiento, los preceptos supralegales invocados (artículos 2, 6, 25, 83 y 124 de la C.P.), sobre todo cuando las condiciones y estipulaciones establecidas son de elaboración de la Administración municipal, por ello, la sociedad Arbeláez Hermanos E. en C. planeó y proyectó un proyecto urbanístico, obviamente tuvo que ceder áreas para zonas verdes como es obligación por la plus valía que recibe el terreno, es una contraprestación como lo ha manifestado la Corte Constitucional, es decir se aprueba el proyecto pero con el costo de ceder unos terrenos para zonas verdes.

“La Resolución 52 de 28 de julio de 1992 de la Junta de Valorización aprobó la cesión de vías públicas. Las áreas cedidas son las contenidas en escritura pública 479 del 22 de agosto de 1994 de Cali. El proyecto urbanístico no se realizó, ni el municipio utilizó, o dio al uso público las áreas de terreno que se tendrían que destinar para zonas verdes, en caso que el proyecto urbanístico se llevase a cabo.

Al no haber contraprestación para el particular, el municipio no puede quedar con unos terrenos que se entregaron a cambio del proyecto urbanístico que no se realizó. “A su vez, METROCALI S.A. declaró de utilidad pública el terreno, es decir donde se iba a levantar el proyecto urbanístico, se requiere para la construcción de la Terminal Cabecera Norte, aceptándose la oferta por la sociedad, lo cual no incluye las áreas cedidas al municipio, hasta tanto éste no las devolviese.

La Resolución 648 de 30 de diciembre de 2005 de METROCALI fue la que declaró de utilidad pública el terreno”. 32. Por otra parte, la parte actora con el recurso de apelación manifestó que el supuesto enriquecimiento sin justa causa se habría derivado también de una ocupación por parte de la Administración Pública demandada respecto de los predios que le pertenecían y que no habían sido devueltos a su propietaria, por tal razón, el término de caducidad de la acción solo puede iniciar el cómputo desde el momento en que cese dicha ocupación. 33.

Ahora bien, de acuerdo con lo probado, advierte la Sala que mediante Escritura Pública 479 del 22 de agosto de 1994, la sociedad demandante cedió de forma gratuita al municipio de Cali cinco lotes de terreno con un área total aproximada de 3.578 M2, como requisito previo para la aprobación de los planos del proyecto urbanístico denominado “Centro Surtifamiliar y Edificio Surtifamiliar” en la ciudad de Cali. 34.

Asimismo, se acreditó que mediante Resolución 648 de 30 de diciembre de 2005, la sociedad METROCALI hizo una oferta de compra por el predio de la sociedad demandante que había sido inicialmente destinado para la construcción del referido proyecto urbanístico, pero se excluyó el área que había sido cedida al municipio, oferta que fue aceptada por dicha sociedad. 35.

Así las cosas, infiere la Sala que en el presente asunto no se está en presencia de un evento de ocupación de inmuebles por parte de la administración pública, por la sencilla, pero potísima razón, consistente en que dichos predios adquirieron la calidad de bienes de uso público desde el mismo momento de perfeccionamiento de la cesión, esto es, mediante la escritura pública de 22 de agosto de 1994 y, en consecuencia, dichos bienes inmuebles desde esa fecha dejaron de pertenecer a la sociedad Arbeláez Hermanos S. en C., de ahí que no se configure ningún evento de ocupación de inmueble por parte de la Administración. Recuerda la Sala que este acto jurídico no corresponde a un típico evento contractual sino al cumplimiento de una carga urbanística, desprovista de condición suspensiva o resolutoria en sus efectos, por lo que la cesión aludida se cumple, se perfecciona y produce efectos definitivos a partir de la escritura pública de transferencia, sin que se sujete a la iniciación, desarrollo o culminación del proyecto, asunto que corresponde única y exclusivamente al resorte del interés que en curso del proyecto debió asumir tal carga, por lo que, además, el ente territorial no se hace socio, comunero o interesado en la suerte del proyecto. 36.

No obstante lo anterior, más allá de la certeza del derecho que se reclama y la evidente confusión de regímenes que se exponen en la demanda y el recurso de apelación, la Sala advierte que la demanda no es clara en cuanto al fundamento de la responsabilidad invocada, dado que en unos apartes se hace referencia a un enriquecimiento sin justa causa, en otros alude implícitamente a un daño especial y finalmente a una ocupación de inmueble, todo lo cual no es determinante para analizar la idoneidad formal de la demanda de reparación directa ejercida, pues, en aplicación del principio iura novit curia, lo relevante para el estudio de fondo mediante la acción de reparación directa es que no se presenten argumentos que cuestionen la legalidad de algún acto administrativo, como ocurrió en el sub lite. 37.

Así, pues, al confrontar los fundamentos de hecho y de derecho del escrito inicial, la Subsección, interpretando el sentir del apelante, concluye que se acudió a esta jurisdicción con el fin de que se indemnizaran los perjuicios causados con ocasión de la declaratoria de bienes de cinco lotes de terreno que fueron cedidos por la sociedad demandante al municipio de Cali como condición para la construcción de un proyecto urbanístico y que, por no realizarse, debían ser devueltos a dicha sociedad. 38.

Al resolver el fondo del asunto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca indicó, que, sin perjuicio de la caducidad de la acción, lo cierto era que se advertía la existencia de un acto administrativo que resolvió la petición de devolución de las áreas cedidas de forma desfavorable al peticionario, razón por la cual ha debido demandarse dicho acto administrativo a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

A lo cual agregó que resultaba inviable adecuar el trámite de la demanda a dicha acción, toda vez que la misma se hallaba igualmente caducada. 39. Sobre el particular, cabe precisar que el planteamiento indicado por el Tribunal no sigue el derrotero argumentativo de la demanda, pues se observa que la causa petendi y las pretensiones planteadas tienen como fundamento la declaratoria de bienes de uso público de los lotes de terreno que cedió al municipio bajo la condición de poder realizar un proyecto urbanístico, el cual al no realizarse, debía devolverse dichos predios a la parte actora, hecho que, en palabras de la demandante, configuró un enriquecimiento sin justa causa y/o una ocupación de inmueble[23]. 40.

Advierte la Sala que las pretensiones de la demanda no se soportan en la ilegalidad de un acto administrativo, en la medida en que, se insiste, la razón por la que la parte actora acudió a esta jurisdicción estuvo determinada por el hecho de que, supuestamente, la declaratoria de bienes de uso público de los lotes cedidos al municipio de Cali impidió que se los devolvieran y, por ende, se habría generado un daño especial, en cuanto tal determinación, a pesar de resultar necesaria, implicó una ruptura del principio de igualdad ante las cargas públicas, lo que en criterio de la sociedad actora la privó de obtener la propiedad nuevamente de tales predios. 41.

Así las cosas, aún sin calificar el acierto de los argumentos traídos por el demandante al proceso, según se ha entendido por esta Sala, la parte actora no pidió que se le indemnizaran los perjuicios causados con el supuesto enriquecimiento sin justa causa derivado de la cesión de unos bienes en cumplimiento de una carga urbanística, frente a un proyecto que no se pudo desarrollar, pues los terrenos destinados al mismo fueron declarados de utilidad pública y, con ocasión de los mismos, vendidos al municipio una vez este les formuló oferta de compra. 42.

En las anteriores condiciones, se plantea la Sala la pregunta acerca de cuál estaría llamada a ser la acción procedente derivada de la no realización del proyecto a causa de la declaratoria de utilidad pública, en el entendido de que los lotes de terreno fueron negociados con el municipio, solo quedando por definir si, a causa de ello, la entidad territorial estaba obligada a hacer devolución de las áreas cedidas 10 años a atrás, en el marco del régimen legal de cargas urbanísticas. 43.

En el marco de lo antes indicado, la respuesta deriva de la identificación del origen daño que se reclama, esto es, la no devolución de unos bienes. Con tal derrotero, se observa que el origen del daño no radica en una ocupación temporal o permanente no consentida, pues como se ha indicado, los bienes fueron cedidos mediante escritura pública, mutando su condición de bienes privados a bienes de uso público, tal como acertadamente lo explicó el municipio en la comunicación del 21 de enero de 2008. 44.

Resalta la Sala que el daño tampoco se soporta en la negativa de la entidad territorial a hacer devolución de los bienes, pues tal afirmación no fue constitutiva de una situación nueva, sino manifestación de un hecho antecedente a la respuesta que se ofreció por el Municipio, lo que excluye, por demás, de que tal negativa fuera constitutiva de un acto administrativo, pues no toda comunicación que dé respuesta a una petición constituye un acto administrativo, en la medida que este solo se predica de manifestaciones creadoras de situaciones jurídicas que afectan derechos o interés de los particulares, situación que sin duda no corresponde la de indicar que unos bienes de uso público no están sometidos a condición resolutiva. 45.

Las opciones restantes derivarían de que el municipio no pagó el precio justo de los bienes que se declararon previamente de utilidad pública, en el entendido de que tal valor debía comprender el costo del proyecto, y en ello el valor de los bienes cedidos al municipio en el marco del régimen de cargas urbanísticas, o por otro lado, la exigibilidad de una presunta cláusula resolutoria contenida en la escritura de transferencia, en el entendido de que los bienes cedidos estaban sometidos a la ejecución del proyecto urbanístico, el que, al no desarrollarse por el hecho anotado, daba lugar a la devolución de los bienes o el pago por compensación o a título de perjuicios -como lo reclama la demanda- de los mismos. 46.

Con este universo de hipótesis la Sala se propone encontrar una premisa de partida para la verificación de la acción y el término de caducidad, la que se define a partir de la causa petendi de la demanda, a pesar de que varias de las situaciones que se exponen provienen de los variados temas que se abordan algunas veces de manera confusa e inconexa en la demanda. 47.

Estima la Sala que la interpretación acorde con la causa petendi de la demanda reside el daño que el actor deriva de la declaratoria de utilidad pública de los bienes afectos al proyecto, lo que les impidió desarrollar el mismo, dejando como única opción la venta directa al municipio. Siendo así, el régimen de imputación aplicable al daño reclamado radicaría en el daño especial, derivado de tal declaratoria pública, al margen de si en realidad tal daño está representado en el valor de los bienes entregados 10 años atrás bajo el régimen de cargas urbanísticas.

Caducidad 48. En relación con el término para formular las pretensiones de reparación directa, en las que se pretende la indemnización de perjuicios en razón de la ocupación jurídica de un bien por cambio en el uso del suelo, debe señalarse que, según jurisprudencia reiterada de esta Sección del Consejo de Estado, el término para la interposición de la demanda no se cuenta desde el momento en que se declaró afectado el bien por razones de utilidad pública, sino desde el instante en el que el interesado tiene conocimiento de que, con ocasión de tal declaratoria, se limitó el ejercicio de su derecho de dominio por la imposibilidad jurídica y material que tiene de usar o disponer del mismo[24]. 49.

En ese sentido, esta Sección del Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: “En relación con el término para formular las pretensiones de reparación directa, en las que se pretende la indemnización de perjuicios en razón de la ocupación jurídica de un bien, debe señalarse que el término para la interposición de la demanda no se cuenta desde el momento en que se declaró afectado el bien por razones de utilidad pública, sino desde el instante en el que el interesado tiene conocimiento del hecho de que con ocasión de tal declaratoria, se limitó el ejercicio de su derecho de dominio por la imposibilidad jurídica y material que tiene de usar o disponer del mismo.

“En efecto, si bien el término para incoar la acción de reparación directa, como ya se indicó, por regla general coincide con el hecho generador del daño y en los eventos de ocupación temporal o permanente de inmuebles, con la cesación de dicha ocupación o con la terminación de la obra, en los casos en que los bienes resultan afectados por una decisión administrativa (ocupación jurídica) para efectos de la construcción de una obra pública y sobre los mismos no se adelantan las labores de adquisición o expropiación, el término para interponer la demanda, por regla general, debe empezar a correr desde el momento en que el particular tuvo conocimiento de que no podía darle al bien la destinación que pretendía, a consecuencia de esa determinación de la entidad pública”[25]. 50.

En el caso concreto, la Sala advierte que mediante escritura pública 479 del 22 de agosto de 1994, la sociedad Arbeláez Hermanos S. en C. cedió de forma gratuita e irrevocable cinco lotes de terreno con un área de 3.578 M2, como requisito previo para la aprobación de los planos del proyecto urbanístico denominado “Centro Surtifamiliar y Edificio Surtifamiliar” en la ciudad de Cali, hecho que implicó que, desde ese mismo momento, que tales bienes adquirieran la categoría de bien de uso público, amén de que fueron destinados para vías públicas y zonas verdes del sector (razón por la cual la Administración Pública manifestó que resultaba imposible jurídicamente su devolución). 51.

Así, de los hechos de la demanda y de los documentos allegados con esta, el perjuicio alegado se vincula al mismo momento en que los predios fueron declarados de utilidad pública, pues ello impedía la ejecución del proyecto urbanístico por virtud del cual se habían cedidos años atrás unas franjas de terreno en el marco del régimen de cargas urbanísticas, no importando si a partir de esa fecha el particular afectado gestionó la venta directa de los predios del proyecto o si reclamó la devolución de aquellos, con el resultado ya conocido. 52.

Así las cosas, la Sala concluye que la parte actora tuvo conocimiento de tal declaratoria a partir de que le fue notificada la oferta de compra, esto es, el 2 de enero de 2006[26]. 53. Por lo tanto, tenía hasta el 3 de enero de 2008 para formular la demanda de reparación directa por la afectación jurídica de los predios que había cedido bajo la condición de poder realizar un proyecto urbanístico que no se realizó. Sin embargo, como la demanda se interpuso el 13 de abril de 2012[27], es claro que se hizo por fuera del término de ley, pues ya habían transcurrido los 2 años que establece el numeral 8 del artículo 136 del C.C.A., sin que resulte del caso dar aplicación a ninguna de las excepciones consagradas en el ordenamiento jurídico para modificar el cómputo del inicio del término de la caducidad. 54.

Agregase a lo anterior, que el término de caducidad no puede estar sujeto a aspectos subjetivos de las partes, menos aún sometido a interrupción o ser suspendido, como tampoco puede permanecer indefinido en el tiempo, sino que el mismo obedece a aspectos determinados previamente en el ordenamiento jurídico[28] y, por esa razón, mal haría en sostenerse que, por el hecho de que mediante oficios del 9 de febrero y el 15 de marzo de 2011, la sociedad Arbeláez Hermanos S. en C. solicitó a la alcaldía municipal de Cali la devolución de las áreas de terreno cedidas al municipio a través de la escritura pública 479 de 22 de agosto de 1994, se hubiere revivido, prolongado, ampliado o interrumpido el término de caducidad, puesto que -reitera la Sala-, dicho término de caducidad en estos eventos debe contarse desde el conocimiento de la afectación jurídica, hecho que, en este caso, ocurrió desde la notificación de la Resolución 648 del 30 de diciembre de 2005, mediante la cual el municipio formuló oferta de compra de los inmuebles del proyecto urbanístico, informado que la misma se hacía por razón de la declaratoria de utilidad pública de los mismos. 55.

De otra parte, cabe advertir que, si bien se allegó al proceso una constancia de solicitud de conciliación prejudicial[29], tal solicitud se hizo el 19 de diciembre de 2011, es decir, cuando el término de caducidad de la acción ya había fenecido[30]. 56. Con fundamento en los argumentos anteriormente expuestos, la Sala confirmará la sentencia apelada mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad de la acción. Condena en costas 57.

Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. IV. PARTE RESOLUTIVA 58. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR, por las razones expuestas, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 29 de enero de 2015, mediante la cual se declaró probada la caducidad de la acción.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace  http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador. ----------------------- [1] Folio 110 del cuaderno 1. [2] Según el poder obrante a folio 1 del cuaderno 1. [3] Folios 97 a 110 del cuaderno 1. [4] Folios 135 a 139 del cuaderno 1. [5] Folios 492 a 494 del cuaderno 1. [6] Folios 233 a 237 del cuaderno 1. [7] Folio 238 del cuaderno 1. [8] Folios 239 a 246 del cuaderno principal. [9] Folios 247 a 256 del cuaderno principal. [10] Folios 267 a 273 del cuaderno principal. [11] Folio 274 del cuaderno principal. [12] Folios 6 a 7 del cuaderno 1. [13] Folios 10 a 15 del cuaderno 1. [14] Notificada a la demandante el 2 de enero de 2006 (fl. 32 C. 1). [15] Folios 24 a 28 del cuaderno 1. [16] Folios 33 a 42 del cuaderno 1. [17] Folios 90 a 94 del cuaderno 1. [18] Folio 95 del cuaderno 1. [19] Folio 96 del cuaderno 1. [20] Folios 153 a 169 del cuaderno 1. [21] Folios 54 a 58 y 59 a 61 del cuaderno 1. [22] Folio 62 del cuaderno 1. [23] Tal como se sostuvo en el recurso de apelación (folio 183 del cuaderno 3). [24] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 9 de mayo de 2012, exp. 21906, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y sentencia proferida por esta misma Subsección el 5 de julio de 2018, exp. 43.916, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. [25] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 23 de febrero de 2012, exp. 19048, C.P. Ruth Stella Correa Palacio. [26] Folio 32 del cuaderno 1. [27] Folio 110 del cuaderno 1. [28] En el mismo sentido consultar también, Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 26 de abril de 2012, exp. 20.847 y autos proferidos los días 21 de octubre de 2009, exp. 37.165 y el 6 de agosto de 2009, exp. 36.952, ambos con ponencia del Consejero Mauricio Fajardo Gómez. [29] Folio 120 del cuaderno 1. [30] El artículo 21 de la Ley 640 del 2001, prevé: “La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en los que éste trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la presente ley o hasta que se venza el término de (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable”.