11001-03-06-000-2020-00236-00 — Consejo de Estado

11001-03-06-000-2020-00236-00Consejo de Estado · SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVILAuto2021-02-03

Ponente: Édgar González López

Actor: Tribunal Superior De Antioquia

De qué trata

Síntesis: El artículo 44 de la Constitución Política elevó a rango constitucional los derechos de los niños y las niñas, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y proteger a los niños, niñas y adolescentes para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia. La protección integral de los niños, niñas y adolescentes comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos, cuando les son vulnerados. Asimismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable al interés superior de los niños, niñas y adolescentes.ENFOQUE DIFERENCIAL - Como criterio para ampliar el término de la fase de seguimiento para resolver de fondo y definitivamente la situación jurídica del menor / PERSONAS CON DISCAPACIDAD - Posibilidad que la medida transitoria de protección, bajo la modalidad de prestación del servicio se requiera, pueda prolongarse hasta que el ICBF garantice dicho servicioLa Ley 1955 de 2019 modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, que había sido modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018. De esta norma, destaca la Sala: El inciso segundo del artículo 208 reitera que «el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento» debe adelantarse en el plazo de 18 meses que inicia en la fecha «de conocimiento de los hechos». El tercer inciso del artículo 208 introduce el enfoque diferencial, como criterio para ampliar el término de la fase de seguimiento para resolver de fondo y de manera definitiva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes. El mismo inciso determina que el ICBF reglamentará el mecanismo para adelantar el estudio de los respectivos expedientes, determinará la viabilidad de la ampliación de los términos y emitirá el aval correspondiente a la autoridad administrativa para que amplíe dicho plazo. El cuarto inciso del artículo 208 se circunscribe a una de las poblaciones que están comprendidas en el criterio de enfoque diferencial, esto es, a las personas con discapacidad -mayores y menores de edad-. La modificación permite que la medida transitoria de protección impuesta bajo la modalidad de prestación del servicio que la discapacidad requiera, pueda prolongarse hasta que el ICBF garantice dicho servicio.PROCESO DE PROTECCIÓN Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS DE LOS MENORES - Finalidad / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS DE MENORES (PARD) - Fases o etapasEl citado artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 no modificó las reglas de competencia establecidas en el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, ni las previstas en la Ley 1098 de 2006. El marco legal reseñado trata de garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, cuando son vulnerados, desconocidos o puestos en riesgo, a través de un proceso de protección y restablecimiento que se adelanta por vía administrativa. Este proceso se desarrolla en tres fases o etapas: i) la verificación de los derechos (art. 52, modificado por art 1 de Ley 1878); ii) el procedimiento regulado en los artículos 99 y 100 del código (modificados por los arts. 3 y 4 de la Ley 1878), que concluye con la imposición de medidas transitorias de protección, y iii) el seguimiento de esas medidas transitorias (art. 103, modificado por el art. 6 de la Ley 1878 de 2018 y el art. 208 de la Ley 1955 de 2019), que termina con una decisión de fondo tendiente a ubicar de manera definitiva al niño, niña o adolescente en un medio familiar estable (familia nuclear o adoptiva), y a cerrar el proceso de protección.CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO (LEY 1564 DE 2012) - Alcance del artículo 21 / JUEZ DE FAMILIA Y SALA DE CONSULTA - Competencia concurrente y a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia / LEY 1878 DE 2018 - Alcance del parágrafo 3º del artículo 3º / COMPETENCIA TERRITORIAL DEL JUEZ DE FAMILIA - Para conocer de conflictos de competencias entre autoridades administrativas de familia en la etapa inicial del proceso administrativo de restablecimiento de derechos (PARD)[T]eniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implicó la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala y los jueces de familia tenían, en este campo, una competencia concurrente y a prevención, y así se ha continuado ejerciendo. Lo anterior, se encuentra limitado por el alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 […]. [E]l parágrafo […] parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir de que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza los derechos de un niño, niña o adolescente, y establece las siguientes medidas mientras el conflicto se resuelve: […] Configura como ejercicio de competencia a prevención las actuaciones que adelanta la primera autoridad que conoció del proceso y que debe seguir conociendo mientras se resuelve el conflicto. […] Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas. […] Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que llevó a cabo el procedimiento no era la competente. […] Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta. Las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir los vacíos del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en ley especial (Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006). Por lo que, en tanto el artículo 3 de la Ley 1878, que modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite regulado por dicha norma, sobre ese punto ya no hay vacío, sino norma especial de aplicación prevalente. El artículo 99 del Código regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra de forma inicial en este artículo y continúa desarrollándose en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo del artículo 3 de la Ley 1878 cobija ambos artículos. Significa, entonces, que los conflictos de competencia que se susciten desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos», hasta la definición de la situación jurídica «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia. Lo anterior, sin perjuicio de que, por cambios en el lugar de domicilio del menor, se llegaren a exceder las limitaciones de jurisdicción territorial del juez de familia, caso en el cual la competencia recaería en el tribunal de lo contencioso administrativo respectivo o en la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, según el caso.SEGUIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN EN FAVOR DE MENORES - Alcance y autoridades competentes / DECLARATORIA DE ADOPTABILIDAD - Autoridades competentes / DEBER DE COLABORACIÓN ACTIVA ENTRE LAS AUTORIDADES DE FAMILIA - En la etapa de seguimiento de las medidas de protecciónPor su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 […] introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: a- Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos». Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala, tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. b- Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizado en un plazo de seis meses, prorrogable por otros seis. No obstante, el inciso 8 de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. c- Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permiten llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF. En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva. Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación, previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 1998 y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011). […] [E]s obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.CONFLICTOS DE COMPETENCIA ENTRE LAS AUTORIDADES DE FAMILIA EN LA ETAPA DE SEGUIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN - Competencia de la Sala de Consulta y Servicio CivilAdvierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y de los coordinadores de los centros zonales del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias. En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, corresponde a la Sala dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. Es importante señalar, desde este momento, que la actuación administrativa sobre la cual recae el conflicto de competencias administrativa, se encuentra en la etapa de seguimiento, motivo por el cual, según lo expuesto, la Sala es competente para dirimir el conflicto.COMPETENCIA DE LOS DEFENSORES Y COMISARIOS DE FAMILIA - Para adelantar conciliaciones extrajudiciales en materia de custodia, cuidado personal, visitas, protección legal de los niños, niñas y adolescentes y fijación de la cuota alimentaria / COMPETENCIA DE LA SALA DE CONSULTA - Para dirimir los conflictos de competencias que se susciten en relación con los trámites sobre custodias, visitas, alimentos y declaratoria de adoptabilidadRespecto de los trámites sobre custodia, visitas y alimentos, destaca la Sala: El artículo 31 de la Ley 640 de 2001 asigna competencia a los defensores de familia y a los comisarios de familia para adelantar conciliaciones extrajudiciales en diversos asuntos de familia, entre ellos, la custodia y cuidado personal, visitas y protección legal de los niños, niñas y adolescentes, y la fijación de la cuota alimentaria. […] Advierte la Sala que como las normas en cita no contemplan disposiciones especiales en materia de conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite administrativo de estas actuaciones especiales, la Sala continúa con la función de dirimir los que le sean propuestos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. Igualmente, en lo que respecta a la denominada «declaratoria de adoptabilidad», los artículos 7 y 8 de la Ley 1878 de 2018, modificatorios de los artículos 107 y 108 de la Ley 1098 de 2006, tampoco se refieren a eventuales conflictos de competencias administrativas, por lo que la Sala entiende que, de presentarse, serán de su competencia.VIGENCIA DE LA LEY - Alcance / VIGENCIA DE LA LEY 1878 DE 2018 - Interpretación / EXPEDICIÓN DE LA LEY - Alcance / PROMULGACIÓN DE LA LEY - AlcanceCorresponde al Congreso de la República hacer las leyes (artículos 150 y 157 de la Constitución Política), de lo cual se sigue que puede disponer el momento en el cual comenzarán a regir. Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diferente. […] La Ley 4 de 1913, «sobre régimen político y municipal», es plenamente concordante con la normativa constitucional, al disponer que «[l]a ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada», esto es, «insertar la ley en el periódico oficial». No obstante, el artículo 53 de la misma Ley 4 de 1913 establece una excepción a dicha regla […]. Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4, el intérprete no puede pasar por alto […] el artículo 13 de la Ley 1878 […]. La norma […] alude a la vigencia de la Ley 1878 para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas de tránsito de legislación, momento que acaece «a partir de la expedición» de esa ley. La manera ambigua y anti-técnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala. En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido. «En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial». Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición» de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el Legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (art. 53 de la Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como el efecto general inmediato de la ley. Así las cosas, a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se hayan iniciado o se inicien a partir del 9 de enero de 2018 se les aplicará, en su integridad, la Ley 1878 de 2018, incluida la regla especial de definición de los conflictos de competencia asignada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 al juez de familia.REGLAS DE TRANSICIÓN - Artículo 13 de la Ley 1878 de 2018[L]as reglas especiales de tránsito legislativo contenidas en el artículo 13 antes transcrito se refieren expresamente a los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley», esto es, a aquellos en los que, para el 9 de enero de 2018, se hubiera abierto la investigación para la protección de los derechos, en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 (original). Para su aplicación, se tienen en cuenta los siguientes elementos: […] Los procesos en los que aún no se hubiera definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura; es decir, situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva. No obstante, en relación con el seguimiento, se aplicarán las normas de la Ley 1878 de 2018, una vez se encuentre en firme la declaratoria del menor de edad «en situación de vulneración o adoptabilidad». […] En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018 «que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos», se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas».CASO CONCRETO / AUTORIDAD COMPETENTE PARA DEFINIR DE FONDO LA SITUACIÓN JURÍDICA DE UNA ADOLESCENTE - En virtud del vencimiento del término inicial de seguimiento de las medidas de restablecimiento[S]e advierte que el término inicial de seguimiento a las medidas de restablecimiento adoptada en el proceso de la niña M.V.G.G., venció el 9 de julio de 2018, por no haberse prorrogado dicho término, y por lo tanto, a partir de dicha fecha el comisario de Familia del municipio de Cocorná (Antioquia), habría perdido competencia para continuar conociendo del proceso y en consecuencia, procedía la remisión inmediata de las diligencias al funcionario judicial respectivo, a fin de que éste último decidiera de fondo su situación jurídica. Ahora, como el presente asunto se refiere a la definición de la autoridad competente para definir de fondo la situación jurídica de la adolescente M.V.G.G, como resultado de la fase de seguimiento, trámite sobre el que la Ley 1878 de 2018 no se refirió a eventuales conflictos de competencias administrativas, la Sala tiene la competencia para dirimir este conflicto. […] El problema jurídico consiste en determinar cuál autoridad tiene la competencia para resolver, en forma definitiva, la situación jurídica de la adolescente M.V.G.G., en virtud del vencimiento del término inicial de seguimiento de las medidas de restablecimiento adoptadas a su favor, a la luz de lo dispuesto en la Ley 1878 de 2018, que reformó el Código de la Infancia y la Adolescencia, y la posterior modificación introducida por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo).FASE DE SEGUIMIENTO DE LA MEDIDA TRANSITORIA DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS - Término y alcance, con la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018Cuando se declara a un niño, niña o adolescente en situación de vulneración de derechos, consecuentemente se le impone una medida de restablecimiento de derechos, la cual tiene el carácter de transitoria. Seguidamente, debe adelantarse la fase de seguimiento a esa medida transitoria, que está regulada en el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, y tiene el propósito de observar las condiciones del niño, niña o adolescente y los resultados de las medidas adoptadas, para efectos de tomar los correctivos que la observación de dichas condiciones aconseje. […] [L]a fase de seguimiento tiene un término de 6 meses, prorrogable por 6 meses más, y debe finalizar con la definición de fondo de la situación jurídica del niño, niña o adolescente determinando el cierre del proceso, el reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad. En todo caso, la norma también dispone que «el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos». Es decir, todo el proceso de protección desde la información inicial de la presunta amenaza o vulneración, debe adelantarse en máximo 18 meses.PÉRDIDA DE COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA - Por vencimiento de términos del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos / VENCIMIENTO DE TÉRMINOS EN LA ETAPA DE SEGUIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS - Competencia del juez de familia para decidir de fondo la situación jurídica del menorAnte el vencimiento del término para resolver, la autoridad administrativa pierde competencia para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos y este debe ser enviado al juez de familia. El juez dispone de un término máximo de 2 meses para concluir la actuación respectiva. […] Particularmente, el artículo 103 estableció que la autoridad administrativa perderá la competencia en la fase del seguimiento en dos oportunidades, así: (i) cuando supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica, es decir, al pasar los 6 meses iniciales, o el tiempo adicional en caso de haber sido prorrogado, sin que la autoridad administrativa haya determinado, como resultado del seguimiento, si procede el cierre del proceso, el reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad; o, (ii) cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, esto es, al pasar los 6 meses sin que la autoridad administrativa haya prorrogado el término o determinado, como resultado del seguimiento, si procede el cierre del proceso, el reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad. Así las cosas, cuando se cumple alguna de las condiciones anteriores, se produce la pérdida de competencia de la autoridad administrativa y el juez de familia debe asumir la competencia para finalizar el trámite, esto es, definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente. En este punto, es preciso recordar que la modificación del Código de la Infancia y la Adolescencia, con la Ley 1878 de 2018, tuvo como uno de sus fundamentos definir con claridad los tiempos del PARD para evitar la prolongación indefinida del verdadero restablecimiento de los derechos de los niños, niña y adolescentes. […] «Por regla general, los términos [de ley] son perentorios, esto es, improrrogables y su transcurso extingue la facultad jurídica que se gozaba mientras estaban aún vigentes», por lo que, ante el vencimiento de alguno de los términos dispuestos por la ley para el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, la autoridad administrativa pierde competencia de manera irrevocable y le es imperioso remitirlo al juez de familia para que lo continúe.MECANISMO DE AVAL PARA LA AMPLIACIÓN AL TÉRMINO DEL SEGUIMIENTO A LAS MEDIDAS TOMADAS EN EL PARD - Reglamentación y enfoque diferencialMediante la Resolución núm. 1199 del 4 de diciembre de 2019, el ICBF reglamentó el mecanismo para otorgar el aval de ampliación al término de seguimiento de los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos (PARD), en cumplimiento de lo establecido artículo 208 de la Ley 1955 de 2019. La resolución garantizó la atención con enfoque diferencial en los casos en que no se puede decidir de fondo en el plazo establecido en la Ley 1098 de 2016, por situaciones fácticas y probatorias que deben estar debidamente acreditadas en el expediente. En estos casos, el ICBF podrá otorgar un aval a la autoridad administrativa para ampliar el término. El parágrafo 1 del artículo 2 de la resolución aclaró que este mecanismo no es para subsanar yerros o actuaciones que no se hayan desarrollado durante los 18 meses de duración del proceso, y advirtió que no serán estudiados por el Director Regional los casos en los cuales se haya perdido competencia o tengan causal de nulidad. […] La función de aprobar o no el mecanismo que otorga el aval a la autoridad administrativa, está a cargo del Director Regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3, quien, a través de resolución motivada, comunicará su decisión a la autoridad administrativa. La solicitud que eleva la autoridad administrativa para obtener el aval debe ser presentada un mes antes del vencimiento de los 18 meses establecidos para definir de fondo el PARD; esta nueva ampliación no podrá superar los 6 meses contados a partir del vencimiento de la prórroga de seguimiento, otorgando un total de 24 meses para decidir de fondo sobre el proceso. Al cumplimiento de este término se debe remitir al juez de familia, según lo señalado en el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018. Se resalta entonces de los elementos expuestos, que para acudir a este mecanismo, se debe realizar la solicitud con un mes de antelación al vencimiento del término máximo para resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, y que el PARD no puede estar inmerso en causal alguna que determine la pérdida de competencia de la autoridad administrativa.COMPETENCIA DEL JUEZ DE FAMILIA PARA RESOLVER LA SITUACIÓN JURÍDICA DEL MENOR POR PÉRDIDA DE COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA - Es de naturaleza administrativaEl numeral 4 del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia». A su vez, el artículo 120 del mismo Código otorga competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este». Esta potestad, otorgada a los jueces a raíz de la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, es de naturaleza administrativa y no jurisdiccional. […] Queda claro, entonces, que la naturaleza administrativa de la actuación del juez se da en virtud de que actúa en reemplazo de la autoridad administrativa cuando esta última pierde la competencia.FACTOR DE COMPETENCIA TERRITORIAL EN ASUNTOS DE FAMILIA - En materia de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes[E]l artículo 97 del Código de la Infancia y Adolescencia, dispone que la autoridad competente territorialmente para adelantar el proceso administrativo de seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento de derechos es la del lugar donde se encuentre el niño, la niña o adolescente. De acuerdo con la norma citada y como lo ha reiterado la Sala, se observa que el legislador sujeta la competencia en materia de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes al factor territorial (lugar donde se encuentra), lo cual, se justifica por las siguientes razones: i) Protección al debido proceso, en la medida que se permita la mayor participación posible y efectiva de todas las personas involucradas en la actuación; ii) Por el principio de inmediación, puesto que el funcionario que adopta las medidas de protección y hace el seguimiento de las mismas debe estar en condición de conocer de forma directa la situación del menor de edad y de su entorno; iii) Por el principio de eficiencia y eficacia de las medidas adoptadas, puesto que la verificación de estas debe recaer en el servidor del lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente. Vale la pena recordar que esta Sala ha interpretado el artículo 97 del Código de la infancia y la Adolescencia en el sentido de indicar que, la autoridad competente para conocer de un proceso administrativo de restablecimiento de derechos adelantado en favor de un niño, niña o adolescente es la autoridad del lugar donde se encuentra el niño para que el proceso pueda responder efectivamente a su finalidad, en armonía con los principios de inmediación, economía y eficacia que orientan los procedimientos administrativos, en general, con especial relevancia cuando se trata de la garantía efectiva y oportuna de los derechos de este grupo que cuenta con protección constitucional reforzada.EXHORTO A LA PROCURADURÍA DELEGADA PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS DE LA INFANCIA, LA ADOLESCENCIA, LA FAMILIA Y LAS MUJERES - Para que inicie el acompañamiento y vigilancia en este asunto con el objeto de garantizar que se defina la situación jurídica de la adolescente / EXHORTO AL JUZGADO PROMISCUO MUNICIPAL DE GUARNE (ANTIOQUIA) - Para que en el menor tiempo decida la situación jurídica de la adolescente, teniendo en cuenta que actualmente tiene 17 añosDe los documentos aportados al expediente, se observa que la Comisaría de Cocorná omitió el deber de resolver de manera rápida y eficaz la situación jurídica de la adolescente M.V.G.G., a pesar de declarar el estado de vulneración de sus derechos fundamentales y ratificar la medida provisional adoptada por la Defensoría de Familia del ICBF. Además, no consideró la posibilidad de prorrogar el término de seguimiento, lo que ocasionó que esa situación se prolongara hasta la actualidad. Se debe recordar que este tipo de conductas van en contra de la protección que la Constitución y la ley ordenan para los derechos prevalentes de los niños, niñas y adolescentes, por lo que la Sala exhorta a la Comisaría de Familia de Cocorná, para que en estos casos actúe con celeridad y eficacia. En esa medida, por el tiempo que ha tomado el trámite del proceso de restablecimiento de derechos de M.V.G.G., conforme a lo prescrito en la Ley 1878 de 2018 (artículo 4), la Sala ordenará que se remita copia de esta decisión y del expediente respectivo a la Procuraduría General de la Nación, para dar cumplimiento a lo establecido en el inciso 10 de citado artículo, que dispone: «Cuando el juez reciba el expediente deberá informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar». Asimismo, se exhorta a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres, para que inicie el acompañamiento y vigilancia en este asunto con el objeto de garantizar que se defina la situación jurídica de la adolescente M.V.G.G. Por último, se exhorta al Juzgado Promiscuo municipal de Guarne (Antioquia), al cual le sea repartido el proceso, para que en el menor tiempo decida la situación jurídica de la adolescente M.V.G.G, teniendo en cuenta que actualmente tiene 17 años.

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Comisaría de Familia de Cocorná (Antioquia), el Juzgado Promiscuo de Familia de El Santuario (Antioquia), el Juzgado Primero Promiscuo municipal de Guarne (Antioquia) y el Juzgado Segundo Promiscuo municipal de Guarne (Antioquia) / DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES – Protección integral El artículo 44 de la Constitución Política elevó a rango constitucional los derechos de los niños y las niñas, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y proteger a los niños, niñas y adolescentes para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos.

La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia. La protección integral de los niños, niñas y adolescentes comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos, cuando les son vulnerados.

Asimismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable al interés superior de los niños, niñas y adolescentes. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA -ARTÍCULO 44 / LEY 1098 DE 2006 / LEY 1878 DE 2018 ENFOQUE DIFERENCIAL – Como criterio para ampliar el término de la fase de seguimiento para resolver de fondo y definitivamente la situación jurídica del menor / PERSONAS CON DISCAPACIDAD – Posibilidad que la medida transitoria de protección, bajo la modalidad de prestación del servicio se requiera, pueda prolongarse hasta que el ICBF garantice dicho servicio La Ley 1955 de 2019 modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, que había sido modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018.

De esta norma, destaca la Sala: El inciso segundo del artículo 208 reitera que «el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento» debe adelantarse en el plazo de 18 meses que inicia en la fecha «de conocimiento de los hechos». El tercer inciso del artículo 208 introduce el enfoque diferencial, como criterio para ampliar el término de la fase de seguimiento para resolver de fondo y de manera definitiva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes.

El mismo inciso determina que el ICBF reglamentará el mecanismo para adelantar el estudio de los respectivos expedientes, determinará la viabilidad de la ampliación de los términos y emitirá el aval correspondiente a la autoridad administrativa para que amplíe dicho plazo. El cuarto inciso del artículo 208 se circunscribe a una de las poblaciones que están comprendidas en el criterio de enfoque diferencial, esto es, a las personas con discapacidad -mayores y menores de edad-.

La modificación permite que la medida transitoria de protección impuesta bajo la modalidad de prestación del servicio que la discapacidad requiera, pueda prolongarse hasta que el ICBF garantice dicho servicio. FUENTE FORMAL: LEY 1955 DE 2019 – ARTÍCULO 208 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 6 PROCESO DE PROTECCIÓN Y RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS DE LOS MENORES – Finalidad / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS DE MENORES (PARD) – Fases o etapas El citado artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 no modificó las reglas de competencia establecidas en el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, ni las previstas en la Ley 1098 de 2006.

El marco legal reseñado trata de garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, cuando son vulnerados, desconocidos o puestos en riesgo, a través de un proceso de protección y restablecimiento que se adelanta por vía administrativa. Este proceso se desarrolla en tres fases o etapas: i) la verificación de los derechos (art. 52, modificado por art 1 de Ley 1878); ii) el procedimiento regulado en los artículos 99 y 100 del código (modificados por los arts. 3 y 4 de la Ley 1878), que concluye con la imposición de medidas transitorias de protección, y iii) el seguimiento de esas medidas transitorias (art. 103, modificado por el art. 6 de la Ley 1878 de 2018 y el art. 208 de la Ley 1955 de 2019), que termina con una decisión de fondo tendiente a ubicar de manera definitiva al niño, niña o adolescente en un medio familiar estable (familia nuclear o adoptiva), y a cerrar el proceso de protección. FUENTE FORMAL: LEY 1955 DE 2019 – ARTÍCULO 208 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 3 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 52 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 1 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 4 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 6 / LEY 1955 DE 2019 – ARTÍCULO 208 CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO (LEY 1564 DE 2012) – Alcance del artículo 21 / JUEZ DE FAMILIA Y SALA DE CONSULTA – Competencia concurrente y a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia / LEY 1878 DE 2018 – Alcance del parágrafo 3º del artículo 3º / COMPETENCIA TERRITORIAL DEL JUEZ DE FAMILIA – Para conocer de conflictos de competencias entre autoridades administrativas de familia en la etapa inicial del proceso administrativo de restablecimiento de derechos (PARD) [T]eniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implicó la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala y los jueces de familia tenían, en este campo, una competencia concurrente y a prevención, y así se ha continuado ejerciendo.

Lo anterior, se encuentra limitado por el alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 […]. [E]l parágrafo […] parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir de que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza los derechos de un niño, niña o adolescente, y establece las siguientes medidas mientras el conflicto se resuelve: […] Configura como ejercicio de competencia a prevención las actuaciones que adelanta la primera autoridad que conoció del proceso y que debe seguir conociendo mientras se resuelve el conflicto. […] Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas. […] Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que llevó a cabo el procedimiento no era la competente. […] Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta.

Las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir los vacíos del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en ley especial (Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006). Por lo que, en tanto el artículo 3 de la Ley 1878, que modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite regulado por dicha norma, sobre ese punto ya no hay vacío, sino norma especial de aplicación prevalente.

El artículo 99 del Código regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra de forma inicial en este artículo y continúa desarrollándose en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo del artículo 3 de la Ley 1878 cobija ambos artículos. Significa, entonces, que los conflictos de competencia que se susciten desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos», hasta la definición de la situación jurídica «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 21 NUMERAL 16 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 3 PARÁGRAFO 3 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 SEGUIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN EN FAVOR DE MENORES – Alcance y autoridades competentes / DECLARATORIA DE ADOPTABILIDAD – Autoridades competentes / DEBER DE COLABORACIÓN ACTIVA ENTRE LAS AUTORIDADES DE FAMILIA – En la etapa de seguimiento de las medidas de protección Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 […] introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: a- Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».

Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala, tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. b- Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizado en un plazo de seis meses, prorrogable por otros seis.

No obstante, el inciso 8 de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. c- Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permiten llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.

En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva. Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación, previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 1998 y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011). […] [E]s obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.

FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 96 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 6 / LEY 1955 DE 2019 – ARTÍCULO 208 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 98 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 3 CONFLICTOS DE COMPETENCIA ENTRE LAS AUTORIDADES DE FAMILIA EN LA ETAPA DE SEGUIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN – Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y de los coordinadores de los centros zonales del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias.

En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, corresponde a la Sala dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. Es importante señalar, desde este momento, que la actuación administrativa sobre la cual recae el conflicto de competencias administrativa, se encuentra en la etapa de seguimiento, motivo por el cual, según lo expuesto, la Sala es competente para dirimir el conflicto.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 COMPETENCIA DE LOS DEFENSORES Y COMISARIOS DE FAMILIA – Para adelantar conciliaciones extrajudiciales en materia de custodia, cuidado personal, visitas, protección legal de los niños, niñas y adolescentes y fijación de la cuota alimentaria / COMPETENCIA DE LA SALA DE CONSULTA – Para dirimir los conflictos de competencias que se susciten en relación con los trámites sobre custodias, visitas, alimentos y declaratoria de adoptabilidad Respecto de los trámites sobre custodia, visitas y alimentos, destaca la Sala: El artículo 31 de la Ley 640 de 2001 asigna competencia a los defensores de familia y a los comisarios de familia para adelantar conciliaciones extrajudiciales en diversos asuntos de familia, entre ellos, la custodia y cuidado personal, visitas y protección legal de los niños, niñas y adolescentes, y la fijación de la cuota alimentaria. […] Advierte la Sala que como las normas en cita no contemplan disposiciones especiales en materia de conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite administrativo de estas actuaciones especiales, la Sala continúa con la función de dirimir los que le sean propuestos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

Igualmente, en lo que respecta a la denominada «declaratoria de adoptabilidad», los artículos 7 y 8 de la Ley 1878 de 2018, modificatorios de los artículos 107 y 108 de la Ley 1098 de 2006, tampoco se refieren a eventuales conflictos de competencias administrativas, por lo que la Sala entiende que, de presentarse, serán de su competencia. FUENTE FORMAL: LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 31 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 1 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 52 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 7 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 8 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 107 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 108 VIGENCIA DE LA LEY – Alcance / VIGENCIA DE LA LEY 1878 DE 2018 – Interpretación / EXPEDICIÓN DE LA LEY – Alcance / PROMULGACIÓN DE LA LEY – Alcance Corresponde al Congreso de la República hacer las leyes (artículos 150 y 157 de la Constitución Política), de lo cual se sigue que puede disponer el momento en el cual comenzarán a regir.

Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diferente. […] La Ley 4 de 1913, «sobre régimen político y municipal», es plenamente concordante con la normativa constitucional, al disponer que «[l]a ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada», esto es, «insertar la ley en el periódico oficial».

No obstante, el artículo 53 de la misma Ley 4 de 1913 establece una excepción a dicha regla […]. Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4, el intérprete no puede pasar por alto […] el artículo 13 de la Ley 1878 […].

La norma […] alude a la vigencia de la Ley 1878 para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas de tránsito de legislación, momento que acaece «a partir de la expedición» de esa ley. La manera ambigua y anti-técnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala.

En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido. «En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial».

Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición» de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el Legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (art. 53 de la Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como el efecto general inmediato de la ley.

Así las cosas, a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se hayan iniciado o se inicien a partir del 9 de enero de 2018 se les aplicará, en su integridad, la Ley 1878 de 2018, incluida la regla especial de definición de los conflictos de competencia asignada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 al juez de familia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 157 / LEY 4 DE 1913 – ARTÍCULO 4 / LEY 4 DE 1913 – ARTÍCULO 53 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 13 REGLAS DE TRANSICIÓN – Artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 [L]as reglas especiales de tránsito legislativo contenidas en el artículo 13 antes transcrito se refieren expresamente a los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley», esto es, a aquellos en los que, para el 9 de enero de 2018, se hubiera abierto la investigación para la protección de los derechos, en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 (original).

Para su aplicación, se tienen en cuenta los siguientes elementos: […] Los procesos en los que aún no se hubiera definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura; es decir, situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva.

No obstante, en relación con el seguimiento, se aplicarán las normas de la Ley 1878 de 2018, una vez se encuentre en firme la declaratoria del menor de edad «en situación de vulneración o adoptabilidad». […] En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018 «que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos», se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas».

FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 13 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 CASO CONCRETO / AUTORIDAD COMPETENTE PARA DEFINIR DE FONDO LA SITUACIÓN JURÍDICA DE UNA ADOLESCENTE – En virtud del vencimiento del término inicial de seguimiento de las medidas de restablecimiento [S]e advierte que el término inicial de seguimiento a las medidas de restablecimiento adoptada en el proceso de la niña M.V.G.G., venció el 9 de julio de 2018, por no haberse prorrogado dicho término, y por lo tanto, a partir de dicha fecha el comisario de Familia del municipio de Cocorná (Antioquia), habría perdido competencia para continuar conociendo del proceso y en consecuencia, procedía la remisión inmediata de las diligencias al funcionario judicial respectivo, a fin de que éste último decidiera de fondo su situación jurídica.

Ahora, como el presente asunto se refiere a la definición de la autoridad competente para definir de fondo la situación jurídica de la adolescente M.V.G.G, como resultado de la fase de seguimiento, trámite sobre el que la Ley 1878 de 2018 no se refirió a eventuales conflictos de competencias administrativas, la Sala tiene la competencia para dirimir este conflicto. […] El problema jurídico consiste en determinar cuál autoridad tiene la competencia para resolver, en forma definitiva, la situación jurídica de la adolescente M.V.G.G., en virtud del vencimiento del término inicial de seguimiento de las medidas de restablecimiento adoptadas a su favor, a la luz de lo dispuesto en la Ley 1878 de 2018, que reformó el Código de la Infancia y la Adolescencia, y la posterior modificación introducida por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo).

FASE DE SEGUIMIENTO DE LA MEDIDA TRANSITORIA DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS – Término y alcance, con la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018 Cuando se declara a un niño, niña o adolescente en situación de vulneración de derechos, consecuentemente se le impone una medida de restablecimiento de derechos, la cual tiene el carácter de transitoria.

Seguidamente, debe adelantarse la fase de seguimiento a esa medida transitoria, que está regulada en el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, y tiene el propósito de observar las condiciones del niño, niña o adolescente y los resultados de las medidas adoptadas, para efectos de tomar los correctivos que la observación de dichas condiciones aconseje. […] [L]a fase de seguimiento tiene un término de 6 meses, prorrogable por 6 meses más, y debe finalizar con la definición de fondo de la situación jurídica del niño, niña o adolescente determinando el cierre del proceso, el reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad.

En todo caso, la norma también dispone que «el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos». Es decir, todo el proceso de protección desde la información inicial de la presunta amenaza o vulneración, debe adelantarse en máximo 18 meses.

FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 6 PÉRDIDA DE COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Por vencimiento de términos del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos / VENCIMIENTO DE TÉRMINOS EN LA ETAPA DE SEGUIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS – Competencia del juez de familia para decidir de fondo la situación jurídica del menor Ante el vencimiento del término para resolver, la autoridad administrativa pierde competencia para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos y este debe ser enviado al juez de familia.

El juez dispone de un término máximo de 2 meses para concluir la actuación respectiva. […] Particularmente, el artículo 103 estableció que la autoridad administrativa perderá la competencia en la fase del seguimiento en dos oportunidades, así: (i) cuando supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica, es decir, al pasar los 6 meses iniciales, o el tiempo adicional en caso de haber sido prorrogado, sin que la autoridad administrativa haya determinado, como resultado del seguimiento, si procede el cierre del proceso, el reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad; o, (ii) cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, esto es, al pasar los 6 meses sin que la autoridad administrativa haya prorrogado el término o determinado, como resultado del seguimiento, si procede el cierre del proceso, el reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad.

Así las cosas, cuando se cumple alguna de las condiciones anteriores, se produce la pérdida de competencia de la autoridad administrativa y el juez de familia debe asumir la competencia para finalizar el trámite, esto es, definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente. En este punto, es preciso recordar que la modificación del Código de la Infancia y la Adolescencia, con la Ley 1878 de 2018, tuvo como uno de sus fundamentos definir con claridad los tiempos del PARD para evitar la prolongación indefinida del verdadero restablecimiento de los derechos de los niños, niña y adolescentes. […] «Por regla general, los términos [de ley] son perentorios, esto es, improrrogables y su transcurso extingue la facultad jurídica que se gozaba mientras estaban aún vigentes», por lo que, ante el vencimiento de alguno de los términos dispuestos por la ley para el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, la autoridad administrativa pierde competencia de manera irrevocable y le es imperioso remitirlo al juez de familia para que lo continúe. FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 MECANISMO DE AVAL PARA LA AMPLIACIÓN AL TÉRMINO DEL SEGUIMIENTO A LAS MEDIDAS TOMADAS EN EL PARD – Reglamentación y enfoque diferencial Mediante la Resolución núm. 1199 del 4 de diciembre de 2019, el ICBF reglamentó el mecanismo para otorgar el aval de ampliación al término de seguimiento de los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos (PARD), en cumplimiento de lo establecido artículo 208 de la Ley 1955 de 2019.

La resolución garantizó la atención con enfoque diferencial en los casos en que no se puede decidir de fondo en el plazo establecido en la Ley 1098 de 2016, por situaciones fácticas y probatorias que deben estar debidamente acreditadas en el expediente. En estos casos, el ICBF podrá otorgar un aval a la autoridad administrativa para ampliar el término. El parágrafo 1 del artículo 2 de la resolución aclaró que este mecanismo no es para subsanar yerros o actuaciones que no se hayan desarrollado durante los 18 meses de duración del proceso, y advirtió que no serán estudiados por el Director Regional los casos en los cuales se haya perdido competencia o tengan causal de nulidad. […] La función de aprobar o no el mecanismo que otorga el aval a la autoridad administrativa, está a cargo del Director Regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3, quien, a través de resolución motivada, comunicará su decisión a la autoridad administrativa.

La solicitud que eleva la autoridad administrativa para obtener el aval debe ser presentada un mes antes del vencimiento de los 18 meses establecidos para definir de fondo el PARD; esta nueva ampliación no podrá superar los 6 meses contados a partir del vencimiento de la prórroga de seguimiento, otorgando un total de 24 meses para decidir de fondo sobre el proceso.

Al cumplimiento de este término se debe remitir al juez de familia, según lo señalado en el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018. Se resalta entonces de los elementos expuestos, que para acudir a este mecanismo, se debe realizar la solicitud con un mes de antelación al vencimiento del término máximo para resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, y que el PARD no puede estar inmerso en causal alguna que determine la pérdida de competencia de la autoridad administrativa.

FUENTE FORMAL: LEY 1955 DE 2019 – ARTÍCULO 208 / RESOLUCIÓN 1199 DE 2019 (ICBF) COMPETENCIA DEL JUEZ DE FAMILIA PARA RESOLVER LA SITUACIÓN JURÍDICA DEL MENOR POR PÉRDIDA DE COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Es de naturaleza administrativa El numeral 4 del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia».

A su vez, el artículo 120 del mismo Código otorga competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este». Esta potestad, otorgada a los jueces a raíz de la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, es de naturaleza administrativa y no jurisdiccional. […] Queda claro, entonces, que la naturaleza administrativa de la actuación del juez se da en virtud de que actúa en reemplazo de la autoridad administrativa cuando esta última pierde la competencia. FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 119 NUMERAL 4 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 120 FACTOR DE COMPETENCIA TERRITORIAL EN ASUNTOS DE FAMILIA – En materia de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes [E]l artículo 97 del Código de la Infancia y Adolescencia, dispone que la autoridad competente territorialmente para adelantar el proceso administrativo de seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento de derechos es la del lugar donde se encuentre el niño, la niña o adolescente.

De acuerdo con la norma citada y como lo ha reiterado la Sala, se observa que el legislador sujeta la competencia en materia de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes al factor territorial (lugar donde se encuentra), lo cual, se justifica por las siguientes razones: i) Protección al debido proceso, en la medida que se permita la mayor participación posible y efectiva de todas las personas involucradas en la actuación; ii) Por el principio de inmediación, puesto que el funcionario que adopta las medidas de protección y hace el seguimiento de las mismas debe estar en condición de conocer de forma directa la situación del menor de edad y de su entorno; iii) Por el principio de eficiencia y eficacia de las medidas adoptadas, puesto que la verificación de estas debe recaer en el servidor del lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente.

Vale la pena recordar que esta Sala ha interpretado el artículo 97 del Código de la infancia y la Adolescencia en el sentido de indicar que, la autoridad competente para conocer de un proceso administrativo de restablecimiento de derechos adelantado en favor de un niño, niña o adolescente es la autoridad del lugar donde se encuentra el niño para que el proceso pueda responder efectivamente a su finalidad, en armonía con los principios de inmediación, economía y eficacia que orientan los procedimientos administrativos, en general, con especial relevancia cuando se trata de la garantía efectiva y oportuna de los derechos de este grupo que cuenta con protección constitucional reforzada.

FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 97 EXHORTO A LA PROCURADURÍA DELEGADA PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS DE LA INFANCIA, LA ADOLESCENCIA, LA FAMILIA Y LAS MUJERES – Para que inicie el acompañamiento y vigilancia en este asunto con el objeto de garantizar que se defina la situación jurídica de la adolescente / EXHORTO AL JUZGADO PROMISCUO MUNICIPAL DE GUARNE (ANTIOQUIA) – Para que en el menor tiempo decida la situación jurídica de la adolescente, teniendo en cuenta que actualmente tiene 17 años De los documentos aportados al expediente, se observa que la Comisaría de Cocorná omitió el deber de resolver de manera rápida y eficaz la situación jurídica de la adolescente M.V.G.G., a pesar de declarar el estado de vulneración de sus derechos fundamentales y ratificar la medida provisional adoptada por la Defensoría de Familia del ICBF.

Además, no consideró la posibilidad de prorrogar el término de seguimiento, lo que ocasionó que esa situación se prolongara hasta la actualidad. Se debe recordar que este tipo de conductas van en contra de la protección que la Constitución y la ley ordenan para los derechos prevalentes de los niños, niñas y adolescentes, por lo que la Sala exhorta a la Comisaría de Familia de Cocorná, para que en estos casos actúe con celeridad y eficacia. En esa medida, por el tiempo que ha tomado el trámite del proceso de restablecimiento de derechos de M.V.G.G., conforme a lo prescrito en la Ley 1878 de 2018 (artículo 4), la Sala ordenará que se remita copia de esta decisión y del expediente respectivo a la Procuraduría General de la Nación, para dar cumplimiento a lo establecido en el inciso 10 de citado artículo, que dispone: «Cuando el juez reciba el expediente deberá informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar».

Asimismo, se exhorta a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres, para que inicie el acompañamiento y vigilancia en este asunto con el objeto de garantizar que se defina la situación jurídica de la adolescente M.V.G.G. Por último, se exhorta al Juzgado Promiscuo municipal de Guarne (Antioquia), al cual le sea repartido el proceso, para que en el menor tiempo decida la situación jurídica de la adolescente M.V.G.G, teniendo en cuenta que actualmente tiene 17 años.

FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00236-00(C) Actor: TRIBUNAL SUPERIOR DE ANTIOQUIA Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Comisaría de Familia de Cocorná (Antioquia);

Juzgado Promiscuo de Familia de El Santuario (Antioquia); Juzgados Primero y Segundo Promiscuos municipales de Guarne (Antioquia). Asunto: Autoridad competente para definir de fondo la situación jurídica de una adolescente, dentro de la etapa de seguimiento. Pérdida de competencia de las autoridades administrativas. Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se pueden extraer los siguientes hechos relevantes: 1. De acuerdo a la denuncia que obra en el expediente, el 11 de febrero de 2016, una docente de la Institución educativa de Cocorná (Antioquia) reportó vía telefónica ante la Comisaría de Familia de ese municipio una denuncia por presunto abuso sexual contra la niña M.V.G.G[1] de 12 años de edad, por parte de su familia de origen y extensa (folio 1). 2.

El 12 de febrero de 2016, la docente llamó a la Comisaría, para realizar el seguimiento a la denuncia. Sin embargo, dicha entidad le indicó que no pudieron trasladarse al lugar donde se encontraba la niña, por lo que solicitó la intervención del ICBF (folio 1). 3. En consecuencia, el 17 de febrero de 2016, la niña y la funcionaria son trasladadas por la Policía de la Infancia y Adolescencia del municipio de Cocorná a la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Oriente Medio (Regional Antioquia).

Ese mismo día, la Defensoría dictó el auto de apertura del proceso administrativo de restablecimiento de derechos (en adelante, PARD), en favor de la niña M.V.G.G, y ordenó entre otras medidas, su ubicación en un hogar sustituto ubicado en el municipio La Ceja como medida urgente de restablecimiento (folios 2 a 7 y 22). 4. El 19 de febrero de 2016, la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Oriente Medio (Regional Antioquia), mediante Auto (sin número) señaló lo siguiente: Que verificado dentro de los actos iniciales del proceso administrativo sobre la ubicación y procedencia de la niña en el municipio de Cocorná, Antioquia, se remiten las diligencias para que se continúe con el curso de las mismas según lo establecido en el artículo 97 y 98 de la Ley 1098 de 2006.

Por lo anterior, ordenó trasladar el expediente del proceso administrativo de restablecimiento de derechos a favor de la niña M.V.G.G a la Comisaría de Familia de Cocorná (folios 22 a 23). Ese mismo día, la Comisaría, mediante Auto (sin número) asumió competencia del proceso de la niña M.V.G.G (folio 24). 5. El 10 de junio de 2016, la Comisaría de Familia realizó la audiencia de práctica de pruebas y fallo, que terminó con la expedición de la Resolución n.º 14, en la que declaró a la niña M.V.G.G en estado de vulneración de derechos fundamentales y ratificó la medida provisional adoptada por la Defensoría de Familia del ICBF, consistente en ubicación en hogar sustituto.

En dicho acto administrativo, la Comisaría también ordenó el seguimiento a dicha medida hasta resolverse la situación jurídica de la madre de la niña, por adelantarse contra esta, un proceso penal (folios 59 a 73 y 183). 6. El 8 de octubre de 2016, la Comisaría de Familia solicitó el cambio de la niña M.V.G.G del hogar sustituto ubicado en el municipio La Ceja, por presentarse dificultades en su comportamiento (folio 75, 82 a 83). 7.

El 10 de octubre de 2016, mediante acta de colocación familiar se realizó el traslado de la niña M.V.G.G del hogar sustituto ubicado en el municipio La Ceja, al nuevo hogar ubicado en el municipio de Guarne, donde se encuentra actualmente (folios 76 a 77). 8. A partir de la declaratoria del PARD adelantado a favor de la niña M.V.G.G se realizó el seguimiento de las medidas allí ordenadas, con fundamento también en los informes rendidos periódicamente por el equipo interdisciplinario de profesionales del ICBF, así como por la Coordinación del Programa de Atención Terapéutica (ASPERLA), que daban cuenta del desarrollo y evolución de esta en sus diferentes roles, a partir de la adopción de tales medidas (folios 30 a 213). 9.

El 13 de febrero de 2019, la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Oriente Medio (Regional Antioquia), le solicitó a la Comisaría de Familia de Cocorná remitir las actuaciones realizadas dentro del proceso de restablecimiento de derechos de la adolescente M.V.G.G al juez Promiscuo municipal, pues advirtió que el 9 de enero de 2019, se perdió la competencia sobre el caso.

En consecuencia, mediante oficio n.º 222 del 4 de junio de 2019, el comisario de familia de Cocorná remitió al juez Promiscuo de Familia de El Santuario (Antioquia) el expediente de la adolescente M.V.G.G (folio 180). 10. El 10 de junio de 2019, mediante Auto n.º 250, el Juzgado Promiscuo de Familia devuelve el expediente a la Comisaría de Cocorná, al considerar que el proceso se encontraba en la etapa de seguimiento de las medidas de restablecimiento, actuación que le correspondía a la Comisaría del municipio de Cocorná, por declarar el estado de amenaza y vulneración de los derechos fundamentales de la adolescente M.V.G.G (Folios 182 a 184). 11.

El 19 de junio de 2020, el ICBF rindió informe de evolución del proceso de atención de restablecimiento de derechos en el que, entre otros aspectos, señaló lo siguiente: «con relación al proceso de restablecimiento de derechos, se continua sin la vinculación de la familia biológica, familia extensa y/o red de apoyo en el proceso de la adolescente, esto a pesar del tiempo de permanencia en la modalidad».

(Folios 205 a 213). 12. El 16 de julio de 2020, mediante oficio n.º 615, la Comisaría de Familia del municipio de Cocorná propuso ante la Sala Civil de Familia del Tribunal Superior de Antioquia el conflicto negativo de competencias administrativas, por considerar que el competente para definir la situación jurídica de la adolescente M.V.G.G. era el Juzgado Promiscuo de Familia de El Santuario.

En dicho oficio, la comisaria, nombrada el 3 de febrero de 2020, advirtió que el término de 18 meses establecido por la ley para el seguimiento de las medidas de restablecimiento dictadas a favor de M.V.G.G. se vencieron y ese despacho no decidió la situación de la adolescente, y que continuaba ubicada en un hogar sustituto (oficio presentado ante el Tribunal Superior de Antioquia remitido por correo electrónico, sin numeración). 13.

Mediante Auto de ponente del 3 de agosto de 2020, el Tribunal Superior de Antioquia señaló (Auto n.º 133 suscrito por el ponente remitido por correo electrónico, sin numeración): En razón a que el presente conflicto de competencia se suscita entre el Juzgado Promiscuo de Familia de El Santuario y la Comisaría de Familia de Cocorná (Antioquia), dentro de un asunto particular y concreto y de naturaleza administrativa, porque versa sobre un proceso de restablecimiento de derechos de una menor de edad, esta corporación carece de competencia para dirimirlo, pues tal función está asignada a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado […]. 14.

El 16 de octubre de 2020, la Secretaría de la Sala Civil del Tribunal de Antioquia solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil resolver el conflicto de competencias administrativas mencionado (comunicación remitida por correo electrónico, sin numeración de folios). II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de la Sala por el término de cinco (5) días, esto es, desde el 4 de noviembre de 2020 al 10 del mismo mes y año, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite de este conflicto.

Obra informe secretarial del 3 de noviembre de 2020, en el que consta que se informó del conflicto de competencias a: i) el Juzgado Promiscuo de Familia de El Santuario; ii) la Comisaría de Familia del municipio de Cocorná (Antioquia); iii) la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Oriente Medio, Regional Antioquia; iv) Tribunal Superior de Antioquia, Sala Civil de Familia; v) Hogar sustituto Santa Clara y, vi) a la madre de la adolescente M.V.G.G. Obra también informe secretarial del 11 de noviembre de 2020, en el sentido de que se comunicó a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, a través de correo electrónico, que en el Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020 (por medio del cual el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, con el fin de facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competencia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC), se dispuso que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden adelantarse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesados.

En el mismo informe secretarial del 11 de noviembre de 2020, se informó al magistrado ponente, que vencido el término otorgado en el edicto, las autoridades involucradas guardaron silencio en esta etapa. Mediante Auto de fecha 27 de noviembre de 2020, el consejero ponente ordenó que, por intermedio de la Secretaría, se vinculara a los juzgados Primero y Segundo Promiscuos municipales de Guarne (Antioquia), para que intervinieran en este trámite, presentando sus alegatos o consideraciones, como quiera que la adolescente se encuentra ubicada en un hogar sustituto de ese municipio.

Como resultado de lo ordenado en dicho Auto, se recibieron consideraciones únicamente del Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Guarne (Antioquia). III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Comisaría de Familia de Cocorná (Antioquia) Si bien no se recibieron alegatos de la Comisaría de Familia, se tendrán en cuenta los argumentos contenidos en el oficio n.º 615 del 16 de julio de 2020, que fue presentado ante la Sala Civil de Familia del Tribunal Superior de Antioquia, mediante el cual se solicitó dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas entre esa autoridad y el Juzgado Promiscuo de Familia de El Santuario.

Al respecto, la nueva comisaria indicó que al revisar el expediente advirtió que el término legal para realizar el seguimiento al proceso de la adolescente M.V.G.G venció sin que la autoridad administrativa determinara el cierre del mismo, el reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad, por lo que concluyó que la situación jurídica de la hoy, adolescente, no se ha resuelto.

Como consecuencia de lo anterior, señaló que es competencia del Juez Promiscuo de Familia de El Santuario resolver de fondo la situación de esta, según el artículo 103 del Código de la Infancia y Adolescencia, modificado por la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 (Oficio presentado ante el Tribunal Superior de Antioquia remitido por correo electrónico, sin numeración de folios). 2.

Juzgado Promiscuo de Familia de El Santuario (Antioquia) Esta autoridad también guardó silencio dentro del término concedido para presentar alegatos. Sin embargo, se analizarán los argumentos expuestos en el Auto núm. 250 del 10 de junio de 2019, en el que el Juzgado señaló que carecía de competencia para conocer del proceso, pues según el artículo 100 del Código de la Infancia y Adolescencia la autoridad administrativa que adelanta el proceso de restablecimiento de derechos es quien tiene la competencia. En esa línea, manifestó que la autoridad competente, para definir la situación jurídica de M.V.G.G., es la Comisaría, pues el proceso continúa en la etapa de seguimiento de las medidas de restablecimiento y fue dicha entidad la que declaró el estado de vulneración de los derechos fundamentales de la adolescente M.V.G.G. (Folios 182 a 197). 3.

Juzgado Primero Promiscuo municipal de Guarne (Antioquia) Esta autoridad judicial no presentó alegatos o consideraciones. 4. Juzgado Segundo Promiscuo municipal de Guarne (Antioquia) Para el Juzgado, el trámite administrativo adelantado por la Comisaría de Familia se desarrolló con dilaciones injustificadas, pues transcurrieron más de cuatro años sin tomar medidas efectivas que garantizaran los derechos de la adolescente M.V.G.G. También señaló que la resolución que determinó el estado de vulneración de sus derechos condicionó a que se definiera la situación jurídica de esta, bajo el supuesto de precisar, la situación jurídica de la madre.

De otra parte, manifestó que, según el artículo 103 del Código de la Infancia y Adolescencia, la autoridad administrativa debe realizar seguimiento por seis meses, cuando se declara la vulneración de derechos. Sin embargo, cuando considere que debe superarse dicho término, se prorrogará y en este caso, no se utilizó ese término. Por lo anterior, señaló que la Comisaría esperó el paso del tiempo sin prorrogar el término de seguimiento del proceso, para perder competencia, omisión que debe ponerse en conocimiento de las autoridades correspondientes, para que estudien la conducta del funcionario.

Así, indicó que al estar en etapa de seguimiento la autoridad que debe resolver en forma definitiva la situación de la adolescente es la Comisaría de Familia. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1. Aspectos generales sobre la protección y garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Fundamentos constitucionales y desarrollo legal El artículo 44 de la Constitución Política elevó a rango constitucional los derechos de los niños y las niñas, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y proteger a los niños, niñas y adolescentes para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos[2].

La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia[3]. La protección integral de los niños, niñas y adolescentes comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos, cuando les son vulnerados.

Asimismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable al interés superior de los niños, niñas y adolescentes. • Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) que tiene como objeto «establecer normas sustantivas y procesales para la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes, garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades consagrados en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, en la Constitución Política y en las leyes, así como su restablecimiento […]» (artículo 2).

En el Libro Primero del citado código se regulan un conjunto de actuaciones administrativas que, para efectos de garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, estructuran un proceso de protección y restablecimiento de esos derechos, integrado por varias fases o etapas. Dispone el artículo 50 que el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes consiste en «la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que le han sido vulnerados».

Por su parte, el artículo 51 consagra que dicha obligación de restablecimiento es responsabilidad del Estado, en su conjunto. A partir del artículo 52, el código desarrolla las medidas de protección, los procedimientos, las competencias y los trámites mediante los cuales las autoridades administrativas deben hacer efectiva la responsabilidad del Estado en relación con los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes. • La Ley 1878 de 2018[4] introdujo modificaciones a la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), de las cuales se destacan: El artículo 1 modificó el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006, para precisar la competencia, el trámite y el plazo para la verificación de los derechos de los niños, niñas o adolescentes, «en todos los casos en donde se ponga en conocimiento la presunta vulneración o amenaza» de tales derechos.

La modificación señala que la verificación de los derechos debe hacerse «inmediatamente» y, excepcionalmente, fija un plazo máximo de 10 días para la verificación, cuando el niño, niña o adolescente no se encuentra ante la autoridad administrativa competente. El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades administrativas, en las fases del proceso regidas por dicha norma, serán resueltos por los jueces de familia.

El artículo 6 modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, para precisar las actuaciones que deben ser adelantadas como seguimiento de las medidas de protección que se adopten en los términos de los artículos 99 y 100 de la misma Ley 1098, y para establecer 18 meses como plazo para la decisión de fondo que resuelva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes, con medidas definitivas, esto es, la ubicación en medio familiar o la adopción. • La Ley 1955 de 2019[5] modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, que había sido modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018.

La modificación permite que la medida transitoria de protección impuesta bajo la modalidad de prestación del servicio que la discapacidad requiera, pueda prolongarse hasta que el ICBF garantice dicho servicio. El citado artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 no modificó las reglas de competencia establecidas en el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, ni las previstas en la Ley 1098 de 2006.

Competencia de la Sala a) Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Artículo 39.

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].

En este mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de dicha actuación, y iii) que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de entidades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que adelantan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) son de conocimiento de la Sala. Solo se exceptúan de esta competencia los conflictos regulados por la norma especial incorporada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, que reguló el procedimiento de que tratan los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, sin perjuicio de la jurisdicción territorial del juez de familia, como se explicará adelante. b) La posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.

Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […]. 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. Así las cosas, teniendo en cuenta que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implicó la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluyó que la Sala y los jueces de familia tenían, en este campo, una competencia concurrente y a prevención, y así se ha continuado ejerciendo.

Lo anterior, se encuentra limitado por el alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, como procederá a exponerse. c) El alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y Adolescencia La Ley 1878 de 2018 modificó el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia. Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa, asignada a la Sala de Consulta y Servicio Civil, se analizará: i) el trámite a que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por la Ley 1878 de 2018); ii) los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de restablecimiento de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, también modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, y iii) los trámites sobre custodias, visitas, alimentos y declaratoria de adoptabilidad. i) Trámites a los que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, modificados por la Ley 1878 de 2018 El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 para precisar aspectos atinentes al auto de apertura y a su contenido, y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual: En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto.

El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta. En caso de declararse falta de competencia respecto de quien venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso.

En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir de que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza los derechos de un niño, niña o adolescente, y establece las siguientes medidas mientras el conflicto se resuelve: • Configura como ejercicio de competencia a prevención las actuaciones que adelanta la primera autoridad que conoció del proceso y que debe seguir conociendo mientras se resuelve el conflicto. • Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas. • Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que llevó a cabo el procedimiento no era la competente. • Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta.

Las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir los vacíos[6] del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en ley especial (Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006). Por lo que, en tanto el artículo 3 de la Ley 1878, que modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite regulado por dicha norma, sobre ese punto ya no hay vacío, sino norma especial de aplicación prevalente.

Lo anterior, sin perjuicio de que, por cambios en el lugar de domicilio del menor, se llegaren a exceder las limitaciones de jurisdicción territorial del juez de familia, caso en el cual la competencia recaería en el tribunal de lo contencioso administrativo respectivo o en la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, según el caso. ii) Los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de protección de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y la Ley 1955 de 2019, artículo 208 Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, niñas y adolescentes, debe la Sala hacer las siguientes observaciones: El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone que «[E]l seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».

Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, establece: Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. La autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas.

La resolución que así lo disponga se proferirá en audiencia y estará sometida a los mecanismos de oposición establecidos para el fallo en el artículo 100 del presente Código, cuando la modificación se genere con posterioridad a dicha actuación. El auto que fije fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no tendrá recursos.

Cuando el cambio de medida se produzca antes de la audiencia de pruebas y fallo, deberá realizarse mediante auto motivado, notificado por estado, el cual no es susceptible de recurso alguno. En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado (sic).

El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.

Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término. Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.

En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión. (Subraya la Sala). Esta norma introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: a- Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».

Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala[7], tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. b- Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizado en un plazo de seis meses, prorrogable por otros seis.

En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de 2007, subrogado por el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 2015[9], contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.

Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y de los coordinadores de los centros zonales del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias. En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, corresponde a la Sala dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

Es importante señalar, desde este momento, que la actuación administrativa sobre la cual recae el conflicto de competencias administrativa, se encuentra en la etapa de seguimiento, motivo por el cual, según lo expuesto, la Sala es competente para dirimir el conflicto. iii) Trámites sobre custodias, visitas, alimentos y declaratoria de adoptabilidad Respecto de los trámites sobre custodia, visitas y alimentos, destaca la Sala: El artículo 31 de la Ley 640 de 2001[10] asigna competencia a los defensores de familia y a los comisarios de familia para adelantar conciliaciones extrajudiciales en diversos asuntos de familia, entre ellos, la custodia y cuidado personal, visitas y protección legal de los niños, niñas y adolescentes, y la fijación de la cuota alimentaria.

El artículo 1 de la Ley 1878 de 2018, al modificar el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006, para precisar el trámite de «verificación de la garantía de derechos», adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual «[s]i dentro de la verificación de la garantía de derechos se determina que es un asunto susceptible de conciliación, se tramitará conforme la ley vigente en esta materia […]».

En criterio de la Sala, esta norma remite a las reglas legales sobre la conciliación y no al asunto conciliable[11]. Advierte la Sala que como las normas en cita no contemplan disposiciones especiales en materia de conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite administrativo de estas actuaciones especiales, la Sala continúa con la función de dirimir los que le sean propuestos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diferente[12]. La Ley 4 de 1913, «sobre régimen político y municipal», es plenamente concordante con la normativa constitucional, al disponer que «[l]a ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada», esto es, «insertar la ley en el periódico oficial».

No obstante, el artículo 53 de la misma Ley 4 de 1913 establece una excepción a dicha regla, así:

ARTICULO 53. Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los casos siguientes. 1. Cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado [ ]. (Se subraya). Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4, el intérprete no puede pasar por alto que el artículo 13 de la Ley 1878 dispone: Artículo 13.

Los procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación: 1. Los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que no cuenten aún con la definición de la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme con la legislación vigente al momento de su apertura.

Una vez se encuentre en firme la declaratoria en situación de vulneración o adoptabilidad se continuará el trámite de seguimiento de acuerdo con lo previsto en la presente ley. 2. Respecto de los procesos que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos, se deberá aplicar lo dispuesto en la presente ley para el seguimiento de las medidas, cuyo término se contará a partir de la expedición de la presente ley.

(Se subraya). La norma transcrita alude a la vigencia de la Ley 1878 para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas de tránsito de legislación, momento que acaece «a partir de la expedición» de esa ley. La manera ambigua y anti-técnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala.

En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido[13]. «En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial»[14].

Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición»[15] de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el Legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (art. 53 de la Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como el efecto general inmediato de la ley.

Dilucidado lo anterior, corresponde analizar las reglas de tránsito de legislación dispuestas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 para las actuaciones en curso el 9 de enero de 2018. e) Las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 Como ya se indicó, las reglas especiales de tránsito legislativo contenidas en el artículo 13 antes transcrito se refieren expresamente a los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley», esto es, a aquellos en los que, para el 9 de enero de 2018, se hubiera abierto la investigación para la protección de los derechos, en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 (original).

Para su aplicación, se tienen en cuenta los siguientes elementos: • Los procesos en los que aún no se hubiera definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura; es decir, situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva.

No obstante, en relación con el seguimiento, se aplicarán las normas de la Ley 1878 de 2018, una vez se encuentre en firme la declaratoria del menor de edad «en situación de vulneración o adoptabilidad». • En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018 «que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos», se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas».

En el marco legal descrito, la Sala procede a analizar su competencia y fundamentar la decisión sobre el presunto conflicto de competencias administrativas cuya solución le ha sido demandada. f) La competencia de la Sala en el caso concreto Es menester señalar que el bien jurídico tutelado por el parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018 (y por toda la ley, porque tal fue el propósito de acuerdo con la exposición de motivos) son los derechos de los niños, niñas y adolescentes y la garantía de que serán restablecidos mediante una actuación administrativa adelantada en términos cortos y fijos.

De acuerdo con su carácter prevalente consagrado en la Constitución Política (art. 44) y en el bloque de constitucionalidad[16], dicho bien jurídico impone la plena observancia de los principios consagrados en el artículo 209 constitucional y, en especial, los principios de celeridad y eficacia. En ese sentido, la exposición de motivos de la Ley 1878 fue explícita y reiterativa en su propósito de reducir efectivamente los tiempos para que la protección fuera eficaz.

En este caso, de acuerdo con la denuncia que obra en el expediente, el 11 de febrero de 2016, una docente del municipio de Cocorná reportó vía telefónica ante la Comisaría de ese municipio la situación de vulneración en la que se encontraba la niña M.V.G.G. El 12 de febrero de 2016, la docente llamó de nuevo a la Comisaría, para realizar seguimiento a la denuncia. Sin embargo, dicha entidad le indicó que no pudieron trasladarse a donde se encontraba la niña, por lo que solicitó la intervención del ICBF.

En consecuencia, el 17 de febrero de 2016, M.V.G.G y la funcionaria son trasladadas por la Policía de la Infancia y la Adolescencia del municipio de Cocorná a la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Oriente Medio (Regional Antioquia), entidad que, ese mismo día ordenó la apertura del PARD y dispuso como medida de restablecimiento, la ubicación de la niña en un hogar sustituto.

El 19 de febrero de 2016, la Defensoría mediante Auto trasladó el PARD a la Comisaría de Familia de Cocorná, entidad que, también mediante Auto asumió la competencia. Así, mediante Resolución del 10 de junio de 2016, la Comisaría declaró a la niña M.V.G.G en situación de vulneración de derechos fundamentales y como medida transitoria de restablecimiento de derechos, confirmó la adoptada en el Auto de apertura del PARD, esto es, ordenó su permanencia en un hogar sustituto.

Vale la pena mencionar que desde el 10 de octubre de 2016, la adolescente M.V.G.G se encuentra ubicada en un hogar sustituto ubicado en el municipio de Guarne (Antioquia), después de que la Comisaría solicitara el cambio de hogar por dificultades en el comportamiento de esta. De otra parte, a partir de la declaratoria del PARD y hasta el 4 de junio de 2019, la Comisaría continuó con el seguimiento de las medidas de protección ordenadas.

Sin embargo, en esta última fecha mediante oficio n.º 222 la Comisaría de Familia de Cocorná ordenó la remisión de las diligencias al Juzgado Promiscuo de Familia de El Santuario (Antioquia) por pérdida de competencia. Ahora bien, el proceso administrativos de restablecimiento de derechos en favor de M.V.G.G, inició bajo la Ley 1098 de 2006 y para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018 (9 de enero de 2018) ya contaban con declaratoria en situación de vulneración de derechos.

En consecuencia, la etapa de seguimiento se rige por lo dispuesto en la Ley 1878 de 2018. Según la regla especial de tránsito de legislación, contenida en el artículo 13, numeral 2°, de la Ley 1878 de 2018, el seguimiento de las medidas transitorias adoptadas se sujeta a las reglas introducidas por el artículo 6 de la citada ley, a partir de la expedición de la misma.

En virtud de lo anterior, se advierte que el término inicial de seguimiento a las medidas de restablecimiento adoptada en el proceso de la niña M.V.G.G., venció el 9 de julio de 2018, por no haberse prorrogado dicho término, y por lo tanto, a partir de dicha fecha el comisario de Familia del municipio de Cocorná (Antioquia), habría perdido competencia para continuar conociendo del proceso y en consecuencia, procedía la remisión inmediata de las diligencias al funcionario judicial respectivo, a fin de que éste último decidiera de fondo su situación jurídica.

Sobre los requisitos definidos por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), para la existencia de los conflictos de competencia administrativa, en el caso concreto, se tiene que el presente conflicto se ha planteado entre una entidad territorial del orden municipal y tres entidades, del orden nacional. Dos de ellas, negaron expresamente tener la competencia para conocer de la actuación que nos ocupa y el Juzgado Segundo Promiscuo municipal de Guarne (Antioquia), no se pronunció sobre esta: i) La Comisaría de Familia de Cocorná (Antioquia)[17], entidad territorial del orden municipal, y, ii) El Juzgado Promiscuo de Familia de El Santuario (Antioquia), autoridad territorialmente desconcentrada[18] e integrante de la Jurisdicción Ordinaria de la Rama Judicial, conforme a lo establecido en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996). iii) El Juzgado Primero Promiscuo municipal de Guarne (Antioquia), autoridad territorialmente desconcentrada[19] e integrante de la Jurisdicción Ordinaria de la Rama Judicial, conforme a lo establecido en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996). iv) El Juzgado Segundo Promiscuo municipal de Guarne (Antioquia), autoridad territorialmente desconcentrada[20] e integrante de la Jurisdicción Ordinaria de la Rama Judicial, conforme a lo establecido en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).

Por otro lado, el asunto discutido es particular y concreto, y de naturaleza administrativa, porque se trata de establecer la autoridad que debe conocer del PARD iniciado a favor de la niña M.V.G.G., con el fin de resolver, de manera definitiva, su situación jurídica. Además, se reitera que la Sala tiene competencia a prevención en asuntos de familia, según la interpretación que se ha hecho de lo dispuesto en el numeral 16 del artículo 21 del CGP.

En consecuencia, le corresponde a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conocer del asunto. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: « […] mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán[21]».

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.

Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar cuál autoridad tiene la competencia para resolver, en forma definitiva, la situación jurídica de la adolescente M.V.G.G., en virtud del vencimiento del término inicial de seguimiento de las medidas de restablecimiento adoptadas a su favor, a la luz de lo dispuesto en la Ley 1878 de 2018, que reformó el Código de la Infancia y la Adolescencia, y la posterior modificación introducida por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo).

En consideración de la Comisaría de Familia, esta perdió competencia para conocer del PARD por haber superado el término máximo prescrito en la ley, para resolver de fondo la situación legal de la adolescente. El Juzgado por su parte, señala que la competencia es de la Comisaría por encontrarse el caso en etapa de seguimiento. Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: i) Fase de seguimiento de la medida transitoria tomada al declarar en situación de vulneración de derechos con la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018; ii) Vencimiento de los términos en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos y pérdida de competencia de la autoridad administrativa; iii) Facultad del ICBF para reglamentar un mecanismo de aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término del seguimiento a las medidas tomadas en el PARD, atribuida por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019; iv) Naturaleza de la competencia del juez de familia, y, v) Caso concreto 5.

Análisis de la normativa aplicable 5.1. Fase de seguimiento de la medida transitoria tomada al declarar en situación de vulneración de derechos al niño, niña o adolescente, con la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018. Reiteración[22] Cuando se declara a un niño, niña o adolescente en situación de vulneración de derechos, consecuentemente se le impone una medida de restablecimiento de derechos, la cual tiene el carácter de transitoria.

Según el artículo 103 del Código, que fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, la fase de seguimiento tiene un término de 6 meses, prorrogable por 6 meses más, y debe finalizar con la definición de fondo de la situación jurídica del niño, niña o adolescente determinando el cierre del proceso[23], el reintegro al medio familiar[24] o la declaratoria de adoptabilidad[25].

En todo caso, la norma también dispone que «el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos»[26]. Es decir, todo el proceso de protección desde la información inicial de la presunta amenaza o vulneración, debe adelantarse en máximo 18 meses. 5.2.

Vencimiento de los términos en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas y adolescentes, y pérdida de competencia de la autoridad administrativa. Reiteración[27] Ante el vencimiento del término para resolver, la autoridad administrativa pierde competencia para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos y este debe ser enviado al juez de familia.

El juez dispone de un término máximo de 2 meses para concluir la actuación respectiva[28]. Así lo disponen tanto en el artículo 100 (en la fase inicial) como en el artículo 103 (en la fase de seguimiento) del Código de la Infancia y la Adolescencia. Particularmente, el artículo 103 estableció que la autoridad administrativa perderá la competencia en la fase del seguimiento en dos oportunidades, así: i) cuando supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica, es decir, al pasar los 6 meses iniciales, o el tiempo adicional en caso de haber sido prorrogado, sin que la autoridad administrativa haya determinado, como resultado del seguimiento, si procede el cierre del proceso, el reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad; o, ii) cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, esto es, al pasar los 6 meses sin que la autoridad administrativa haya prorrogado el término o determinado, como resultado del seguimiento, si procede el cierre del proceso, el reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad.

Sobre la definición de los términos de la fase de seguimiento, se dijo en la exposición de motivos de la Ley[29]: […] la implementación y ejecución de la Ley 1098 de 2006 ha demostrado que la autoridad administrativa o judicial aunque defina la situación jurídica, los niños continúan por tiempos indefinidos bajo medidas de restablecimiento provisionales, sin que sean reintegrados a su familia nuclear o extensa ni menos aún sin que se defina su situación como adoptables.

En ese sentido y teniendo en cuenta las particularidades de cada caso y las largas permanencias que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ha identificado, se ve la necesidad de crear herramientas que permitan ejercer un control efectivo del tiempo de los niños niñas y adolescentes en los servicios y modalidades de atención del Instituto y para la toma de decisiones, así como determinar el cierre o no de los procesos en donde se adoptó la medida de restablecimiento de derechos en medio familiar. […] Los términos planteados tienen el objetivo de ejercer un verdadero control de las medidas de restablecimiento de derechos, por ende la autoridad administrativa que una vez superado el término de seguimiento de seis (6) meses o habiéndose prorrogado el término, supere el tiempo adicional de hasta seis (6) meses, perderá competencia y el proceso será remitido al Juez de Familia para su conocimiento y a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia. […] La propuesta conforme se mencionó, tiene como objetivo proteger y fortalecer el derecho a la familia de los niños, niñas y adolescentes, evitando en ese sentido separaciones prolongadas de su núcleo familiar o en caso de familias negligentes, permitiendo al niño la vinculación a un hogar que garantice la satisfacción integral de sus derechos.

En ese sentido, lo que se busca es establecer términos que permitan a la autoridad administrativa determinar que la familia a pesar de las acciones de apoyo no garantiza los derechos de los hijos menores de edad y es necesario proteger al niño, declarándolo en adoptabilidad, abriendo una posibilidad de garantizar el derecho a tener una familia, a través de la adopción. Es adecuado establecer términos perentorios, en el entendido que existen familias que no se apropian de los procesos y se involucran de forma intermitente, obstaculizando el restablecimiento de derechos de los niños.

Por ello, es necesario que se límite el tiempo del proceso y las acciones de fortalecimiento a las familias, con el objeto que la autoridad administrativa realice un juicio efectivo de ponderación que permita restablecer de forma efectiva y eficaz los derechos de los niños, niñas y adolescentes. (Resalta la Sala). «Por regla general, los términos [de ley] son perentorios, esto es, improrrogables y su transcurso extingue la facultad jurídica que se gozaba mientras estaban aún vigentes»[30], por lo que, ante el vencimiento de alguno de los términos dispuestos por la ley para el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, la autoridad administrativa pierde competencia de manera irrevocable y le es imperioso remitirlo al juez de familia para que lo continúe. Sin embargo, es menester recordar que el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 (Plan Nacional de Desarrollo) otorgó al ICBF la facultad de reglamentar un mecanismo de aval a la autoridad administrativa para ampliar el término de seguimiento, por lo que se procederá a analizar esta potestad. 5.3.

Facultad del ICBF para reglamentar un mecanismo de aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término del seguimiento a las medidas tomadas en el PARD, atribuida por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019. Reiteración[31] El artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, «[…] por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022», dispuso: Artículo 208.

Medidas de restablecimiento de derechos y de declaratoria de vulneración. Modifíquese el inciso sexto del artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, y adiciónense los siguientes incisos, así: El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término. Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.

En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión. (Resalta la Sala). Mediante la Resolución núm. 1199 del 4 de diciembre de 2019[32], el ICBF reglamentó el mecanismo para otorgar el aval de ampliación al término de seguimiento de los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos (PARD), en cumplimiento de lo establecido artículo 208 de la Ley 1955 de 2019.

En ese sentido, el numeral 1 del artículo 5 de la resolución reglamentaria consagró: «[ ] el proceso no puede estar incurso en ninguna de las causales de pérdida de competencia contemplada en la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018 […]». La función de aprobar o no el mecanismo que otorga el aval a la autoridad administrativa, está a cargo del Director Regional, de acuerdo con lo establecido en el artículo 3, quien, a través de resolución motivada, comunicará su decisión a la autoridad administrativa.

La solicitud que eleva la autoridad administrativa para obtener el aval debe ser presentada un mes antes del vencimiento de los 18 meses establecidos para definir de fondo el PARD; esta nueva ampliación no podrá superar los 6 meses[33] contados a partir del vencimiento de la prórroga de seguimiento, otorgando un total de 24 meses para decidir de fondo sobre el proceso.

Naturaleza de la competencia del juez de familia El numeral 4 del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia». A su vez, el artículo 120 del mismo Código otorga competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este».

Esta potestad, otorgada a los jueces a raíz de la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, es de naturaleza administrativa y no jurisdiccional. Así lo ha manifestado esta Sala al declarar, sobre la competencia del juez para asumir el PARD: […] debe tenerse en cuenta que la atribución otorgada al juez por la norma que se comenta no es general y permanente, sino excepcional y transitoria, con el fin de cumplir una función que debía ejercer una autoridad administrativa, esto es, la defensoría de familia o la comisaría de familia, pero que, al no ejercerla oportuna y diligentemente, dentro del término previsto en la ley (4 meses), se traslada al juez, con la consiguiente pérdida de competencia por parte de aquellas autoridades.

En esa medida, lo que se presenta en este caso es una excepción al reparto general de competencias que hace la Constitución y la ley, pues el legislador le ha otorgado a una autoridad judicial el cumplimiento de una función administrativa, que debe cumplir de manera supletoria, ante la inactividad de las autoridades administrativas, pero únicamente con el fin de culminar el procedimiento y adoptar las medidas de restablecimiento de derechos a que haya lugar.

Esta pérdida de competencia para resolver el procedimiento de restablecimiento de derechos, representa, a su vez, una especie de sanción para las autoridades administrativas incumplidas y una medida de protección para los niños, niñas y adolescentes, que busca evitar dilaciones injustificadas que atenten o pongan en peligro sus derechos y garantías[34].

Queda claro, entonces, que la naturaleza administrativa de la actuación del juez se da en virtud de que actúa en reemplazo de la autoridad administrativa cuando esta última pierde la competencia. 6. Caso concreto Como se indicó en los hechos de esta decisión, el 17 de febrero de 2016, se dictó Auto de apertura del PARD en favor de la niña M.V.G.G. y se ordenó, en principio, la ubicación de esta en un hogar sustituto ubicado en el municipio La Ceja (Antioquia).

Posteriormente, fue trasladada a un nuevo hogar sustituto ubicado en el municipio de Guarne (Antioquia), en el que se encuentra actualmente, razón por la que se vincularon a la presente decisión a los Juzgados Primero y Segundo Promiscuos de este municipio, pues al no existir en dicha entidad territorial, un juez de familia o civil municipal, son estos juzgados los que asumen la competencia según el artículo 120[35] del Código de la Infancia y Adolescencia. Asimismo, el artículo 97[36] del Código de la Infancia y Adolescencia, dispone que la autoridad competente territorialmente para adelantar el proceso administrativo de seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento de derechos es la del lugar donde se encuentre el niño, la niña o adolescente.

De acuerdo con la norma citada y como lo ha reiterado la Sala[37], se observa que el legislador sujeta la competencia en materia de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes al factor territorial (lugar donde se encuentra), lo cual, se justifica por las siguientes razones: i) Protección al debido proceso, en la medida que se permita la mayor participación posible y efectiva de todas las personas involucradas en la actuación; ii) Por el principio de inmediación, puesto que el funcionario que adopta las medidas de protección y hace el seguimiento de las mismas debe estar en condición de conocer de forma directa la situación del menor de edad y de su entorno; iii) Por el principio de eficiencia y eficacia de las medidas adoptadas, puesto que la verificación de estas debe recaer en el servidor del lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente.

Ahora bien, la situación de vulneración de derechos de M.V.G.G se declaró con anterioridad a la expedición de la Ley 1878 de 2018, razón por la cual el término para efectuar el seguimiento de las medidas, hasta ese momento adoptadas, vencía en principio el 9 de julio de 2018, al no haberse solicitado la prórroga del plazo inicial. Lo anterior, porque al entrar en vigencia la Ley 1878 de 2018 (9 de enero de ese año), en el PARD ya se había declarado la situación de vulneración de sus derechos, por lo que resultaba aplicable lo dispuesto en el artículo 13, numeral 2°, de dicha ley, según el cual «[r]especto de los procesos que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos, se deberá aplicar lo dispuesto en la presente ley para el seguimiento de las medidas, cuyo término se contará a partir de la expedición de la presente ley», esto es, el 9 de enero de 2018.

Por lo tanto, a partir del 9 de julio de 2018, la Comisaría de Familia del Municipio de Cocorná (Antioquia) perdió la competencia para continuar conociendo del asunto, ya que dejó vencer el término inicial del seguimiento, y tampoco solicitó prórroga de dicho plazo, conforme al artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018.

En consecuencia, una vez vencido el plazo inicial, no era posible extenderlo otra vez, y lo único que resultaba procedente era declarar la pérdida de competencia y enviar el expediente a los jueces de familia. Así, la Comisaría de Familia, o, en su defecto, la correspondiente Defensoría de Familia o Dirección Regional del ICBF debía remitir el proceso al juez de familia, como lo dispone el inciso 7° del artículo 103 del Código de Infancia y la Adolescencia (modificado por las Leyes 1878 de 2018 y 1955 de 2019).

Ahora bien, teniendo en cuenta los antecedentes del caso, el análisis de la normativa reseñada en el numeral 5 y la competencia territorial que dispone el Código de la Infancia y Adolescencia, la Sala considera que al estar ubicada la adolescente en el municipio de Guarne (Antioquia), le corresponde al Juzgado Primero o Segundo Promiscuo municipal de Guarne (Antioquia), al cual le sea repartido el PARD en favor M.V.G.G, adoptar las decisiones de fondo sobre su situación jurídica. 7.

Advertencia final De los documentos aportados al expediente, se observa que la Comisaría de Cocorná omitió el deber de resolver de manera rápida y eficaz la situación jurídica de la adolescente M.V.G.G., a pesar de declarar el estado de vulneración de sus derechos fundamentales y ratificar la medida provisional adoptada por la Defensoría de Familia del ICBF.

Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE al Juzgado Promiscuo municipal de Guarne (Antioquia), al cual le sea repartido el proceso, para que asuma el conocimiento del PARD en favor de la adolescente M.V.G.G., con el propósito de que se resuelva, de manera definitiva, su situación jurídica en los términos que indica la ley.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente a los Juzgados Primero y Segundo Promiscuos municipales de Guarne, para que aquel al cual le sea repartido el proceso continúe con la actuación administrativa de forma inmediata.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Comisaría de Familia de Cocorná (Antioquia), a la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Oriente Medio (Regional Antioquia), al Juzgado Promiscuo de Familia de El Santuario (Antioquia), a los Juzgados Primero y Segundo Promiscuos municipales de Guarne (Antioquia), a la Sala Civil de Familia del Tribunal Superior de Antioquia, y a la madre biológica de M.V.G.G.

CUARTO: REMITIR COPIA de esta decisión y del expediente respectivo a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres, para lo de su competencia.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).

SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ÁLVARO NAMÉN VARGAS ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Por tratarse de una niña, y con la finalidad proteger su intimidad y demás derechos fundamentales, se omitirá su nombre y el de sus familiares. [2] Ver la sentencia de la Corte Constitucional T-1015 del 7 de septiembre de 2010. [3] La Declaración de Ginebra de 1924, la Declaración de los Derechos del Niño aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1959 y la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño adoptada por la ONU en 1989 (aprobada en Colombia por la Ley 12 de 1991). [4] Ley 1878 de 2018 (enero 9), «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». [5] Ley 1955 de 2019 (mayo 25) «Por el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022.

“Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”». Publicada en el Diario Oficial el 25 de mayo de 2019. [6] Confrontar el artículo 2 de la Ley 1437 de 2011. [7] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016. Reiterada en decisiones: 11001030600020170016700 del 12 de diciembre de 2017 y 11001030600020190001600 del 27 de marzo de 2019, entre otras. [8] Ley 489 de 1998 (diciembre 29), «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.» [9] Decreto 4840 de 2007 (diciembre 17) «Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006». [10] Ley 640 de 2001 (enero 5) «Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones.» [11] Al respecto, ver concepto 98 del 18 de agosto de 2017 de la Oficina Jurídica Nacional del ICBF.

Fuente: Archivo interno entidad emisora> ASUNTO: Respuesta a la solicitud de concepto radicado con S1M 1760938077 de 07/07/2017, referente a conciliaciones hechas por Defensores de Familia. [12] Sobre el particular, ver sentencia C-215 de 1999 de la Corte Constitucional. [13] Artículo 119 de la Ley 489 de 1998: «Publicación en el Diario Oficial». [14] Corte Constitucional.

Sentencia C-306 de 1996, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. [15] Con respecto a la expresión «a partir de», la doctrina de la Sala vertida en el Concepto 2360 de 2017, teniendo como base lo dispuesto por el Diccionario de la Lengua Española, significa «[t]Omar un hecho, una fecha o cualquier otro antecedente como base para un razonamiento o cómputo» (subrayas añadidas). [16] Instrumentos internacionales sobre derechos de los niños, niñas y adolescentes aprobados por Colombia y a los que se refieren los artículos 2 y 6 del Código de la Infancia y la Adolescencia. [17] Así define las comisarías de familia el artículo 83 del Código de la Infancia y de la Adolescencia. [18] La administración de justicia es una función pública que se presta en todo el territorio nacional, de manera desconcentrada y autónoma (artículo 228 de la Constitución Política). [19] La administración de justicia es una función pública que se presta en todo el territorio nacional, de manera desconcentrada y autónoma (artículo 228 de la Constitución Política). [20] La administración de justicia es una función pública que se presta en todo el territorio nacional, de manera desconcentrada y autónoma (artículo 228 de la Constitución Política). [21] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. [22] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicaciones 11001030600020190021700 y 11001030600020190002300 del 3 de abril de 2020. [23] Cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos. [24] Cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos. [25] Cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos. [26] Artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, y posteriormente modificado por la Ley 1955 de 2019. [27] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicaciones 11001030600020190021700 y 11001030600020190002300 del 3 de abril de 2020. [28] Artículo 100: « […] Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá dentro de los tres (3) días siguientes el expediente al juez de familia para que resuelva el recurso o defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente en un término máximo de dos (2) meses. […] // Artículo 103: « […] Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses. […] ». [29] Publicado en la Gaceta del Congreso AÑO XXVI – núm. 211.

ISSN0123- 9066. 4 de abril del 2017. [30] Corte Constitucional. Sentencia C-012 del 2002. Mp. Jaime Araujo Rentería. [31] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicaciones 11001030600020190021700 y 11001030600020190002300 del 3 de abril de 2020. [32] Resolución 11199 de 2019 (diciembre 4), «por la cual se reglamenta el mecanismo para dar el aval de ampliación del término de seguimiento de los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos (PARD)». «Artículo 1 Reglamentase el mecanismo para dar aval de ampliación del término de seguimiento del Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, con el fin de decidir sobre el otorgamiento o no del respectivo aval, de acuerdo con las condiciones y requisitos establecidos para ello en la presente resolución». [33] Resolución 11199 de 2019 artículo 4 numeral d). [34] Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016. [35] Competencia del Juez Municipal. El Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal conocerá de los asuntos que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este. [36] Competencia territorial. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional. [37] Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020200023800 del 14 de diciembre de 2020 y 11001 03 06 000 2020 000156 00 del 24 de septiembre de 2020.