INEPTA DEMANDA - Acto ficto / AUXILIO DE CESANTÍAS - Mientras subsista el vínculo laboral se considera prestación periódica aun cuando esta se liquide de manera anualizada / ACTOS FICTOS DERIVADOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO - Actos administrativos definitivos que negaron el reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas / CESANTÍAS ANUALIZADAS - Prestación periódica vínculo vigente / INEPTA DEMANDA – Improcedente Mientras subsista el vínculo laboral, el auxilio de cesantías tiene la connotación de periódico pese a que se hagan pagos parciales o se consignen anualmente a la cuenta de ahorro individual en el respectivo fondo; igualmente, tales actuaciones no son definitivas pues solo adquieren este carácter cuando termina la relación laboral, momento en el cual se efectúa la liquidación final y el pago de la totalidad de la prestación. Así las cosas, mientras subsista el vínculo laboral, la prestación social de las cesantías es periódica, aun cuando esta se liquide de manera anualizada; sin embargo, «no sucede lo propio cuando se reclaman prestaciones económicas con posterioridad al retiro, pues en ese caso ya no se pueden considerar periódicas, sino por el contrario se trata de un pago que debió hacerse luego de que finalizara la relación laboral».

Mientras el vínculo laboral se encuentre vigente se considera que las prestaciones que se pagan con regularidad tienen la connotación de periódicas, que solo se pierde una vez ocurre la desvinculación. La parte demandante indicó que «labora en el departamento del Huila desde el 18 de noviembre de 1993 y a la fecha presta sus servicios en la entidad territorial», afirmación que fue señalada por la entidad demandada como hecho cierto, es decir, que se infiere que al momento de presentar la demanda, esto es, el 6 de agosto de 2019, la relación laboral entre la demandante y el departamento se encontraba vigente.

Los actos fictos derivados del silencio administrativo por la no respuesta de las peticiones del 12 de diciembre de 2018, sí son actos definitivos, susceptibles de control judicial, dado que resolvieron de fondo la situación jurídica particular de la demandante, en lo referente a negarle el reconocimiento y pago de las cesantías causadas en el año de 1993, teniendo en cuenta que en el plenario no obra respuesta alguna a sus peticiones.

No le asiste razón al tribunal al concluir que el acto administrativo que se debía demandar era la Resolución 6598 del 16 de noviembre de 2016 y no los actos fictos derivados del silencio administrativo negativo, en tanto que lo pretendido por la demandante versa sobre las cesantías anualizadas del año 1993 que no fueron mencionadas en dicha resolución y por el contrario fueron negadas con los actos fictos resultantes del silencio de la administración y, por cuanto, dada la vigencia de la vinculación laboral, la pretensión se dirigió al reconocimiento de una prestación periódica.

En estas condiciones, teniendo en cuenta la vigencia del vínculo laboral de la docente, la reclamación de sus cesantías atañe a una prestación periódica, es por ello que se concluye en el presente asunto, que los actos fictos o presuntos derivados del silencio administrativo negativo por la no respuesta a las peticiones presentadas el 12 de diciembre de 2018 ante el departamento del Huila y el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, sí son enjuiciables y frente a estos no cabe declarar la inepta demanda por falta de los requisitos formales contenida en el artículo 163 del CPACA que señala «Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión», requisito que se cumplió en el sub judice, en consideración a que se reclamó el pago de unas cesantías anualizadas y las entidades no dieron respuesta a la petición con lo que se configuraron unos actos fictos negativos, que resultan ser los actos demandados.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 163 / LEY 6 DE 1945 / LEY 65 DE 1946 / DECRETO 1160 DE 1947 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "A" Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., ocho (8) de abril de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 41001-23-33-000-2019-00410-01(0124-21) Actor: LEONOR ROJAS CUENCA Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN- FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y OTROS Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

TEMAS: INEPTA DEMANDA, FALTA DE REQUISITOS FORMALES. AUTO INTERLOCUTORIO. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la providencia proferida el 28 de agosto del 2020 por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, por medio de la cual se declaró terminado el proceso al encontrar probada la excepción de inepta demanda por la falta de requisitos formales. 1.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (cpaca), la señora Leonor Rojas Cuenca formuló demanda, mediante apoderado, en orden a que se declare la nulidad de los actos fictos configurados por el silencio administrativo del departamento del Huila y el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, frente a las peticiones radicadas el 12 de diciembre de 2018.[1] Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) reconocer y pagar las cesantías anualizadas causadas en el año 1993; ii) ordenar el pago de la sanción moratoria, derivada del incumplimiento en la consignación anual al respectivo fondo; iii) ordenar el pago de los intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha de ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de la sanción moratoria; y iv) condenar en costas a la demandada. 2.

El auto apelado El Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, mediante providencia del 28 de agosto de 2020,[2] declaró probada la excepción de inepta demanda por la falta de los requisitos formales, de acuerdo con las siguientes razones: i) El artículo 43 de la Ley 1437 de 2011 establece que los actos administrativos demandables son los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación. ii) La demanda debe contener, de conformidad con los artículos 162 y 163 del cpaca la individualización de las pretensiones y del acto demandado «con toda precisión», es decir, debe controvertir los actos administrativos en los cuales esté contenida la ilegalidad que se pretende reclamar. iii) Respecto de las cesantías, el Consejo de Estado ha reiterado, desde el 18 de abril de 1995,[3] que el acto que las liquida inicialmente es el que ostenta la calidad de acto definitivo demandable ante la jurisdicción y, por lo tanto, es este el que se debe debatir en sede judicial. iv) Lo que reclama con las peticiones presentadas ante las entidades demandadas la señora Leonor Rojas Cuenca es el pago de las cesantías anualizadas de 1993 con la respectiva indexación y pago de la sanción moratoria por la consignación tardía, no obstante, se advierte que mediante Resolución 6598 del 16 de noviembre de 2016, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de la Secretaría de Educación Departamental del Huila, reconoció y ordenó el pago de cesantías parciales solicitadas el 29 de agosto de 2016, la cual fue notificada el 16 de noviembre de ese año. v) De manera que si el propósito de la señora Leonor Rojas Cuenca era el reconocimiento y pago de las cesantías de 1993 y la correspondiente sanción moratoria por la consignación tardía de éstas, era preciso demandar el acto que primigeniamente las liquidó, esto es la Resolución 6598 del 16 de noviembre de 2016 y no los actos fictos que acusa pretendiendo revivir términos. Por ende, en los términos del numeral 5.° del artículo 100 del Código General del Proceso en concordancia con los artículos 162 y 163 de la Ley 1437 de 2011, es del caso declarar probada la excepción de inepta demanda. 3.

El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación[4] y lo sustentó así: i) La sentencia proferida por el a quo no corresponde a la realidad, por cuanto declara probada la excepción de inepta demanda al considerar que los actos administrativos fictos demandados no son los que debían atacarse a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sino la Resolución 6598 del 16 de noviembre de 2016, no obstante, es claro que los actos fictos fueron los que negaron el reconocimiento y pago de las cesantías del año 1993, que es la pretensión principal. ii) Si bien es cierto la Resolución 6598 del 16 de noviembre de 2016 es la que reconoce y ordena el pago de las cesantías de la señora Leonor Rojas Cuenca, también lo es que lo pretendido con el presente medio de control es que se reconozcan las cesantías del año 1993, que no fueron reconocidas en el mencionado acto administrativo. iii) Es importante acudir al principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, tal y como lo ha sostenido la Corte Constitucional.

El régimen laboral colombiano consagra unas garantías y beneficios de contenido económico a favor del trabajador, llamadas prestaciones sociales, que constituyen una contraprestación que debe asumir el empleador sin excepción alguna. iv) El fin principal del legislador al implementar las cesantías, así como la sanción moratoria originada por el pago tardío de ellas, fue garantizar los derechos a la seguridad social del trabajador y al pago oportuno de sus prestaciones, independientemente de si pertenece al sector público o privado. v) Al omitir el empleador el pago de las cesantías dentro del término señalado por la ley, transgrede derechos fundamentales como el mínimo vital y en gran medida derechos laborales.

Por ello, éstas deben pagarse completa y oportunamente a los trabajadores so pena de violar derechos constitucionales. vi) Antes de iniciar el presente medio de control, se realizó el trámite administrativo y prejudicial establecido en la Ley 1437 de 2011 y, además, no existe caducidad de los actos aquí demandados. Declarar terminado el proceso y no conocer el fondo del presente asunto, es premiar la indebida actitud de la administración y atropellar los derechos de la demandante. 2.

CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico Se circunscribe a establecer si los actos fictos acusados, derivados del silencio administrativo negativo provocado con la no respuesta de las peticiones del 12 de diciembre de 2018, son susceptibles de control judicial, a efectos de establecer si se debe revocar o confirmar el auto del 28 de agosto de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, mediante el cual se declaró terminado el proceso al encontrar probada la excepción de inepta demanda por la falta de requisitos formales.

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) Naturaleza del auxilio de cesantías; y ii) solución del caso concreto. 2. Naturaleza del auxilio de cesantías Las cesantías corresponden a una prestación social a cargo del empleador y su creación estuvo encaminada a que constituyeran un auxilio para el trabajador que quedara cesante.

En el ordenamiento jurídico colombiano existen dos regímenes para la liquidación y pago de las cesantías, a saber: a) el retroactivo y b) el anualizado. En el primer caso, el valor del auxilio se encuentra en poder del empleador durante la vigencia de la relación laboral y se paga con base al último salario devengado, de conformidad con las Leyes 6.ª de 1945 y 65 de 1946 y el Decreto 1160 de 1947.

Por su parte, el régimen anualizado fue regulado inicialmente por el Decreto 3118 de 1968 y más adelante por la Ley 50 de 1990, según los cuales, las cesantías se liquidan anualmente y se deben consignar a la administradora del fondo de cesantías, a más tardar, el 14 de febrero de cada año, salvo lo previsto para el caso del Fondo Nacional del Ahorro.

Ahora bien, para efectos de determinar el carácter unitario o periódico del auxilio de cesantías, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha establecido como criterio la culminación o vigencia del vínculo laboral. En tal sentido, esta corporación ha precisado que mientras el vínculo laboral del servidor público se encuentre vigente se considera que las prestaciones que se pagan con regularidad tienen la connotación de periódicas, pero la pierden una vez ocurre la desvinculación, pues a partir de ese momento se expide un acto administrativo que define el derecho y, por lo tanto, debe demandarse dentro de la oportunidad prevista por el legislador.

Al respecto ha precisado: En lo que respecta al argumento de que se trata de una reclamación de prestaciones periódicas, la Sala debe precisar que, en efecto, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática en señalar que no opera el fenómeno de la caducidad para demandar los actos que reconozcan o nieguen las mismas; sin embargo, al producirse la desvinculación del servicio, se hace un reconocimiento de prestaciones definitivas y, en tal medida, las prestaciones o reconocimientos salariales que periódicamente se reconocían y pagaban, bien sea mensual, trimestral, semestral, anual o quinquenalmente, dejan de tener el carácter de periódicos, pues ya se ha expedido un acto de reconocimiento definitivo, al momento de finiquitar la relación laboral.

(Resaltado del texto).[5] En este orden de ideas, mientras subsista el vínculo laboral, el auxilio de cesantías tiene la connotación de periódico pese a que se hagan pagos parciales o se consignen anualmente a la cuenta de ahorro individual en el respectivo fondo; igualmente, tales actuaciones no son definitivas pues solo adquieren este carácter cuando termina la relación laboral, momento en el cual se efectúa la liquidación final y el pago de la totalidad de la prestación. Así las cosas, mientras subsista el vínculo laboral, la prestación social de las cesantías es periódica, aun cuando esta se liquide de manera anualizada; sin embargo, «no sucede lo propio cuando se reclaman prestaciones económicas con posterioridad al retiro, pues en ese caso ya no se pueden considerar periódicas, sino por el contrario se trata de un pago que debió hacerse luego de que finalizara la relación laboral».[6] 3.

Solución del caso concreto. Análisis de la Sala Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera necesario poner de presente los siguientes supuestos fácticos del asunto sub lite: i) La señora Leonor Rojas Cuenca presta sus servicios como docente para el departamento del Huila, desde el 18 de noviembre de 1993.[7] ii) La Gobernación del Huila, Secretaría de Educación Departamental, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, por medio de la Resolución 6598 del 16 de noviembre de 2016, reconoció las cesantías correspondientes a los años 1994 a 2015. iii) El 12 de diciembre de 2018 la señora Rojas Cuenca presentó una petición ante la Secretaría de Educación del departamento del Huila y otra ante el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de las cuales deprecó el reconocimiento y pago de las cesantías anualizadas causadas en el año de 1993 así como el de la sanción moratoria; no obstante, en el expediente no obra respuesta alguna a las referidas solicitudes.

Luego de estudiar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub examine, la Sala encuentra mérito suficiente para revocar el auto recurrido, por las siguientes razones: i) Mientras el vínculo laboral se encuentre vigente se considera que las prestaciones que se pagan con regularidad tienen la connotación de periódicas, que solo se pierde una vez ocurre la desvinculación. La parte demandante indicó que «labora en el departamento del Huila desde el 18 de noviembre de 1993 y a la fecha presta sus servicios en la entidad territorial», afirmación que fue señalada por la entidad demandada como hecho cierto,[8] es decir, que se infiere que al momento de presentar la demanda, esto es, el 6 de agosto de 2019, la relación laboral entre la demandante y el departamento se encontraba vigente. ii) Los actos fictos derivados del silencio administrativo por la no respuesta de las peticiones del 12 de diciembre de 2018, sí son actos definitivos, susceptibles de control judicial, dado que resolvieron de fondo la situación jurídica particular de la demandante, en lo referente a negarle el reconocimiento y pago de las cesantías causadas en el año de 1993, teniendo en cuenta que en el plenario no obra respuesta alguna a sus peticiones. iii) No le asiste razón al tribunal al concluir que el acto administrativo que se debía demandar era la Resolución 6598 del 16 de noviembre de 2016 y no los actos fictos derivados del silencio administrativo negativo, en tanto que lo pretendido por la demandante versa sobre las cesantías anualizadas del año 1993 que no fueron mencionadas en dicha resolución y por el contrario fueron negadas con los actos fictos resultantes del silencio de la administración y, por cuanto, dada la vigencia de la vinculación laboral, la pretensión se dirigió al reconocimiento de una prestación periódica. iv) En estas condiciones, teniendo en cuenta la vigencia del vínculo laboral de la docente, la reclamación de sus cesantías atañe a una prestación periódica, es por ello que se concluye en el presente asunto, que los actos fictos o presuntos derivados del silencio administrativo negativo por la no respuesta a las peticiones presentadas el 12 de diciembre de 2018 ante el departamento del Huila y el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, sí son enjuiciables y frente a estos no cabe declarar la inepta demanda por falta de los requisitos formales contenida en el artículo 163 del cpaca que señala «Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión», requisito que se cumplió en el sub judice, en consideración a que se reclamó el pago de unas cesantías anualizadas y las entidades no dieron respuesta a la petición con lo que se configuraron unos actos fictos negativos, que resultan ser los actos demandados. v) La Sala debe precisar, respecto de la pretensión de sanción moratoria por el presunto pago inoportuno de las cesantías, que esta no es una prestación periódica como sí lo son las cesantías, no obstante, en consideración a las pretensiones de restablecimiento reclamadas, como consecuencia de la solicitud de nulidad de los actos fictos acusados por la demandante, el Tribunal debe analizar, en la oportunidad procesal correspondiente, si procede su reconocimiento o no. vi) En consecuencia, se revocará el auto proferido el 28 de agosto de 2020 por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, y se ordenará la devolución del expediente a dicha corporación para lo de su cargo.

En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado RESUELVE Primero. Revocar el auto del 28 de agosto de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo del Huila, Sala Sexta de Decisión, por medio del cual se declaró terminado el proceso al encontrar probada la excepción de inepta demanda por la falta de requisitos formales, de conformidad con las razones expuestas previamente.

Segundo. Reconocer a la abogada Carol Tatiana Quiza Galindo como apoderada judicial de la demandante, en los términos y para los efectos del poder que le fue conferido.[9] Tercero. Por Secretaría, una vez en firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente mgafs CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.

Relatoría: AJSD/Dcsg/Lmr. ----------------------- [1] Folios 27 a 38. [2] Folios 110 a 115. [3] Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 18 de abril de 1995, Expediente 11.043, M.P Dra. Clara Forero de Castro [4] Folios 114 a 121. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 13 de febrero de 2014, Expediente: 1174-2012, consejero ponente: Dr. Luis Rafael Vergara Quintero. [6] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, con ponencia del Dr. Gabriel Valbuena Hernández.

Sentencia de 21 de marzo de 2019, proferida dentro del proceso con radicado: 13001-23-31-000-2010-00335-01 (5019-2014). [7] Folio 40. [8] Folio 70. [9] Folios 102.