ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPEDIMENTO DE CONSEJERA DE ESTADO – Tener interés en las resultas del proceso / DECLARA FUNDADO IMPEDIMENTO DE CONSEJERA DE ESTADO / BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN Mediante escrito de 11 de mayo de 2021, la doctora [N.M.P.G.], manifestó encontrarse impedida para conocer del presunto asunto, al considerar que se encuentra incursa en la causal de impedimento prevista en el numeral primero del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, norma aplicable por remisión expresa del artículo 39 del Decreto Ley 2591 de 1991, La configuración de la causal de que trata el precepto en cita, la sustentó en el hecho de que tiene un interés directo en las resultas del proceso, por cuanto «la providencia cuestionada en la presente acción constitucional, está relacionada con la aplicación de disposiciones que benefician el salario de los procuradores judiciales, magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares del Consejo de Estado, cargo este último en el que me desempeñé anteriormente».
(…) En atención a lo anterior, la Sala encuentra que, efectivamente, la circunstancia expuesta por la Consejera de Estado [N.M.P.G.], se enmarca en la causal de impedimento invocada, dado que en la sentencia de 31 de julio de 2020 aquí censurada, analizó la procedencia de la liquidación de las prestaciones sociales con la inclusión, entre otros, de la bonificación por compensación equivalente al 80% de todo lo devengado anualmente por los magistrados de altas cortes, así como la prescripción de dicha bonificación. ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS A LA IGUALDAD Y AL DEBIDO PROCESO / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Solicitud de reajuste de asignación salarial / CONFIGURACIÓN DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO DE BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN JUDICIAL - La reclamación administrativa se realizó dentro del periodo de inexigibilidad del derecho / PRESCRIPCIÓN DE LA BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN JUDICIAL - A partir de la ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004 En sentencia de unificación de 18 de mayo de 2016, la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación fijó la regla jurisprudencial atinente a la aplicación de la prescripción trienal ante la coexistencia de los Decretos 610 de 1998 y el 4040 de 2004 (…) Así las cosas, atendiendo lo dispuesto en la referida sentencia de unificación, la prescripción trienal de la bonificación por compensación ante la coexistencia de los Decretos 610 de 1998 y el 4040 de 2004, se cuenta a partir del 28 de enero de 2012 -fecha en que quedó ejecutoriada la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004-, por cuanto con anterioridad a esa fecha no era «posible hablar de exigibilidad del derecho a reclamar».
Posteriormente, mediante sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, también proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se fijó, entre otras, la regla de unificación relacionada con la prescripción de la bonificación por compensación causadas entre la vigencia del Decreto 610 de 1998 y la expedición del Decreto 4040 de 2004, ya que ese tema en específico no fue objeto de pronunciamiento en la sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016.
(…) Visto lo anterior, la Sala advierte que, en la sentencia enjuiciada, se consideró que había operado la prescripción de los derechos reclamados por la hoy accionante, en tanto que la reclamación de los derechos laborales fue radicada el 18 de septiembre de 2012, mientras que las acreencias laborales, objeto de la pretensión incoada, se causaron en el período comprendido entre el 6 de noviembre de 2007 y el 26 de marzo de 2008.
Por lo anterior, para la Sala es claro que en la sentencia objeto de tutela se contabilizó el término de prescripción a partir del momento en que la hoy accionante presentó la reclamación administrativa ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Unidad de Recursos Humanos, esto es, el 18 de septiembre de 2012, sin tener en cuenta que el derecho laboral no era exigible antes de la ejecutoria de la sentencia que dejó sin efectos el Decreto 4040 de 2004, razón por la cual se considera que se aplicó erróneamente el precedente vinculante y obligatorio contenido en las sentencias previamente aquí referidas.
Ello es así, por cuanto la sentencia de unificación de 18 de mayo de 2016 fue precisa en señalar que el término de prescripción se contabilizaba a partir de la ejecutoria de la decisión que anuló el Decreto 4040 de 2004, toda vez que, como se expuso anteriormente, el derecho no era exigible ante la coexistencia de normatividad. Además, conviene señalar que la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019 no modificó ni rectificó la tesis que se adoptó en la sentencia de unificación de 18 de mayo de 2016 (…) En ese orden ideas, el Tribunal accionado, al momento de establecer si se configuraba o no la prescripción de los derechos laborales de la hoy actora, debió determinar, en primera medida, el extremo temporal que se reclamaba para, posteriormente, aplicar la tesis jurisprudencial que resultaba aplicable conforme a la situación particular y concreta del caso objeto de su estudio.
En este orden de ideas, y al estar acreditado que la hoy accionante reclamaba los derechos laborales por concepto de la bonificación por compensación que se causó entre el 6 de noviembre de 2007 y el 26 de marzo de 2008, en el caso que nos ocupa resultaba aplicable la regla de unificación contenida en la sentencia de unificación de 18 de mayo 2016, puesto que la situación particular de la accionante se configuró bajo la coexistencia de los decretos números Decretos 610 de 1998 y el 4040 de 2004, lo que significa que sus derechos laborales no eran exigibles antes de la ejecutoria de la decisión judicial que anuló el Decreto 4040 de 2004.
Es por la anterior razón que los derechos laborales que reclama la hoy accionante no se encontraban prescritos, puesto que presentó la reclamación dentro de los tres años siguientes de la ejecutoria de la decisión judicial que anuló el Decreto 4040 de 2004, teniendo en cuenta que la referida sentencia quedó ejecutoriada el 27 de enero de 2012.
En este contexto, es preciso traer a colación las consideraciones de la sentencia de 2 de marzo de 2021, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a partir de las cuales se observa que las reglas jurisprudenciales fijadas respecto de la prescripción trienal, tanto en la sentencia de unificación de 16 de mayo de 2016 como en la de 2 de septiembre de 2019, se aplican de acuerdo al extremo temporal asociado a la reclamación. (…) Con fundamento en los anteriores razonamientos, para la Sala es claro la indebida aplicación del precedente vinculante en el caso concreto de la aquí accionante, motivo por el cual se ampararán sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., trece (13) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01671-00 (AC) Actor: ANDREA CAROLINA CARRASCO RAMÍREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SALA TRANSITORIA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – SE AMPARA – El tribunal accionado aplicó indebidamente el precedente vinculante Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la ciudadana Andrea Carolina Carrasco Ramírez en contra de la sentencia de 31 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria.
I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La ciudadana Andrea Carolina Carrasco Ramírez, actuando en nombre propio, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «AL DEBIDO PROCESO Y A LA IGUALDAD, ASÍ COMO LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE FAVORABILIDAD E IRRENUNCIABILIDAD DE LOS DERECHOS LABORALES», cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 31 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación número 11001-33-35-000-2013-00354-02.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por la accionante en la demanda de tutela, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Expuso que estuvo vinculada a la Rama Judicial, entre otros, en el cargo de directora de la Unidad de Recursos Humanos de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en el período comprendido entre el 6 de noviembre de 2007 y el 26 de marzo de 2008. 2.2.
Precisó que presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago del 80% de lo devengado, por todo concepto, por los Magistrados de las Altas Cortes, incluidas las cesantías, por ser beneficiaria de la bonificación por compensación prevista en el Decreto núm. 610 de 1998, adicionado por el Decreto núm. 1239 de 1998. 2.3.
Resaltó que el 20 de septiembre de 2019, el Juzgado Segundo Administrativo Transitorio del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, dictó sentencia la cual resultó favorable a sus pretensiones, siendo apelada por la parte demandada. 2.4. Adujo que, mediante sentencia de 31 de julio de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, profirió sentencia mediante la cual revocó el fallo de primera instancia y negó las pretensiones argumentando la configuración de la prescripción trienal. 2.5.
Destacó que la forma de aplicar la prescripción trienal respecto de las reclamaciones efectuadas con posterioridad al 27 de enero de 2012, es la contenida en el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968, razón por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, debió seguir lo dispuesto en la norma, interpretarla adecuadamente y aplicarla al caso concreto.
Por tanto, según su entender, la autoridad judicial accionada debió tener presente que la acción prescribía en tres años contados desde la fecha de exigibilidad de la obligación, es decir, desde el 27 de enero de 2012, día siguiente a la ejecutoria de la sentencia que decretó la nulidad del Decreto 4040 de 2004, tal como lo dice la sentencia unificadora. 2.6.
Atribuyó a la sentencia objeto de su inconformidad el haber incurrido en los defectos material o sustantivo al aplicar el ilegal Decreto 4040 de 2004 y no el Decreto Ley 3135 de 1998, así como en la indebida aplicación del precedente contenido en las sentencias de unificación de 18 de mayo de 2016 y de 2 de septiembre de 2019, proferidas por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2.7.
Igualmente, consideró que hubo desconocimiento del precedente horizontal del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sala de Conjueces y Sala Transitoria, para lo cual referenció varias providencias. III. PRETENSIONES 3. El extremo accionante formuló las siguientes pretensiones: […] Con fundamento en los hechos y vulneraciones ocasionados a la suscrita, atrás relacionados, solicito al H. CONSEJO DE ESTADO tutelar mis derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, y en consecuencia, disponer y ordenar a la parte accionada TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SALA TRANSITORIA, y en favor de la suscrita, lo siguiente: 1.
La nulidad o invalidación integral de la sentencia de segunda instancia, de 31 de julio de 2020, proferida por la Sala Transitoria de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso radicado con el No. 110013335020 2013 00354 02. 2. Se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA SALA TRANSITORIA, como juzgador de segunda instancia dentro del proceso, que en un término no mayor a 48 horas profiera una nueva decisión de fondo, o sentencia de mérito, en la que se reconozcan los derechos sustanciales de la suscrita, confirmando la decisión que de manera acertada profirió el señor Juez de primera instancia, pronunciamiento que debe estar acorde con el precedente jurisprudencial de las sentencias unificadoras del H. CONSEJO DE ESTADO del 18 de mayo de 2016, expediente 25000-23-25-000-2010-00246-02 y de la sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2-2019, esto es sin aplicar la denominada excepción de prescripción trienal […].
Subrayas no originales. IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 19 de abril de 2021, el magistrado de la Sección Primera del Consejo de Estado a cargo de la sustanciación del proceso, admitió la acción de tutela promovida por la ciudadana Andrea Carolina Carrasco Ramírez, en contra de los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, asimismo vinculó como terceros con interés directo en el resultado del proceso a la Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y al Juzgado Segundo Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá. 5.
En la misma providencia, solicitó a la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, que remitiera, preferiblemente por correo electrónico y, en su defecto, por medio físico, el expediente contentivo del medio de control objeto de amparo de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de amparo. V. INTERVENCIONES 6.
Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas, estas rindieron informes en los siguientes términos: 6.1. El Juez Segundo Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá - Sección Segunda, informó que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de tutela se dictó sentencia de primera instancia mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda, siendo apelada por la parte demandada, recurso en virtud del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante fallo del 31 de julio de 2020, revocó la decisión objeto de inconformidad y declaró probada de oficio la excepción de prescripción trienal. 6.2.
V.2. Los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, guardaron silencio. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala 7. Esta Sala de Decisión es competente para conocer la acción de tutela presentada por la ciudadana Andrea Carolina Carrasco Ramírez, a nombre propio, en contra de la sentencia de 31 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en virtud de lo previsto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20212 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20183 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
VI.2. Del impedimento manifestado por la magistrada Nubia Margoth Peña Garzón 8. Mediante escrito de 11 de mayo de 2021, la doctora Nubia Margoth Peña Garzón, manifestó encontrarse impedida para conocer del presunto asunto, al considerar que se encuentra incursa en la causal de impedimento prevista en el numeral primero del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, norma aplicable por remisión expresa del artículo 39 del Decreto Ley 2591 de 1991, cuyo tenor literal es el siguiente: […]
ARTÍCULO
56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento: 1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal […]. (Subrayas de la Sala de Decisión) 9. La configuración de la causal de que trata el precepto en cita, la sustentó en el hecho de que tiene un interés directo en las resultas del proceso, por cuanto «la providencia cuestionada en la presente acción constitucional, está relacionada con la aplicación de disposiciones que benefician el salario de los procuradores judiciales, magistrados de Tribunal y magistrados auxiliares del Consejo de Estado, cargo este último en el que me desempeñé anteriormente».
(Se destaca) 10. En atención a lo anterior, la Sala encuentra que, efectivamente, la circunstancia expuesta por la Consejera de Estado, doctora Nubia Margoth Peña Garzón se enmarca en la causal de impedimento invocada, dado que en la sentencia de 31 de julio de 2020 aquí censurada, analizó la procedencia de la liquidación de las prestaciones sociales con la inclusión, entre otros, de la bonificación por compensación equivalente al 80% de todo lo devengado anualmente por los magistrados de altas cortes, así como la prescripción de dicha bonificación. 11.
Por lo anterior, resulta procedente declarar fundado el impedimento manifestado por la Consejera de Estado Nubia Margoth Peña Garzón. VI.3. Problemas jurídicos 12. De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. b) Si ello es así, determinar si la providencia de 31 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Núm. 11001-33-35-000-2013-00354-02, vulneró los derechos constitucionales fundamentales invocados por la accionante, al revocar la decisión de primera instancia, incurriendo en defecto sustantivo e indebida aplicación del precedente contenido en las sentencias de unificación de 18 de mayo de 2016 y de 2 de septiembre de 2019, proferidos por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 13.
Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con la afectación de derechos fundamentales de la actora, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.
VI.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 14. En sentencia de 31 de julio de 20124, la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 15.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 16. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 17.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial5, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución6. 18.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera «dejar sin efecto o modular la decisión7” que se encaje en dichos parámetros. 19.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 20.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto 21. La ciudadana Andrea Carolina Carrasco Ramírez solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «AL DEBIDO PROCESO Y A LA IGUALDAD, ASÍ COMO LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE FAVORABILIDAD E IRRENUNCIABILIDAD DE LOS DERECHOS LABORALES», cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 31 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación número 11001-33-35-000-2013-00354-02. 22.
De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional y acogida por la Sala Plena de esta Corporación. VI.4.1. Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela 23.
La Sala encuentra que en la acción de tutela de la referencia se cumplen tales requisitos, en razón a que: i) La solicitud de amparo tiene relevancia constitucional en tanto se invoca la vulneración de unos derechos de orden fundamental como lo son el debido proceso y la igualdad, así como también de los principios constitucionales de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales; ii) la parte accionante no tiene otro medio para la defensa de los derechos fundamentales que estima vulnerados con la decisión proferida en segunda instancia por el Tribunal accionado; iii) la situación a la cual se atribuye la vulneración de los derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela; iv) la providencia objeto de amparo se notificó el 8 de febrero de 2021, mientras que la acción de tutela se presentó el 16 de abril de 2021, es decir dentro de los seis meses siguientes, lapso que resulta razonable; v) no se alega la existencia de una irregularidad procesal, por lo que no resulta necesario efectuar un análisis al respecto; y vi) la acción constitucional no se dirige contra una sentencia dictada en un proceso de idéntica naturaleza y/o índole.
VI.4.2. Análisis de los requisitos especiales de la presente acción de tutela 24. Encontrándose satisfechos y cumplidos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, la Sala de Decisión abordará los requisitos especiales frente a la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales invocados por el extremo accionante.
En este punto se advierte, para el caso concreto, que la accionante considera que la providencia objeto de amparo incurrió en los defectos material o sustantivo y en el desconocimiento del precedente los cuales se estudiarán de manera conjunta. VI.4.2.1. La caracterización del defecto material o sustantivo 25. De conformidad con lo previsto en la sentencia T-018 de 2018, este defecto se caracteriza por la configuración de un yerro en la providencia judicial como consecuencia de la interpretación y aplicación de las normas jurídicas sometidas al conocimiento del juez, labor propia del funcionario judicial que debe estar sujeta al orden jurídico, a los principios, garantías y derechos previstos en la Constitución Política. 26.
Particularmente este defecto se configura: i) cuando la decisión carece de fundamento jurídico; ii) en la aplicación de normas que requieren de una interpretación sistemática con otras disposiciones y no se tienen en cuenta los preceptos aplicables; iii) por aplicación de normas constitucionales que no se avienen al caso concreto; iv) porque la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos y la decisión; v) al aplicar una norma cuya interpretación desconoce una sentencia con efectos erga omnes; vi) al aplicar normas abiertamente inconstitucionales; y vii) cuando la norma pertinente es inobservada y/o inaplicada.
VI.4.2.2. La caracterización del defecto por el desconocimiento del precedente jurisprudencial 27. En cuanto a la caracterización de este defecto se entiende que la jurisprudencia8 ha entendido por precedente, la sentencia o el conjunto de sentencias proferidas con anterioridad al asunto que debe resolverse que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de: i) patrones fácticos y ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso. 28.
Hace distinción entre el precedente horizontal y el vertical teniendo en cuenta la autoridad que profiere la providencia, para explicar que el primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o por el mismo operador judicial, y el segundo se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar la jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción. 29.
Un juez -individual o colegiado- no puede separarse, sin una explicación suficientemente sustentada, del fijado en sus propias sentencias, ni tampoco del precedente establecido por las autoridades superiores, específicamente del emanado de las Altas Cortes. 30. De una forma más específica sostiene que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades a saber: i) como causal autónoma contra providencia judicial cuando se trata de precedente constitucional; y ii) como defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, la cual se configura cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo cual conduce a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo. 31.
Así pues, la Corte Constitucional, para efectos de determinar si una sentencia constituye precedente aplicable o no, ha establecido ciertos requisitos9. 32. La jurisprudencia constitucional también ha diferenciado los conceptos de antecedente y precedente, así10: […] El antecedente se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de derecho (e.g. conceptos, interpretaciones, preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio.
Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y b) que lo eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad […]11 […] Por su parte el precedente, por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso […]12 (Se destaca).
VI.4.3. Solución a los defectos específicos alegados en el caso sub examine 33. La accionante manifiesta que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, le vulneró sus derechos fundamentales «AL DEBIDO PROCESO Y A LA IGUALDAD, ASÍ COMO LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE FAVORABILIDAD E IRRENUNCIABILIDAD DE LOS DERECHOS LABORALES», al incurrir en los defectos material o sustantivo y en indebida aplicación del precedente contenido en las sentencias de unificación de 18 de mayo de 2016 y de 2 de septiembre de 2019, proferidas por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Ello, por cuanto declaró, de manera equivocada, la prescripción trienal de sus derechos laborales. 34. Previamente a resolver el motivo de inconformidad expuesto por la accionante, la Sala estima pertinente efectuar las siguientes precisiones: 35. En sentencia de unificación de 18 de mayo de 201613, la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación fijó la regla jurisprudencial atinente a la aplicación de la prescripción trienal ante la coexistencia de los Decretos 610 de 1998 y el 4040 de 2004, en los siguientes términos: […] no es posible hablar de exigibilidad del derecho a reclamar, debido a que para los beneficiarios de los derechos existía la disyuntiva del Decreto 610 de 1998, que reconoce la Bonificación por Compensación Judicial y el régimen salarial del Decreto 4040 de 2004, que reconocía la Bonificación por Gestión Judicial.
Es decir, no se podía establecer con exactitud cuál de los dos regímenes era el aplicable, ante lo cual resultaba imposible referirse a la exigibilidad del derecho. En este sentido solo puede hablarse de exigibilidad de la Bonificación por Compensación, a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040, es decir el 28 de enero de 2012.
(…). Ahora bien; sobre el tema de la prescripción, la Sala de Conjueces ha resuelto en casos análogos, que el término de prescripción se cuenta desde que el derecho se hace exigible, que para el caso específico se reputa sólo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, es decir, a partir del 28 de enero de 2012. […].
(negrillas no originales) 36. La providencia en comento, en su parte resolutiva, dispuso lo siguiente: «Unifíquese jurisprudencia en relación con la prescripción trienal en los términos en que se ha venido señalando en los precedentes jurisprudenciales de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado». 37. Así las cosas, atendiendo lo dispuesto en la referida sentencia de unificación, la prescripción trienal de la bonificación por compensación ante la coexistencia de los Decretos 610 de 1998 y el 4040 de 2004, se cuenta a partir del 28 de enero de 2012 -fecha en que quedó ejecutoriada la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004-, por cuanto con anterioridad a esa fecha no era «posible hablar de exigibilidad del derecho a reclamar». 38.
Posteriormente, mediante sentencia de unificación de 2 de septiembre de 201914, también proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se fijó, entre otras, la regla de unificación relacionada con la prescripción de la bonificación por compensación causadas entre la vigencia del Decreto 610 de 1998 y la expedición del Decreto 4040 de 2004, ya que ese tema en específico no fue objeto de pronunciamiento en la sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016.
En esa oportunidad, se plasmaron las siguientes consideraciones: […] La sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016 no fijó ninguna regla respecto de la prescripción del derecho a percibir la bonificación por compensación de que trata el Decreto 610 de 1998 antes de la expedición del Decreto 4040 de 2004, es decir, antes de la coexistencia de las dos normas, que no permitía que el derecho fuera exigible porque “no podía establecer con exactitud cuál de los regímenes era el aplicable”.
En efecto, la prescripción trienal del derecho se computa a partir de la vigencia del Decreto 4040 de 2004, toda vez que antes de la expedición de éste el único régimen vigente respecto de la bonificación por compensación era el Decreto 610 de 1998 y el derecho a percibirla tenía la carga de solicitarla antes de que operara el fenómeno de la prescripción trienal de que tratan los Decretos 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969.
Esta Sala de igual manera ha reconocido al resolver casos análogos que si bien a través de estas sentencias se declaró que con la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004 el día 27 de enero de 2012 se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998 y el 4040 de 2004, toda vez que antes de la expedición de éste el único régimen vigente respecto de la bonificación por compensación era el Decreto 610 de 1998 y el derecho era plenamente exigible, por lo que quien consideraba tenía derecho a percibirla tenía la carga de solicitarla antes de que operara el fenómeno de la prescripción trienal de que tratan los Decretos 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969.
Esta Sala de igual manera ha reconocido al resolver casos análogos que si bien a través de estas sentencias se declaró que con la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004 el día 27 de enero de 2012 se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998 y el 4040 de 2004, y que por tal razón no se aplicaría la prescripción trienal, lo cierto es que entre el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004, procede decretarla.
Durante ese lapso no hubo dualidad de normas y por lo tanto, los beneficiarios de que trata el artículo 2° del Decreto 610 de 1998 tenían oportunidad de interrumpirla. En consecuencia, procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es regla general. Esta regla tiene una excepción, que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con prueba documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2021 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción y como toda excepción, es de aplicación restrictiva. Y para las reclamaciones posteriores al 27 de enero de 2012 la prescripción trienal aplica ya sin excepciones […]. 39.
De lo anteriormente expuesto, para la Sala es dable afirmar que la nueva regla jurisprudencial se encargó de zanjar la controversia que se suscitaba respecto de la prescripción trienal de la bonificación por compensación que se causó «entre el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 [5 de septiembre de 2001] y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004 [2 de diciembre de 2004]», en la que se consideró que para ese lapso sí es procedente declarar la prescripción trienal por cuanto no había coexistencia de decretos y el derecho era plenamente exigible. 40.
Precisado todo lo anterior, se tiene que en la sentencia enjuiciada se consideró que había operado la prescripción del derecho por las siguientes razones: […] Está probado dentro del expediente, que la demandante Andrea Carolina Carrasco Ramírez, prestó sus servicios a la Nación Rama Judicial, en el cargo de Directora de Unidad de Recursos Humanos, (folio 10), y en esa condición pidió la reliquidación de los salarios y las diferencias prestacionales que se le adeudan y que le dejaron de pagar, durante el período comprendido entre el 6 de noviembre de 2007 hasta el 26 de marzo de 2008 por concepto de bonificación por compensación. […] De tal manera, que probada la calidad de Ex Directora de la Unidad de recursos humanos, es evidente, que de acuerdo con la normatividad aplicable al sub examine, la demandante Andrea Carolina Carrasco, sería beneficiaria del derecho consagrado en el Decreto 610 de 1998, con la incidencia en la prima especial de servicios consagrada en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992; sin embargo, el despacho de oficio observa la configuración de la excepción de prescripción de los derechos laborales, por lo que para decidirla es necesario remitirnos al reciente pronunciamiento emitido por el Consejo de Estado en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, en la que unificó jurisprudencia en varios aspectos, entre ellos, en lo que tiene que ver con la excepción de prescripción de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en los siguientes términos: […] La sentencia de unificación de 18 de mayo de 2016 no fijó regla respecto de la prescripción del derecho a percibir la bonificación por compensación de que trata el Decreto 610 de 1998 antes de la expedición del Decreto 4040 de 2004, es decir, antes de la coexistencia de las dos normas, que no permitía que el derecho fuera exigible porque “no se podía establecer con exactitud cuál de los regímenes era el aplicable”.
En efecto, la prescripción trienal del derecho se computa a partir de la vigencia del Decreto 4040 de 2004, toda vez que antes de la expedición de éste el único régimen vigente respecto de la bonificación por compensación era el Decreto 610 de 1998 y el derecho era plenamente exigible, por lo que quien consideraba que tenía derecho a percibirla tenía la carga de solicitarla antes de que operara el fenómeno de la prescripción trienal de que tratan los Decretos 3135 de 1986 y 102 del Decreto 1848 de 1969.
Esta Sala de igual manera ha reconocido al resolver casos análogos que si bien a través de estas providencias se determinó que con la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004 el día 27 de enero de 2012 se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998 y el 4040 de 2004 y que por tal razón no se aplicaría la prescripción trienal, lo cierto es que entre el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 y la fecha de expedición del Decreto 4050 de 2004 procede decretarla.
Durante ese lapso no hubo dualidad de normas y por lo tanto los beneficiarios de que trata el artículo 2° del Decreto 610 de 1998 tenían oportunidad de interrumpirla. En consecuencia, procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2002 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. Y para las reclamaciones posteriores al 27 de enero de 2012 la prescripción trienal aplica ya sin excepciones […].
De tal manera que aplicando lo postulados anteriores al caso concreto, si bien es cierto que esta Sala Transitoria venía acogiendo la tesis de la contabilización del término de prescripción de los 3 años referentes a la bonificación por compensación de que trata el Decreto 610 de 1998, debería hacerse a partir de la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004; sin embargo la Sala con ocasión de la sentencia de Unificación supra relacionada-, y en aras del respeto por el precedente judicial del órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa y de la seguridad jurídica, modificará su postura y acogerá en su integridad lo dispuesto en la citada sentencia de unificación y como consecuencia de ello, revocará parcialmente la sentencia recurrida, y en su lugar, halla mérito para declarar probada la excepción de prescripción trienal.
Lo anterior aplica en este caso, en razón a que la reclamación de los derechos laborales la hizo la demandante ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el 18 de septiembre de 2012, por lo que es evidente, que las sumas causadas con anterioridad al 18 de septiembre de 2009, se encuentran prescritas, en consecuencia la Sala revocará la sentencia apelada y declarará probada de oficio la excepción de prescripción […].
(Negrillas y subrayas de la Sala). 41. Visto lo anterior, la Sala advierte que, en la sentencia enjuiciada, se consideró que había operado la prescripción de los derechos reclamados por la hoy accionante, en tanto que la reclamación de los derechos laborales fue radicada el 18 de septiembre de 2012, mientras que las acreencias laborales, objeto de la pretensión incoada, se causaron en el período comprendido entre el 6 de noviembre de 2007 y el 26 de marzo de 2008. 42.
Por lo anterior, para la Sala es claro que en la sentencia objeto de tutela se contabilizó el término de prescripción a partir del momento en que la hoy accionante presentó la reclamación administrativa ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Unidad de Recursos Humanos, esto es, el 18 de septiembre de 2012, sin tener en cuenta que el derecho laboral no era exigible antes de la ejecutoria de la sentencia que dejó sin efectos el Decreto 4040 de 2004, razón por la cual se considera que se aplicó erróneamente el precedente vinculante y obligatorio contenido en las sentencias previamente aquí referidas. 43.
Ello es así, por cuanto la sentencia de unificación de 18 de mayo de 2016 fue precisa en señalar que el término de prescripción se contabilizaba a partir de la ejecutoria de la decisión que anuló el Decreto 4040 de 2004, toda vez que, como se expuso anteriormente, el derecho no era exigible ante la coexistencia de normatividad. 44. Además, conviene señalar que la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019 no modificó ni rectificó la tesis que se adoptó en la sentencia de unificación de 18 de mayo de 2016; ello se infiere de la misma lectura de la decisión en la que taxativamente se consignó que «La sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016 no fijó ninguna regla respecto de la prescripción del derecho a percibir la bonificación por compensación de que trata el Decreto 610 de 1998 antes de la expedición del Decreto 4040 de 2004, es decir, antes de la coexistencia de las dos normas».
(Se destaca) 45. En ese orden ideas, el Tribunal accionado, al momento de establecer si se configuraba o no la prescripción de los derechos laborales de la hoy actora, debió determinar, en primera medida, el extremo temporal que se reclamaba para, posteriormente, aplicar la tesis jurisprudencial que resultaba aplicable conforme a la situación particular y concreta del caso objeto de su estudio. 46.
En este orden de ideas, y al estar acreditado que la hoy accionante reclamaba los derechos laborales por concepto de la bonificación por compensación que se causó entre el 6 de noviembre de 2007 y el 26 de marzo de 2008, en el caso que nos ocupa resultaba aplicable la regla de unificación contenida en la sentencia de unificación de 18 de mayo 2016, puesto que la situación particular de la accionante se configuró bajo la coexistencia de los decretos números Decretos 610 de 1998 y el 4040 de 2004, lo que significa que sus derechos laborales no eran exigibles antes de la ejecutoria de la decisión judicial que anuló el Decreto 4040 de 2004. 47.
Es por la anterior razón que los derechos laborales que reclama la hoy accionante no se encontraban prescritos, puesto que presentó la reclamación dentro de los tres años siguientes de la ejecutoria de la decisión judicial que anuló el Decreto 4040 de 2004, teniendo en cuenta que la referida sentencia quedó ejecutoriada el 27 de enero de 2012. 48.
En este contexto, es preciso traer a colación las consideraciones de la sentencia de 2 de marzo de 2021, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a partir de las cuales se observa que las reglas jurisprudenciales fijadas respecto de la prescripción trienal, tanto en la sentencia de unificación de 16 de mayo de 2016 como en la de 2 de septiembre de 2019, se aplican de acuerdo al extremo temporal asociado a la reclamación. Veamos: […] si bien es cierto que a través de la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998 y el 4040 de 2004, y que por tal razón no se aplicaría la prescripción; también lo es que, entre el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004, sí procede decretarla, pues en este lapso no hubo ambigüedad o dualidad de normas, esto es del 5 de octubre de 2001 al 3 de diciembre de 2004.
Por lo anterior, no es posible reconocer el derecho desde la fecha solicitada por las accionantes ANA CECILIA CAMARGO SANTIAGO desde el 1º de enero de 2004 hasta el 26 de enero de 2012 - cuya fecha real de vinculación fue el 1º de octubre de 2004 fl.73 -, y DIANA MARÍA CADENA LOZANO desde el 1º de enero de 2001 hasta el 26 de enero de 2012 (fls.441 a 478), en su calidad de Procuradoras Judiciales II Penal de Barranquilla; ya que se encuentra prescrito, toda vez que no se hizo el debido reclamo desde que empezó a ser beneficiario del Decreto 610 de 1998, -esto es desde el 5 de octubre de 2001 ejecutoria de la sentencia que declaró nulo el Decreto 2668 de 1998 hasta el 3 de diciembre de 2004, fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004-, puesto que siendo el derecho exigible no hizo la reclamación en tiempo, cuya exigibilidad se dio antes de la entrada en vigencia del mencionado Decreto 4040 de 2004.
Por lo anterior, se modificará la sentencia apelada, y en su lugar se declarará de oficio la prescripción trienal para ANA CECILIA CAMARGO SANTIAGO, durante el tiempo comprendido entre el 1º de octubre al 3 de diciembre de 2004, y a DIANA MARCELA CADENA LOZANO durante el tiempo comprendido entre el 1º de enero de 2001 al 3 de diciembre de 2004.
Para los períodos comprendidos entre la vigencia del Decreto 4040 de 2004 y la fecha en que se realizó la reclamación administrativa: -22 de septiembre de 2011 (fls.63 a 71) con aplicación para todos los accionantes -; se ajusta a derecho tal pretensión, toda vez que, el momento de exigibilidad que se aplica para este período es la establecida en la sentencia de Unificación Jurisprudencial, que se reputa sólo a la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad de la bonificación por gestión judicial -esto es, 27 de enero de 2012-, razón por la cual este período de los derechos reclamados no se encuentran prescritos […]15.
(Subrayas y negrilla de la Sala) 49. Con fundamento en los anteriores razonamientos, para la Sala es claro la indebida aplicación del precedente vinculante en el caso concreto de la aquí accionante, motivo por el cual se ampararán sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. 50. Como consecuencia de lo anterior, se dejará sin efectos la sentencia de 31 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, para que, en su lugar, dicha autoridad judicial profiera una nueva decisión en la que contabilice el término de prescripción trienal conforme lo dispone la regla jurisprudencial contenida en la sentencia de unificación de 18 de mayo de 2016, anteriormente referida.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR fundado el impedimento manifestado por la doctora Nubia Margoth Peña Garzón, magistrada de la Sección Primera de la Corporación.
SEGUNDO: AMPARAR los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la accionante Andrea Carolina Carrasco Ramírez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de 31 de julio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, para que, en su lugar, dentro del término de cuarenta (40) días, profiera una nueva decisión en la que contabilice el término de prescripción trienal conforme lo dispone la regla jurisprudencial contenida en la sentencia de unificación de 18 de mayo de 2016.
CUARTO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.
QUINTO: En caso de no ser impugnada REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado P (6)