IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Al proponerse argumentos nuevos en el escrito de tutela [L]a Sala advierte que la solicitud de amparo no cumple el requisito general de relevancia constitucional, como se pasa a explicar. De la revisión de los cargos expuestos la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y los de la solicitud de amparo, se evidencia, sin mayor esfuerzo, que la demandante pretende cambiar la discusión que en su momento planteó al interior del proceso ordinario. [Así pues,] lo solicitado por la actora en el medio de control es que se reliquide el monto de la pensión reconocido de conformidad al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, mientras que en el escrito de tutela se observa que cambió la argumentación planteada al interior del proceso ordinario dado que indicó que la actora es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 lo que sin duda alguna muestra que lo pretendido por la actora es que se aborde de nuevo su caso con argumentos nuevos que no planteó en el litigio de conocimiento del juez natural. [En ese orden de ideas,] la Sala advierte que los argumentos que trae a colación la demandante buscan cambiar la discusión planteada y resuelta al interior del medio de control, lo que permite concluir que el caso objeto de estudio no cumple con el requisito de relevancia constitucional.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., tres (3) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01805-00(AC) Actor: TERESA DE JESÚS MORENO BAQUERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN B- Y OTRO Decide la Sala la acción de tutela presentada, mediante apoderado, por la señora Teresa de Jesús Moreno Baquero contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y el Juzgado 55 Administrativo de Bogotá de conformidad con lo establecido en el Decreto 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La señora Teresa de Jesús Moreno Baquero presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B y el Juzgado 55 Administrativo de Bogotá, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, al debido proceso y a la igualdad.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL, VIDA DIGNA Y MINIMO VITAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA EDAD, DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGITIMAS, PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA, FAVORABILIDAD LABORAL E INESCINDIBILIDAD DE LA LEY, DEBIDO PROCESO, Y DERECHO A LA IGUALDAD PROCESAL, de la señora TERESA DE JESUS MORENO BAQUERO. 2.
ORDENA R al TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCION SEGUNDA-SUBSECCION “B”, en amparo a los derechos enunciados, REVOCAR la sentencia proferida el 24 de agosto de 2020, que confirmó la sentencia de primera instancia por la cual negó las pretensiones de la demanda y en consecuencia de ordene a reliquidar la pensión de asistida teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo, es decir, desde el 01 de octubre de 1996 hasta el 30 de septiembre de 1997, e indexar la primera mesada teniendo en cuenta que el retiro del servicio oficial se dio el 01 de octubre de 1997 y la edad para adquirir el status la cumplió el 15 de octubre de 1998. 3.
Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados.” 2. Hechos: De la demanda de tutela, se indican como hechos relevantes los siguientes: La señora Teresa de Jesús Moreno Baquero prestó sus servicios como auxiliar de enfermería en el Hospital Tunjuelo II nivel ESE de Bogotá, desde el 1º de octubre de 1968 hasta el 1º de octubre de 1997, es decir, por más de 20 años al servicio del Estado.
Mediante Resolución 023887 del 10 de octubre de 2001, el entonces Instituto de Seguros Sociales, reconoció la pensión de vejez a favor de la actora, efectiva a partir del 15 de octubre de 1998. El 5 de mayo de 2016, la señora Moreno Baquero solicitó la reliquidación de la pensión de vejez porque, a su juicio, no se tuvieron en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
La entidad negó la reliquidación solicitada por la demandante por Resolución GNR 293303 de 4 de octubre de 2016, decisión frente a la cual interpuso recurso de reposición y apelación resuelto en acto administrativo VPB 44623 del 14 de diciembre de 2016 confirmándola. Por lo anterior, la demandante ejerció medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos referidos y, en su lugar, se ordenara la reliquidación solicitada teniendo en cuenta todos los factores devengados en el último año de servicios.
El proceso le correspondió en primera instancia al Juzgado 55 Administrativo de Bogotá que, mediante fallo del 29 de mayo de 2019, negó las pretensiones de la demanda. Dicha providencia fue apelada por la demandante y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en providencia del 24 de agosto de 2020, confirmó la decisión de primera instancia. Dicha providencia fue notificada electrónicamente el 21 de octubre de 2020. 3.
Argumentos de la tutela A juicio de la actora, el tribunal administrativo demandado incurrió en defecto sustantivo al acudir la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, pues omitió que dicho pronunciamiento no es aplicable a su caso, dado que es beneficiaria del régimen de transición contemplado en la Ley 33 de 1985, de manera que la Ley 100 de 1993 no es la norma aplicable a la hora de reconocer y pagar su pensión de vejez.
Afirmó que la providencia que pretende invalidar incurrió en defecto fáctico dado que no valoró las pruebas que acreditaban su derecho a la reliquidación e indexación pensional. Finalmente, señaló que la demanda fue presentada desde el 28 de julio de 2017, lo que evidencia que, para la fecha de presentación de la misma, la jurisprudencia imperante correspondía a la posición en la cual el Consejo de Estado ordenaba la inclusión de los factores de salario devengados en el último año de servicios, por lo tanto, de haberse surtido un trámite procesal oportuno, la actora no tendría que estar soportando la aplicación de un precedente jurisprudencial que hoy la perjudica. 4.
Trámite Previo Mediante auto del 23 de abril de 2021, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las partes, al Juzgado 55 Administrativo de Bogotá y a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones -, como terceros interesados en el resultado de la presente acción de tutela, a quienes se les remitió copia de la demanda.
El magistrado Julio Roberto Piza Rodríguez, integrante de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en escrito del 28 de mayo de 2021 manifestó impedimento para conocer del asunto el cual se declaró infundado en auto del 1° de junio de 2021. 5. Oposiciones El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B guardó silencio.
El Juzgado 55 Administrativo de Bogotá solicitó que sea negada la acción de tutela dado que el proceso fue decidido conforme a las pruebas y los hechos de la demanda, además se tuvieron en cuenta las sentencias de unificación de la Corte Constitucional SU-230 de 2015, SU-395 de 2017, y SU-023 de 2018,y del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, por tanto, la sentencia proferida fue conforme a derecho, dando aplicación a lo establecido en el artículo 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Adicional a lo anterior, afirmó que los derechos invocados por la actora le han sido respetados a instancias del proceso cuestionado dado que tuvo la oportunidad de realizar las actuaciones propias del ejercicio de los derechos de defensa y contradicción, y la decisión se tomó conforme con las normas y jurisprudencia aplicables al caso. 6.
Intervenciones Colpensiones solicitó que se declarara la improcedencia de la tutela de la referencia, por cuanto no se ha materializado ningún vicio, defecto o vulneración de derechos fundamentales por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. Además, afirmó que la parte actora no puede pretender usar la acción de tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la ley para el efecto.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Caso concreto Mediante el ejercicio de la presente acción la demandante pretende que se deje sin efecto la providencia del 24 de agosto de 2020, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que confirmó la decisión de negar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que negaron la reliquidación pensional teniendo en cuenta todos los factores devengados en el último año de servicios.
A la Sala le corresponde verificar si la presente solicitud de amparo cumple con el requisito de relevancia constitucional y, solo en el evento en que se logre superar el requisito de procedencia y los demás requisitos generales, descenderá con el estudio de la configuración de los defectos alegados por la parte actora. Sobre la relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones.
En ese sentido, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela.
La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario.
La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. De la falta de relevancia constitucional en el sub examine A juicio de la parte actora, con la providencia del 24 de agosto de 2020, la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó indebida interpretación normativa para lo cual, invocó defecto sustantivo y incorrecta valoración probatoria para lo cual afirmó que se había incurrido en defecto fáctico.
En principio, el estudio del cargo en que sustenta la causal específica de procedencia de la acción de tutela debería estudiarse a partir del denominado defecto sustantivo, de no ser, porque, vista las pruebas que obran en el expediente ordinario, puntualmente la demanda del medio de control y el escrito de tutela, la Sala advierte con claridad que la solicitud de amparo no cumple el requisito general de relevancia constitucional, como se pasa a explicar.
En el escrito de tutela la parte actora propone nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario, expone la inconformidad que le generó las conclusiones de los jueces de conocimiento, y, en general, la decisión contraria a sus intereses. De acuerdo con lo anterior, le correspondería a la Sala analizar los presuntos defectos que alega la parte actora, de no ser, porque, visto el expediente en préstamo y de la lectura del escrito de tutela, la Sala advierte que la solicitud de amparo no cumple el requisito general de relevancia constitucional, como se pasa a explicar.
De la revisión de los cargos expuestos la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y los de la solicitud de amparo, se evidencia, sin mayor esfuerzo, que la demandante pretende cambiar la discusión que en su momento planteó al interior del proceso ordinario. Veamos: La Sala encuentra que la actora en la demanda del medio de control alegó: “Cuarta.- Se condene a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES-, a pagar a la actora una pensión mensual vitalicia de jubilación, equivalente al setenta y cinco (75%) por ciento de la totalidad de los factores de salario devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro del servicio oficial, dando aplicación al IPC dado que mi representada se retiró del servicio el 01 de octubre de 1997 cumpliendo con más de veinte años de servicio, debiendo esperar hasta el 15 de octubre de 1998, fecha en la cual cumplió con el segundo requisito para alcanzar su status de pensionada, o sea, 520.805,28 ML/CTE conforme al régimen ordinario aplicable a los empleados del sector oficial según la Ley 33/85, 62/85, 71/88 y las demás normas concordantes, recurriendo a éstas para la forma de liquidación por principio de favorabilidad para el trabajador habiendo cuenta, adicionalmente, de haber consolidado más de 15 años de servicio con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley 100, por lo que en efecto había generado en su favor un beneficio conforme al régimen de transición de la Ley 100 de 1993.
(…) La Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES-, debió liquidar la pensión de jubilación conforme lo ordena el régimen ordinario aplicable a los empleados del sector oficial, según la Ley 33 de 1985, art. 3 numeral 3, 62 de 1985, art 1 numeral 3 y demás normas concordantes, con los factores devengados desde 01 de octubre de 1996 al 30 de septiembre de 1997.” (negrita y subrayado fuera de texto).
Luego, al verificar lo señalado en el escrito de la solicitud de amparo, se tiene que la demandante indicó: “(…) se impone revocar la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y en su lugar negar las pretensiones de la demanda, precedente jurisprudencial citado que NO es aplicable al caso concreto, dado que la situación fáctica del demandante no es uno de los presupuesto contemplados en la referida sentencia, por ser mi representado(a) beneficiario(a) del régimen de transición contemplado en la Ley 33 de 1985, de manera que la ley 100 de 1993 NO es la norma aplicable a la hora de reconocer y pagar su pensión de vejez.
(…) La señora TERESA DE JESUS MORENO BAQUERO laboró al servicio del Estado Colombiano en la Gobernación de Cundinamarca desde el 01 de octubre de 1968 hasta el 01 de septiembre de 1972, y en el Hospital Tunjuelo II Nivel ESE de Bogotá desde el 24 de julio de 1972 hasta el 30 de septiembre de 1997, por lo que el accionante para el 13 de febrero de 1985, fecha en que entro en vigencia la Ley 33 de 1985, tenía más de 15 años de servicios, de allí que es beneficiario(a) de la transición de le la Ley 33 de 1985.” De lo transcrito se tiene que lo solicitado por la actora en el medio de control es que se reliquide el monto de la pensión reconocido de conformidad al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, mientras que en el escrito de tutela se observa que cambió la argumentación planteada al interior del proceso ordinario dado que indicó que la actora es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 lo que sin duda alguna muestra que lo pretendido por la actora es que se aborde de nuevo su caso con argumentos nuevos que no planteó en el litigio de conocimiento del juez natural.
Adicional a lo anterior se tiene que los argumentos planteados respecto a la aplicación del régimen de transición de la ley 100 de 1993 fueron resueltos por la entidad judicial demandada que, en la providencia que se pretende dejar sin efecto, hizo el estudio del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y conforme con lo probado en el proceso concluyó: “(…) en aplicación de todo lo expresado anteriormente, la liquidación o reliquidación de las pensiones que se hallen en el régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, se tendrá en cuenta la edad y tiempo de servicio o cotización del régimen anterior aplicable a cada caso; sin embargo, en relación a el monto o porcentaje aplicable, se entenderá que el ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, situación descrita en igual forma en el artículo 1 ibídem y; los factores salariales que se tendrán en cuenta para dicha liquidación serán los contenidos en el artículo 1º del decreto 1158 de 1994, esto es, deberán incluirse los faltantes y excluirse aquellos que no estén relacionados taxativamente, y en la forma allí dispuesta.
(…) De los hechos probados anteriormente, se evidencia que la parte demandante se halla inmersa en el segundo grupo de personas descritas en cita previa; de esta forma, el Consejo de Estado en su jurisprudencia unificación, para este grupo determinado, fijó una regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición, en la siguiente forma: “92 el ingreso base de liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”.
Que lo relacionado con la jurisprudencia constitucional, se entiende que se aplica no sólo a la Ley 33 de 1985, sino a los regímenes especiales que esta remite. En igual forma, estableció dos sub reglas (excluyendo a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del magisterio de la primera sub regla situación que no es del caso en concreto).
(….) Así las cosas, se pondrá de presente que, aunado a lo anterior, se concertará lo dispuesto en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, entendiendo que los factores sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de pensiones son los dispuestos en el Decreto 1158 de 1994. De todo lo expuesto hasta el momento, es que se dará solución al problema jurídico planteado para el caso en concreto.
(…) Ahora bien, de conformidad con la variación jurisprudencial de esta Corporación y de los hechos probados, se avizora que el ente de previsión adecuó la situación fáctica pensional del demandante al régimen pensional en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como se observa del acto administrativo traído a colación, aplicando lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, en concordancia con la Ley 6de 1945; en ese sentido, se evidencia que dio aplicación del monto y liquidación en los términos dados anteriormente, tomando lo devengado en los últimos 10 años de servicio o el tiempo que hiciere falta, con los factores salariales dispuestos en el Decreto 1158 de 1994, actualizado de conformidad con el IPC- por lo tanto no hay lugar a indexar la primera mesada pensional como se indicó en el párrafo previo-, aplicándole una tasa de reemplazo del 75 % al IBL resultante.
En este orden, la Sala concluye que no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, en la forma solicitada por la parte demandante, pues no se está objetando alguna de las condiciones establecida en la parte motiva de esta providencia en relación a la interpretación del régimen normativo aplicable en la transición a la liquidación de la prestación, la no aplicación de alguna de las subreglas establecidas por la Sala Plena del Consejo de Estado o que hubiere sido excluido algún factor salarial dispuesto en el Decreto 1158 de 1994.
Corolario de lo anterior, teniendo en cuenta la situación particular de la demandante y establecida la unificación jurisprudencial adoptada por esta Corporación sobre el régimen de transición y la forma de liquidar las pensiones, además con el fundamento probatorio y con lo expresado en el párrafo inmediatamente anterior, se concluye que la postura adoptada por el a quo en la providencia proferida en primera instancia está en línea con lo aquí desarrollado, de esta forma, se confirmará la decisión adoptada.” De conformidad con lo anterior, la Sala advierte que los argumentos que trae a colación la demandante buscan cambiar la discusión planteada y resuelta al interior del medio de control, lo que permite concluir que el caso objeto de estudio no cumple con el requisito de relevancia constitucional.
Lo anterior, porque, como se anticipó, para dar por superado el requisito general para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, consistente en la relevancia constitucional, es necesario que en la acción de tutela no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario, pues este mecanismo constitucional no está concebido como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural.
En consecuencia, se declarará improcedente la solicitud de amparo por falta del requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora Teresa de Jesús Moreno Baquero. 2.
En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
(Con firma electrónica) (Con firma electrónica) MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ