ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO – Niega / INEXISTENCIA DE UN MANDATO IMPERATIVO E INOBJETABLE – En los términos exigidos por la parte accionante / NORMA SOBRE LA CUAL SE EXIGE EL CUMPLIMIENTO NO CONTIENE LA OBLIGACIÓN PRETENDIDA / FUNCIONES DE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA – Norma invocada señala las funciones para el control y vigilancia y las facultades en materia de prevención y sanción / APERTURA DE INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA, IMPOSICIÓN DE SANCIÓN A ENTIDAD BANCARIA Y DEVOLUCIÓN DE SUMAS COBRADAS DE MÁS APROBADAS EN LIQUIDACIÓN EN PROCESO EJECUTIVO - Obligación no se vislumbra de la norma que se pretende hacer cumplir / APERTURA DE INVESTIGACIÓN ADMINISTRATIVA – Negativa de la Superintendencia al no encontrar irregularidades contra la entidad bancaria / SANCIÓN POR EL COBRO DE INTERESES EN EXCESO – Pago es un obligación que está en cabeza de la entidad bancaria En el presente caso, la parte actora pretende que la Superintendencia Financiera de Colombia cumpla los artículos 326 numeral 5º literal a) del Decreto 663 de 1993 y 72 de la Ley 45 de 1990, con el fin de que se le ordene que inicie investigación administrativa y sancione al Banco AV Villas S.A., en razón a que a su juicio, ha cobrado una obligación en UPAC y/o UVR a un crédito comercial, por lo que se le debe exigir que suspenda el cobro de las obligaciones en UVR y se le devuelva las sumas “cobradas de más por los intereses de usura aprobados en la liquidación” del Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio.
Precisó en el escrito de impugnación que al ser la entidad accionada un ente técnico, está facultada para determinar si en la liquidación aprobada por el Juzgado Tercero Civil del Circuito se sobrepasaron los límites del interés de usura “…entendiendo que se calcula un interés compuesto que lo une una variable UVR más un interés de mora del 24.0%, para así expedir la sanción administrativa y hacerla efectiva la devolución de los intereses cobrados de más, incluyendo la sanción en el juzgado de ejecución”, y que como puede constatarse en el proceso ejecutivo 50001-31-03-003-1997-00373-00 existe una liquidación ilegal del crédito ejecutado y no se presenta una situación consolidada porque no se han rematado y entregado al acreedor los inmuebles perseguidos.
Advierte la Sala que del contenido del artículo 326 numeral 5º literal a) se establecen las funciones para el control y vigilancia de la superintendencia accionada de manera general, señala las facultades que tiene el ente demandado en materia de prevención y sanción, entre las que está expedir las órdenes necesarias para suspender prácticas ilegales no autorizadas y se adopten medidas correctivas y de saneamiento siempre que se considere que alguna institución sometida a su vigilancia ha violado sus estatutos o alguna disposición de obligatoria observancia, circunstancias que no se encuentran acreditadas en el expediente, en razón a que la entidad en la contestación de la demanda adujo que no ha encontrado irregularidad alguna en contra del Banco AV Villas, que amerite la apertura de una investigación administrativa, lo que evidenció es que hay una discrepancia contractual entre los accionantes y el ente bancario.
En ese orden se observa que la inconformidad de la parte demandante surge de la decisión adoptada por la entidad accionada de no iniciar investigación administrativa en contra del banco Av. Villas, que a juicio de los actores impiden que la superintendencia pueda controvertir la actuación de la autoridad judicial que en el proceso ejecutivo ordenó la liquidación del crédito y los intereses que se causaron, circunstancias que no encuadran con las funciones establecidas en el artículo 326, numeral 5º literal a).
Ahora, el artículo 72 de la Ley 45 de 1990, prevé para las instituciones que se encuentran bajo la vigilancia de la Superintendencia Financiera que cuando se cobren intereses sobrepasen los límites fijados en la ley o por la autoridad monetaria, el deudor podrá solicitar la inmediata devolución de las sumas que haya cancelado por concepto de los respectivos intereses, es decir que la obligación no está en cabeza de la entidad accionada sino del banco que este bajo vigilancia de ésta, en ese orden la norma no guarda relación con lo solicitado por los accionantes de que se inicie una investigación y se sancione al banco AV Villas, toda vez que esta disposición no contempla esta situación. En este contexto, se evidencia que lo perseguido por la parte actora de que la Superintendencia Financiera inicie investigación y sancione al banco Av Villas por cobrar una obligación en UPAC y/o UVR a un crédito comercial y que por ende se le exija que suspenda dicho cobro y devuelva las sumas cobradas de más por los intereses aprobados en la liquidación del Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio dentro del proceso ejecutivo con radicado 50001- 31-03-003-1997-00373-00, no corresponde con las normas invocadas con la demanda, pues los argumentos de las partes reflejan una controversia que no le corresponde a este juez constitucional dirimir.
Entonces, realmente no hay un mandato que sea exigible en los términos propuestos por los demandantes, por el contrario lo que se observa son planteamientos que generan un debate que no puede resolver el juez de la acción de cumplimiento. FUENTE FORMAL: LEY 45 DE 1990 - ARTÍCULO 72 / DECRETO 663 DE 1993 – ARTÍCULO 326 - NUMERAL 5 - LITERAL A CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., tres (3) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 50001-23-33-000-2021-00106-01(ACU) Actor: TRÁNSITO GONZÁLEZ MOSQUERA Y OTROS Demandado: SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA Temas: Confirma decisión que niega pretensiones de la demanda, al no encontrarse mandato exigible.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo del 26 de abril de 2021, por el cual el Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones del medio de control de cumplimiento. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento 1. Mediante escrito presentado el 12 de marzo de 2021, según “acta individual de reparto”, los señores Tránsito González de Mosquera, Juan Carlos Mosquera González y Hernando Rodríguez Moreno, actuando en nombre propio, ejercieron acción de cumplimiento contra la Superintendencia Financiera de Colombia, con el fin de obtener el acatamiento de los artículos 72 de la Ley 45 de 1990[1] y 326 numeral 3º literal g) y numeral 5º, literal a) del Decreto Ley 663 de 1993[2]. 2.
Pretensiones 2. Advierte la Sala que el escrito de demanda, no tiene capítulo de pretensiones, no obstante, se infiere que lo perseguido es que la Superintendencia Financiera de Colombia dé cumplimiento a los artículos 72 de la Ley 45 de 1990 y numerales 3º literal g) y 5º, literal a), del artículo 326 del Decreto Ley 663 de 1993, “…en el trámite de queja, derecho de petición, presentada el 7 de febrero de 2020 en donde se aporta pruebas de actuaciones ilegales cometidas (sic) por el Banco AV VILLAS S.A. en el dosier No. 5001-31-03-03—1997-00373-00 que se sigue actualmente en el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio, el ente de control y vigilancia, encargada de su ejecución, se rehúsa hacer cumplir la ley”, por lo que busca que se inicie investigación al ente bancario y se le sancione por cobrar una obligación en UPAC y/o UVR a un crédito comercial, se suspenda el cobro de las obligaciones en UVR y se les devuelvan las sumas cobradas de más por los intereses de usura aprobados en la liquidación del Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio. 3.
Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes hechos: 3. La parte actora elevó petición en interés particular el 7 de febrero de 2020 con radicación No. 2020019506 ante la Superintendencia Financiera de Colombia, en la que solicitó: “…1. Verificados los hechos, conforme a las funciones y facultades otorgadas en el artículo 326 numeral 5, literal a) del Decreto 663 de 1993, sírvase iniciar investigación y sancionar al Banco AV Villas S.A. por cobrar una obligación en UPAC y/o UVR para un crédito comercial, cuando no está facultado por la ley. 2.
Verificados los hechos, conforme a las funciones y facultades otorgadas en el artículo 326 numeral 3 literal g) del Decreto 663 de 1993 sírvase iniciar investigación sancionar y ordenar al Banco AV Villas S. A. suspender el cobro de obligaciones en UVR para un crédito comercial cuando no está facultado. 3. Verificados los hechos conforme al parágrafo del artículo 72 de la Ley 45 de 1990, sírvase iniciar la investigación, sancionar administrativamente y ordenar a BANCO AV VILLAS S.A., devolver las sumas cobradas de más por los intereses de usura aprobados en la liquidación del juzgado tercero civil del circuito de Villavicencio radicación No. 5001-31-03-003-1997-00373-00. 4.
Verificados los hechos, conforme a la gravedad de los mismos, y si considera viable oficie (sic) a Fiscalía General de la Nación por los posibles delitos punibles cometidos en el trámite del proceso ejecutivo”. 4. La entidad accionada el 11 de febrero de 2020, corrió traslado de la petición al Banco AV Villas, entidad financiera que respondió a los accionantes con oficio No. 1326-GPE-0013-2020 del 2 de marzo de 2020 que: “…en relación con las cada (sic) una de las peticiones manifestamos a título de ser reiterativos que los aquí peticionarios - demandados – no presentaron la liquidación del crédito; razón por la cual la señora Juez Tercera Civil del Circuito de Villavicencio de conformidad con el parágrafo del artículo 446 del Código General del Proceso ordenó a un área especializada en esta materia perteneciente al Consejo Seccional de la Judicatura de Villavicencio elaborar la liquidación del crédito, agregando que la liquidación del crédito no fue objetada dentro de su oportunidad legal.
La señora Juez Tercera Civil del Circuito de Villavicencio en providencia de fecha diecinueve (19) febrero de 2019, dijo: ‘…Vista la liquidación de crédito allegada por la parte demandante, el Despacho en uso de las facultades otorgadas por el numeral 3º del artículo 446 del Código General del Proceso, la modifica de acuerdo con la rendida por el Profesional Universitario grado 12 perfil contable, financiero de este Distrito Judicial de la siguiente manera:’ (sic) En los anteriores términos damos respuesta al Derecho de petición presentado por ustedes.”. 5.
Los accionantes el 12 de marzo de 2020 radicaron petición No. 2020019506- 007-000 ante la Superintendencia Financiera en la que reiteraron que con fundamento en los artículos 326 numeral 3 literal g) y numeral 5 literal a) del Decreto 663 de 1993 y 72 de la Ley 45 de 1990, debía iniciarse investigación administrativa y sancionar al banco AV Villas S.A, por cobrar una obligación en UPAC y/o UVR a un crédito comercial, suspender el cobro de obligaciones en UVR y que les devuelva las sumas cobradas de más por los intereses de usura aprobados en la liquidación del Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio con radicado No. 50001-31-03-003-1997-00373- 00. 6.
El 28 de julio de 2020, los actores al ostentar la calidad de demandados en el proceso ejecutivo 50001-31-03-003-1997-00373-00 adelantado ante el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio, interpusieron reposición y en subsidio apelación contra el oficio con radicado 2020019506- 004-000, “…en vía de declaratoria de silencio administrativo negativo y positivo contemplado en el artículo 83 y 84 del código de procedimiento administrativo de los contenciosos (sic) administrativo, para abocar (sic) la segunda instancia, solicito sea desatado el recurso Reposición y Apelación por funcionario de jerarquía superior al señor Uriel Hernando Pinzón Ortiz, supervisor quien dio acuse de recibo de la queja el 18/02/20, desde esta fecha no se ha vuelto a pronunciar”. 7.
La Superintendencia Financiera a través de oficio con radicado 2020019506-009-00 del 31 de agosto de 2020, respondió a la parte actora que: “…nos referimos a sus comunicaciones radicadas en esta superintendencia bajo el número citado de la referencia mediante las cuales presentó una reclamación contra el Banco Av Villas, relacionada con el proceso judicial adelantado por la citada entidad ante el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio el día tres (3) de junio de 1998 en su contra y otros, los siguientes: (…) Actuación Administrativa Sobre el particular, procede señalar lo siguiente: 1.
En primer lugar, como es de su conocimiento, esta Superintendencia en desarrollo de sus funciones de inspección y dada la naturaleza de la inconformidad planteada, adelantó la actuación pertinente bajo el (trámite de quejas) con fundamento en los hechos expuestos en la reclamación, para lo cual procedió a requerir a la entidad financiera mediante oficio No. 20200019506-001 del 2 de febrero de 2020.
(…) Paralelamente a ese requerimiento, se le acusa a usted recibo mediante oficio No. 2020019506-001 en el cual se le explica el trámite que esta Superintendencia va a adelantar, así como la fecha en la que el Banco Av Villas debe darle respuesta a la queja presentada, en los siguientes términos: (…) 2) Entendemos que se solicita revisar la actuación de la entidad bancaria frente a las obligaciones derivadas de un contrato.
Sin embargo, conviene señalar que no compete a este Organismo declarar si el Banco cumplió o no con sus deberes contractuales, para definir si se excedió en el ejercicio de sus atribuciones otorgadas en el acto constitutivo, o para dirimir los conflictos que puedan surgir en el desarrollo del contrato. En efecto, la interpretación del contrato a partir del cual se plantean los hechos que motivan su solicitud, solo puede ser realizado con propiedad por las partes contratantes, de conformidad con las reglas que para el efecto establecen los artículos 1618 del Código Civil, o por la jurisdicción civil ordinaria en un proceso judicial, pues no corresponde a esta Superintendencia en sede administrativa, determinar con autoridad el alcance de las manifestaciones de voluntad privada en las relaciones contractuales. 3) En tercer lugar, en relación con la petición del recurso de reposición y en subsidio el de apelación, procede señalar que los mismos no resultan admisibles, no solo por cuanto el oficio mencionado no resuelve de manera alguna la controversia suscitada entre la entidad vigilada y su cliente, sino porque tampoco impide que las partes acudan ante la jurisdicción civil ordinaria en busca de dirimir sus diferencias originadas por la conducta que se le endilga a la entidad vigilada.
En tal sentido resulta oportuno recordar lo expuesto por la Dirección Jurídica de esta entidad en memorando interno del 30 de octubre de 2007 dirigido a la Directora de Protección al Consumidor cuando concluyó que las respuestas finales de quejas no son susceptibles de recursos propios de la vía gubernativa (…)”. 8. La parte actora el 9 de septiembre de 2020 interpuso ante la Superintendencia Financiera recurso de reposición y en subsidio apelación contra la radicación 2020019506-009-000 “por la burda y extemporánea respuesta dada el 31 de agosto a la queja radicada el 07 de febrero y que supuestamente contestó el 07/02/20 el Banco AV Villas, a la que el 18 de febrero se interpuso súplica a la respuesta del Banco y que desde esta fecha el ente de control no se había pronunciado (…) En ninguna parte de la queja se solicita que la superintendencia financiera dirima el conflicto, solicitamos que ejerza su función constitucional, reglamentado en el artículo 326 de Estatuto Orgánico Financiero y artículo 72 de la Ley 45 de 1990 que la faculta para ordenar al juzgado la devolución de los dineros cobrados de más adicionando el monto de la sanción. El no actuar como pretender (sic) evadir el Dr. Yanguma está frente al posible delito de prevaricato por acción. Por lo anterior interponemos recurso de reposición y en subsidio de apelación para ser desatado con el silencio administrativo por el superior ejerciendo la segunda instancia establecido en el artículo 31 de la Constitución Política”. 9.
Los accionantes en comunicación con radicado 2020243352-000-000 del 8 de octubre de 2020 elevaron a la Superintendencia Financiera “replica al (sic) la respuesta dada por AV VILLAS queja – reposición y en subsidio de apelación a la burda y extemporánea respuesta dada el 31 de agosto a la queja radicada el 07 de febrero y que supuestamente contestó el 07/02/20 el Banco Av Villas, a la que el 18 de febrero se interpuso súplica a la respuesta del Banco y que desde esta fecha el ente de control no se había pronunciado, se presentó a la reposición del 9 de septiembre y en una acción torticera sin seguir la trazabilidad de la queja inicial 2020019506 le asignan un nuevo número de radicación 2020218744 del 10(09/20.(…) me ratificó una vez mas de mis peticiones propuesta en la queja inicial del 7 de febrero, como aplicación del silencio administrativo positivo interpuesto el 3 de agosto pasado (…)”. 10.
El 9 de octubre de 2020 con oficio con radicado 2020218744-002-000, la Superfinanciera respondió a los accionantes que: “…Valga anotar que este ente de control mediante el trámite de una queja o reclamo, no está facultada para reconocer o negar derechos, señalar responsabilidades, ordenar el pago de indemnizaciones, disponer la realización de negociaciones, declarar el incumplimiento de obligaciones, establecer las consecuencias de incumplimientos, ni otras atribuciones para la solución de controversias particulares, que son propias de los jueces.
Por tanto, si usted persigue alguno de estos objetivos, lo invitamos a ejercer la acción de Protección al Consumidor Financiero a través de una demanda ante la Delegatura de Funciones Jurisdiccionales de esta Superintendencia; para el efecto tenga en cuenta que para que sea admitida la demanda, debe anexar la respuesta o copia del reclamo presentado ante la entidad vigilada.
Puede ejercerla hasta el año siguiente a la cancelación del producto. De cualquier manera, puede acudir a la justicia ordinaria. (…)”. 11. Mediante oficio 1326-GPE-0035-2020, del 26 de octubre de 2020 el Banco Av Villas respondió a la parte actora que: “…Acusamos recibo de la comunicación citada en la referencia, siendo su destinatario original el señor Superintendente Financiero de Colombia, cuyo contenido según su declaración inicial, corresponde a interponer una: ‘…Replica a la respuesta dada por AV VILLAS queja-reposición y en subsidio de Apelación a la burda y extemporánea respuesta dada el 31 de agosto a la queja radicada el 07 de febrero y que supuestamente contestó el 07/02/20 el Banco Av Villas a la que el 18 de febrero se interpuso súplica a la respuesta del Banco y que desde esta fecha el ente de control no se ha pronunciado, se presentó la reposición el 9 de septiembre y en una acción torticera sin seguir la trazabilidad de la queja inicial 2020019506 le asignan un nuevo número de radicación 2020218744 del 10/0920…’.
(…) A este respecto, reiteramos que la liquidación del crédito fue realizada en cumplimiento de una orden impartida por la señora Juez Tercera Civil del Circuito de Villavicencio, de acuerdo con el parágrafo del artículo 446 del Código General del Proceso y por un área especializada en estas materias dependiente del Consejo Seccional de la judicatura de Villavicencio.
La liquidación del crédito realizada por el Consejo Seccional de la Judicatura de Villavicencio fue puesta en conocimiento de los sujetos procesales por el término de tres (3) días, vencidos los cuales, sin objeción alguna, fue aprobada por el Juez de conocimiento por encontrarla ajustada a la ley. En los anteriores términos damos respuesta al derecho de petición presentado pos ustedes al establecimiento bancario que represento, a través de la Superintendencia Financiera de Colombia (…)”. 12.
El 30 de octubre de 2020 con radicación 2020263533-000-000 los accionantes solicitaron a la Superintendencia Financiera que “…en calidad de demandados en el proceso ejecutivo 50001-31-03-003-1997-00373-00 que se sigue actualmente en Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio, conforme a la Ley 393 de 1997, nos permitimos interponer la constitución de renuencia a cumplir por parte del ente de control de los artículos 326 del EOSF y 72 de la Ley 45 de 1990”. 13.
A través de oficios con radicaciones 2020263533-000-000 del 27 de noviembre de 2020 y 2020263533-008-000 del 14 de enero de 2021, los accionantes manifestaron a la superintendencia accionada que “…en calidad de demandados en el proceso ejecutivo 50001-31-03-003-1997-00373-00 que se sigue actualmente en Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio, conforme a la Ley 393 de 1997, nos permitimos interponer la constitución de renuencia a cumplir por parte del ente de control de los artículos 326 del EOSF y 72 de la Ley 45 de 1990”. 4.
Actuaciones procesales relevantes 4.1. Admisión de la demanda 14. Con auto del 8 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, al advertir que los actores indicaron que su domicilio es la ciudad de Villavicencio, departamento del Meta, la competencia por el factor territorial radica en el Tribunal Administrativo del Meta, por lo que dispuso la remisión del expediente a esa autoridad judicial. 15.
En providencia del 16 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo del Meta, admitió la demanda y ordenó la notificación a la Superintendencia Financiera de Colombia y al Ministerio Público. 4.2. Contestación de la demanda 16. Mediante correo electrónico del 25 de marzo de 2021, el apoderado judicial de la Superintendencia Financiera de Colombia, allegó escrito de contestación de la demanda, en la que se opuso a las pretensiones de la demanda por lo que solicitó que se negaran. 17.
Precisó que la parte actora elevó quejas que fueron radicadas con los números 2020019506-001 del 7 de febrero de 2020; 2020218744-000 del 10 de septiembre de 2020; 2020243352-000 del 8 de octubre de 2020 y 2020263533- 000 el 30 de octubre de 2020, todas contra el Banco AV Villas S.A. para que se le investigara administrativamente y se le sancionara por el cobro de obligaciones en UPAC/UVR para créditos comerciales sin autorización legal, y en consecuencia que se ordene la suspensión del cobro y la devolución de las sumas recaudadas en exceso, que equivalen a interés de usura según la liquidación aprobada por el juzgado. 18.
Resaltó que el 27 de noviembre de 2020, los accionantes “…insisten en la ‘… CONSTITUCIÓN A RENUENCIA A CUMPLIR EL ESTATUTO ORGÁNICO FINANCIERO- LEY DE INTERMEDIACIÓN FINACIERA (..)” y a su vez exponen sus argumentos respecto de la liquidación judicial de intereses, señalando la existencia de la nulidad propuesta pendiente de resolver por parte de la Sala Civil del Tribunal Superior de Villavicencio desde el 25 de noviembre de 2019”, frente a lo cual la Superintendencia Financiera el 16 de diciembre de 2020, trasladó la comunicación al Banco AV Villas S.A, entidad bancaria que el 6 de enero de 2021, brindó la respuesta a las inconformidades planteadas por los quejosos con la explicación de los momentos procesales de la caducidad, preclusión, la liquidación presentada (intereses) la etapa de traslado y los efectos jurídicos de la apelación entre otros aspectos considerados en sus explicaciones relacionadas con el debate judicial que involucra a las partes ante el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio. 19.
Explicó que en relación con la queja No. 2020263533-000 del 30 de octubre de 2020, los quejosos no están conformes con la respuesta del banco, por lo que el 14 de enero de 2021, nuevamente presentan comunicación para señalar que no comparten el protocolo para la liquidación y aprobación del trabajo de liquidación de los intereses del crédito y las concepciones jurídicas respecto del UPAC y su transición a UVR dentro del proceso ejecutivo que se adelanta ante el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio, solicitud que fue trasladada al banco y éste el 3 de marzo de 2021, radicó en la Superintendencia la respuesta suministrada a los quejosos. 20.
Destacó que dicho requerimiento se encuentra en trámite al interior de la Superintendencia, toda vez que se analiza el contenido de la respuesta de la entidad financiera a los quejosos para establecer si fue atendida en los términos requeridos en la Ley. 21. Precisó que la finalidad de la atención de las quejas que se presentan ante esa Superintendencia, es propiciar condiciones adecuadas de protección al consumidor financiero, por lo que es indispensable aclarar que el trámite adelantado, no contempla iniciar actuaciones en las que se intervenga directamente, para pronunciarse o dirimir conflictos de naturaleza contractual, señalar responsabilidades o declarar derechos, reembolsos, daños o perjuicios, toda vez que constituyen aspectos sobre los cuales el ente de control en ejercicio de sus funciones administrativas, carece de competencia y significaría decidir sobre asuntos de carácter particular que están por fuera del conocimiento y funciones administrativas atribuidas a la entidad. 22.
Indicó que está facultada solo para ejercer las funciones contenidas por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, la Ley 964 de 2005, el Decreto 2555 de 2010 modificado por el Decreto 1848 de 2016, Decreto 0710 de 2012, Decreto 1068 de 2015, modificado por el Decreto 2399 de 2019 y demás normas complementarias. 23. Afirmó que en los eventos en que se advierta que hay una discrepancia contractual o de otro tipo, debe abstenerse de pronunciamiento alguno, puesto que son asuntos de los que conocen de manera privativa las autoridades jurisdiccionales, por lo que las quejas o reclamos presentados por los consumidores financieros en contra de las entidades vigiladas no son la vía jurídica correcta. 24.
Sostuvo que es evidente que la inconformidad de los demandantes tiene origen en las decisiones adoptadas en el curso de un proceso ejecutivo específicamente en lo que tiene que ver con la liquidación del crédito y los intereses en ella incorporados, por lo que no le corresponde a la Superintendencia accionada entrar a verificar o controvertir la actuación del Juez, por cuanto ello excede el marco legal de sus funciones. 25.
Señaló que para el caso concreto, dentro de las facultades administrativas previstas en los Decretos 663 de 1993 y 2555 de 2010, modificado por el Decreto 2399 de 2019, la Superintendencia Financiera no tiene a su cargo la atribución para intervenir en los procesos judiciales en los cuales son sujetos procesales las entidades vigiladas y los consumidores financieros, respecto de las controversias derivadas del negocio jurídico celebrado entre las partes. 26.
Indicó que frente al trámite de queja del que conoce ese ente de control se encuentra reglado en la “Parte Primera, Título IV, Capítulo Segundo, numeral 8 – de la Circular Básica Jurídica 029 de 2014 y en el procedimiento M-PR-PCF-011 (Impulso evaluación y finalización de la Queja)”, por tanto las solicitudes que se reciben contra las entidades y personas bajo su vigilancia, orientadas a que se inicie, si resulta procedente, una actuación administrativa, se sujetarán a los procedimientos y disposiciones allí descritos, esto es: “…iniciada la actuación administrativa de queja, se procede a requerir a la entidad o persona supervisada con la finalidad de que remita al quejoso una respuesta clara y comprensible, respaldada con los documentos que estime necesarios, para lo que deberá seguir el procedimiento y términos establecidos en la Circular Básica Jurídica 029 de 2014.
Posteriormente, dentro de los 15 días hábiles siguientes a la recepción del escrito de queja, se remite al quejoso un oficio mediante el que se da acuso de recibo, con el cual se da por atendido el derecho de petición, es decir con esa actuación se da apertura al trámite administrativo, comunicación en la que se informa el procedimiento que se seguirá para la atención de la queja, se hacen aclaraciones respecto de las competencias que sobre dicho trámite tiene esta Superintendencia, y se indica que para consultar el estado de la solicitud se puede ingresar a la página web de la entidad.
Así las cosas, una vez conocida la posición de las partes, se procede a la evaluación de la queja, que incluye la respuesta suministrada por la entidad vigilada y por ende de los hechos que se indilgan. Por tanto, se tiene en cuenta que la respuesta de la entidad vigilada cumpla con los criterios de oportunidad, claridad y eficiencia, así como con los fundamentos legales correspondientes según el objeto de la reclamación. De igual manera, se verifica que los documentos anexos a la respuesta respalden las afirmaciones o conclusiones expuestas en ella.
Bajo este contexto, esta Entidad toma la decisión de finalizar el trámite correspondiente, siempre y cuando la calidad y claridad de la respuesta suministrada por la entidad vigilada al quejoso y este órgano de control haya atendido el objeto de la reclamación, o se encuentre que la misma carece de fundamento previa clarificación de lo pertinente Además, si es necesario adicionar o complementar la respuesta dirigida al quejoso por parte de la entidad supervisada, esta Superintendencia puede efectuar las consideraciones jurídicas que el caso particular requiera con la finalidad de brindar una mayor claridad al consumidor financiero, teniendo en cuenta para ello la competencia administrativa de este Organismo.
No obstante lo anterior, el consumidor financiero, cuenta con el derecho de controvertir las explicaciones de la entidad vigilada, lo que se conoce como réplica, aportando los documentos que apoyan tal inconformidad, que por supuesto en aras de respetar el debido proceso, se remiten para conocimiento de la entidad vigilada con la finalidad de que ella emita la correspondiente explicación si a ello hubiere lugar”. 27.
Resaltó que con ocasión del Decreto 2399 del 27 de diciembre de 2019 que modificó el Decreto 2555 de 2010, el proceso de Atención de Quejas fue objeto de una reingeniería total para dar paso al subproceso de Conductas - Atención de Inconformidades como parte del Proceso de Consumidor Financiero y Control del Ejercicio Ilegal de la Actividad Financiera, permitiéndole a la entidad accionada tramitar la reclamación presentada por el consumidor financiero y priorizar la supervisión de los mecanismos empleados por las entidades vigiladas para la resolución de las quejas. 28.
Reiteró que el pronunciamiento con el que se concluye la actuación administrativa que se denomina “respuesta final”, no resuelve directa o indirectamente el fondo del asunto que suscita la controversia entre la entidad vigilada y el quejoso, en la medida en que no tiene la virtualidad de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas entre el consumidor financiero y la entidad vigilada que hace parte de la queja, por lo tanto si de la evaluación que se efectúa al interior del referido trámite se advierte la existencia de un conflicto derivado de la relación contractual, estos deben ser conocidos y dirimidos por un juez de la república como “árbitro natural” de los derechos e intereses contrapuestos, aspecto jurídico que se da a conocer al interesado al momento de acusar recibo de su queja, así como en la respuesta. 29.
Precisó que los accionantes solicitaron el reconocimiento del silencio administrativo negativo o positivo, frente a lo cual aclaró que “…de conformidad con el ya citado literal del numeral g). del artículo de la Ley 1328 de 2008, la queja ante esta Superintendencia se configura cuando un consumidor manifiesta ante la SFC su inconformidad respecto a un producto o servicio prestado por una entidad bancaria, en el presente caso, los ahora accionantes radicaron varias comunicaciones, la primera de ellas el 7 de febrero de 2020.
Una comunicación que aunque denomino ‘derecho de petición’, lo cierto es que leído el contenido del mismo se discierne sin mayor dificultad que se trata de una queja en contra de la Entidad Vigilada Banco AV Villas, por la liquidación de un crédito otorgado por esa Entidad”, por tanto al trámite de queja no le es aplicable la figura del silencio administrativo, máxime cuando la finalidad misma del trámite, no es obtener un pronunciamiento de la administración, sino que se requiera a la entidad vigilada, titular de la información para que la entregue al quejoso junto con las explicaciones del caso. 30.
Resaltó que a pesar que exista una queja en contra del proceder del Banco AV Villas S.A., no por ese solo hecho debe asumirse que existe efectivamente un desconocimiento de las normas que rigen la actividad de la entidad bancaria y que por lo tanto debe ser sancionada, de allí que la presente acción cuya pretensión principal es la de aplicar una sanción en los términos del artículo 326 del EOSF, carece de objeto al no haberse evidenciado circunstancias que ameritaran, la apertura de un trámite administrativo sancionatorio mediante la formulación de un pliego de cargos. 31.
Afirmó que en relación con la aplicación del artículo 72 de la Ley 45 de 1990 la sanción contenida en la norma procede cuando no hay controversia alguna sobre el cobro de intereses en exceso, situación que no se predica en el sub lite, pues tal como lo reconoce la parte accionante y se desprende de las pruebas allegadas, está siendo debatida dentro del proceso ejecutivo adelantado por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio; además, destacó que respecto de los intereses aprobados en el marco de dicho proceso judicial, los demandantes aceptaron su inactividad durante la etapa procesal correspondiente, al señalar que “… no quiere reconocer el cobro ilegal cometido en el despacho judicial, nosotros no reclamamos lo actuado en el juzgado porque no teníamos apoderado judicial para el 5 de julio de 2018 fecha en que se presentó la liquidación del crédito, estamos interponiendo la solicitud porque existen unos delitos cometidos en la liquidación aprobada, que la superintendencia está facultada conforme al artículo 72…”. 32.
Precisó que al tratarse de una controversia frente a la aprobación de la liquidación de intereses en el marco de un proceso judicial, no le corresponde a la superintendencia accionada entrar a verificar o controvertir la actuación del juez, por cuanto ello desbordaría sus funciones y competencias. 33. Indicó que si en gracia de discusión se admitiera que han existido actuaciones por parte del Banco Av Villas que configuren infracciones a su régimen legal, la Superintendencia ya habría perdido competencia para sancionarla, toda vez que la operación activa de crédito bajo la modalidad de constructor en UPAC redenominadas a UVR con la expedición de las garantías que tuvo origen en el año 1995, y que a su vez fueron instrumentalizados en los años 1997 y 1998, permiten evidenciar que han transcurrido más de 20 años, superando el término establecido en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero para ejercer la facultad sancionatoria, esto es, dentro de los tres 3 años siguientes a la ocurrencia del hecho, pues según lo afirmado por los actores la infracción a la norma está constituida por la liquidación presuntamente irregular, adelantada por el Banco en el año 1997, por cuanto de acuerdo con la radicación del proceso 50001310300319970037300, desde ese año las liquidaciones y actualizaciones del crédito las debe realizar el juzgado de conocimiento. 4.3.
Fallo impugnado 34. En sentencia del 26 de abril de 2021, el Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones de la demanda, al considerar que la Superintendencia Financiera de Colombia, tramitó cada una de las quejas presentadas por la parte actora y no encontró acreditados los presupuestos para dar inicio al trámite sancionatorio en razón a que la inconformidad alegada por los accionantes se derivan de las actuaciones surtidas en el curso de un proceso ejecutivo que se adelanta en el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio, respecto de lo cual la entidad de control no tiene competencia para intervenir.
Adicionalmente, precisó que: “…le asiste razón a la entidad accionada en el sentido que lo alegado por los accionantes respecto del cobro de intereses en exceso, se surtió dentro del trámite del proceso ejecutivo con radicado No. 50001310300319970037300 que se adelanta ante el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio, liquidación respecto de la cual se impartió aprobación por parte de la juez de conocimiento, como se deduce de la providencia aportada con el escrito de la demanda (…) Ahora, frente a la inconformidad respecto de la redenominación del crédito de UPAC a UVR, que afirman los accionantes se hizo de manera ilegal por parte de la entidad bancaria, observa la Sala que según el auto de fecha 6 de marzo de 2003 mediante el cual Tribunal Superior de Villavicencio, en virtud del recurso de apelación, libró el mandamiento de pago se hizo unidades de valor real, por lo que se advierte se trata de situaciones consolidadas dentro del trámite del proceso judicial.
(…) En virtud de lo anterior, la Sala encuentra acertada la conclusión de la Superintendencia Financiera en el sentido que no le asiste competencia para iniciar un proceso sancionatorio a efectos de determinar el presunto cobro de intereses en exceso, cuando dentro del proceso judicial existe providencia ejecutoriada que aprobó la referida liquidación del crédito.
De otra parte, la Sala advierte a los señores Tránsito González Mosquera, Juan Carlos Mosquera González y Hernando Rodríguez Moreno, que a su alcance están los medios de control previstos en la Ley 1437 de 2011 ante la jurisdicción contencioso administrativa en contra de la autoridad judicial y administrativa por las presuntas actuaciones irregulares en el desarrollo el proceso ejecutivo y administrativo, adelantados ante el Juzgado Tercero Civil del Circuito y la Superintendencia Financiera, con la finalidad de que les sea reparado el daño alegado, si como parece inferirse de su reclamación estiman que con el actuar de aquellas se les ha causado perjuicios.”. 4.4.
Impugnación 35. La parte actora, en escrito enviado por correo electrónico del 28 de abril de 2021, impugnó[3] la decisión del Tribunal y solicitó que se revocara, y en su lugar se accediera a las pretensiones de la demanda. 36. Sostienen los accionantes que no se le corrió traslado de las excepciones propuestas por la Superintendencia Financiera, con lo cual se vulnera el debido proceso en el trámite de la acción de cumplimiento. 37.
Precisan que en la parte motiva el Tribunal afirma que la entidad accionada no tiene competencia para iniciar un proceso sancionatorio a efectos de determinar el presunto cobro de intereses en exceso, cuando en el proceso judicial existe providencia ejecutoriada “…al verificar el Estatuto Orgánico del sistema financiero en el artículo 326 funciones y facultades, ratificado en Ley 510 de 1999, Ley 795 del 2003, en su artículo tercero funciones y vigilancia literal d) (…) conforme a la Ley 1328 del 2009 artículo 2 literales g y h (…) Normas que fueron reglamentada (sic) por la SFC en el Decreto 2399 del 2019 se constata que las funciones reclamadas fueron direccionadas en el artículo 11.2.1.4.10 al Despacho del Superintendente Delgado para el Consumidor Financiero.
(…) Las respuestas finales dadas por el Dr. Jorge Arnulfo Yanguma, Profesional Universitario Dirección de conductas DOS de la SFC, no tienen validez por ser incompetente, que el deber era trasladar la queja al Superintendente Delegado para el consumidor financiero, esta actuación inepta de la Dr. Yanguma debe ser disciplinada por el ente de control internamente”. 38.
Indicaron que el legislador no definió si el cobro de los intereses de usura “…se realiza en el mostrador del Banco o en el despacho judicial, el hecho que el juzgado 3 civil del circuito de Villavicencio haya cumplido un ritual procesal no puede ser la patente de un delito como el de usura, al liquidar intereses de UVR+24.0%, sin cuantificar la corrección monetaria, al actualizar los intereses en UVR al día de corte de la liquidación”. 39.
Sostuvieron que es vergonzoso que el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio, desconozca “…el testimonio técnico, la certificación aportada por la Superintendente (sic) bancario en el juzgado 35CC visto desde folio 72 al 83 de la queja inicial, allí se demuestra en forma técnica y sencilla el cálculo real de la corrección monetaria, causada por la actualización mensual de la UVR, procura un interés efectivo, producto de la multiplicación, que genera un resultado serio, que es diferente al que el Juzgado en forma amañada en la liquidación aprobada el 19/02/19 no cuantifica mensualmente la corrección monetaria, para ad quo al tomar las cantidades de UVR adeudadas ´por el valor la UVR para el día de pago, es igual a cero, en otro léxico 2 x 3 = 0, o peor aún lo definido en el Decreto 234 del 2000 que establece que el resultado de la multiplicación es igual al de una suma (2 x 3 = 5)”. 40.
Resaltaron que las cuatro peticiones formuladas en la queja es congruente con lo reglamentado en la Circular 051 de 2000 de la Superbancaria, al ser la entidad accionada un ente técnico y facultado para determinar si en la liquidación aprobada por el Juzgado Tercero Civil del Circuito se sobrepasaron los límites del interés de usura “…entendiendo que se calcula un interés compuesto que lo une una variable UVR más un interés de mora del 24.0%, para así expedir la sanción administrativa y hacerla efectiva la devolución de los intereses cobrados de más, incluyendo la sanción en el juzgado de ejecución”. 41.
Manifestaron que la redenominación de la obligación de UPAC a UVR, realizado por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio, el 6 de marzo de 2003, en la modificación del mandamiento de pago, para el Tribunal es una situación consolidada dentro del proceso judicial, apreciación que es contraria, por desconocer que en un proceso ejecutivo no termina con la ejecutoria de la sentencia, como lo establece la Corte Suprema de Justicia en la sentencia CSJ-STC8059-2015. 42.
Precisaron que como se puede constatar en el proceso ejecutivo 50001-31- 03-003-1997-00373-00 existe una liquidación ilegal del crédito ejecutado, no se presenta una situación consolidada porque no se han rematado y entregado al acreedor los inmuebles perseguidos. 43. Por último, señalaron que “…frente a la recomendación del Magistrado a que se siga un proceso ante la jurisdicción administrativa, cuando precisamente lo perseguido con la queja es la expedición de la sanción administrativa, como subsidiariedad por no disponer de otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley, al encontramos ante la presencia del remate de nuestros inmuebles que los pagamos 100% a la empresa R y R LTDA que encontramos involucrados en el proceso por el incumplimiento de la empresa al banco, lo que hace que nos hallemos en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplaza el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable, como es la pérdida de nuestra vivienda”.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 44. Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 1997[4], 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.
Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento 45. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 26 de abril de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: 46.
¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia de la Superintendencia Financiera de Colombia, de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997? 47. De ser afirmativa la respuesta ¿Hay lugar a ordenar a la autoridad accionada, el cumplimiento de los artículos 72 de la Ley 45 de 1990 y 326 numeral 3º literal g) y numeral 5º, literal a) del Decreto Ley 663 de 1993 y por ende exigirle a la Superintendencia Financiera de Colombia que inicie investigación administrativa contra el banco AV Villas S.A., lo sancione por cobrar una obligación en UPAC y/o UVR a un crédito comercial, le exija que suspenda el cobro de las obligaciones en UVR y se les devuelva las sumas “cobradas de más por los intereses de usura aprobados en la liquidación” del Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio? 3.
Razones jurídicas de la decisión 48. Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción de cumplimiento; (ii) requisito de procedibilidad; y, (iii) análisis del caso concreto. 3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento 49. La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". 50.
Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. 51.
De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. 52. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” [5](Subraya fuera del texto). 53.
Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: 53.1. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)[6]. 53.2. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. 53.3.
Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). 53.4. El artículo 8° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. 53.5.
Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 3.2.
De la renuencia 54. El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.
De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. 55. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la Superintendencia Financiera de Colombia, antes de instaurar la demanda. 56.
En el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”[7]. 57. Para cumplir con el requisito de renuencia la parte actora solicitó a la Superintendencia Financiera de Colombia mediante oficios del 30 de octubre y 27 de noviembre de 2020 y 14 de enero de 2021 “…nos permitimos interponer la constitución de renuencia a cumplir por parte del ente de control de los artículos 326 numeral 5º literal a) del Decreto 663 de 1993 Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y 72 de la Ley 45 de 1990”. 58.
Dentro del expediente, no se encontró respuesta de fondo por parte de la entidad accionada, solo del traslado que la Superintendencia le hizo al banco Av Villas de los oficios mencionados. 59. En consecuencia, se encuentra probado que la parte accionante sí constituyó en renuencia a la Superintendencia Financiera de Colombia respecto de los artículos 326 numeral 5º literal a) del Decreto Ley 663 de 1993 y 72 de la Ley 45 de 1990, normas que coinciden con las invocadas en la demanda. 3.3.
De la procedencia de la acción de cumplimiento 60. Según lo previsto en el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, esta acción no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para hacer efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante. 61.
Destaca la Sala que la parte demandante solicitó que en cumplimiento de los artículos 326 del Decreto Ley 663 de 1992 y 72 de la Ley 45 de 1990 se le ordene a la entidad accionada que inicie investigación administrativa contra el banco AV Villas S.A., lo sancione por cobrar una obligación en UPAC y/o UVR a un crédito comercial, le exija que suspenda el cobro de las obligaciones en UVR y se les devuelva las sumas cobradas de más por los intereses de usura aprobados en la liquidación del Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio. 62.
No se advierte que la parte actora cuente con otro medio de defensa judicial, como lo concluyó el Tribunal Administrativo, pues para procurar por el cumplimiento del precepto que se pide acatar, consistente en que la Superintendencia accionada inicie investigación administrativa y sancione al banco Av Villas S.A., no se evidencia que haya otro mecanismo judicial; además las disposiciones son actualmente exigibles porque no está derogadas ni suspendidas y su cumplimiento, en principio, no implica el establecimiento de gasto. 63.
Tampoco se evidencia que lo pretendido por los accionantes involucre la protección de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela, lo que torna procedente la acción de cumplimiento. 3.4. Análisis del caso concreto 3.4.1. Disposiciones que se pretenden cumplir 64. La parte actora pretende el cumplimiento de los artículos 326 numeral 3º literal g) y numeral 5º literal a) del Decreto 663 de 1993[8] y 72 de la Ley 45 de 1990[9]. 65.
Al respecto, precisa necesario la Sala, resaltar que el numeral 3º literal g) del Decreto 663 de 1993, se encuentra derogado, es decir que la acción se torna improcedente respecto de esta disposición, por cuanto no es actualmente exigible, razón por la que no se hará pronunciamiento frente a esta norma. 3.4.2. De la existencia de un mandato imperativo e inobjetable 66.
La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el acatamiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. 67. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar que se ejecute toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”[10].
Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un deber “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. 68. Ahora bien, el artículo 5º de la Ley 393 de 1997 señala que la presente acción se dirigirá contra la autoridad a la que corresponda el cumplimiento de la norma con fuerza material de ley o acto administrativo, es decir, impone al demandante la carga de establecer, tanto para la constitución en renuencia y la interposición de la demanda, la autoridad pública o el particular en ejercicio de funciones públicas que debe cumplir la norma. 69.
Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo. Así, por ejemplo, si la norma consagra una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio. 70. En el presente caso, la parte actora pretende que la Superintendencia Financiera de Colombia cumpla los artículos 326 numeral 5º literal a) del Decreto 663 de 1993 y 72 de la Ley 45 de 1990, con el fin de que se le ordene que inicie investigación administrativa y sancione al Banco AV Villas S.A., en razón a que a su juicio, ha cobrado una obligación en UPAC y/o UVR a un crédito comercial, por lo que se le debe exigir que suspenda el cobro de las obligaciones en UVR y se le devuelva las sumas “cobradas de más por los intereses de usura aprobados en la liquidación” del Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio. 71.
Precisó en el escrito de impugnación que al ser la entidad accionada un ente técnico, está facultada para determinar si en la liquidación aprobada por el Juzgado Tercero Civil del Circuito se sobrepasaron los límites del interés de usura “…entendiendo que se calcula un interés compuesto que lo une una variable UVR más un interés de mora del 24.0%, para así expedir la sanción administrativa y hacerla efectiva la devolución de los intereses cobrados de más, incluyendo la sanción en el juzgado de ejecución”, y que como puede constatarse en el proceso ejecutivo 50001-31-03-003-1997-00373- 00 existe una liquidación ilegal del crédito ejecutado y no se presenta una situación consolidada porque no se han rematado y entregado al acreedor los inmuebles perseguidos. 72.
Advierte la Sala que del contenido del artículo 326 numeral 5º literal a) se establecen las funciones para el control y vigilancia de la superintendencia accionada de manera general, señala las facultades que tiene el ente demandado en materia de prevención y sanción, entre las que está expedir las órdenes necesarias para suspender prácticas ilegales no autorizadas y se adopten medidas correctivas y de saneamiento siempre que se considere que alguna institución sometida a su vigilancia ha violado sus estatutos o alguna disposición de obligatoria observancia, circunstancias que no se encuentran acreditadas en el expediente, en razón a que la entidad en la contestación de la demanda adujo que no ha encontrado irregularidad alguna en contra del Banco AV Villas, que amerite la apertura de una investigación administrativa, lo que evidenció es que hay una discrepancia contractual entre los accionantes y el ente bancario. 73.
En ese orden se observa que la inconformidad de la parte demandante surge de la decisión adoptada por la entidad accionada de no iniciar investigación administrativa en contra del banco Av. Villas, que a juicio de los actores impiden que la superintendencia pueda controvertir la actuación de la autoridad judicial que en el proceso ejecutivo ordenó la liquidación del crédito y los intereses que se causaron, circunstancias que no encuadran con las funciones establecidas en el artículo 326, numeral 5º literal a). 74.
Ahora, el artículo 72 de la Ley 45 de 1990, prevé para las instituciones que se encuentran bajo la vigilancia de la Superintendencia Financiera que cuando se cobren intereses sobrepasen los límites fijados en la ley o por la autoridad monetaria, el deudor podrá solicitar la inmediata devolución de las sumas que haya cancelado por concepto de los respectivos intereses, es decir que la obligación no está en cabeza de la entidad accionada sino del banco que este bajo vigilancia de ésta, en ese orden la norma no guarda relación con lo solicitado por los accionantes de que se inicie una investigación y se sancione al banco AV Villas, toda vez que esta disposición no contempla esta situación. 75.
En este contexto, se evidencia que lo perseguido por la parte actora de que la Superintendencia Financiera inicie investigación y sancione al banco Av Villas por cobrar una obligación en UPAC y/o UVR a un crédito comercial y que por ende se le exija que suspenda dicho cobro y devuelva las sumas cobradas de más por los intereses aprobados en la liquidación del Juzgado Tercero Civil del Circuito de Villavicencio dentro del proceso ejecutivo con radicado 50001-31-03-003-1997-00373-00, no corresponde con las normas invocadas con la demanda, pues los argumentos de las partes reflejan una controversia que no le corresponde a este juez constitucional dirimir. 76.
Entonces, realmente no hay un mandato que sea exigible en los términos propuestos por los demandantes, por el contrario lo que se observa son planteamientos que generan un debate que no puede resolver el juez de la acción de cumplimiento. 77. Respecto a la afirmación en la impugnación de que no se le corrió traslado a los actores, de las excepciones propuestas por la Superintendencia Financiera, con lo cual se vulnera el debido proceso en el trámite de la acción de cumplimiento, se hace necesario precisar que este medio de control está regulado por la Ley 393 de 1997, por lo que no tienen cabida las normas generales, en cuanto se trata de una acción pública, que exige un procedimiento ágil en su trámite y respuesta por parte de la administración de justicia, que no requiere representación judicial, pues tiene carácter subsidiario frente a otros mecanismos de defensa judicial, lo que no ocurre con la acción ordinaria como nulidad, reparación directa, nulidad y restablecimiento del derecho, etc. 3.5.
Conclusión 78. En consecuencia, la Sala declarará la improcedencia de la acción frente al numeral 3º literal g) del artículo 326 del Decreto 663 de 1993, por cuanto la norma se encuentra derogada y confirmará la decisión de primera instancia, que negó la acción de cumplimiento, de conformidad con lo señalado en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de cumplimiento respecto del artículo 326 numeral 3º literal g) del Decreto 663 de 1993, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIMAR la sentencia proferida el 26 de abril de 2021 del Tribunal Administrativo del Meta que negó las pretensiones del medio de control de cumplimiento, conforme con las razones expuestas en la parte motiva.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
CUARTO: En firme esta sentencia, devOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. ----------------------- [1] “Por la cual se expiden normas en materia de intermediación financiera, se regula la actividad aseguradora, se conceden unas facultades y se dictan otras disposiciones”. [2] "Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración" [3] La sentencia del 26 de abril de 2021, fue notificada por correo electrónico del mismo 26 de abril de 2021, y el escrito de impugnación fue presentado el 28 de abril de 2021; en ese orden de ideas, el recurso se radicó en tiempo, tal como obra en la respectiva constancia en el expediente digital. [4] “ARTÍCULO 3o.
COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo.
PARÁGRAFO. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. [5] Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.
Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. [6] Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. [7]Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Mauricio Torres Cuervo. [8] “Decreto 663 de 1993 Por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y se modifica su titulación y numeración. (…)
ARTICULO 326. FUNCIONES Y FACULTADES DE LA SUPERINTENDENCIA BANCARIA. <Artículo sustituido por el artículo 2 del Decreto 2359 de 1993. El nuevo texto es el siguiente:> Para el ejercicio de los objetivos señalados en el artículo anterior, la Superintendencia Bancaria tendrá las funciones y facultades consagradas en los numerales siguientes sin perjuicio de las que por virtud de otras disposiciones legales le correspondan.
(…) 5. Facultades de prevención y sanción. La Superintendencia Bancaria tendrá las siguientes facultades de prevención y sanción: a). Emitir las órdenes necesarias para que se suspendan de inmediato las prácticas ilegales, no autorizadas e inseguras y se adopten las correspondientes medidas correctivas y de saneamiento cuando la Superintendencia considere que alguna institución sometida a su vigilancia ha violado sus estatutos o alguna disposición de obligatoria observancia, o esté manejando sus negocios en formas no autorizada o insegura;((…)”. [9] “LEY 45 DE 1990 Por la cual se expiden normas en materia de intermediación financiera, se regula la actividad aseguradora, se conceden unas facultades y se dictan otras disposiciones.
(…) Artículo 72. Sanción por el cobro de intereses en exceso. Cuando se cobren intereses que sobrepasen los límites fijados en la ley o por la autoridad monetaria, el acreedor perderá todos los intereses cobrados en exceso, remuneratorios, moratorios o ambos, según se trate, aumentados en un monto igual. En tales casos, el deudor podrá solicitar la inmediata devolución de las sumas que haya cancelado por concepto de los respectivos intereses, más una suma igual al exceso, a título de sanción. Parágrafo.
Sin perjuicio de las sanciones administrativas a que haya lugar, cuando se trate de entidades vigiladas por la Superintendencia Bancaria, ésta velará porque las mismas cumplan con la obligación de entregar las sumas que de conformidad con el presente artículo deban devolverse. (…)” [10] Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas.
(Diccionario de la Real Academia Española).