IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD En el presente asunto, la [entidad accionante] alega la vulneración del derecho fundamental al debido proceso por parte de las providencias judiciales que impusieron sanción por desacato al señor [A.C.M.], por cuanto estima que incurrieron en defectos fáctico y procedimental.
Esa solicitud de amparo fue coadyuvada por el señor [C.M.], como directo afectado por la sanción impuesta en el trámite de desacato. En lo que tiene que ver con la [parte actora], la Sala debe precisar que esa entidad carece de legitimación en la causa por activa para reclamar la protección de derechos propios y que presuntamente se vulneraron por la sanción impuesta al señor [A.C.M.].
(…) [En efecto,] [e]n el sub lite, la presunta vulneración del derecho al debido proceso se deriva de la decisión de declarar en desacato y sancionar al señor [A.C.M.], director de la UNP. Esa decisión fue adoptada en autos del 8 y 19 de febrero de 2021, dictados por el Juzgado Tercero de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar.
Lo anterior quiere decir que la [entidad accionante] no es la persona llamada a pedir la protección del derecho fundamental al debido proceso, pues el titular de ese derecho es el señor [A.C.M.]. En otras palabras: si en el trámite del incidente de desacato se presentó alguna irregularidad que resulte perjudicial para los derechos fundamentales del señor [C.M.], lo propio sería que él ejerza la acción de tutela directamente.
En ese caso sí estaríamos ante un auténtico interés en controvertir las decisiones que lo sancionaron por desacato. (…) Ahora bien, como el señor [A.C.M.] intervino en el presente asunto para coadyuvar la acción de tutela promovida por la [entidad accionante] y teniendo en cuenta que es el legitimado para pedir la protección del debido proceso presuntamente vulnerado por las providencias acusadas, procede la Sala a determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.
(…) [L]a Sala advierte que la solicitud de revocatoria de la sanción ya fue estudiada por la autoridad judicial competente (juez de primera instancia que decidió el desacato) y encontró que la [entidad accionante] no acompañó las pruebas que demostraban el cumplimiento de la orden de tutela y, por lo tanto, mantuvo la sanción. En todo caso, conviene reiterar que habrá lugar a inaplicar la sanción incluso después de impuesta, toda vez que la sanción por desacato es sólo una consecuencia posible del incumplimiento del fallo y, en todo caso, tiene como objetivo que se acate la orden impuesta mediante fallo de tutela, con el único propósito de salvaguardar los derechos fundamentales del interesado.
Por lo tanto, el señor [A.C.M.] puede solicitar la inaplicación de la sanción impuesta por desacato, medio eficaz e idóneo a partir del cual podrá evitar que la sanción se haga efectiva. (…) En conclusión, la Sala declarará la falta de legitimación en la causa por activa de la [entidad accionante], así como la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por el señor [A.C.M.].
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., tres (3) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00802-00(AC) Actor: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN – UNP Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR Y OTRO La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la Unidad Nacional de Protección (UNP) contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Juzgado Tercero Administrativo de Cartagena.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderada judicial, la UNP pidió la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por las providencias del 8 y 19 de febrero de 2021, dictadas, en su orden, por el Juzgado Tercero Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar.
En concreto, formuló las siguientes pretensiones: (…) Segundo: En consecuencia, REVOCAR el auto 042 de fecha 08 de febrero de 2021 proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena de Indias – Bolívar y el auto 033 de fecha 19 de febrero de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante los cuales se sanciona y se confirma la sanción contra el Director General de la Unidad Nacional de Protección, por cuanto quedó demostrado a lo largo del presente escrito, que la UNP actuó de manera diligente frente al cumplimiento de la sentencia de primera instancia de fecha 10 de junio de 2020, dentro del proceso de acción de tutela No. 2020-00052-00 y que no se configura el componente subjetivo – negligencia- que debe existir para imponer las sanciones de que trata el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero: Así mismo, en aras de evitar un PERJUICIO IRREMEDIABLE, solicito respetuosamente CONCEDER LA MEDIDA PROVISIONAL con el fin de suspender los efectos del Auto No. 033 de fecha 19 de febrero de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, el cual resolvió CONFIRMAR Y MODIFICAR LA SANCIÓN CON ORDEN DE ARRESTO impuesta al DIRECTOR GENERAL DE LA UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, hasta que se resuelva de fondo la presente acción. 2.
Hechos Del expediente de tutela, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. El Defensor del Pueblo Regional Bolívar, como agente oficioso del señor Jorge Luis Montes Hernández, presentó acción de tutela para obtener la protección de los derechos fundamentales de petición, a la vida, a la integridad personal y derechos de la población víctima del conflicto, para lo cual pidió que se ordenara a la UNP adoptar todas las medidas de protección y seguridad, implementando un esquema de seguridad que respondiera al nivel de riesgo del señor Montes Hernández, en su condición de líder social amenazado. 2.2.
La demanda de tutela correspondió al Juzgado Tercero Administrativo de Cartagena, que, por sentencia del 10 de junio de 2020, amparó los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad personal, a la integridad personal y de petición del señor Jorge Luis Montes Hernández. En consecuencia, ordenó a la UNP: 2.1. Que en un término máximo de diez días expida acto administrativo decidiendo de fondo sobre la solicitud de adopción de medidas de protección en favor del señor JORGE LUIS MONTES HERNÁNDEZ, y que le notifique dicha decisión en la forma y términos previstos en los artículos 67 a 69 de la Ley 1437 de 2011.
La decisión deberá proferirse teniendo en cuenta: (i) la grave situación de amenazas que viene sufriendo el actor desde 2017, (ii) su condición de líder social y Coordinador General del proceso pacífico de reconciliación e integración de la Alta Montaña del Municipio de El Carmen de Bolívar, (iii) el recrudecimiento de la violencia que afecta el orden público en la zona de los Montes de María donde está domiciliado y (iv), la situación de violencia generalizada y sistemática que están sufriendo los líderes sociales y defensores de derechos humanos en el territorio nacional. 2.2.
En el evento de que el acto administrativo cuya expedición se ordena, disponga la adopción de medidas de protección en favor del accionante, la Unidad Nacional de Protección deberá adoptar dichas medidas de protección e implementar el correspondiente esquema de seguridad que responda al nivel de riesgo real del accionante, dentro de los cinco días siguientes a la fecha en que quede ejecutoriado el acto administrativo en cuestión. 2.3.
Que dentro de las veinticuatro horas siguientes al fallo coordine con la Policía Metropolitana de Cartagena (o con el Comando Policial que corresponda) la adopción de medidas provisionales protectoras en favor del accionante, las cuales estarán vigentes hasta que quede ejecutoriado el acto administrativo definitivo que decida sobre la solicitud de protección elevada ante la UNP. 2.4.
Que, en la hipótesis de que la situación de orden público y las eventuales medidas de protección que llegaren a implementarse así lo permitan, garantice en el menor tiempo posible el traslado del accionante a su territorio, con el cumplimiento de las disposiciones sanitarias establecidas por el gobierno nacional en el marco de la pandemia del COVID-19. 2.3.
La anterior decisión no fue impugnada. 2.4. El señor Jorge Luis Montes Hernández presentó incidente de desacato contra la UNP, por el presunto incumplimiento de la orden de tutela del 10 de junio de 2020. 2.5. El Juzgado Tercero Administrativo de Cartagena, mediante providencia del 24 de julio de 2020, se abstuvo de declarar en desacato al señor Alfonso Campo Martínez, en calidad de director general de la UNP.
En concreto, la autoridad judicial estimó que la UNP había llevado a cabo las gestiones tendientes a dar cumplimiento al fallo de tutela, por cuanto, mediante Resolución No. 4450 del 6 de julio de 2020, adoptó en favor del señor Montes Hernández las recomendaciones del Comité del Riesgo y Recomendación de Medidas (CERREM), consistentes en: “Un (1) medio de comunicación, un (1) chaleco blindado”. 2.6.
El Defensor del Pueblo Regional Bolívar, en nombre del señor Jorge Luis Montes Hernández, presentó incidente de desacato contra la UNP, por el presunto incumplimiento de la sentencia de tutela del 10 de junio de 2020, con fundamento en que las medidas que adoptó en favor del señor Montes resultaban insuficientes, toda vez no garantizaban las condiciones para su retorno seguro al Municipio El Carmen de Bolívar.
Que, por lo tanto, la Resolución No. 4450 del 6 de julio de 2020, no se ajustaba a lo ordenado en el fallo de tutela. 2.7. Por auto del 8 de febrero de 2021, el Juzgado Tercero Administrativo de Cartagena declaró que el señor Alfonso Campo Martínez, en calidad de director de la UNP, incurrió en desacato de la sentencia del 10 de junio de 2020 y, en consecuencia, lo sancionó con multa equivalente a ocho salarios mínimos mensuales legales vigentes, que debería pagar de su propio peculio.
A juicio del juzgado, las medidas de protección otorgadas por la UNP, consistentes en otorgar al señor Montes Hernández un chaleco blindado y un medio de comunicación, no se acompasaban con: (i) el nivel de riesgo al que estaba sometido, en su condición de líder social y coordinador general del proceso pacífico de reconciliación e integración de la Alta Montaña del Municipio El Carmen de Bolívar;
(ii) el recrudecimiento de la violencia que afectaba el orden público en la zona de Montes de María, y (iii) la violencia generalizada sistemática que están sufriendo los líderes sociales y defensores de derechos humanos en el territorio nacional. 2.8. El 17 de febrero de 2021, la UNP solicitó la revocatoria de la sanción ante el Juzgado Tercero Administrativo de Cartagena. 2.9.
En sede de consulta, el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante providencia del 19 de febrero de 2021, encontró que la UNP no cumplió la sentencia del 10 de junio de 2020. No obstante, modificó la sanción, en el sentido de, además de la multa de ocho salarios mínimos mensuales legales vigentes, imponer dos días de arresto. 3. Argumentos de la acción de tutela 3.1.
La UNP, de manera preliminar, manifestó que la tutela cumple los requisitos generales de procedencia contra providencias que resuelven incidentes de desacato, En cuanto al fondo del asunto, alegó que las providencias del 8 y 19 de febrero de 2021, dictadas por el Juzgado Tercero Administrativo de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar, respectivamente, incurrieron en los siguientes defectos: 3.2.
Defecto fáctico, pues, a su juicio, el tribunal demandado no contaba con el material probatorio suficiente que permitiera confirmar o revocar la sanción, pues el Juzgado Tercero Administrativo no remitió la solicitud de revocatoria de sanción, como pasa a explicarse en el siguiente punto. 3.3. Defecto procedimental absoluto, porque estima que el Juzgado Tercero Administrativo de Cartagena actuó por fuera del procedimiento legalmente establecido, al impedir que el tribunal conociera de la solicitud de revocatoria que presentó la UNP el 17 de febrero de 2021.
Que en esa solicitud se presentaron nuevas pruebas que no fueron conocidas en sede de consulta por el tribunal, en las que se demostró el cumplimiento del fallo de tutela del 10 de junio de 2020, debido a que esa entidad implementó las siguientes medidas de protección en favor del señor Montes Hernández: “un esquema de protección tipo 1 conformado por un (1) vehículo convencional y dos (2) hombres de protección y un (1) chaleco blindado”. 4.
Trámite procesal 4.1. Mediante auto del 2 de marzo de 2021, el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela, denegó la medida provisional y ordenó, entre otras cosas, notificar en calidad de demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo de Bolívar. Adicionalmente, vinculó como tercero con interés, al defensor del pueblo Regional Bolívar, que actuó como agente oficioso del señor Jorge Luis Montes Hernández. 4.2.
En cumplimiento de la anterior decisión, la Secretaría General de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes, mediante correos electrónicos enviados el 5 de marzo de 2021. 4.3. Por auto del 25 de marzo de 2021, el Despacho Sustanciador, en ejercicio del control de legalidad, vinculó al proceso al Juzgado Tercero Administrativo de Cartagena. 4.4.
La Secretaría General de esta Corporación notificó la anterior decisión, mediante correo electrónico enviado el 9 de abril de 2021. 4.5. Mediante auto del 7 de mayo de 2021, el Despacho Sustanciador vinculó en calidad de tercero con interés al señor Alfonso Campo Martínez, director de la UNP, por ser la persona directamente afectada con las providencias que acusa la UNP. 5.
Intervenciones 5.1. El señor Alfonso Campo Martínez coadyuvó la acción de tutela presentada por la UNP, en el sentido de manifestar que las providencias que lo sancionaron por desacato vulneraron el derecho fundamental al debido proceso. Adicionalmente, replicó los argumentos expuestos por la UNP, estos son, que se configuraron los defectos: (i) fáctico, por cuanto la providencia del 19 de febrero de 2021, que confirmó la sanción por desacato, se dictó sin el material probatorio suficiente, y (ii) procedimental, por cuanto el Juzgado Tercero Administrativo no remitió al tribunal la solicitud de revocatoria que se presentó el 17 de febrero de 2021, para el correspondiente análisis en sede de consulta. 5.2.
La magistrada integrante de la Sala de Decisión Nº 1 del Tribunal Administrativo de Bolívar, manifestó que en la providencia objeto de tutela se analizó si estaban o no configurados los elementos objetivo y subjetivo para la procedencia de la sanción impuesta, conforme con los parámetros legales y jurisprudenciales aplicables. 5.2.1. Por otro lado, alegó que, en este caso, se está ejerciendo indebidamente la acción de tutela, pues el juez de primera instancia del incidente de desacato podía suspender los efectos de la sanción impuesta, a solicitud de la parte interesada, una vez acreditara el cumplimiento de la orden de tutela, que es justamente lo que se pretende con esta acción de tutela.
Que la sanción por desacato tiene como fin primordial lograr el cumplimiento de la orden de amparo y, por ende, “de haberse concretado la actuación pendiente para lograr dicho cometido, con posterioridad a la imposición de la sanción, lo cierto es que ésta perdería su vigencia y sería inviable hacerla efectiva”. 5.3. El defensor del pueblo Regional Bolívar se refirió a los hechos que dieron lugar al incidente de desacato.
Adicionalmente, señaló que, de acuerdo con lo informado por el señor Montes Hernández, luego de producirse la decisión de desacato que aquí se acusa, se le asignó un esquema de seguridad provisional, que consta de dos hombres de protección y un vehículo y que, actualmente, se encuentra a la espera de la entrega de un esquema de seguridad definitivo. 5.3.1.
Que las autoridades judiciales demandadas decidieron conforme con las pruebas aportadas por las partes en el trámite de incidente de desacato, particularmente, el informe que presentó esa Defensoría Regional, en la que se daba cuenta de los graves hechos de violencia ocurridos en el municipio en el que el señor Montes Hernández realiza su labor de líder social y la falta de medidas de protección contundentes a su favor. 5.4.
A pesar de haber sido notificado, el juez tercero administrativo de Cartagena, no rindió informe sobre los hechos que motivaron la interposición de la presente acción de tutela. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra sentencias o actuaciones de otra acción de tutela 1.1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. 1.1.1.
La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 1.2.
Respecto de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias o actuaciones adelantadas en otra acción de tutela, la Corte Constitucional en sentencia SU-627 de 2015 unificó el criterio y fijó, al menos, tres posibilidades para la procedencia, así: a) Contra la sentencia de tutela proferida por un juez diferente a la Corte Constitucional, siempre que se demuestre que la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada, que la decisión adoptada fue producto de una situación de fraude, y que no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. b) Contra actuaciones del proceso de tutela anteriores a la sentencia, que puede consistir, entre otros, en no haber informado, notificado o vinculado a los terceros que serían afectados con la decisión. c) Contra actuaciones posteriores a la sentencia de tutela, cuando se trate de proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato. 1.2.1.
Para la Corte, en cualquiera de las anteriores excepciones a la regla de improcedencia de la solicitud de amparo contra sentencias o actuaciones adelantadas en procesos de tutela, sigue siendo exigible el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, como es que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial[1]. 1.3.
Específicamente, en la sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional fijó las siguientes reglas cuando se trata de cuestionar providencias que resuelven incidentes de desacato, que es lo que se discute en este caso: i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio. 2.
Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. En el presente asunto, la UNP alega la vulneración del derecho fundamental al debido proceso por parte de las providencias judiciales que impusieron sanción por desacato al señor Alfonso Campo Martínez, por cuanto estima que incurrieron en defectos fáctico y procedimental. Esa solicitud de amparo fue coadyuvada por el señor Campo Martínez, como directo afectado por la sanción impuesta en el trámite de desacato. 2.2.
En lo que tiene que ver con la UNP, la Sala debe precisar que esa entidad carece de legitimación en la causa por activa para reclamar la protección de derechos propios y que presuntamente se vulneraron por la sanción impuesta al señor Alfonso Campo Martínez, como pasa a explicarse. 2.2.1 La legitimación en la causa determina quiénes pueden obtener una decisión de fondo sobre las pretensiones formuladas en la demanda.
El profesor Devis Echandía enseña que la legitimación en la causa permite determinar «si actúan en el juicio quienes han debido hacerlo, por ser las personas idóneas para discutir sobre el objeto concreto de la litis»[2]. 2.2.2. En materia de tutela, los artículos 86[3] de la Constitución Política y 10[4] del Decreto 2591 de 1991 establecen que la acción de tutela puede ejercerla directamente la persona que considere que se le han vulnerado o amenazado derechos fundamentales.
También puede ejercerse mediante la representación, tal como ocurre en los casos en que los padres actúan en representación de los hijos menores o cuando se constituye apoderado judicial. Por supuesto que en esos casos debe acreditarse la calidad en la que se actúa. Por ejemplo, si se actúa por medio de apoderado judicial, debe aportarse el poder especial que lo faculta para actuar[5], pues, de lo contrario, se configurará un auténtico caso de carencia de poder.
Y si se actúa en calidad de representante legal de una empresa, debe aportarse el respectivo certificado de existencia y representación. 2.3.2. De manera excepcional, la acción de tutela se puede presentar mediante la agencia oficiosa, siempre que se pruebe que el titular del derecho no esté en condiciones de promover su propia defensa.
La Corte Constitucional ha establecido que la agencia oficiosa «se constituye en una institución excepcional, pues requiere que se presente una circunstancia de indefensión e impedimento físico o mental del afectado que le imposibilite recurrir a los mecanismos existentes para buscar por sí mismo la protección de sus derechos»[6]. Para ejercer la acción de tutela mediante agente oficioso debe tenerse, de ser posible, el consentimiento expreso de quien no puede hacerlo por sí mismo, y, además, acreditar que el titular del derecho se encuentra en un estado de imposibilidad que le impide presentar la acción de tutela por sus propios medios y manifestar que se obra en tal calidad. 2.2.3.
En conclusión, están legitimados para interponer la acción de tutela: a) el interesado directamente, b) el representante legal o judicial y c) el agente oficioso, siempre que se demuestre la imposibilidad de que el interesado ejerza su propia defensa. 2.2.4. Así como en las demás acciones judiciales, en la acción de tutela, el juez cuenta con la facultad de revisar, en cualquier momento del proceso, si la persona que ejerció la acción está legitimada para obtener una decisión de fondo.
Si el juez de tutela comprueba que quien ejerció la solicitud de amparo está legitimado, dictará sentencia de fondo. Pero si comprueba la falta de legitimación, así debe declararlo. 2.2.5. En el sub lite, la presunta vulneración del derecho al debido proceso se deriva de la decisión de declarar en desacato y sancionar al señor Alfonso Campo Martínez, director de la UNP.
Esa decisión fue adoptada en autos del 8 y 19 de febrero de 2021, dictados por el Juzgado Tercero de Cartagena y el Tribunal Administrativo de Bolívar. 2.2.6. Lo anterior quiere decir que la UNP no es la persona llamada a pedir la protección del derecho fundamental al debido proceso, pues el titular de ese derecho es el señor Alfonso Campo Martínez.
En otras palabras: si en el trámite del incidente de desacato se presentó alguna irregularidad que resulte perjudicial para los derechos fundamentales del señor Campo Martínez, lo propio sería que él ejerza la acción de tutela directamente. En ese caso sí estaríamos ante un auténtico interés en controvertir las decisiones que lo sancionaron por desacato. 2.2.7.
Si bien la entidad actora alude a la vulneración de derechos fundamentales propios, lo cierto es que de los argumentos que expuso se evidencia que pretende la protección del derecho al debido proceso del señor Alfonso Campo Martínez. La legitimidad de la UNP no puede derivarse del hecho de que el señor Campo Martínez sea el director de esa entidad, pues la responsabilidad en los incidentes de desacato se predica del funcionario, mas no de la entidad, y este sería el único legitimado para alegar la vulneración de derechos fundamentales frente al trámite de esos incidentes. 2.2.7.1.
Es decir, la responsabilidad por el incumplimiento de una orden de tutela dictada a una entidad se evalúa frente al funcionario responsable del cumplimiento y no frente a la entidad propiamente dicha. Justamente por lo anterior, la sanción por desacato no se dirige contra la entidad o la persona jurídica, sino contra el funcionario identificado como responsable del cumplimento de la orden de tutela. 2.2.8.
Por lo tanto, la UNP carece de legitimación en la causa por activa para obtener un pronunciamiento de fondo sobre la supuesta violación al debido proceso por la sanción por desacato impuesta al señor Alfonso Campo Martínez y así se declarará en la parte resolutiva de la sentencia. 2.3. Ahora bien, como el señor Alfonso Campo Martínez intervino en el presente asunto para coadyuvar la acción de tutela promovida por la UNP y teniendo en cuenta que es el legitimado para pedir la protección del debido proceso presuntamente vulnerado por las providencias acusadas, procede la Sala a determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, pues, como se vio, cuando se cuestionan providencias judiciales dictadas en el trámite de un incidente de desacato sigue siendo exigible el cumplimiento de los demás requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, como es que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial. 2.3.1.
La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 2.3.2.
No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales.
En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó[7]: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales (…). 2.3.3.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela, el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. El requisito de subsidiariedad no solo involucra la interposición de los recursos que proceden, sino también que en éstos se cuestionen las decisiones que, en concreto, se atacan en la acción de tutela. 2.3.4.
En el sub lite, si bien el señor Alfonso Campo Martínez alega la configuración de los defectos fáctico y procedimental, en últimas, lo que pretende es que se revoque la sanción que le fue impuesta mediante autos del 8 y 19 de febrero de 2021. 2.3.5. Siendo así, es conveniente precisar que tanto la Corte Constitucional[8] como el Consejo de Estado[9] han establecido que, a pesar de haberse sancionado por desacato, el encargado de cumplir la orden de tutela puede evitar que la sanción se haga efectiva si demuestra que cumplió cabalmente las órdenes de tutela. 2.3.5.1.
En otras palabras, si se comprueba el cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela, ya sea durante el curso del incidente de desacato o incluso después de impuesta la sanción, habrá lugar a inaplicar la sanción. En ese caso, corresponderá al juez de conocimiento informar del levantamiento de la sanción a las autoridades encargadas de la ejecución de la sanción para que terminen el procedimiento. 2.3.6.
De hecho, para el caso objeto de estudio, se observa que posterior a la presentación de la acción de tutela, el Juzgado Tercero Administrativo de Cartagena estudió las solicitudes de revocatoria del 17 y 24 de febrero que presentó la UNP y, al encontrar que aún no se acreditaba el cumplimiento de la orden de tutela, por auto del 25 de febrero de 2021, resolvió obedecer y cumplir lo decidido en sede de consulta por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en providencia del 19 de febrero de 2021.
La providencia del 25 de febrero de 2021 dice: El 17 de febrero pasado, fue allegada solicitud de revocatoria de dicha decisión sancionatoria, suscrita por la Jefa de la Oficina Asesora Jurídica de la UNP. Empero, como quiera que según lo dispuesto en el artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991, la sanción impuesta dentro del trámite de desacato de tutela debe ser consultada obligatoriamente al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse, se consideró pertinente antes de entrar a decidir sobre la solicitud de revocatoria, esperar a que el Tribunal Administrativo de Bolívar se pronunciara en sede de consulta.
En todo caso, el memorial de solicitud de revocatoria fue subido al sistema de registro de actuaciones Justicia XXI Web, conocido como TYBA, a través del cual fue remitido el incidente al Tribunal Administrativo de Bolívar para resolución de consulta. Pues bien, el día de ayer fue notificado el auto de 18 de febrero de 2021 (sic), mediante el cual esa Corporación resolvió el grado de consulta confirmando la decisión de declarar en desacato al Director de la UNP y modificando la sanción impuesta, en el sentido de agregar a la multa, dos días de arresto, providencia cuyo obedecimiento se dispondrá en este auto.
Así pues, confirmada -con modificación- la decisión sancionatoria emitida dentro del sub judice, entrará el Despacho a pronunciarse sobre la solicitud de revocatoria de la misma. Para tal fin, es necesario señalar que con la solicitud en comento se acompañaron los soportes técnicos de la evaluación del nivel del riesgo realizada por la UNP al señor JORGE LUIS MONTES HERNÁNDEZ en el año 2020, documentación que corresponde a los antecedentes administrativos de la Resolución 4450 de 6 de julio de 2020, confirmada íntegramente a través de la Resolución No. 5664 del 16 de septiembre de 2020, por las cuales se adoptaron medidas de protección a todas luces insuficientes e incongruentes respecto del nivel de riesgo al que está sometido el incidentista, como ampliamente se explicó en el proveído de 8 de febrero de 2021.
Y, si bien en memorial allegado el 24 de febrero de 2021, la UNP afirmó que activó un trámite de emergencia al accionante, producto del cual cuenta con un esquema de protección con vehículo y que adicionalmente la UNP se encuentra realizando un nuevo estudio de riesgo al señor Montes Hernández; lo cierto es que no se acompañó prueba de ello y no se hizo siquiera alusión al adelantamiento de gestiones tendientes al cumplimiento de la orden de garantizar, con las debidas medidas de seguridad, el retorno del actor a su lugar de origen. 2.3.7.
A partir de lo anterior, la Sala advierte que la solicitud de revocatoria de la sanción ya fue estudiada por la autoridad judicial competente (juez de primera instancia que decidió el desacato) y encontró que la UNP no acompañó las pruebas que demostraban el cumplimiento de la orden de tutela y, por lo tanto, mantuvo la sanción. 2.3.8. En todo caso, conviene reiterar que habrá lugar a inaplicar la sanción incluso después de impuesta, toda vez que la sanción por desacato es sólo una consecuencia posible del incumplimiento del fallo y, en todo caso, tiene como objetivo que se acate la orden impuesta mediante fallo de tutela, con el único propósito de salvaguardar los derechos fundamentales del interesado. 2.3.8.1.
Por lo tanto, el señor Alfonso Campo Martínez puede solicitar la inaplicación de la sanción impuesta por desacato, medio eficaz e idóneo a partir del cual podrá evitar que la sanción se haga efectiva. Por supuesto, la solicitud deberá estar acompañada de pruebas suficientes que demuestren que acató la sentencia de tutela del 10 de junio de 2020, dictada por el Juzgado Tercero Administrativo de Cartagena. 2.3.9.
En conclusión, la Sala declarará la falta de legitimación en la causa por activa de la UNP, así como la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por el señor Alfonso Campo Martínez. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar la falta de legitimación de la causa por activa de la Unidad Nacional de protección, conforme con las razones expuestas. 2. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por el señor Alfonso Campo Martínez, por las razones expuestas. 3. Notificar a las partes, en los términos previstos en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 4.
Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 5. Si no se impugna, enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. | (Firmado | (Firmado | |electrónicamente) |electrónicamente) | |MILTON CHAVES GARCÍA |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | | |Magistrada | |Presidente de la Sección | | | | | | | | | | | | (Firmado | (Firmado | |electrónicamente) |electrónicamente) | |MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ | |Magistrada |Magistrado | ----------------------- [1] La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, estableció los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, y dijo: «b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última». [2] Devis Echandía, Hernando.
Nociones generales de derecho procesal. Editorial: Aguilar S.A. 2015. Pág. 300. [3] Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. [4] Artículo 10.
Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.
Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. [5] Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T 531 de 2002, precisó que el acto por el que se confiere poder tiene las siguientes características: «(i) es un acto jurídico formal que debe realizarse por escrito;
(ii) se presume auténtico; (iii) debe ser especial con el fin de interponer una acción de tutela; (iv) es para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso, por lo que no se entiende conferido para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento tengan origen en un proceso ordinario; y (v) el destinatario del acto de apoderamiento solo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional». [6] Sentencia T 614 de 2012. [7] Sentencia C-543 de 1992.
Magistrado ponente: José Gregorio Hernández Galindo. [8] Sentencia T-421 de 2003. [9] Sentencia de tutela del 19 de mayo de 2016, Expediente 11001-03-15-000- 2016-00873-00.