PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN ESPECIAL DE LOS FUNCIONARIOS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA NACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL – Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020 [L]a Sala Plena de la Corporación unificó su jurisprudencia sobre la manera de definir el ingreso base de liquidación respecto de las pensiones ordinarias reconocidas en virtud del régimen de transición, en sus variables periodo y factores, precisando una regla así: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.
También fijó una subregla referida al periodo para liquidar las pensiones, y otra relativa a factores en los siguientes términos: «[…] - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.[…]» « […] que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». […] [P]or virtud de la transición de la Ley 100 de 1993, a sus beneficiarios, es posible la aplicación de normas pensionales especiales, dentro de las cuales se encuentra el Decreto 929 de 1976, aplicable a los empleados de la Contraloría General de la República. […] [L]os empleados de la Contraloría General de la República gozan de un régimen especial para efecto de la pensión de jubilación, que les permite acceder al derecho al cumplir 55 años de edad, si son hombres, 50, si son mujeres, con 20 años continuos o discontinuos de servicios, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente en aquella entidad, liquidado con la tasa de reemplazo del 75% del ingreso base.
En lo que tiene que ver con el ingreso base de las pensiones reconocidas a los beneficiarios del régimen pensional especial de la Contraloría General de la República (…) la Sala Plena del Consejo de Estado (…) en reciente sentencia de unificación CE-SUJ-SII-020-2020 del 11 de junio de 2020, estableció como regla: “ (…) los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994”. […] [E]l IBL de las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 929 de 1976 a los beneficiarios del régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.
En cuanto a factores, se atienden las previsiones del Decreto 1158 de 1994, en consonancia con el principio de sostenibilidad fiscal desarrollado por el Acto Legislativo 01 de 2005. Estas personas se pensionan con los requisitos de edad y tiempo de servicio previstos en la norma especial mencionada. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1994 – ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / DECRETO 1158 DE 1994 / DECRETO 929 DE 1976 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., once (11) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00892-01(2011-17) Actor: LUÍS FIDEL LARA SILVA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Referencia: RELIQUIDACIÓN PENSIONAL - DECRETO 929 DE 1976 – RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, vulneración a las garantías de las partes, ni nulidades procesales; decide la Sala[1] los recursos de apelación interpuestos por las partes procesales contra la sentencia del 29 de julio de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá que accedió a las pretensiones de la demanda, encaminadas a la reliquidación de su pensión de jubilación.
ANTECEDENTES Pretensiones 1. El señor Luís Fidel Lara Silva, con la representación exigida por la ley y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda con la finalidad de obtener: - La nulidad parcial de las Resoluciones 010468 del 27 de junio de 1997, a través de la cual, la Subdirectora General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL, le reconoció pensión de Jubilación con fundamento en lo previsto por las Leyes 4ª de 1966, 33 de 1985 y 62 de 1985 y los Decretos 1848 de 1969 y 1045 de 1978 a partir del 1º de noviembre de 1995 (fecha del retiro definitivo) y 006935 del 28 de abril de 2000 que ordenó su reliquidación con el 75% del promedio de lo devengado durante su último año de servicio, pero excluyendo algunos factores con efectividad a partir del 17 de agosto de 1999. - La nulidad de la Resolución 62291 del 15 de diciembre de 2006 que le negó la reliquidación pensional en aplicación de lo previsto por el artículo 1° de la Ley 33, del Auto 202566 del 5 de mayo de 1009 que rechazó por extemporáneo el recurso de reposición que interpuso en contra del acto anterior y de la Resolución RDP del 24 de junio de 2013 que le negó la solicitud de extensión de jurisprudencia relativa a la aplicación de dicha norma. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la entidad demandada a: i) reliquidar su pensión de jubilación teniendo en cuenta el régimen especial de la Contraloría General de la República dispuesto en el Decreto 929 de 1976 (artículo 7º), esto es, con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre a partir del 17 de agosto de 1999; ii) cancelar las diferencias que resulten; iii) condenar en costas a la parte vencida; y, iv) las demás consecuenciales. 3.
Como pretensión subsidiaria, solicitó reliquidar y pagar su derecho pensional conforme a lo previsto por el artículo 1° de la Ley 33 de 1985, esto es, con el 75% del promedio de los salarios y factores devengados durante su último año de labores en el Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil, entre el 16 de agosto de 1998 y el 16 de agosto de 1999.
Hechos. 4. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá de la siguiente manera la situación fáctica expuesta del demandante, así: 5. Informa que nació el 14 de noviembre de 1935 y laboró al servicio del Estado por más de 20 años, específicamente en la Contraloría General de la República entre el 29 de marzo de 1960 y el 1º de agosto de 1980, y luego en el Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil del 9 de agosto de 1984 al 16 de agosto de 1999. 6.
Sostiene que a través de la Resolución 010468 del 27 de junio de 1997, CAJANAL EICE le reconoció pensión de jubilación conforme a lo establecido por las Leyes 33 y 62 de 1985, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y condicionada al retiro del servicio para su disfrute sin la inclusión de la totalidad de factores salariales devengados, la cual fue reliquidada por su retiro definitivo con la Resolución 6935 del 28 de abril de 2000. 7.
Refiere que solicitó la reliquidación de su derecho pensional conforme a la Ley 33 de 1985, es decir, con la totalidad de factores de salario devengados durante su último año de labores, lo cual fue resuelto negativamente por dicha entidad previsional mediante la Resolución 62291 del 15 de diciembre de 2006 con el argumento de que efectuó la liquidación de su pensión conforme a los parámetros previstos por los artículos 33 y 34 de la Ley 100 de 1993, esto es, con el computo de lo devengado durante sus 10 últimos años de servicio. 8.
Refiere que contra la anterior decisión interpuso recurso de reposición, el cual fue rechazado por extemporáneo a través del auto 202566 del 5 de mayo de 2009 suscrito por el Gerente General encargado de CAJANAL EICE, y que el 2 de mayo de 2013 presentó una petición de extensión de jurisprudencia respecto de la sentencia proferida por esta corporación el 4 de agosto de 2010 con la misma finalidad, que también le fue negada por parte dicha entidad previsional con la Resolución RDP 028510 del 24 de junio de 2013.
Normas vulneradas y concepto de violación. 9. La parte demandante cimenta sus pretensiones en el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 29, 48 y 53 de la Constitución Política; 1°, 2° y 3° de la Ley 33 de 1985; 36 de la Ley 100 de 1993 y 7° del Decreto 929 de 1976. 10. Al respecto, considera que fueron expedidos con infracción de las normas en que debían fundarse y desconociendo que se encuentra inmerso en el régimen especial consagrado en el Decreto 929 de 1976, toda vez que contaba con más de 40 años de edad y 15 de servicios a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, y adicionalmente acumuló un tiempo de labores superior a 10 años continuos en la Contraloría General de la República. 11.
Por tanto, considera que su pensión debe ser liquidada según la norma referida, esto es, con el 75% de la asignación mensual más elevada durante su último semestre de servicio (16 de febrero al 15 de agosto de 1999), a partir del 17 de agosto de 1999, y no como lo consideró la entidad demandada en los actos acusados en los que aplicó las Leyes 33 y 62 de 1985 y los Decretos 1848 de 1969 y 1045 de 1978 12.
Finalmente plantea que en el evento de que no se acepte la aplicación del Decreto 929 de 1976, se conceda el derecho conforme lo establece la Ley 33 de 1985 que permite su liquidación con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, conforme lo señaló esta corporación en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010.
Contestación de la demanda. 13. La parte demandada contesta la demanda oponiéndose a las pretensiones, pues considera que el demandante en su calidad de beneficiario del régimen de transición adquirió el estatus pensional el 14 de noviembre de 1990, lo cual lo hizo beneficiario del reconocimiento de su derecho pensional conforme a las Leyes 33 y 62 de 1985, por haber acreditado más de 15 años de servicio a la entrada en vigencia la primera de las leyes referidas y por ello, le aplicó las disposiciones que sobre la edad de jubilación regían con anterioridad a la Ley 33 de 1985, esto es, las dispuestas en el Decreto 1848 de 1969. 14.
Se opone a la pretensión de reliquidación en los términos planteados por el demandante, por cuanto no percibió los factores que reclama y por ello señala que de acceder a ella se vulnerarían los principios de solidaridad y sostenibilidad fiscal, en la medida que las pensiones solo se liquidan con base en los factores que hayan servido de base para calcular los aportes dada la congruencia que debe existir entre lo que se cotiza para coadyuvar al beneficio pensional. 15.
Señala que deben tenerse en cuenta los precedentes de la Corte Constitucional contenidos en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, en las que estableció que el régimen de transición únicamente contempla la edad, el tiempo y el monto (entendido como tasa de reemplazo), aspectos a tener en cuenta de la norma anterior, y, que en consecuencia, el ingreso base de liquidación de las pensiones se rige por la Ley 100 de 1993.
La sentencia apelada[2]. 16. El a quo accedió a las pretensiones de la demanda, decretando la nulidad parcial de los actos acusados, y a título de restablecimiento del derecho ordenó a la demandada UGPP reliquidar la pensión del demandante con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre laborado en la Contraloría General de la República (1° de febrero de 1980 al 1° de agosto de 1980), incluyendo: i) la asignación básica mensual, ii) el subsidio de alimentación, iii) la prima de servicios, iv) la prima de navidad, v) prima de vacaciones y; vi) la bonificación por servicios; con efectos fiscales desde el 14 de noviembre de 1995; previa deducción de los aportes a seguridad social por los nuevos factores, debidamente indexados.
Se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida conforme al artículo 188 del CPACA. 17. Para tales decisiones, consideró que el accionante al ser beneficiario de la transición normativa de la Ley 100 de 1993, podía pensionarse con el régimen especial del Decreto 929 de 1976, debiendo ser aplicado en su integridad, esto es, no solo para requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo, sino principalmente para definir la base liquidatoria que corresponde a los salarios devengados durante el último semestre de labores en la entidad de control. 18.
Sostuvo que la inclusión de nuevos factores al ingreso base de liquidación, suponía el deber de cotizar sobre ellos, razón por la cual era legítimo ordenar el descuento por aportes a seguridad social durante los últimos 5 años de su vida laboral por prescripción extintiva en el porcentaje que correspondía y por ello, declaró la prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 2 de mayo de 2009, teniendo en cuenta que la última petición que presentó ante la administración para obtener la reliquidación de su derecho pensional fue radicada el 2 de mayo de 2013.
Los recursos de apelación. 19. La parte demandada[3], interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, con el propósito de que sea revocado y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda, indicando que el legislador fue claro al amparar a los beneficiarios del régimen de transición respecto de la norma pensional anterior, solo para la edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo, pues el ingreso base de liquidación es un aspecto ajeno a éste que debe definirse conforme la Ley 100 de 1993. 20.
Como sustento de sus inconformidades, trajo a colación las consideraciones de la Corte Constitucional planteadas en la sentencias C- 258 de 2013 y SU-230 de 2015, en donde en su juicio determinó el verdadero alcance del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y concluyó que la base de liquidación pensional fue un elemento que no hizo parte de éste, y por tanto, las pensiones reconocidas en tal virtud deben acogerse a las reglas previstas en los artículos 21 o 36 de la mencionada norma, según sea el caso. 21.
Fundamentándose en esas providencias, afirmó que según el Acto Legislativo 01 de 2005, las pensiones de jubilación solo podrían ser liquidadas con los factores efectivamente cotizados en la vida laboral, guardando especial concordancia con las reconocidas en virtud del régimen de transición, en tanto debían liquidarse conforme a las reglas del Decreto 1158 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, que contempla el equilibrio entre el ingreso base de cotización y el de liquidación, y que además gobierna la manera en que se efectúan los aportes pensionales después de que entrara en vigencia dicha ley. 22.
En ese orden precisó que el a quo se equivocó al considerar que el actor consolidó el estatus pensional el 14 de noviembre de 1995, cuando cumplió 60 años edad, puesto que ello realmente aconteció el 14 de noviembre de 1990, esto es, antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y en vigencia de las Leyes 33 y 62 de 1985 y por ende los factores a tener en cuenta para la liquidación de su derecho son los dispuestos en el Decreto 1158 de 1994, que no contemplan los incluidos en el fallo de primera instancia, al no encontrarse enlistados en dicha norma y tampoco haberse efectuado aportes sobre los mismos. 23.
La parte demandante[4], también apeló la sentencia de primer grado con el propósito de que se revoque la reliquidación ordenada por el a quo, porque en su sentir resulta inferior a la reconocida inicialmente por la entidad demandada en la Resolución 10468 del 27 de julio de 1997 y por ello, solicita acceder a la pretensión subsidiaria de su demanda, encaminada a obtener la reliquidación de su derecho pensional conforme a las previsiones de las Leyes 33 y 62 de 1985, esto es, con el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes del último año de servicio, que en su sentir resulta muy similar a la contenida en el Decreto 3135 de 1968 reglamentado por el Decreto 1848 de 1969.
Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público. 24. La parte demandante presentó sus alegatos de cierre[5], insistiendo en el derecho que le asiste a que su pensión sea reliquidada con la totalidad de los factores devengados durante el último año laborado y en los valores certificados por el empleador; razón por la cual, pidió la revocatoria de la sentencia apelada y que en caso de que se ordene descontar los aportes se haga sobre los que se ordene reliquidar sin gravamen alguno. 25.
De su parte, el extremo pasivo también alegó de conclusión[6], pidiendo la revocatoria del fallo estimatorio de primera instancia, al considerar tal como lo invocó en su alzada, que el régimen de transición del que es beneficiario el accionante no cobija la base de liquidación de su pensión, que fue definida conforme los lineamientos de la Ley 100 de 1993. 26.
El representante del Ministerio Público delegado ante esta corporación emitió concepto[7] en la causa, en el que señaló que la sentencia apelada debe ser confirmada, por cuanto al actor para efectos pensionales le resulta aplicable lo previsto en el Decreto 929 de 1976 por ser beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el cual debe prevalecer sobre cualquier otro en virtud del principio de inescindibilidad que establece que la norma que se adopte debe ser aplicada integralmente.
CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR Problema Jurídico. 27. De acuerdo con los cargos formulados por las partes procesales en los recursos de apelación, le corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: ¿cuál es el ingreso base de liquidación de las pensiones del Decreto 929 de 1976 reconocidas a quienes son beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993?, y una vez dilucidado lo anterior; establecer si, ¿comprende todos los factores de salario devengados durante el último semestre de servicio; o solo los previstos en el Decreto 1158 de 1994 en consideración de las variables del artículo 36 de la Ley 100 de 1993? Estado de la jurisprudencia sobre la liquidación de las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 929 de 1976, a beneficiarios del régimen de transición. 28.
Con la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema General de Pensiones para todos los habitantes del territorio nacional con el fin de garantizar con amplia cobertura a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte[8]. Pero con dicha implementación el legislador quiso proteger a las personas que se encontraban bajo regímenes pensionales anteriores que quedarían derogados ante la entrada en vigencia del nuevo sistema. 29.
El artículo 36 de la mencionada ley, estableció el régimen de transición como mecanismo de protección frente al impacto del tránsito legislativo en materia pensional para quienes no hubieren consolidado el derecho a la pensión durante la vigencia normativa anterior, pero que estaban próximos a cumplir los requisitos, caso en el cual se les mantendrían algunos presupuestos para acceder a la pensión en condiciones particulares, más favorables y diferentes frente a quienes fueran incluidos al Sistema General de Pensiones.
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional[9] en sede de control de constitucionalidad precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[10], tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] 30.
Para efectos del ingreso base de liquidación pensional, la Corte Constitucional señaló que se establece a partir de la regla general prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100. De este modo, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general de aquella norma. 31.
Es importante señalar que la Sala Plena de la Corporación[11] unificó su jurisprudencia sobre la manera de definir el ingreso base de liquidación respecto de las pensiones ordinarias reconocidas en virtud del régimen de transición, en sus variables periodo y factores, precisando una regla así: […] El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985 […]. 32.
También fijó una subregla referida al periodo para liquidar las pensiones, y otra relativa a factores en los siguientes términos: «[…] Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.[…]» «[…] que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.[…]» 33.
Así mismo, resulta de la mayor importancia, recordar que por virtud de la transición de la Ley 100 de 1993, a sus beneficiarios, es posible la aplicación de normas pensionales especiales, dentro de las cuales se encuentra el Decreto 929 de 1976[12], aplicable a los empleados de la Contraloría General de la República, cuyo artículo 7º dispone lo siguiente: «[…] Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre.[…]». 34.
Conforme a la disposición, los empleados de la Contraloría General de la República gozan de un régimen especial para efectos de la pensión de jubilación, que les permite acceder al derecho al cumplir 55 años de edad, si son hombres, 50, si son mujeres, con 20 años continuos o discontinuos de servicios, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente en aquella entidad, liquidado con la tasa de reemplazo del 75% del ingreso base. 35.
En lo que tiene que ver con el ingreso base de las pensiones reconocidas a los beneficiarios del régimen pensional especial de la Contraloría General de la República, esta sección, acogiendo las orientaciones de la Corte Constitucional y de la Sala Plena del Consejo de Estado, antes traídas a colación, en reciente sentencia de unificación CE- SUJ-SII-020-2020 del 11 de junio de 2020[13], estableció la siguiente regla jurisprudencial: «[…] Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994 […]». 36.
Lo anterior, al concluir que «[…] luego de analizar el conjunto de normas salariales y prestacionales de los servidores de la Contraloría General de la República, encuentra que en vigencia de la Ley 100 de 1993 las cotizaciones para pensión solo afectan a los factores que expresamente señaló el reglamento en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, pues antes de tal norma, la base de cotización la constituía la asignación básica.
En otros términos, ninguna norma que regula los salarios y prestaciones sociales para tal sector dispone de manera expresa una regla de cotización diferente a la anunciada […]». 37. De acuerdo con la regla fijada por la sección segunda, el problema planteado se resuelve manifestando que el IBL de las pensiones reconocidas en virtud del Decreto 929 de 1976 a los beneficiarios del régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.
En cuanto a factores, se atienden las previsiones del Decreto 1158 de 1994, en consonancia con el principio de sostenibilidad fiscal desarrollado por el Acto Legislativo 01 de 2005. Estas personas se pensionan con los requisitos de edad y tiempo de servicio previstos en la norma especial mencionada. 38. En consecuencia, para la Sala sería del caso ocuparse del estudio de las normas que regulan las pensiones concebidas a la luz del Decreto 929 de 1976 a los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a liquidación del derecho atañe, si no fuese porque la sección segunda del Consejo de Estado recientemente resolvió el asunto a través de la Sentencia de Unificación CE-SUJ-S2-020-20, precisando el alcance de la regla relacionada con la base de liquidación de las pensiones reconocidas a los ex servidores públicos de la Contraloría General de la República conforme al Decreto 929 de 1976, en virtud del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en la forma previamente registrada, en donde se dejó establecido que sus efectos son vinculantes: «(i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración, y los que llegaren a suscitarse;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, y los futuros que se presenten.» 39. Dicha sentencia constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales[14]. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada.
En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. Del caso concreto. 40. Atendiendo lo analizado, es importante recordar que la discusión del presente asunto se contrae en definir el ingreso base de liquidación con el cual se debió reconocer la pensión de la demandante, quien pretende que se le liquide con el promedio de todos los factores devengados durante el último semestre de servicios conforme al Decreto Ley 929 de 1976 y de manera subsidiaria en aplicación de lo previsto por las Leyes 33 y 62 de 1985, esto es, en cuantía equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aporte durante el último año de servicio. 41.
Frente a ello, el a quo se inclinó hacia la tesis de que era todo lo devengado durante el último semestre de servicio en la Contraloría General de la República, previa deducción por inclusión de los nuevos factores, decisión con la que el ente previsional demandando muestra inconformidad, al considerar que la transición no incluye el IBL y que como el actor consolidó el estatus pensional el 14 de noviembre de 1990, esto es, antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y en vigencia de las Leyes 33 y 62 de 1985, los factores a tener en cuenta para la liquidación de su derecho son los dispuestos en el Decreto 1158 de 1994, que no contemplan los incluidos en el fallo de primera instancia, al no encontrarse enlistados en dicha norma y tampoco haberse efectuado aportes sobre los mismos. 42.
En orden a desatar la apelación interpuesta por las partes procesales, la Sala encuentra demostrado a partir de los documentos aducidos al proceso, que el demandante Luís Fidel Lara Silva: 42.1 Nació el 14 de noviembre de 1935[15]. 42.2 Prestó sus servicios a la Contraloría General de la República desde el 29 de marzo de 1960 hasta el 1º de agosto de 1980, cuando le fue aceptada su renuncia. Posteriormente se vinculó al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, donde laboró durante el periodo transcurrido entre el 9 de agosto de 1984 y el 16 de agosto de 1995, ocupando como último cargo el de técnico aeronáutico[16]. 42.2 Le fue reconocida pensión de jubilación por parte de la Caja Nacional de Previsión Social hoy UGPP, a través de la Resolución 010468 del 27 de junio de 1997[17] en aplicación de las Leyes 33 y 62 de 1985, esto es, con el 75% sobre el salario promedio de su último año de labores y con el cómputo de los factores de asignación básica y bonificación por servicios prestados. 42.3 La anterior decisión fue modificada mediante la Resolución 006935 del 28 de abril de 2000[18], por nuevos tiempos de servicio laborados por el actor en la Aeronáutica Civil y por haber demostrado su retiro definitivo del servicio, ante lo cual la entidad previsional incrementó su cuantía a $522.785.47 efectiva a partir del 17 de agosto de 1999. 43.
Registrado lo expuesto, se desprende que el reconocimiento pensional que realizó CAJANAL en favor del demandante, a través de las Resoluciones 010468 del 27 de junio de 1997 y 006935 del 28 de abril de 2000, se realizó de la siguiente manera: |Beneficio |Consolidación |IBL |Tasa de| |de la |del Derecho |(artículo 1º de la Ley |reempla| |transición|(edad/55 años + |33 de 1985/Ley 62 de |zo, | |pensional |tiempo de |1985) |Artícul| |(Artículo |servicio o | |o 1° | |1° de la |número de | |Ley 33 | |Ley 33 de |semanas | |de 1985| |1985) |cotizadas/20 | | | | |años) | | | | | |Tiempo | | | | | |Edad |de |Periodo |Factores | | | | |servicio| | | | |Nació el | | | | | | |14 de |55 |20 años.|Último año|Asignación |75% | |noviembre |años. | |de |Básica y | | |de 1935, e| | |servicio. |bonificación | | |inició | | | |por servicios| | |labores | | | | | | |oficiales | | | | | | |el 29 de | | | | | | |marzo de | | | | | | |1960, por | | | | | | |tanto, al | | | | | | |13 de | | | | | | |febrero de| | | | | | |1985, | | | | | | |tenía más | | | | | | |de 15 años| | | | | | |de | | | | | | |servicio, | | | | | | |y 49 de | | | | | | |edad. | | | | | | | | | | | | | |Adquirió el | | | | | |estatus jurídico| | | | | |por edad el 14 | | | | | |de noviembre de | | | | | |1990. | | | | 44.
Como se observa, los actos de reconocimiento de la pensión de jubilación del actor fueron explícitos en señalar los factores que se tuvieron en cuenta para integrar el IBL pensional, los cuales corresponden a la asignación básica mensual y la bonificación por servicios devengadas en el último año de servicio por ser estos los emolumentos que fueron objeto de cotización de acuerdo con la Ley 62 de 1985[19]. 45.
Es de señalar, que si bien el demandante durante su último año de servicio en el Departamento Administrativo de la Aeronáutica Civil, e incluso dentro del periodo de liquidación de su pensión, devengó factores de salario adicionales a los emolumentos tenidos en cuenta, en todo caso, y tal como lo reconoció la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporación, la correcta conformación del IBL solo atiende la voluntad del Constituyente y del legislador a partir de la regla de que no puede haber pensión de jubilación sin aportes efectuados para tal fin. 46.
En este orden, se tiene lo siguiente: |Factores de salario|De lo devengado por la |Factores | |- base de |demandante durante el |salariales | |cotización – |último año de |incluidos en el| |servidores públicos|servicio[20] |IBL que | |incorporados al | |sirvieron de | |sistema general de | |base para | |pensiones – Ley 62 | |liquidar la | |de 1985 –(hoy | |pensión de la | |Decreto 1158 de | |demandante | |1994) | | | |-La asignación |- Sueldo. |- Asignación | |básica mensual. |- Prima Dirección. |Básica | |- Los gastos de |- Prima Productividad. |- Bonificación | |representación. |- Bonificación |por servicios | |- Las primas de |Semestral. |prestados | |antigüedad, |- Prima de Vacaciones. |(Ley 62 de | |técnica, |- Prima de Navidad. |1985) | |ascensional y de |- Bonificación por | | |capacitación. |servicios prestados. | | |- Dominicales y |- Bonificación Especial| | |feriados |Recreación. | | |- Horas extras. | | | |-La bonificación | | | |por servicios | | | |prestados. | | | |- Trabajo | | | |suplementario o | | | |realizado en | | | |jornada nocturna o | | | |en día de descanso | | | |obligatorio. | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | 47.
Con fundamento en lo anterior, se tiene que el reconocimiento de la pensión del demandante, observando el beneficio de transición, se ajustó al ordenamiento jurídico, porque incluyó los factores que efectivamente fueron objeto de cotización según la ley de conformidad con lo previsto en el artículo 1º de la Ley 33 de 1985 en cuanto a periodo, razón por la cual no procedía la reliquidación pensional tomando como IBL la totalidad de los factores devengados en el último semestre de servicio, incluyendo aquellos sobre los que no realizó los aportes al sistema. 48.
Adicionalmente, debe señalar la Sala que la liquidación del derecho pensional contenida en los actos acusados le reporta mayores beneficios al actor en la medida que para ello la entidad previsional incluyó los factores de asignación básica y bonificación por servicios en aplicación de lo previsto por las Leyes 33 y 62 de 1985, ante lo cual y en aplicación del principio de favorabilidad resulta inconveniente acudir para ello a las normas salariales y prestacionales de los servidores de la Contraloría General de la República, respecto de las cuales en vigencia de la Ley 100 de 1993 las cotizaciones para pensión solo afectan a los factores que expresamente señaló el reglamento en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, y antes de dicha norma, la base de cotización la constituía la asignación básica[21]. 49.
Ahora bien, en la primera instancia producto de lo que en su momento rigió por cuenta de la jurisprudencia para la liquidación de las pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición, se dispuso la reliquidación del derecho pensional del actor con una regla distinta a la que hoy rige; lo cual no hace procedente el derecho perseguido en la presente demanda, por cuanto en virtud del principio de sostenibilidad fiscal consagrado en el Acto Legislativo 01 de 2005, se estableció que la correcta conformación del IBL solo atiende la voluntad del Constituyente y del legislador a partir de la regla de que no puede haber pensión de jubilación sin aportes efectuados para tal fin. 50.
Lo anterior resulta importante, porque en función de los principios de sostenibilidad financiera y de solidaridad, inherentes al sistema pensional, la cotización pensional antes y después de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, constituye parte del soporte fiscal que sustenta las pensiones reconocidas. 51. Con fundamento en lo anterior, la Sala concluye que no procedía la reliquidación pensional ordenada por el a quo tomando como ingreso base de liquidación la totalidad de los factores devengados en el último semestre de servicios del actor, incluyendo aquellos sobre los que no se realizaron los aportes al Sistema.
De acuerdo con lo anterior, la Sala revocará la sentencia apelada sin consideración adicional sobre el fondo del asunto. Condena en costas. 52. Al respecto, la Sala indica que si bien no existe criterio único que gobierne su condena, ha de señalarse que ambas subsecciones acuden al de causación, en la medida que el artículo 188 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[22], impone al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso[23]. 53.
En este orden, la Sala observa que al efectuar la valoración de las pruebas obrantes en el proceso, no existe ninguna que sugiera causación de expensas distintas a los gastos ordinarios del proceso, que son completa responsabilidad del demandante, razón que al margen de la conducta de las partes, sugiere que no procede su imposición a la parte vencida, por lo que no se condenará en costas en esta instancia. 54.
Finalmente y teniendo en cuenta que la apoderada del actor mediante memorial visible a folios 349 y 350 informó del fallecimiento de su poderdante, señor Luís Fidel Lara Silva, la Sala se abstendrá de adelantar gestión alguna encaminada a emplazar a sus beneficiarios en consideración a que las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar, aunado a que el artículo 68 de la Ley 1564 de 2012[24], aplicable al sub examine en virtud del principio de integración normativa contenido el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, señala que en todo caso la sentencia producirá efectos respecto de los sucesores del derecho debatido aunque no concurran al proceso.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- REVOCAR la sentencia proferida el 29 de julio de 2016 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, y en su lugar, se dispone: SEGUNDO.- NEGAR las súplicas de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. TERCERO.- ABSTENERSE de condenar en costas a la parte vencida.
CUARTO. - Por Secretaría de la sección segunda, devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia. Cópiese, Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] El expediente ingresó al Despacho el 24 de noviembre de 2017, según informe secretarial visible a folio 347. [2] Folios 241 a 254. [3] Folios 255 a 260. [4] Folios 261-263. [5] Folios 319-323. [6] Folios 324-339. [7] Folios 340-346. [8] La fecha de entrada en vigencia del sistema de pensiones fue el 1 de abril de 1994 para el sector privado y el sector público nacional; y el 30 de junio de 1995 para el sector público territorial, salvo que la respectiva autoridad territorial anticipara la citada fecha (Ley 100/93, art. 151). [9] Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. [10] El artículo 36 indica: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). [11] Sentencia del 18 de agosto de 2018, exp. 4403-2013.
CP. César Palomino Cortés. [12] Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares. [13] Consejo de Estado, sección segunda. Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33-000-2012-00372-01 (1882-2014). [14] La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: “[…] sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones […]”. [15] Ver folio 45. [16] Conforme lo acreditan los actos acusados visibles a folios 2 a 12. [17] Ver folios 2 al 4. [18] Ver folios 5 al 7. [19] Pese a que no obra en el expediente prueba que discrimine los factores sobre los cuales se hicieron descuentos para pensión a la demandante, se da por cierto que CAJANAL liquidó tal prestación sobre los cuales efectivamente se realizaron aportes, circunstancia que no fue controvertida por la parte actora. [20] Según certificación expedida el 16 de diciembre de 1999 por el Administrador Pagador del Aeropuerto de Paipa, visible a folio 287. [21] Conforme lo estableció el artículo 16 del Decreto 929 de 1976.
De cuyo contenido esta sección señaló en la SU CE-SUJ-SII-020-2020 (…) que se dejan ver los porcentajes de los aportes a efectuar por parte de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República para el sostenimiento de la extinta Caja Nacional de Previsión Social, por ser el ente previsional encargado en un principio de los servicios asistenciales y del pago de las pensiones, a donde solo se afecta el componente de asignación básica con destino al sostenimiento de tal entidad previsional (…). [22] «Artículo 188.
CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.» [23] «Artículo 365. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.
Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.» (Negrillas y subrayado fuera del texto original). [24] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.