15001-23-33-000-2018-00051-01 — Consejo de Estado

PENSIÓN GRACIA / RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA / TIEMPO DE SERVICIO / RECURSOS DEL SITUADO FISCAL De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. […] [P]ara efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección; por lo que es evidente que la voluntad de legislador fue la de establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza en que éste sea prestado, ni el título que tenga.

Así mismo, cuando se establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio, como un todo del periodo, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada. […] [L]a línea jurisprudencial actual sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación; como también a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980, el docente deba encontrarse en servicio activo, como quiera que en lo pertinente el texto normativo lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda. […] [E]l carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financiaban los salarios y prestaciones de los educadores, y también de la intervención que efectuaba el delegado del FER en su nominación, que como se analizó se circunscribía a las situaciones administrativas de los docentes a quienes se le dirigió la pensión gracia por definición. FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 – ARTÍCULO 6 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil veinte (2020) Radicación número: 15001-23-33-000-2018-00051-01(1074-19) Actor: JORGE ALBERTO ROA SIERRA Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Referencia: RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA – VIABILIDAD DE TIEMPOS POSTERIORES A LA LEY 91 DE 1989 Teniendo en cuenta que no existen irregularidades, ni nulidades procesales; decide la Sala[1] el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda encaminadas al reconocimiento de una pensión gracia. I.

ANTECEDENTES Pretensiones. 1. El señor Jorge Alberto Roa Sierra, con la representación exigida por la ley y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presenta demanda con la finalidad de obtener la nulidad de la Resoluciones No. RDP 0155529 de 18 de abril de 2017 proferida por el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP, que niega el reconocimiento de una pensión gracia;

RDP 023681 de 6 de junio de 2017 signada por la misma autoridad y la RDP 027593 de 7 de julio de 2017 expedida por la subdirectora general 40-24 asignación de funciones como directora técnica 0100 de la dirección de pensiones del ente previsional, mediante las cuales se confirma el acto recurrido al desatarse los recursos de reposición y apelación en la actuación administrativa. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene a la UGPP reconocer y pagar una pensión gracia; se le condene al pago de las sumas que materialicen la prestación, y que éstas sean actualizadas de acuerdo con el IPC, con los intereses moratorios; y, se le impongan costas procesales. Hechos. 3. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá la situación fáctica expuesta por la demandante y observada en los documentos aportados, así: 3.1.

Señala que nació el 29 de abril de 1952, y prestó servicios como docente nacionalizado desde el 9 de noviembre de 1973 hasta el 1º de agosto de 1995 en tiempos continuos y discontinuos en los municipios de Paipa y Ramiriquí, Boyacá. 3.2. Sostiene que al estimar que cumplía con los requisitos para que le fuera reconocida la pensión gracia, el 20 de octubre de 2016 la solicitó a la UGPP, la cual fue negada a través de los actos acusados, por insuficiencia de documentos, pese a que de los certificados allegados se indica que laboró como docente departamental por más de 20 años.

Normas vulneradas y concepto de violación. 4. La parte demandante cimienta su demanda en los artículos 1º, 2º, 4º, 6º, 13, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Nacional; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4ª de 1966 y 91 de 1989. 5. Precisa que de acuerdo con la Ley 114 de 1913 y 91 de 1989, el accionante cumple con los requisitos allí contenidos, esto es, haber sido vinculado al magisterio con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, laborado por más de 20 años de servicios en establecimientos educativos del orden territorial como docente nacionalizado, contar con más de 50 años de edad.

Contestación de la demanda. 6. La UGPP se opone a la prosperidad de las pretensiones, para ello afirma que no le asiste al accionante el derecho a la pensión gracia, aún al laborar más de 20 años en el servicio oficial docente, para efectos del reconocimiento, sólo podrá tenerse en cuenta aquellos tiempos laborados antes del 31 de diciembre de 1989, así entre la primera vinculación, esto es, 9 de noviembre de 1973 a la fecha señalada, solo acreditó 16 años de servicio, siendo imposible contabilizar los periodos posteriores, toda vez que a partir del 1º de enero de 1990 se unificó el régimen prestacional de los docentes; así ha de entenderse que la vinculación no lo fue en el orden nacionalizado y que a partir de tal calenda, el régimen será igual al de los servidores públicos del orden nacional, que solo tienen derecho a la pensión de jubilación. La sentencia apelada. 7.

El a quo negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas. 8. Expresó que, la pensión gracia se reconoce a aquellos docentes que antes de entrar a regir la Ley 91 de 1989, esto es 29 de diciembre de 1989, hubiesen reunido todos los requisitos exigidos en la Ley 114 de 1913, ello en protección de los derechos adquiridos establecidos en el art. 58 de la Constitución Nacional y que fueron protegidos en el art. 15, numerales a y b de la Ley 91 de 1989. 9.

Desde tal panorama concluyó que el accionante se vinculó al servicio de la docencia nacionalizada desde el 9 de noviembre de 1973 al 31 de enero de 1981 en la escuela urbana del municipio de Paipa y así cumple con la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, no obstante, no consolidó el derecho antes del 29 de diciembre de 1989, fecha en que entró a regir la Ley 91 de 1989, pues únicamente reunió un poco más de 16 años, pues los tiempos posteriores son del orden nacional. 10.

De igual manera, indicó que a la fecha de expedición de la Ley 91 de 1989, el demandante contaba con 37 años, así no encuentra reunidos los requisitos antes la reiterada fecha, y se apoyó en los criterios jurisprudenciales de la Corte Constitucional de sentencias C-084-1999 y 489- 2000. Recurso de apelación. 11. La parte demandante recurre la sentencia, al insistir en los argumentos presentados en el escrito inicial, es decir, que reúne todos los requisitos exigidos en la normatividad de la pensión gracia, al cumplir con la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, esto es, 9 de noviembre de 1973 y que es viable computar tiempos de años servidos en cualquier época, acogiendo la voluntad del legislador de establecer el referente del tiempo de servicio y totalizar 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada; a su vez, indica que el legislador buscó que aquellos que estuvieran vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980, y para ese tiempo, tuviesen o llegaren a tener derecho a la prestación pensional, al lleno de los requisitos legales correspondientes, les fuera reconocida la prestación. Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público. 12.

La UGPP presentó alegatos de cierre insistiendo en los argumentos expresados en la contestación. La parte demandante reitera lo argumentado en la alzada. El Ministerio Público no rindió concepto en la causa. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR. Problema Jurídico. 13. De acuerdo con los cargos formulados en la alzada, le corresponde a la Sala determinar si los tiempos docentes servidos después de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, automáticamente deben considerarse como nacionales. 14.

Para resolver lo anterior, la Sala analizará, i) el contexto normativo y jurisprudencial de la pensión gracia; y, ii) el análisis del caso concreto. Contexto normativo y jurisprudencial de la pensión gracia. 15. La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913[2] para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado, y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta, prestación que es compatible con la pensión de jubilación. 16.

En sentencia de 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Consejero Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos relevantes sobre la pensión gracia en los siguientes términos[3]: «El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”.

(En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» 17. De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. 18.

De otro lado, resulta muy relevante señalar que el artículo 6° de la Ley 116 de 1928[4], establece que: «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección.» 19.

En tal virtud, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección; por lo que es evidente que la voluntad de legislador fue la establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza en que éste sea prestado, ni el título que tenga.

Ahora bien, la Sala estima pertinente sintetizar brevemente la jurisprudencia pacífica de la Sección Segunda en relación con aspectos importantes de la pensión gracia. 22. En cuanto al modo de acreditar el tiempo de servicio y el tipo de la vinculación requerida para tener derecho a ella, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado: «En principio, para efectos de la PENSIÓN DE JUBILACIÓN GRACIA (DOCENTE) se deben analizar los tiempos de servicio que acrediten los educadores teniendo en cuenta varios datos trascendentales, año por año (porque es posible que un tiempo le sirva para la prestación y otro no), a saber: EL CARGO DESEMPEÑADO (maestro de primaria, profesor de Normal, inspector de primaria, etc.) LA DEDICACIÓN (tiempo completo, medio tiempo, hora cátedra, etc.), LA CLASE DE PLANTEL donde desempeñó su labor (Normal, Industrial, Bachillerato, etc.), así como EL NIVEL DE VINCULACIÓN DEL CENTRO EDUCATIVO A LAS ENTIDADES POLÍTICAS (Nacional, nacionalizado -a partir de cuando- Departamental, Distrital, Municipal, etc.).

La época del trabajo realizado (año, con determinación clara y precisa de la iniciación y terminación de la labor) es fundamental de conformidad con las leyes especiales que rigen esta clase de pensión y la Ley 91 de 1989. La sola mención de la fecha de nombramiento no es prueba de la iniciación –desde ese momento- del servicio y la cita de la fecha de un acto de aceptación de renuncia debe ir acompañado del dato desde cuando produjo efectos, para poder tener en cuenta realmente el tiempo de servicio.

Los certificados que se expidan para acreditar estos requisitos deben ser precisos en los datos fundamentales que exigen las leyes especiales que regulan esta clase de pensión[6].» 23. De acuerdo con tal precepto, lo importante de la prueba del tiempo de servicios y de la vinculación, no es la denominación que se le dé, ni la forma que adopte, sino el contenido de los datos puntuales que ofrezca alrededor del tipo de nombramiento, la autoridad que lo hace, la institución educativa a la que prestó los servicios, su naturaleza, y por supuesto los extremos temporales; a efecto de esclarecer el cumplimiento de los requisitos especiales de que trata la Ley 114 de 1913 en los términos analizados. 24.

Respecto al tiempo de la vinculación, la Sala de Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 22 de enero de 2015, expediente 0775-2014, con ponencia del Consejero Alfonso Vargas Rincón, definió como regla que: «En el presente caso, para el 29 de diciembre de 1989, fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 la (…) ya había prestado sus servicios como docente nacionalizado, pues había sido nombrada mediante Decreto No. 00439 de 19 de febrero de 1979, por el periodo comprendido entre el 19 de febrero al 20 de mayo del mismo año. Lo anterior le permite a la Sala establecer que era posible que la demandada analizara si la actora reunía los requisitos para acceder a la pensión gracia, toda vez que la expresión “docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada objeto de análisis, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, pues lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido; por lo tanto, la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional como lo estimó el Tribunal.» (Negrillas fuera de texto original). 25.

Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que también hay precedente de esta Sala[7], que puede evidenciarse así: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.

Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 1989[8] clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.

Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.

Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original). 26.

En suma la línea jurisprudencial de la sección segunda sobre el reconocimiento de la pensión gracia, es clara y pacífica alrededor de la importancia del tiempo de servicio como su referente, esto sí, dejando claro que debe ser territorial o nacionalizado sin importar si es continuo o discontinuo, ni su modo de vinculación. Pero también, en cuanto a que no es necesario que al 31 de diciembre de 1980 el docente debe encontrarse en servicio activo, como quiera que el texto normativo, lo que dispone para esa fecha es el límite máximo para que el educador se vincule, siendo viable que haya sido con antelación a la mencionada calenda.

Del caso concreto y hechos probados. 27. Es importante recordar, que la sentencia apelada negó las pretensiones de la demanda al considerar que el accionante no reunió los requisitos para que le fuera concedida la pensión gracia antes de la vigencia de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre), pues lo servido después, tiene la connotación de ser nacional. 28.

La parte demandante, discrepa de la estimación del a quo, porque argumenta que reúne todos los requisitos exigidos por el legislador, y que no es necesario que se cumplan antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, ya que únicamente se exige la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, pues los tiempos pueden ser continuos y discontinuos. 29.

Para resolver el punto, la Sala procederá a revisar la prueba de los documentos arrimados regularmente al expediente, según los cuales: 29.1 Nació el 29 de abril de 1952[9]. 29.2 Del Decreto No. 813 de noviembre de 1973[10] suscrito por el gobernador y secretario de educación del departamento de Boyacá, se desprende que fue nombrado como maestro del ente departamental, situación aclarada mediante el Decreto 810 de la misma anualidad[11] al corregir el nombre, y mediante Resolución No. 836 de 1973[12] fue ubicado en la escuela urbana de Paipa. 29.3 Del acta suscrita por el alcalde municipal de Paipa[13], se extrae que tomó posesión en el cargo de director de la escuela urbana del citado ente territorial el 27 de noviembre de 1973. 29.4 Obra en el expediente certificado de salarios y devengados de 22 de agosto de 2012[14], que contempla lo relacionado con los años 1990 a 1994, expedido por la directora administrativa y la auxiliar administrativa - certificador de la secretaria de educación de Boyacá, en el cual se señala que el demandante cuenta con régimen nacionalizado, con nombramiento en propiedad en el nivel primaria. 29.5 A su vez, obra certificado de historia laboral de 14 de junio de 2017[15] signado por el profesional especializado de la secretaria de educación departamental de Boyacá, donde se indica que laboró como docente nacionalizado en el municipio de Paipa, desde 9 de noviembre de 1973 al 31 de enero de 1981, y del 2 de abril de 1981 al 29 de julio de 1985; en el municipio de Ventaquemada desde el 30 de julio de 1985 al 27 de agosto de 1993; nuevamente en Paipa desde el 28 de agosto de 1993 al 29 de junio de 1994; y en Ramiriquí, desde el 30 de junio al 17 de julio de 1994 y del 18 de julio al 1º de agosto de 1995, totalizando 20 años, 6 meses y 25 días. 30.

Conforme a lo anterior, la Sala observa que los tiempos laborados por el demandante lo fueron en calidad de docente nacionalizado, y que los actos de nombramiento y las actas de posesión fueron expedidos y/o suscritas por autoridades territoriales sin la intervención ni visto bueno del Ministerio de Educación Nacional, de lo que se extrae la naturaleza territorial de tales plazas, que al proveerse temporalmente en la vigencia de la Ley 43 de 1975, permite inferir que se convirtieron en nacionalizadas. 31.

Esta conclusión también tiene soporte en que conforme al ya analizado artículo 1[16] de la Ley 91 de 1989, los docentes nacionales son los designados mediante acto administrativo emanado de autoridad del gobierno nacional, lo cual se descarta de tajo para los nombramientos en cuya virtud se construyó la historia laboral del actor. 32. Por consiguiente, de los certificados de tiempos de servicios se extrae que la vinculación fue del orden nacionalizado, de manera que la Sala encuentra que los argumentos que tuvo el a quo para negar el derecho a la pensión gracia no pueden ser validados, pues resulta imperativo precisar el alcance del artículo 15 de la Ley 91 de 1989[17], en cuya virtud, las designaciones ocurridas a partir de su entrada en vigor, en muchas ocasiones son apreciadas automáticamente como nacionales, disposición que es del siguiente tenor: Artículo 15º.- A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: 1.- Los docentes nacionalizados que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para efectos de las prestaciones económicas y sociales, mantendrán el régimen prestacional que han venido gozando en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.

Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efectos de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley. 2.- Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1 de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. 33.

De acuerdo con lo anterior, en relación con las pensiones de los docentes oficiales, se distinguieron dos situaciones: 1. La de aquellos que venían vinculados o que lo estuvieron hasta el 31 de diciembre de 1980, que por mandatos de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado, tuvieren derecho al reconocimiento de la pensión gracia, se les reconocería por parte de CAJANAL hoy UGPP siempre que cumplan la totalidad de los requisitos. 2.

La de los educadores que se vinculen a partir del 1º enero de 1981, a quienes solo se les reconocería pensión de jubilación equivalente el 75% del promedio de salarios del último año de servicio, correspondiendo así al régimen de pensiones para el sector público nacional. 34. En tal sentido, y debido a la posibilidad de computar periodos servidos en cualquier tiempo, o lo que es igual, a no exigirse la continuidad del servicio para efectos del reconocimiento de la pensión gracia; se puede concluir que la distinción que hizo la ley para regular el tema pensional de los docentes gira alrededor del momento de su nominación, estableciendo un límite que legítimamente le podía significar las dos prestaciones, y que se restringió para los educadores nombrados a partir de 1981. 35.

También es posible entender que el tiempo de la nominación crea para el docente la posibilidad de ser beneficiario de una u otra prestación, esto es, la gracia o de jubilación, o de ambas, y que aun siéndole aplicable el régimen pensional de los empleados del orden nacional para la última, ello no significa que la naturaleza de su vínculo cambie, pues en efecto, la misma Ley 91 de 1989 en el artículo 1º ya tenido en cuenta, define a docentes nacionales, nacionalizados y territoriales sin acudir a nada distinto a la autoridad que emite el acto administrativo de nombramiento. 36.

Entonces, esta Sala es del criterio que la interpretación correcta y útil del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, supone un ejercicio hermenéutico sistemático que además integre el artículo 1º de la misma norma y el 6[18] de la Ley 116 de 1928[19]; en cuya virtud queda de presente que la voluntad del legislador para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, fue que beneficiara a los docentes territoriales y nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que acumulen 20 años de servicio en tales condiciones, sin importar que sean continuos o discontinuos; por lo que, los nombramientos posteriores a la mencionada fecha, sin consultar la naturaleza de la autoridad nominadora, no pueden convertirse automáticamente en nacionales, por el solo hecho que al educador se le aplique el régimen pensional de los empleados del orden nacional. 37.

De ahí que, una cosa es la posibilidad de que el docente oficial sea beneficiario de la pensión gracia porque temporalmente su nombramiento y su naturaleza así se lo permiten, y otra que su régimen pensional en cuanto a jubilación sea el previsto para los empleados públicos del orden nacional; lo que en modo alguno puede mutar las condiciones iniciales en que fue nominado, que en todo caso gobiernan y hacen procedente la prestación gratuita y graciosa. 38.

Otro aspecto a considerar, es que todos los certificados de tiempo de servicio analizados dejan ver que el demandante se desempeñó como docente en propiedad en primaria, modalidad de educación regular que antes del proceso de nacionalización dispuesto por la ley, era total responsabilidad de los municipios y departamentos, con lo cual también se descarta la apreciación de que fueran tiempos nacionales los servidos por aquella para el periodo en discusión. 39.

Así las cosas, para la Sala, el interesado demostró plenamente los requisitos necesarios para acceder a la referida prestación, como son el haber prestado los servicios como docente nacionalizado por veinte 20 años, como quiera que fue vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (9 de noviembre de 1973), contar con 50 años de edad, pues los cumplió el 29 de abril de 2002, y observar una buena conducta en su desempeño como docente. 40.

Sobre el último aspecto mencionado, encuentra la Sala que la parte demandante aportó a la actuación el certificado de antecedentes disciplinarios No. 146987815, expedido por la Procuraduría General de la Nación en donde se advierte que no registra sanciones ni inhabilidades vigentes. 41. Razón por la cual, en lo que respecta al fondo del asunto controvertido, se revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda y en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados por el actor en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, conforme al artículo 4 de la Ley 4 de 1966[20] y 5 de su Decreto Reglamentario 1743 del mismo año. 42.

Frente a lo anterior, es de aclarar que el demandante adquirió el status jurídico el 29 de abril de 2002, pero se retiró del servicio el 1º de agosto de 1995, razón por la cual, el ingreso promedio del último año de servicio deberá indexarse hasta la consolidación del derecho. 43. Ahora bien, como el agotamiento de la vía gubernativa se produjo el 20 de octubre de 2016, y conforme al artículo 41[21] del Decreto Ley 3135 de 1968, la prescripción de los derechos laborales que ocurre al cabo de los 3 años posteriores de ser exigibles se interrumpe por una sola vez y por un lapso igual con la presentación de la petición; el efecto fiscal de la pensión reconocida deberá ser a partir del 20 de octubre de 2013, quedando prescritas las mesadas causadas con antelación. 44.

Ahora, la suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con la fórmula adoptada por el H. Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicia l En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por el demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que el demandante obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación de las diferencias deberá hacerse mes por mes. Costas procesales. 45. La jurisprudencia de la Sala[22] en la temática ha precisado que el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, lo cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del Código General del Proceso antes mencionado; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas. 46.

En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandada, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de acción. Por ello, esta sentencia se abstendrá de condenar en costas al vencido.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: REVOCAR la sentencia de 26 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá que negó las pretensiones de la demanda incoada por Jorge Alberto Roa Sierra contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para el reconocimiento de su pensión gracia, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia; y en su lugar:

PRIMERO: Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 0155529 de 18 de abril de 2017 proferida por el subdirector de determinación de derechos pensionales de la UGPP, mediante la cual le fue negada la pensión gracia; RDP 023681 de 6 de junio de 2017, signada por la misma autoridad que confirmó el acto inicial, en sede de reposición gubernativa; y la RDP 027593 de 7 de julio de 2017, expedida por subdirectora general 40-24 asignación de funciones como directora técnica 0100 de la dirección de pensiones de la UGPP que confirmó a su vez el acto principal en sede de apelación gubernativa.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a Jorge Alberto Roa Sierra, equivalente al 75% del promedio de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, esto es entre el 2 de agosto de 1994 al 1º de agosto de 1995, indexados al 29 de abril de 2002, pero con efectos fiscales a partir del 20 de octubre de 2013, por prescripción trienal.

TERCERO: La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final__ índice inicial CUARTO: La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA.

QUINTO: Abstenerse de condenar en costas a la parte vencida, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión. Por la Secretaría de la Sección Segunda, regresar el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Según informe secretarial, ingreso al Despacho el 12 de julio de 2019, folio 236. [2] “Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.” [3] Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [4] Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. [5] «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.» [6] Sentencia del 19 de enero de 2006, Expediente 6024-05, Consejero Ponente Tarsicio Cáceres Toro. [7] Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [8] “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio” [9] Folio 43, cédula de ciudadanía. [10] Folio 45. [11] Folio 46. [12] Folio 48. [13] Folio 44. [14] Folios 49 a 55. [15] Folios 17 y 18. [16] «Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1.

Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [17] Por la cual se crea el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio. [18] «Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan.

Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección.» (negrillas de la Sala). [19] Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927. [20] «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». [21] «Artículo 41º.- Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible.

El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.» [22] Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren; Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez.