COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA CONTRA ACTOS QUE EXPIDA EL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN – Se contrae a los actos que expida en su condición de supremo director del ministerio público / ACTOS QUE EXPIDA EL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN EN EJERCICIO DE LA FACULTAD NOMINADORA – No hacen parte de sus competencias como supremo director del ministerio público / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE CARÁCTER LABORAL EN CUANTÍA IGUAL O INFERIOR A CINCUENTA SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES – Competencia de los juzgados administrativos Se evidencia que el asunto en cuestión no encuadra en la excepción dispuesta en el artículo 149, numeral 2.º del CPACA, pues los actos administrativos que se controvierten fueron proferidos por el Procurador General de la Nación para desvincular al accionante del cargo que venía ejerciendo al interior de la entidad, en aplicación de la lista de elegibles resultante del concurso de méritos convocado mediante la Resolución 040 del 20 de enero de 2015, que dio apertura al concurso de méritos para proveer los empleos de Procuradores Judiciales I y II, por lo que resulta evidente que los actos demandados no fueron proferidos por el Procurador General en ejercicio del poder disciplinario o como supremo director del Ministerio Público, sino en virtud de su facultad nominadora.
Ahora bien, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 155, numeral 2.º del CPACA, este despacho determina que el competente para conocer del presente asunto en primera instancia es el Juez Administrativo, ya que la cuantía fijada en la demanda por el accionante no excede los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes, y por ello, se ordenará la remisión del expediente para lo de su cargo.
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la competencia en única instancia del Consejo de Estado para conocer de la demanda contra los actos que en su condición de jefe del ministerio público expida el procurador general de la Nación, ver: C. de E, Sala Plena de la Sección Segunda, auto de 31 de octubre de 2018, radicación: 3218-16. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 278 / DECRETO LEY 262 DE 2000 – ARTÍCULO 7 NUMERAL 45 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 155 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ.
Bogotá, D.C., trece (13) de abril de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 11001-03-25-000-2019-00192-00(1200-19) Actor: LUIS FERNANDO MILLÁN SALAZAR Demandado: NACIÓN – PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Tema: REMITE EXPEDIENTE AUTO Encontrándose el expediente al Despacho, se observa que esta corporación carece de competencia para conocer de las pretensiones formuladas en la demanda, por las razones que se expondrán a continuación. I.
ANTECEDENTES Mediante apoderado judicial, Luis Fernando Millán Salazar presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con las siguientes pretensiones: «A. INAPLICAR la Resolución número 040 de 015 (sic) “Por medio de la cual se da apertura y se reglamenta la convocatoria del proceso de selección para proveer los cargos de carrera de procuradores judiciales de la Entidad”; igualmente la Resolución 340 del 8 de julio de 2016 mediante la cual se publica la lista de elegibles para el cargo de Procurador Judicial I Penal, como también todos aquellos actos administrativos que se hayan proferido con ocasión al curso de méritos.
Estos por resultar ilegales. B. DECLARAR LA NULIDAD DEL DECRETO 3474 DEL 8 DE AGOSTO DE 2016, proferida por el Procurador General de la Nación, mediante la cual se Decretó la desvinculación laboral en provisionalidad del Doctor LUIS FERNANDO MILLÁN SALAZAR, quien se desempeñaba en el cargo de procurador judicial I, Código 3PJ, Grado EG, en la Procuraduría 365 Judicial I Penal, Código 3PJ Grado EG, con sede en la ciudad de Bogotá. C. Que como consecuencia de la NULIDAD tratada anteriormente, se restablezca en sus derechos a la solicitante, en la siguiente o parecida forma: 1.
REINTEGRAR al Doctor LUIS FERNANDO MILLÁN SALAZAR en el cargo de Procurador 365 Judicial I Penal, Código 3PJ Grado EG, que ocupaba al momento de su desvinculación laboral o a otro de igual o superior jerarquía, en el entendido de no haber existido solución de continuidad, y con sus consecuencias jurídicas. 2. ORDENAR el pago a favor de mi poderdante de todos los factores salariales (asignación básica, gastos de representación, prima especial de servicios, bonificación por compensación) y de las prestaciones sociales (prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación de servicios) y cesantías que devengaba como Procurador 365 Judicial I Penal, a partir del momento de su Desvinculación del cargo referido y hasta cuando se haga efectivo su reintegro, en el entendido de no haber existido solución de continuidad. […] 3.
ORDENA R a la Procuraduría General de la Nación, el pago de los perjuicios inmateriales ocasionados con la expedición del acto administrativo demandado, los cuales se estiman así: a. En lo que se refiere al Doctor LUIS FERNANDO MILLÁN SALAZAR, en la suma de CIEN SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES (100 SMLMV) o el valor que resulte (sic) probados, ocasionados con la expedición del Acto Administrativo que se demandará. Las sumas de dinero que se reconocerán deben ser indexadas de acuerdo a lo señalado en el inciso Segundo (sic) del Artículo (sic) 187 del CPACA. 4.
ORDENA R a la Procuraduría General de la Nación el pago de las costas procesales que se desprenden del proceso y las agencias en derecho, esto en la cuantía resultante de las bases que se lleguen a probar en el curso de la actuación; bien sea la tarifa establecida por el Colegio de abogados de Bogotá o aquella que liquide razonablemente el Honorable Tribunal. 5.
ORDENA R a la Procuraduría General de la Nación que las anteriores sumas sean actualizadas al momento de la sentencia en atención al IPC junto con los intereses legales a que haya lugar. 6. ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación el pago de los intereses bancarios vigentes desde la ejecutoria de la sentencia y por los primeros seis (6) meses, y en los doce (12) restantes al doble de los intereses bancarios a título de moratorios, esto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 192 y 195 del CPACA.» Adicionalmente, en el acápite de cuantía del medio de control, el accionante estima como cuantía la suma de treinta y seis millones cuatrocientos sesenta y siete mil novecientos ochenta pesos ($36’467980 M/CTE), correspondientes a los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde que se le retiro del cargo de Procurador 365 Judicial I Penal, código 3PJ, grado EG.
Por reparto correspondió el conocimiento del presente asunto al Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, que en la audiencia inicial del 13 de marzo de 2018, resolvió negativamente la excepción de falta de competencia propuesta por el demandado, decisión contra la cual se interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido ante el superior.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – subsección F, mediante auto de fecha del 22 de octubre de 2018, concluyó que «el acto administrativo acusado, a través del cual se termina el vínculo laboral en provisionalidad del demandante, fue dictado por el PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN como supremo director del Ministerio Público, en ejercicio de sus facultades otorgadas por la Constitución y la Ley»[1], e igualmente que el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia correspondía al Consejo de Estado conforme a lo dispuesto en el artículo 101, inciso 3.° del numeral 2.°, y artículo 329 del CGP.
En consecuencia, declaró probada la excepción propuesta por el demandado y devolvió el expediente al Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá para que lo remitiera a esta corporación. II. CONSIDERACIONES En razón a que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que el acto demandado fue proferido por el Procurador General de la Nación como supremo director del Ministerio Público, el despacho encuentra pertinente analizar dicha facultad y la nominadora, para establecer si el Consejo de Estado es o no el competente para conocer de la controversia.
(i) Naturaleza de los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación en su condición de supremo director del Ministerio Público y de su función nominadora. Actos expedidos como Supremo Director del Ministerio Público: Mediante reiterada jurisprudencia[2], la Corte Constitucional ha clasificado las tareas derivadas del ejercicio de la función del Procurador General de la Nación como Supremo Director del Ministerio Público, así: « (i) orientación, (ii) coordinación y (iii) dirección de las diferentes dependencias y funcionarios que integran la entidad, a través de directivas, para que actúen de manera articulada en los ámbitos orgánico, funcional y técnico, y así asegurar unidad de acción.»[3] Al respecto, la Sala Plena de la Corte Constitucional dispuso que dicha función de supremo director «implica que los diferentes órganos y funcionarios que lo conforman se encuentren articulados y subordinados orgánica, funcional y técnicamente a dicha institución y concretamente al referido funcionario, quien orienta, dirige y señala las directrices o pautas generales que deben ser observadas por los referidos órganos a efecto de asegurar la coordinación de las funciones y la unidad en las correspondientes acciones y decisiones».[4] En relación con esta función, el Consejo de Estado mediante providencia del 31 de octubre de 2018[5], agregó lo siguiente: « […] la suprema dirección del Ministerio Público asignada por disposición constitucional al Procurador General de la Nación, constituye entonces, una importante competencia de «regulación normativa» para: (1) moldear la acción institucional del órgano de control;
(2) señalar pautas generales o directrices, que fijen los criterios de intervención de los agentes del Ministerio Público ante las autoridades administrativas y judiciales; (3) precisar los propósitos y objetivos a los que debe dirigirse la misión institucional del Ministerio Público; (4) formular las políticas y las estrategias generales que orientaran la gestión del órgano de control, en sus distintos ámbitos de competencia funcional;
(5) determinar las metas y prioridades del accionar institucional del Ministerio Público, tanto sectorial como territorial, de corto, mediano y largo plazo; (6) trazar lineamientos para traducir los fines constitucionalmente asignados al Ministerio Público, en resultados concretos; y (7) asegurar la coherencia, armonización y necesaria coordinación que debe existir entre la gestión a cargo de las procuradurías delegadas, las procuradurías territoriales y los agentes del Ministerio Público, atendidos, desde luego, sus ámbitos de competencia funcional, material y territorial.» Negrilla fuera de texto.
Función nominadora: Por disposición constitucional, le corresponde al Procurador General de la Nación ejercer la función nominadora dentro de la entidad, según lo dispuesto en el artículo 278, el cual estipula que «ejercerá directamente las siguientes funciones: […]Nombrar y remover, de conformidad con la ley, los funcionarios y empleados de su dependencia.».
De otra parte, el Decreto Ley 262 del 2000, en su artículo 7.º, numeral 45.º, establece que el Procurador General de la Nación ejerce la «suprema dirección y administración del sistema de carrera de la entidad», lo cual implica que dispondrá sobre solicitudes de exclusión de listas de elegibles, sobre nombramientos y terminación de vínculos laborales de funcionarios con la entidad.
La Sección Segunda del Consejo de Estado, unificó su postura respecto a la competencia para conocer en única instancia de las demandas en contra de las decisiones que adopta el Procurador General de la Nación como «supremo director» del Ministerio Público y como «autoridad nominadora»[6], y resolvió: «PRIMERO.- UNIFICAR la postura de la Sección Segunda del Consejo de Estado frente a: (i) la comprensión y alcance de la atribución de «supremo director del Ministerio Público» asignada al señor Procurador General dela (sic) Nación; y (ii) la determinación de la autoridad judicial competente para conocer de las demandas de Nulidad y Restablecimiento del Derecho presentadas para cuestionar los actos administrativos expedidos por el Procurador General en desarrollo de sus roles de «supremo director del Ministerio Público» y de «autoridad nominadora»; de la siguiente manera: 1.
La función de supremo director del Ministerio Público, atribuida al Procurador General de la Nación, comprende esencialmente, el desarrollo de actividades de (1) orientación, (2) coordinación y (3) dirección de las diferentes dependencias y funcionarios que integran la entidad, a través de directivas, circulares, conceptos, memorandos y cualquier otra clase de actos administrativos, para que actúen de manera articulada en los ámbitos orgánico, funcional y técnico, y así asegurar unidad de acción. 2.
En aplicación del artículo 149, numeral 2.°, inciso 2.°, de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado es el competente para conocer en única instancia, de las demandas de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, que sin atención a la cuantía, se promuevan contra las decisiones proferidas por el Procurador General de la Nación como supremo Director del Ministerio Público. 3.
Los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación, para excluir a participantes de los concursos de méritos de carácter laboral desarrollados al interior de la entidad, son proferidos en ejercicio de la comúnmente denominada «facultad nominadora». 4. La competencia para el conocimiento de las demandas de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovidas contra los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación, para excluir a participantes de los concursos de méritos de carácter laboral desarrollados al interior de la entidad, está atribuida en primera instancia, a los juzgados y tribunales administrativos, dependiendo de la cuantía, en atención a las reglas de competencia establecidas en los artículo 151 a 155 de la Ley 1437 de 2011. […]» En virtud de lo anterior, se tiene que esta Corporación es competente para conocer de los casos en los cuales el procurador haya hecho uso de su facultad como director supremo del Ministerio Público al expedir un acto administrativo[7]; sin embargo, no tendrá competencia para conocer en única instancia de aquellos actos que haya expedido como consecuencia del ejercicio de su «facultad nominadora».
En tal sentido, los actos administrativos expedidos por el Procurador General de la Nación, para proveer cargos y desvincular trabajadores en provisionalidad de la entidad, son proferidos en ejercicio de la denominada «facultad nominador», por ende, la competencia para conocer de tales asuntos, según lo establecido por la Ley 1437 de 2011[8] y la jurisprudencia proferida por esta Corporación[9], corresponde a los jueces y tribunales administrativos en primera instancia, dependiendo de la cuantía. (ii) Competencia de los Jueces Administrativos para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Dentro de los casos dispuestos por el artículo 155 del CPACA, en que los Jueces Administrativos tendrán competencia para conocer en primera[10] instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra: « […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]» Subraya fuera de texto.
Una vez expuestas las anteriores consideraciones, corresponde analizar el asunto en cuestión. III. CASO CONCRETO Encuentra el Despacho que el accionante solicitó la nulidad del Decreto 3474 de Agosto 8 de 2016 proferido por la Procuraduría General de la Nación, el cual dispuso su desvinculación del cargo que ejercía en dicha corporación, y asimismo, la inaplicación de las Resoluciones 040 del 20 de enero de 2015 y 340 del 8 de julio de 2016.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene el reintegro al cargo de Procurador 365 Judicial I Penal, código 3PJ, que ostentaba en la entidad, y adicionalmente, el pago del salario y prestaciones sociales dejadas de percibir desde su desvinculación. Conforme a lo expuesto en la consideraciones de este auto, se evidencia que el asunto en cuestión no encuadra en la excepción dispuesta en el artículo 149, numeral 2.º del CPACA, pues los actos administrativos que se controvierten fueron proferidos por el Procurador General de la Nación para desvincular al accionante del cargo que venía ejerciendo al interior de la entidad, en aplicación de la lista de elegibles resultante del concurso de méritos convocado mediante la Resolución 040 del 20 de enero de 2015, que dio apertura al concurso de méritos para proveer los empleos de Procuradores Judiciales I y II, por lo que resulta evidente que los actos demandados no fueron proferidos por el Procurador General en ejercicio del poder disciplinario o como supremo director del Ministerio Público, sino en virtud de su facultad nominadora.
Ahora bien, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 155, numeral 2.º del CPACA, este despacho determina que el competente para conocer del presente asunto en primera instancia es el Juez Administrativo, ya que la cuantía fijada en la demanda por el accionante no excede los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes, y por ello, se ordenará la remisión del expediente para lo de su cargo.
Por lo anterior este Despacho,
RESUELVE
PRIMERO: DECLÁRESE la falta de competencia de esta corporación para conocer de este medio de control conforme a los expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DEJESE SIN EFECTOS el auto del 22 de octubre de 2018, expedido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección F.
TERCERO: REMÍTASE POR COMPETENCIA el presente expediente al Juzgado Once Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ ----------------------- [1] Folio 654. [2] Sentencias C-245-71995, C-334/1996, C-283/1997 y C-743/1998. [3] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, radicado: 11001-03-25-000-2016-00718-00 (3218-2016), auto del 31 de octubre de 2018, actor: DOMINGO RAFAEL GARCÍA PÉREZ.
M.P.: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ. [4] Sala Plena de la Corte Constitucional, Sentencia C-429-2001 [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, radicado: 11001-03-25-000-2016-00718-00 (3218-2016), auto del 31 de octubre de 2018, actor: DOMINGO RAFAEL GARCÍA PÉREZ. M.P.: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ. [6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, radicado: 11001-03-25-000-2016-00718-00 (3218-16), auto del 31 de octubre de 2018, actor: DOMINGO RAFAEL GARCÍA PÉREZ.
M.P.: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ. [7] Artículo 149, N. 2°, inciso 2° de la Ley 1437 de 2011 [8]Artículos 151 al 155 de la Ley 1437 de 2011 [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: Auto del 31 de octubre de 2018. Radicado interno: 3218-2016 [10] Artículo 155, #2° del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo