CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD / RESOLUCIÓN 2020-0828 DEL 1 DE JUNIO DE 2020 – Expedida por la Corporación Autónoma Regional de Caldas (Corpocaldas) / JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Competencia en materia de control inmediato de legalidad [L]as medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. FUENTE FORMAL: LEY 137 DE 1994 – ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 186 / LEY 270 DE 1996 – ARTÍCULO 37 NUMERAL 2 ANÁLISIS DE PROCEDENCIA DEL CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Superado / CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Requisitos formales de procedencia [P]rocede la Sala a analizar los requisitos de forma, para determinar si en este caso se cumplieron y hay lugar a realizar un examen de fondo de la resolución. En tal sentido, se observa que en el sub lite la Resolución No. 2020-0828 del 1° de junio de 2020, se encuentra suscrita por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Caldas […].
Así, en la medida que el acto […] prorrogó la suspensión de términos adoptada, entre otras, en las Resoluciones Nos. 2020-0542, 2020-0580 y 2020-0651, en punto a ciertas actuaciones y procedimientos administrativos, es claro que corresponde a un asunto de la competencia del director general de la entidad. Aunado a ello, se advierte que tiene elementos suficientes que permiten su identificación, tales como el número, la fecha, la identificación de las facultades que permiten su expedición, la expresión del mecanismo de publicidad, las consideraciones, el articulado y la firma de quien la suscribe.
Lo anterior permite concluir que el acto sometido a control cumple a cabalidad con los requisitos de forma, que si bien no son sustanciales deben ser cumplidos por la autoridad que profiere el acto administrativo. ANÁLISIS MATERIAL O SUSTANCIAL DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Superado [P]rocede la Sala a analizar los requisitos sustanciales que permitan proferir una decisión de fondo.
Sobre el particular, lo primero que debe decirse es que la Resolución No. 2020-0828 del 1° de junio de 2020 corresponde a un acto administrativo general, pues no hay duda que crea situaciones jurídicas que obligan de manera impersonal a los usuarios y a los servidores públicos de la Corporación Autónoma Regional de Caldas, en punto a la suspensión de términos que a través de ellas se ordenó, para las actuaciones administrativas que lleva a cabo esa entidad y que fueron expresamente mencionadas en la parte resolutiva del mismo.
En segundo lugar, se aprecia que también cumple con el presupuesto correspondiente a que haya sido dictada en ejercicio de la función administrativa, pues para la Sala resulta diáfano que la prórroga en la suspensión de términos de manera temporal corresponde a una de las maneras de atender las actividades destinadas a la prestación de los servicios administrativos por la Corporación Autónoma Regional de Caldas, en este caso con el fin de acoger las recomendaciones del Gobierno Nacional para prevenir la propagación del virus.
En tercer término, se trata de un acto expedido por una autoridad del orden nacional, pues […] si bien las corporaciones autónomas regionales del país gozan de una autonomía especial, han sido catalogadas como entidades públicas del orden nacional y sujetas a un régimen especial […] Ahora bien, en cuanto al último de los requisitos, referido a que tengan como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los Estados de Excepción […], no caben dudas que la resolución analizada, por medio de las cual se prorrogó la suspensión de términos en la Corporación Autónoma Regional de Caldas corresponde a un acto administrativo dictado en desarrollo de los decretos legislativos.
Además, el hecho de que en sus consideraciones se haya aludido al Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, que a su vez se fundamentó en los artículos 189 numeral 4, 303 y 315 de la Constitución Política y 199 de la Ley 1801 de 2016, es decir, en las facultades ordinarias del ejecutivo y los poderes de policía que le confiere la Constitución política, no constituye una razón suficiente para abstenerse de controlarlos en esta coyuntura excepcional.
Ello es así, comoquiera que, apelando a un criterio material o sustancial -si se quiere-, es necesario reconocer que en muchos casos dichos actos generales se expidieron con el fin hacer frente a los efectos de la situación excepcional originada por la pandemia, por lo que es necesario su control, así no dependan expresamente de los decretos legislativos, pues, dada su potencialidad y los efectos que surten, podrían conllevar limitaciones a los derechos humanos, las libertades y los derechos de los trabajadores, los cuales no pueden suspenderse ni restringirse según las voces de los artículos 212 a 215 superiores.
Así las cosas, para la Sala es claro que la resolución objeto de análisis, aunque no lo invocó expresamente, como lo explicó el director general de la entidad en su intervención, se profirió con base y como desarrollo del Decreto Legislativo 417 de 2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, en tanto fue proferida para conjurar los efectos de la pandemia -como consta en sus consideraciones y en aplicación del Decreto Legislativo 491 de 2020 que le otorgó la competencia para ello.
En consecuencia, en los términos expuestos no hay duda de que cumple las condiciones para ser analizada por esa vía, es decir: i) es un administrativo de carácter general; ii) expedido en ejercicio de la función administrativa; iii) proferido por una autoridad nacional; y iv) desarrolla los decretos legislativos proferidos en el marco del Estado de Excepción. FUENTE FORMAL: LEY 489 DE 1998 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 7 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 23 / DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / DECRETO 457 DE 2020 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 303 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 / LEY 1801 DE 2016 – ARTÍCULO 199 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 213 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 214 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 215 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, ver: Corte Constitucional, sentencias C-593 de 1995 y C-570 de 2012 ANÁLISIS DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL / RESOLUCIÓN OBJETO DE ESTUDIO – A pesar de no invocar expresamente que se expidió en desarrollo de un decreto legislativo, materialmente sí lo hizo [S]ea lo primero recordar que, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo 2020, el Presidente de la República, con fundamento en el artículo 215 Superior, declaró el estado de emergencia económica, ecológica y social por un término de 30 días calendario.
La declaratoria de emergencia obedeció a la necesidad de hacer frente en el país a los efectos de la pandemia del virus COVID-19. Se reitera que, si bien dicho decreto legislativo no fue invocado expresamente en las resoluciones objeto de estudio, lo cierto es que materialmente corresponden a un desarrollo del mismo, en tanto se expidieron justamente para conjurar los efectos de la pandemia y así se expresó en sus consideraciones.
Además, no hay duda que la relación de ambas normas es directa, pues si bien formalmente no se aludió al decreto legislativo lo cierto es que materialmente resulta ser un desarrollo de aquel. Si se aceptara que la consecuencia de no invocar expresamente un decreto legislativo trae aparejada la imposibilidad de realizar un control inmediato de legalidad, aun cuando sea evidente que el acto desarrolla una norma de ese rango, también habría que aceptar, a su vez, que las entidades pueden desarrollar normas de los estados de excepción sin invocar intencionalmente decretos legislativos para evitar el control por esta vía, lo cual no resulta lógico ni ajustado a la naturaleza, sentido y alcance de este medio de control. […] [P]untualmente en cuanto al análisis de legalidad que le corresponde a la Sala en esta ocasión, debe destacarse que la Resolución No. 2020-0828 aquí analizada […] fue expedida cuando ya había sido expedido el aludido Decreto Legislativo 491, que del 1° de junio de 2020, de ahí que el análisis correspondiente a esta resolución debe hacerse de cara a dicho decreto, el cual habilitó expresamente a las autoridades del orden nacional para suspender los términos de las actuaciones.
FUENTE FORMAL: DECRETO 417 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 ANÁLISIS DE LEGALIDAD DE LA RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Superado / ANÁLISIS DE CONEXIDAD – Finalidad / ANÁLISIS DE CONEXIDAD – Superado / ANÁLISIS DE PROPORCIONALIDAD – Superado / ANÁLISIS DE NECESIDAD – Superado Por su parte, el 28 de marzo de 2020 se expidió el Decreto Legislativo 491 […]. [S]e aprecia que fue con base en ese decreto legislativo que el director general de CORPOCALDAS expidió la Resolución 2020-0828, en cuyo articulado estableció como medida de carácter general la suspensión de términos para ciertas actuaciones administrativas.
Lo anterior permite suponer que las demás actuaciones se seguirían llevando a cabo normalmente y que, en particular en esta resolución, no se afectaron los trámites relativos al derecho de petición ni cualquiera otro que implicara derechos fundamentales […]. En otras palabras, los términos de las actuaciones que se suspendieron son los que se adelantaban con base en visitas de imposible ejecución ante las medidas de aislamiento preventivo obligatorio ordenada por el Decreto 457 de 2020, o que requerían insumos o desplazamientos, cuando no fuera posible hacerlas por medios electrónicos, lo que permite suponer que dicha suspensión se encuentra plenamente autorizada por el Decreto 491 de 2020.
Aunado a lo expuesto, la suspensión de términos no hizo referencia a plazos legales, como por ejemplo los del derecho de petición, y tampoco impidió el ejercicio de aquellas actuaciones administrativas que se podían adelantar a través de herramientas tecnológicas. Asimismo, el lapso de suspensión de los términos coincide a plenitud con el dispuesto en el Decreto Ordinario Decreto 749 del 28 de mayo de 2020 […].
Como puede advertirse de su articulado, la resolución suspendió los términos entre el 1° de junio y el 1° de julio de 2020, periodo que, se insiste, coincide plenamente con el lapso que duró el aislamiento preventivo obligatorio ordenado por ese decreto. […] [R]esulta diáfano el cumplimiento del requisito material de conexidad por parte de la Resolución 2020-0828 de 1° de junio de 2020, expedida por CORPOCALDAS, en la medida que la materia de dicho acto tiene un claro y evidente fundamento constitucional y guarda relación directa con el estado de emergencia decretado mediante el Decreto 417 de 2020 y con el Decreto Legislativo 491 de la misma anualidad, que habilitó a las autoridades del orden nacional para adoptar medidas como las que en dicha resolución se ordenaron para conjurarlo.
Adicionalmente, para la Sala la resolución también cumple con el requisito material de proporcionalidad, en tanto mediante ese acto administrativo la entidad acogió y puso en práctica las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para la atención de la emergencia sanitaria ocasionada por la pandemia. […] A más de lo anterior, debe ponerse de presente que la resolución no modificó ningún plazo legal o judicial, […] pues se limitó a aquellos establecidos en los procedimientos administrativos que adelanta esa corporación. En suma, la Resolución 2020- 0828 de 1° de junio de 2020, proferida por CORPOCALDAS resulta idónea, necesaria y proporcional si se compara con la gravedad de los hechos que originaron la declaración del estado de excepción y la inminencia de que el virus se propagara con mayor rapidez si no se acataban las órdenes del Gobierno Nacional y los expertos en la materia.
FUENTE FORMAL: DECRETO 531 DE 2020 / DECRETO 457 DE 2020 / DECRETO LEGISLATIVO 491 DE 2020 / DECRETO 749 DE 2020 FALLO DE CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD – Efectos de cosa juzgada relativa / RESOLUCIÓN OBJETO DE CONTROL – Ajustada a derecho [L]a Sala se permite recordar que como lo ha establecido el Consejo de Estado, aunque el control inmediato de legalidad supone un estudio integral del acto objeto de estudio, lo cierto es que “no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico ”, por lo cual los efectos de esta sentencia corresponden a los de la cosa juzgada relativa, esto es, solo operarán respecto de los aspectos analizados y decididos en esta oportunidad.
En conclusión, para esta Sala las medidas adoptadas por la Resolución 2020-0828 se encuentran ajustadas a derecho, por las razones hasta aquí expuestas. NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 2020-0828 DE 2020 (1 de junio) CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS (CORPOCALDAS) (No anulada) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02460-00(CA) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS (CORPOCALDAS) Demandado: RESOLUCIÓN 2020-0828 DEL 1 DE JUNIO DE 2020 Medio de control: CONTROL INMEDIATO DE LEGALIDAD SENTENCIA Procede la Sala Especial de Decisión del Consejo de Estado, en virtud de lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994 y 136 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, a efectuar el control inmediato de legalidad de la Resolución 2020-0828 del 1° de junio de 2020, por medio de la cual se suspendieron unos términos administrativos, expedida por el director general de la Corporación Autónoma Regional de Caldas.
ANTECEDENTES 1. Acto sometido a control Resolución 2020-0828 del 1° de junio de 2020 La Corporación Autónoma Regional de Caldas remitió copia simple del mencionado acto administrativo a la Secretaria General de esta Corporación (fl. 1). El texto de la resolución es del siguiente tenor: RESOLUCIÓN N° 2020-828 (Junio 1) “Por la cual se suspenden unos términos administrativos” El Director General de la Corporación Autónoma Regional de Caldas en ejercicio de las funciones y
CONSIDERANDO
Que a través del Decreto 593 de 2020, el gobierno nacional imparte instrucciones para el cumplimiento del aislamiento preventivo obligatorio en todo el territorio nacional, entre las cero horas (00:00 a.m.) del lunes 27 de abril y las cero horas (00:00 a.m.) del lunes 11 de mayo de 2020, con ocasión de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del COVID -19.
Que con base en lo anterior, mediante Resolución N° 0651 del 27 de abril de 2020, la Corporación decidió continuar con las medidas adoptadas de suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, hasta el 10 de mayo de 2020. Que con el Decreto 465 de 2020 se adicionó el artículo 2.2.3.2.7.2 del Decreto 1076 de 2015, con el siguiente parágrafo transitorio: “Mientras se mantenga la declaratoria de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19, por parte del Ministerio de Salud y Protección Social, las Autoridades Ambientales Competentes deberán priorizar y dar trámite inmediato a las solicitudes de concesión aguas superficiales y subterráneas presentadas por los municipios, distritos o personas prestadoras de servicio público domiciliario de acueducto, según corresponda.
Dichas solicitudes de concesiones de aguas deben estar destinadas a los sistemas de acueductos urbanos y rurales”. Que mediante el Decreto 636 del 6 de mayo de 2020 "Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público", se ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 11 de mayo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de mayo de 2020.
Que mediante la resolución del N° 0728 del 11 de mayo de 2020, Corpocaldas, decidió continuar con las medidas adoptadas de suspensión de los términos de los actos administrativos hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 25 de mayo de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19. Que mediante el decreto 689 del 22 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional Prorrogó la vigencia del Decreto 636 del 6 de mayo de 2020, hasta el 31 de mayo de 2020, y en tal proporción extiende las medidas allí establecidas hasta las doce de la noche (12:00 pm) del día 31 de mayo de 2020.
Que mediante Resolución N° 797 de mayo 26 de 2020, la Corporación continuó con la suspensión de términos hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 1° de junio 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19. Que mediante Decreto 749 del 28 de mayo de 2020, el Gobierno Nacional ordenó el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 1 de junio de 2020, hasta las cero horas (00:00) del día 1 de julio de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19.
Que en virtud de lo dicho, este despacho
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Continuar con las medidas adoptadas de suspensión de los términos de las actuaciones administrativas que conlleven la práctica de visitas, para resolver las solicitudes de permisos, autorizaciones, licencias ambientales, con visita técnica decretada y no practicada; así como los procedimientos sancionatorios y recursos; que para adelantar o resolver precisen de la realización de visita técnica; hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 1° de julio 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID- 19.
De la misma manera se suspenden hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 1° de julio de 2020, los términos de las actuaciones administrativas que a la fecha se encuentren pendientes de librar las citaciones y/o comunicaciones, para realizar las respectivas diligencias de notificación, siempre que éstas no sea posible llevarlas a cabo por medios electrónicos.
PARÁGRAFO. La medida adoptada en el presente artículo no aplica cuando se trate de resolver solicitudes de concesión aguas superficiales y subterráneas presentadas por los municipios, o personas prestadoras de servicio público domiciliario de acueducto, destinadas a los sistemas de acueductos urbanos y rurales.
ARTÍCULO SEGUNDO: La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición. 2. Actuación procesal surtida El despacho del magistrado Rafael Francisco Suárez, a quien le fue asignado el conocimiento del radicado 2020-0828 del 1° de junio de 2020, mediante auto del 16 de junio de 2020, remitió a este despacho el proceso para que se estudiara su acumulación al expediente con radicado No. 11001-03-15-000- 2020-01030-00, en el que se había avocado el conocimiento de la Resolución 2020-0542 de 24 de marzo de 2020 y, asimismo, se acumuló al proceso la Resolución 2020-0580 del 13 de abril de 2020, inicialmente asignada por reparto al consejero Gabriel Valbuena.
Lo anterior, pues, a su juicio, el contenido del acto que ahora se estudia “es idéntico; que lo único que varía es la fecha de la continuación de la suspensión de los términos administrativos dentro de la Corporación Autónoma Regional de Caldas; y que, además, el despacho del consejero de estado Ramiro Pazos Guerrero, avocó el conocimiento de la primera; el presente asunto se remitirá a dicho despacho, con la finalidad de que estudie su acumulación, en razón a la evidente relación de conexidad que tienen ambos actos administrativos y con el fin de evitar que se emitan decisiones disímiles frente a un mismo asunto”.
Sin embargo, mediante providencia del 23 de junio de 2020, la Sala Doce Especial de Decisión de la Corporación, con ponencia del suscrito, resolvió sobre la legalidad de las referidas Resoluciones 2020-0542 de 24 de marzo de 2020 y 2020-0580 del 13 de abril de 2020, que habían sido objeto de acumulación, sin que, por un error involuntario, se haya resuelto la solicitud de acumulación del expediente de la referencia. Por consiguiente, teniendo en cuenta que la remisión efectuada para acumulación fue anterior a la sentencia que decidió sobre la legalidad de las Resoluciones 2020-0542 y 2020-0580 y, fundamentalmente, ante la imperiosa necesidad de que se realice el control inmediato de legalidad sobre la Resolución No. 2020-0828 de 1º de junio de 2020, el despacho avocó el conocimiento del proceso de la referencia a través de auto del 26 de enero de 2021. 3.
Intervenciones El 15 de febrero de 2021, a través de memorial enviado por correo electrónico a la Secretaría General de esta Corporación, el señor Juan David Arango Gartner, en su calidad de director general de CORPOCALDAS, intervino en ejercicio de la atribución conferida en el numeral 2º del artículo 185 de la Ley 1437 de 2011, para pronunciarse sobre el acto administrativo materia de control.
En dicho escrito señaló que la Resolución No. 2020-0828 de 1º de junio de 2020 cumple los requisitos para ser analizada por esta vía, pues corresponde a un acto administrativo general, expedido por una autoridad del orden nacional en ejercicio de la función pública y desarrolla las determinaciones adoptadas en función del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.
Asimismo, explicó que el acto se expidió con el fin de proteger a los empleados de la entidad y a los usuarios de la misma de la propagación del virus, en virtud de las recomendaciones adoptadas por la OMS, el Ministerio de Salud y el Gobierno Nacional. Además, destacó que se fundamentó en el Decreto Legislativo 491 del 2000, que habilitó a las entidades del orden nacional para suspender los términos de las actuaciones.
Finalmente, señaló que cumplió con los presupuestos para su expedición en desarrollo de los decretos legislativos, pues fue una medida proporcional a los fines que perseguía, guardó conexidad con los decretos y normas correspondientes y resultó razonable si se considera que buscaba garantizar la seguridad de los servidores públicos, la protección de los ciudadanos y la seguridad jurídica, por lo que solicitó se declare ajustada al ordenamiento jurídico. 4.
Concepto del Ministerio Público El Procurador Primero Delegado ante esta Corporación rindió concepto de fondo. Luego de referirse al marco constitucional y legal, así como a la noción y características del control inmediato de legalidad, señaló que en este caso no hay duda que la No. 2020-0828 de 1º de junio de 2020: i) es un acto administrativo de carácter general; ii) expedido en ejercicio de la función administrativa; iii) proferido por una autoridad nacional, como lo es la Corporación Autónoma Regional de Caldas, pues si bien en principio podría pensarse que dicha entidad es del orden territorial o regional, lo cierto es que esa divergencia de criterios fue resuelta por la Corte Constitucional en el auto 047 del 3 de marzo de 2010, en el que les atribuyó a las CAR el carácter de entidades públicas del orden nacional; y que iv) tuvo como propósito desarrollar los decretos legislativos expedidos en los estados de excepción. De otra parte, indicó que el acto cumple con los presupuestos requeridos para que proceda el control inmediato de legalidad y si bien su vigencia operó hasta el 1° de julio de 2020, lo cierto es que dicha circunstancia no impide ejercer el control inmediato de legalidad, en tanto resulta procedente respecto de los efectos que produjo o que pudo producir mientras estuvo vigente.
Puntualmente, resaltó que la resolución objeto de análisis fue: “[P]roferida con ocasión de los Decretos legislativos No 417 y 637 de 2020 y para desarrollar la ejecución del Decreto Legislativo No 491 de 28 de marzo de 2020, los primeros, declararon el estado de excepción, y el segundo, expedido durante la vigencia del primero de los citados decretos extraordinarios, cuyo propósito no es otro que alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de emergencia, así como a las medidas de urgencia adoptadas para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica derivada de la pandemia COVID-19, pues la finalidad de las medidas transitorias adoptadas, es la de coadyuvar a conjurar la grave calamidad pública que afecta a la ciudadanía en general por causa del COVID-19, así como minimizar y prevenir la propagación de la pandemia, mediante el distanciamiento social, a la par de continuar o extender una medida que se había tomado con anterioridad a la interior de la Corporación, como lo es la suspensión de términos que aplican en las actuaciones administrativas relacionadas con trámites, autorizaciones y licencias ambientales, garantizando el respeto al derecho del debido proceso, sin afectar la continuidad y efectividad del servicio a cargo de la Corporación Autónoma Regional de Caldas” Asimismo, destacó que dicho acto supera tanto el examen formal como el material de los requisitos para su expedición, de donde concluyó que se encuentra ajustado a derecho.
CONSIDERACIONES 1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 de la Ley 137 de 1994, 37-2 de la Ley 270 de 1996 y 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las medidas de carácter general que sean dictadas en ejercicio de la función administrativa y como desarrollo de los decretos legislativos durante los Estados de Excepción, tendrán un control inmediato de legalidad, ejercido por la autoridad de lo contencioso administrativo en el lugar donde se expidan si se tratare de entidades territoriales o del Consejo de Estado si emanaren de autoridades nacionales.
Las autoridades competentes que los expidan enviarán los actos administrativos a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a su expedición. Procedibilidad del medio de control inmediato de legalidad En el caso objeto de estudio por parte de la Sala, se advierte que la Resolución No. 2020-0828 del 1° de junio de 2020, “por la cual se suspenden unos términos administrativos”, fue expedida por la Corporación Autónoma Regional de Caldas invocando razones originadas en “la emergencia sanitaria generada por la pandemia del COVID -19”.
A través de dicho acto se dió continuidad a las medidas de suspensión de términos de “las actuaciones administrativas que conlleven la práctica de visitas, para resolver las solicitudes de permisos, autorizaciones, licencias ambientales, con visita técnica decretada y no practicada; así como los procedimientos sancionatorios y recursos; que para adelantar o resolver precisen de la realización de visita técnica; hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 1° de julio 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19.
De la misma manera se suspenden hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 1° de julio de 2020, los términos de las actuaciones administrativas que a la fecha se encuentren pendientes de librar las citaciones y/o comunicaciones, para realizar las respectivas diligencias de notificación, siempre que éstas no sea posible llevarlas a cabo por medios electrónicos”.
Aclarado el alcance del acto objeto de control, procede la Sala a analizar los requisitos de forma, para determinar si en este caso se cumplieron y hay lugar a realizar un examen de fondo de la resolución. En tal sentido, se observa que en el sub lite la Resolución No. 2020-0828 del 1° de junio de 2020, se encuentra suscrita por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Caldas, Juan David Arango Gartner.
Así, en la medida que el acto, como se explicó en precedencia, prorrogó la suspensión de términos adoptada, entre otras, en las Resoluciones Nos. 2020- 0542, 2020-0580 y 2020-0651, en punto a ciertas actuaciones y procedimientos administrativos, es claro que corresponde a un asunto de la competencia del director general de la entidad. Aunado a ello, se advierte que tiene elementos suficientes que permiten su identificación, tales como el número, la fecha, la identificación de las facultades que permiten su expedición, la expresión del mecanismo de publicidad, las consideraciones, el articulado y la firma de quien la suscribe.
Lo anterior permite concluir que el acto sometido a control cumple a cabalidad con los requisitos de forma, que si bien no son sustanciales deben ser cumplidos por la autoridad que profiere el acto administrativo[1]. Superado dicho estudio, procede la Sala a analizar los requisitos sustanciales que permitan proferir una decisión de fondo.
Sobre el particular, lo primero que debe decirse es que la Resolución No. 2020-0828 del 1° de junio de 2020 corresponde a un acto administrativo general, pues no hay duda que crea situaciones jurídicas que obligan de manera impersonal a los usuarios y a los servidores públicos de la Corporación Autónoma Regional de Caldas, en punto a la suspensión de términos que a través de ellas se ordenó, para las actuaciones administrativas que lleva a cabo esa entidad y que fueron expresamente mencionadas en la parte resolutiva del mismo.
En segundo lugar, se aprecia que también cumple con el presupuesto correspondiente a que haya sido dictada en ejercicio de la función administrativa, pues para la Sala resulta diáfano que la prórroga en la suspensión de términos de manera temporal corresponde a una de las maneras de atender las actividades destinadas a la prestación de los servicios administrativos por la Corporación Autónoma Regional de Caldas, en este caso con el fin de acoger las recomendaciones del Gobierno Nacional para prevenir la propagación del virus.
En tercer término, se trata de un acto expedido por una autoridad del orden nacional, pues como lo señaló el señor agente del Ministerio Público en su intervención, si bien las corporaciones autónomas regionales del país gozan de una autonomía especial, han sido catalogadas como entidades públicas del orden nacional y sujetas a un régimen especial, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 489 de 1998, el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, y el artículo 23 de la Ley 99 de 1993.
Sobre la naturaleza jurídica de tales entidades, entre otras, en las sentencias C-593 de 1995 y C-570 de 2012, la Corte Constitucional explicó lo siguiente: Las corporaciones autónomas regionales son órganos constitucionales de orden nacional sui generis, pues reúnen varias de las características de los órganos descentralizados por servicios, específicamente en materia de administración de los recursos naturales y planificación y promoción del desarrollo regional con criterios de sustentabilidad ambiental, pero (a) no están sujetas a control de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar o variar sus decisiones -lo que no se opone a los controles jurisdiccionales, y (b) no están adscritas a ningún ministerio ni hacen parte de ningún sector administrativo (Negrillas de la Sala).
Ahora bien, en cuanto al último de los requisitos, referido a que tengan como fin desarrollar uno o más de los decretos legislativos expedidos en los Estados de Excepción, se tiene que el Decreto Legislativo 417 del 17 de marzo de 2020, por medio del cual se declaró el Estado Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional señaló expresamente que “con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales” -Se destaca-.
A su vez, el Decreto Legislativo 491 del 28 de marzo de 2020 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica”, dispuso en su artículo 6° la suspensión de términos de las actuaciones administrativas en las entidades y organismos que conforman el poder público en sus distintos niveles[2].
En ese orden, no caben dudas que la resolución analizada, por medio de las cual se prorrogó la suspensión de términos en la Corporación Autónoma Regional de Caldas corresponde a un acto administrativo dictado en desarrollo de los decretos legislativos. Además, el hecho de que en sus consideraciones se haya aludido al Decreto 457 del 22 de marzo de 2020, que a su vez se fundamentó en los artículos 189 numeral 4, 303 y 315 de la Constitución Política y 199 de la Ley 1801 de 2016, es decir, en las facultades ordinarias del ejecutivo y los poderes de policía que le confiere la Constitución política, no constituye una razón suficiente para abstenerse de controlarlos en esta coyuntura excepcional.
Ello es así, comoquiera que, apelando a un criterio material o sustancial -si se quiere-, es necesario reconocer que en muchos casos dichos actos generales se expidieron con el fin hacer frente a los efectos de la situación excepcional originada por la pandemia, por lo que es necesario su control, así no dependan expresamente de los decretos legislativos, pues, dada su potencialidad y los efectos que surten, podrían conllevar limitaciones a los derechos humanos, las libertades y los derechos de los trabajadores, los cuales no pueden suspenderse ni restringirse según las voces de los artículos 212 a 215 superiores[3].
Así las cosas, para la Sala es claro que la resolución objeto de análisis, aunque no lo invocó expresamente, como lo explicó el director general de la entidad en su intervención, se profirió con base y como desarrollo del Decreto Legislativo 417 de 2020, “Por el cual se declara un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio Nacional”, en tanto fue proferida para conjurar los efectos de la pandemia -como consta en sus consideraciones y en aplicación del Decreto Legislativo 491 de 2020 que le otorgó la competencia para ello.
En consecuencia, en los términos expuestos no hay duda de que cumple las condiciones para ser analizada por esa vía, es decir: i) es un administrativo de carácter general; ii) expedido en ejercicio de la función administrativa; iii) proferido por una autoridad nacional; y iv) desarrolla los decretos legislativos proferidos en el marco del Estado de Excepción. Así las cosas, la Sala procederá a realizar el correspondiente análisis de legalidad.
Para ello, sea lo primero recordar que, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo 2020, el Presidente de la República, con fundamento en el artículo 215 Superior, declaró el estado de emergencia económica, ecológica y social por un término de 30 días calendario. La declaratoria de emergencia obedeció a la necesidad de hacer frente en el país a los efectos de la pandemia del virus COVID-19.
Se reitera que, si bien dicho decreto legislativo no fue invocado expresamente en las resoluciones objeto de estudio, lo cierto es que materialmente corresponden a un desarrollo del mismo, en tanto se expidieron justamente para conjurar los efectos de la pandemia y así se expresó en sus consideraciones. Además, no hay duda que la relación de ambas normas es directa, pues si bien formalmente no se aludió al decreto legislativo lo cierto es que materialmente resulta ser un desarrollo de aquel.
Si se aceptara que la consecuencia de no invocar expresamente un decreto legislativo trae aparejada la imposibilidad de realizar un control inmediato de legalidad, aun cuando sea evidente que el acto desarrolla una norma de ese rango, también habría que aceptar, a su vez, que las entidades pueden desarrollar normas de los estados de excepción sin invocar intencionalmente decretos legislativos para evitar el control por esta vía, lo cual no resulta lógico ni ajustado a la naturaleza, sentido y alcance de este medio de control.
Por otra parte, si bien la parte resolutiva del Decreto 417 de 17 de marzo 2020 se limitó a la declaratoria del estado de excepción y a señalar que se emitirán los decretos legislativos que desarrollen las medidas anunciadas en la parte considerativa[4], lo cierto es que las consideraciones del mismo hicieron expresa referencia a las recomendaciones de la OMS en materia de aislamiento y distanciamiento social, de acuerdo con las cuales se avizora la necesidad de suspender términos en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales para limitar los escenarios de propagación del virus.
Así lo señaló: Que una de las principales medidas, recomendadas por la Organización Mundial de la Salud, es el distanciamiento social y aislamiento, para lo cual, las tecnologías de la información y las comunicaciones y los servicios de comunicaciones, en general, se convierten en una herramienta esencial para permitir la protección la vida y la salud de los colombianos. Que los efectos económicos negativos generados por el el nuevo coronavirus Covid-19 a los habitantes del territorio nacional requieren de la atención mediante la adopción de medidas extraordinarias encaminadas a atender las obligaciones de diferente naturaleza, como tributarias, financieras, entre otras, con el fin de proteger el sector salud, promover la industria y el comercio del país y permitan absorber las perdidas económicas y fuerza laboral afectada por esta pandemia.
Que con el propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 Y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales.
Que con igual propósito de limitar las posibilidades de propagación del nuevo virus Covid 19 y de proteger la salud del público en general y de los servidores públicos que los atienden, se hace necesario expedir normas que habiliten actuaciones judiciales y administrativas mediante la utilización de medios tecnológicos, y adoptar las medidas pertinentes con el objeto de garantizar la prestación del servicios público de justicia, de notariado y registro, de defensa jurídica del Estado y la atención en salud en el sistema penitenciario y carcelario.
Sin embargo, puntualmente en cuanto al análisis de legalidad que le corresponde a la Sala en esta ocasión, debe destacarse que la Resolución No. 2020-0828 aquí analizada, como lo señalaron los intervinientes en sus escritos, fue expedida cuando ya había sido expedido el aludido Decreto Legislativo 491[5], que del 1° de junio de 2020, de ahí que el análisis correspondiente a esta resolución debe hacerse de cara a dicho decreto, el cual habilitó expresamente a las autoridades del orden nacional para suspender los términos de las actuaciones.
En consecuencia, tal análisis material deberá adelantarse, en primer lugar, mediante la confrontación de Resolución No. 2020-0828 con las normas que dieron origen a su expedición y que le sirvieron de fundamento jurídico inmediato, esto es, con los Decretos Legislativos 417 y 491 de 2020. Frente al análisis de conexidad esta Corporación ha señalado que el mismo busca “establecer si la materia del acto objeto de control inmediato tiene fundamento constitucional y guarda relación directa y específica con el estado de emergencia declarado y el decreto legislativo que adopta medidas para conjurarlo[6]”.
Con el fin de llevar a cabo dicho estudio se tiene que la Resolución No. 2020-0828 ordenó la suspensión de términos para varias actuaciones administrativas en la Corporación Autónoma Regional de Caldas, así:
ARTÍCULO PRIMERO: Continuar con las medidas adoptadas de suspensión de los términos de las actuaciones administrativas que conlleven la práctica de visitas, para resolver las solicitudes de permisos, autorizaciones, licencias ambientales, con visita técnica decretada y no practicada; así como los procedimientos sancionatorios y recursos; que para adelantar o resolver precisen de la realización de visita técnica; hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 1° de julio 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID- 19.
De la misma manera se suspenden hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 1° de julio de 2020, los términos de las actuaciones administrativas que a la fecha se encuentren pendientes de librar las citaciones y/o comunicaciones, para realizar las respectivas diligencias de notificación, siempre que éstas no sea posible llevarlas a cabo por medios electrónicos.
PARÁGRAFO. La medida adoptada en el presente artículo no aplica cuando se trate de resolver solicitudes de concesión aguas superficiales y subterráneas presentadas por los municipios, o personas prestadoras de servicio público domiciliario de acueducto, destinadas a los sistemas de acueductos urbanos y rurales. En este punto, lo primero que debe destacarse es que el presidente de la República, mediante el Decreto 417 de 2020, declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, con el fin de conjurar la crisis sanitaria originada por la pandemia del COVI-19 y los efectos negativos en la economía. En las consideraciones de dicho acto, como se dejó expuesto en precedencia, se dejó establecida la necesidad de “expedir normas de orden legal que flexibilicen la obligación de atención personalizada al usuario y se permita incluso la suspensión de términos legales en las actuaciones administrativas y jurisdiccionales”.
Posteriormente, se expidió el Decreto Ordinario 457 del 22 de marzo de 2020, en el que se ordenó “el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 am) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 am) del día 13 de abril de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19”.
Ese decreto fue modificado el 8 de abril de 2020, mediante el Decreto Ordinario 531 de 2020 -que invoca expresamente la resolución objeto de estudio-, mediante el cual se extendió el aislamiento preventivo hasta el 13 de abril de 2020. Por su parte, el 28 de marzo de 2020 se expidió el Decreto Legislativo 491 “Por el cual se adoptan medidas de urgencia para garantizar la atención y la prestación de los servicios por parte de las autoridades públicas y los particulares que cumplan funciones públicas y se toman medidas para la protección laboral y de los contratistas de prestación de servicios de las entidades públicas, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”.
En el artículo 6° de ese decreto legislativo se habilitó legalmente a las autoridades del orden nacional para suspender los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales hasta que permaneciera vigente la emergencia sanitaria, así: Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o años. La suspensión de los términos se podrá hacer de manera parcial o total en algunas actuaciones o en todas, o en algunos trámites o en todos, sea que los servicios se presten de manera presencial o virtual, conforme al análisis que las autoridades hagan de cada una de sus actividades y procesos, previa evaluación y justificación de la situación concreta.
En todo caso los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales se reanudarán a partir del día hábil siguiente a la superación de la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social. Durante el término que dure la suspensión y hasta el momento en que se reanuden las actuaciones no correrán los términos de caducidad, prescripción o firmeza previstos en la Ley que regule la materia (…).
En ese sentido, se aprecia que fue con base en ese decreto legislativo que el director general de CORPOCALDAS expidió la Resolución 2020-0828, en cuyo articulado estableció como medida de carácter general la suspensión de términos para ciertas actuaciones administrativas. Lo anterior permite suponer que las demás actuaciones se seguirían llevando a cabo normalmente y que, en particular en esta resolución, no se afectaron los trámites relativos al derecho de petición ni cualquiera otro que implicara derechos fundamentales, como sí se había hecho en una resolución anterior que esta Sala de Decisión anuló[7].
En esos términos, para la Sala es evidente que la elección de actuaciones, trámites y procedimientos administrativos cuyos términos fueron materia de suspensión no fue arbitraria, caprichosa ni irrazonable, por el contrario únicamente cobijó a aquellas actuaciones administrativas que: a) conllevaran la práctica de visitas; que implicara resolver solicitudes de permisos, autorizaciones, concesiones, licencias ambientales, recursos y procedimientos sancionatorios; b) así como de los recursos y términos en los procesos de Jurisdicción Coactiva; c) o los que se encontraban pendientes de librar citaciones y/o comunicaciones para realizar las respectivas diligencias de notificación, siempre que éstas no fueran posibles llevarlas a cabo por medios electrónicos.
En otras palabras, los términos de las actuaciones que se suspendieron son los que se adelantaban con base en visitas de imposible ejecución ante las medidas de aislamiento preventivo obligatorio ordenada por el Decreto 457 de 2020, o que requerían insumos o desplazamientos, cuando no fuera posible hacerlas por medios electrónicos, lo que permite suponer que dicha suspensión se encuentra plenamente autorizada por el Decreto 491 de 2020.
Aunado a lo expuesto, la suspensión de términos no hizo referencia a plazos legales, como por ejemplo los del derecho de petición, y tampoco impidió el ejercicio de aquellas actuaciones administrativas que se podían adelantar a través de herramientas tecnológicas. Asimismo, el lapso de suspensión de los términos coincide a plenitud con el dispuesto en el Decreto Ordinario Decreto 749 del 28 de mayo de 2020, mediante el cual se ordenó “el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 1 de junio de 2020, hasta las cero horas (00:00) del día 1 de julio de 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del Coronavirus COVID-19” -se destaca-.
Como puede advertirse de su articulado, la resolución suspendió los términos entre el 1° de junio y el 1° de julio de 2020, periodo que, se insiste, coincide plenamente con el lapso que duró el aislamiento preventivo obligatorio ordenado por ese decreto. Ahora bien, en este punto conviene aclarar que, si bien el artículo segundo del acto objeto de control dispuso “la presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición”, lo cual va en contravía de lo dispuesto en el artículo 65 del C.P.A.C.A.[8], según el cual los actos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados, lo cierto es que la Sala advirtió que, según certificación expedida por la misma entidad, el acto fue publicado el mismo día en que empezó a surtir efectos, esto es, como es natural, solo a partir de la publicación entró en vigencia[9].
Además, como se explicó, a través de esa resolución se suspendieron los términos a partir del 1° de junio de 2020 y, de conformidad con los considerandos, hasta esa fecha regía la Resolución No. 797 del 26 de mayo de 2020, mediante la cual se suspendieron los términos hasta las cero horas (00:00 a.m.) del 1° de junio 2020, en el marco de la emergencia sanitaria por causa del coronavirus COVID-19, es decir que, previo a la fecha de su publicación y expedición dicho acto no podía surtir efectos porque precisamente había una resolución anterior que ordenó la suspensión de términos hasta la fecha en que, de acuerdo con la verificación realizada por la Sala, se publicó la resolución objeto de control.
Con esa claridad, se tiene que sin perjuicio de la imprecisión en la que se incurrió en la resolución, lo cierto es que en este caso el acto realmente solo surtió efectos desde la fecha de su publicación. Con base en lo expuesto, resulta diáfano el cumplimiento del requisito material de conexidad por parte de la Resolución 2020-0828 de 1° de junio de 2020, expedida por CORPOCALDAS, en la medida que la materia de dicho acto tiene un claro y evidente fundamento constitucional y guarda relación directa con el estado de emergencia decretado mediante el Decreto 417 de 2020 y con el Decreto Legislativo 491 de la misma anualidad, que habilitó a las autoridades del orden nacional para adoptar medidas como las que en dicha resolución se ordenaron para conjurarlo.
Adicionalmente, para la Sala la resolución también cumple con el requisito material de proporcionalidad, en tanto mediante ese acto administrativo la entidad acogió y puso en práctica las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional para la atención de la emergencia sanitaria ocasionada por la pandemia. Lo anterior, pues como se explicó, en los aludidos decretos legislativos se declaró el estado de emergencia en todo el territorio nacional y se facultó a las autoridades para suspender términos en las actuaciones administrativas y, con base en ellos, el director de la entidad adoptó una serie de medidas transitorias y excepcionales para garantizar la salud de los servidores públicos de CORPOCALDAS, la protección de los usuarios de los servicios que presta la entidad y salvaguardó el debido proceso de los ciudadanos partícipes de las actuaciones que adelanta la entidad.
A más de lo anterior, debe ponerse de presente que la resolución no modificó ningún plazo legal o judicial, como se explicó en acápites anteriores, pues se limitó a aquellos establecidos en los procedimientos administrativos que adelanta esa corporación. En suma, la Resolución 2020-0828 de 1° de junio de 2020, proferida por CORPOCALDAS resulta idónea, necesaria y proporcional si se compara con la gravedad de los hechos que originaron la declaración del estado de excepción y la inminencia de que el virus se propagara con mayor rapidez si no se acataban las órdenes del Gobierno Nacional y los expertos en la materia.
Por último, la Sala se permite recordar que como lo ha establecido el Consejo de Estado, aunque el control inmediato de legalidad supone un estudio integral del acto objeto de estudio, lo cierto es que “no puede pretenderse con ello que al ejercer tal control, el juez revise todo el ordenamiento jurídico[10]”, por lo cual los efectos de esta sentencia corresponden a los de la cosa juzgada relativa, esto es, solo operarán respecto de los aspectos analizados y decididos en esta oportunidad.
En conclusión, para esta Sala las medidas adoptadas por la Resolución 2020- 0828 se encuentran ajustadas a derecho, por las razones hasta aquí expuestas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena, Sala Especial de Decisión No. Doce (12), administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA ARTÍCULO PRIMERO: DECLARAR ajustada a derecho la Resolución 2020-0828 de 1° de junio de 2020, proferida por la Corporación Autónoma Regional del Centro de Caldas-CORPOCALDAS.
ARTÍCULO SEGUNDO: Por Secretaría, cópiese, comuníquese a las partes e intervinientes por el medio más expedito y archívese el expediente. (firmado electrónicamente) RAMIRO PAZOS GUERRERO (firmado electrónicamente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ (firmado electrónicamente) SANDRA LISSETH IBARRA VÉLEZ (firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Salva voto (firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Salva parcialmente el voto CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL CONSEJERO LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02460-00(CA) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS (CORPOCALDAS) Demandado: RESOLUCIÓN 2020-0828 DEL 1 DE JUNIO DE 2020 De manera respetuosa presento a continuación los argumentos que me llevan a salvar parcialmente el voto en la sentencia proferida el 25 de febrero de 2021, por la Sala Doce Especial de Decisión, con ponencia del señor magistrado, Dr. Ramiro Pazos Guerrero.
Las razones de mi desacuerdo son las siguientes: En cumplimiento de lo previsto en el inciso segundo del artículo 136 de la Ley 1437 de 2011, la Corporación Autónoma Regional de Caldas remitió a la Secretaría General del Consejo de Estado, para efectos de su correspondiente control inmediato de legalidad, copia simple de la Resolución 2020-0828 del 1º de junio de 2020, por medio de la cual se suspendieron unos términos administrativos.
El artículo segundo del acto objeto de control, es del siguiente tenor: “La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición”. La Sala mayoritaria consideró, que si bien dicha disposición “va en contravía de lo dispuesto en el artículo 65 del C.P.A.C.A., según el cual los actos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados, lo cierto es que la Sala advirtió que, según certificación expedida por la misma entidad, el acto fue publicado el mismo día en que empezó a surtir efectos, esto es, como es natural, solo a partir de la publicación entró en vigencia”.
Y, seguidamente se indicó que, “sin perjuicio de la imprecisión en la que se incurrió en la resolución, lo cierto es que en este caso el acto realmente solo surtió efectos desde la fecha de su publicación”. De manera respetuosa me aparto de la tesis expresada por la Sala Doce Especial de Decisión, al estudiar la legalidad del artículo segundo del acto administrativo objeto de control, pues considero que dicha disposición debió declararse ilegal por contravenir la normativa superior.
En efecto, de conformidad con el literal c) del artículo 119 de la Ley 489 de 1998, todos los actos administrativos de carácter general deben publicarse en el Diario Oficial, y en el parágrafo de la misma norma se establece que, únicamente con la publicación que se haga de estos actos en el Diario Oficial, se cumple con el requisito de publicidad para efectos de su vigencia y oponibilidad.
El artículo 65 del CPACA[11] retomó esta disposición al señalar que los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados. Así las cosas, el artículo segundo de la Resolución 2020-0828 del 1° de junio de 2020, al establecer que el acto objeto de control, “rige a partir de la fecha de su expedición”, es contrario a la normativa superior que condiciona la obligatoriedad y oponibilidad de las decisiones de carácter general a la publicación, razón por la que, a mi juicio, la Sala debió declarar la ilegalidad de dicha disposición. Con todo respeto, me aparto de la postura de la Sala, según la cual, si bien el artículo segundo en mención va en contravía de lo dispuesto en el artículo 65 del CPACA, dicha imprecisión se sanea en tanto el acto fue publicado “el mismo día en que empezó a surtir efectos”, esto es, “el acto realmente solo surtió efectos desde la fecha de su publicación”.
Esto por cuanto, la publicación de los actos administrativos de carácter general es un presupuesto de eficacia, más no de validez, pues se trata de una circunstancia extrínseca y posterior a la formación del acto, que lo hace inoponible respecto de terceros. Así las cosas, como quiera que la publicidad no constituye un requisito de validez del acto, sino una condición para su obligatoriedad, en el presente caso, el hecho de haberse publicado la resolución en comento en una fecha cierta es un aspecto que no guarda relación con los requisitos de validez del acto administrativo que se controla, como si ocurre con el contenido de la decisión que debe ajustarse a la normativa superior en la que se sustenta, particularmente en el artículo 65 del CPACA, según el cual, “Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso” (resalto).
En estos términos, dejo expresadas las razones de mi salvamento parcial de voto. Fecha ut supra. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Se suscribe con firma escaneada, por salubridad pública (Art. 11, Decreto 491 de 2020) CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA DOCE ESPECIAL DE DECISIÓN SALVAMENTO DE VOTO DEL JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-02460-00(CA) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CALDAS (CORPOCALDAS) Demandado: RESOLUCIÓN 2020-0828 DEL 1 DE JUNIO DE 2020 Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la mayoría, manifiesto que, en aras de la economía procesal, para justificar el salvamento, me remito a las razones que expuse en el expediente 11001031500020200103000, que guarda plena identidad fáctica y jurídica con el presente caso.
El salvamento de voto se puede consultar en: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/Downloader?gu id=645B9 15DC309BC65%2098B9910E22871A75%2033BC4B28FEFA61CA%208D08767E57830F 23%20110010315000202001030001100103. Atentamente, (Firmado electrónicamente) Julio Roberto Piza Rodríguez Fecha ut supra. ----------------------- [1] Al respecto ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 15 de octubre de 2013.
Exp. 1001- 03-15-000-2010-000390-OO (CA). C.P. Marco Antonio Velilla. [2] Artículo 6. Suspensión de términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa. “Hasta tanto permanezca vigente la Emergencia Sanitaria declarada por el Ministerio de Salud y Protección Social las autoridades administrativas a que se refiere el artículo 1 del presente Decreto, por razón del servicio y como consecuencia de la emergencia, podrán suspender, mediante acto administrativo, los términos de las actuaciones administrativas o jurisdiccionales en sede administrativa.
La suspensión afectará todos los términos legales, incluidos aquellos establecidos en términos de meses o año”. [3] Justamente por esa razón es que desde sus inicios se ha dicho sobre la naturaleza del control inmediato de legalidad que “constituye una limitación al poder de las autoridades administrativas, y es medida eficaz con la cual se busca impedir la aplicación de normas ilegales”.
Consejo de Estado, Sala Plena, 17 de septiembre de 1996, sobre ponencia de Mario Alario Méndez. [4] Decreto 417 de 2020. “Articulo 3. El Gobierno nacional adoptará mediante decretos legislativos, además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto, todas aquellas medidas adicionales necesarias para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, así mismo dispondrá las operaciones presupuestales necesarias para llevarlas a cabo”. [5] Publicado el 28 de marzo de 2020. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 24 de mayo de 2016, exp. 11001-03-15-000-2015-02578-00.
C.P. Guillermo Vargas Ayala. [7] Tal es el caso de la Resolución 2020-0542 de 24 de marzo de 2020, proferida por la Corporación Autónoma Regional del Centro de Caldas- CORPOCALDAS, anulada mediante sentencia del 17 de junio de 2020, proferida por esta misma Sala Especial de Decisión. [8]
ARTÍCULO
65. DEBER DE PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL. “Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso. Las entidades de la administración central y descentralizada de los entes territoriales que no cuenten con un órgano oficial de publicidad podrán divulgar esos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, la publicación en la página electrónica o por bando, en tanto estos medios garanticen amplia divulgación. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciada con una petición de interés general, se comunicarán por cualquier medio eficaz.
En caso de fuerza mayor que impida la publicación en el Diario Oficial, el Gobierno Nacional podrá disponer que la misma se haga a través de un medio masivo de comunicación eficaz.
PARÁGRAFO. También deberán publicarse los actos de nombramiento y los actos de elección distintos a los de voto popular”. [9] Para tales efectos se requirió a la entidad, quien a través de Oficio No. 2021-II-00006420 contestó y aportó una certificación una certificación expedida por la Subdirección Administrativa y Financiera de la entidad, en la cual dan cuenta que el señor Andrés Mauricio Valencia, Técnico Administrativo de la Corporación Autónoma Regional de Caldas – Corpocaldas, adscrito a la Subdirección Administrativa y Financiera a la cual pertenece el Subproceso de Gestión Tecnológica publicó personalmente el acto en la página web de la Corporación en la ruta “normativa” y también en la ruta ““Contingencia Covid-19– Resoluciones”.
No obstante, aclaran que comoquiera que en el mes de noviembre de 2020 fueron víctimas de ataques informáticos que buscaban “realizar la modificación de archivos de configuración y de carpetas de la solución web con el fin de instalar ejecutables que afectaran el normal funcionamiento y operación del sitio, y que a través de ataques de defacement, puertas traseras y ramsomware, permitieran generar suplantación de la página, secuestro de información o la suspensión operativa por negación de servicio (…) [se hizo un] cambio de infraestructura tecnológica – migración a otra máquina virtual y servidor web – el cual se realizó desde el 30 de diciembre del año 2020.
De acuerdo a lo anterior, no es posible acceder al Hosting en el cual se encontraba alojada la página web de la corporación antes del ataque de defacement y por ende no se puede tener una evidencia de la fecha real en la cual se publicó el documento llamado “Resolucion-0828-2020.pdf”. Ver expediente digital disponible en el sistema SAMAI. [10] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, exp. 11001-03-15-000-2009-00549-00. [11] Modificado por el artículo 15 de la Ley 2080 de 2021.