MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / APORTES A PENSIÓN DERIVADOS DEL CONTRATO REALIDAD – No sujetos a caducidad / RECHAZO DE LA DEMANDA POR CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Improcedencia El actor pretende la nulidad del Oficio 210-320 de 6 de abril de 2015, a través de la cual el Secretario General de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia negó el reconocimiento de una relación laboral y el pago de unas prestaciones sociales.
A título de restablecimiento del derecho, reclama el pago de las prestaciones causadas en el periodo comprendido entre el año 2007 a 2012, tiempo en el que suministró sus servicios bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, esto es, auxilio de cesantías, prima de servicios, vacaciones, intereses a las cesantías y horas extras.
Además de la devolución de los dineros sufragados por concepto de aportes al Sistema de Seguridad Social en salud y pensión. En relación con el fenómeno de la caducidad del medio de control, la Sala estima que, de acuerdo con la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16, en asuntos como el del epígrafe no operará el fenómeno jurídico de la caducidad, dado que en este tipo de controversias (contrato realidad) están involucrados derechos laborales de naturaleza periódica (las cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones).
Precisado lo anterior, esta Sala revocará el proveído objeto de alzada. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D. C., veintiocho (28) de enero de dos mil veinte uno (2021) Radicación número: 25000-23-42-000-2016-03722-01(3666-17) Actor: ÓSCAR EDUARDO VILLA RODRÍGUEZ Demandado: UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA (UNAD) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte actora contra el auto proferido en audiencia inicial celebrada el 29 de agosto de 2017, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual declaró probada la excepción de caducidad respecto del reconocimiento de la relación laboral y el pago de las prestaciones, concretando su estudio a los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensiones.
I.
ANTECEDENTES El señor Óscar Eduardo Villa Rodríguez, a través de apoderada judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, contra la Universidad Nacional Abierta y a Distancia – UNAD-, pretendiendo la nulidad del oficio de 6 de abril de 2015, por medio del cual se le negó el pago de unas prestaciones sociales.
A título de restablecimiento del derecho, reclama el pago de las prestaciones causadas en la relación laboral durante los años 2007 a 2012, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, esto es, auxilio de cesantías, prima de servicios, vacaciones, intereses a las cesantías y horas extras. Además de la devolución de los dineros sufragados por concepto de salud y pensión. 1.
Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en audiencia inicial celebrada el 29 de agosto de 2017[1], declaró probada parcialmente la excepción de caducidad del medio de control, respecto del reconocimiento y pago de acreencias fruto de la relación laboral con excepción de la pretensión tendiente al reconocimiento de los aportes al Sistema de Seguridad Social en salud y pensión, así: "(…) De las pruebas que reposan en el expediente, se deduce lo siguiente: - A través de oficio radicado el 26 de marzo de 2015, el señor Oscar Eduardo Perilla Rodríguez por intermedio de apoderada, solicitó a la Universidad Nacional Abierta y a Distancia -UNAD- el reconocimiento y pago de todas las acreencias derivadas de la presunta relación laboral que sostuvo con la Institución de Educación Superior demandada, la cual fue encubierta en sucesivas órdenes de prestación de servicios suscritas entre los años 2007 y 2012 (Fols. 52-58) - Con oficio No. 210-320 de 6 de abril de 2015, la Universidad Nacional Abierta y a Distancia - UNAD-, resolvió desfavorablemente la petición elevada por el señor Perilla Rodríguez.
(Fol. 59). - El anterior acto administrativo fue recibido por la apoderada judicial del hoy accionante el día 7 de abril de 2015, según la guía No. 237849551 de la empresa de mensajería American Logistics S.A.S. y el certificado suscrito por el Coordinador de Correspondencia de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia (Fols. 1-3 Cuaderno No. 2) - La presente demanda fue interpuesta el día 18 de diciembre de 2015 ante los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Bogotá (Fol.60) De conformidad con lo anterior, el término de caducidad en relación con el acto administrativo que aquí se acusa, comenzó a correr el día 8 de abril de 2015 (día siguiente a su comunicación) y venció el 8 de agosto de 2015, sin embargo, se observa que la demanda fue presentada el 18 de diciembre de 2015, es decir, por fuera del término de ley, por lo que le asiste razón al apoderado judicial de la entidad demandada y así se declarará. No obstante lo anterior, de conformidad con las subreglas recientemente fijadas por el Consejo de Estado: "las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas de la caducidad del medio de control", motivo por el cual la declaratoria de caducidad prosperará parcialmente, toda vez que se exceptuará de ella la pretensión tendiente al reconocimiento de los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Salud y Pensión". 2.
Del recurso de apelación La apoderada judicial de la parte actora interpuso recurso de apelación[2] contra la anterior decisión, alegando: "(…) esta demanda fue radicada inicialmente en la jurisdicción ordinaria en diciembre de 2015, pero debe tenerse en cuenta las actuaciones de la entidad, pues cuando termina los contratos que se dieron de forma sucesiva desde el año 2008 hasta el 2012, no notifica un acto administrativo sobre el cual puede oponerse, por tanto, el demandante espera que lo llamen para el reinició del contrato, pero ante el silencio, busca los servicios de un profesional del derecho, que elevó petición ante la Universidad, quien contesta con un pronunciamiento que no es más que un oficio y aunque, este tipo de pronunciamiento es un acto administrativo, no se hace una notificación en debida forma, negándole a mi cliente incluso la oportunidad de oponerse al contenido de ese acto administrativo.
De esta forma, la demanda se presentó ante la jurisdicción ordinaria debido a que mi cliente no es un servidor público, no es un trabajador del estado, inclusive no fue llamado como un trabajador por contrato, sino que prestaba unos servicios "de prestación de servicios". En consecuencia, por no exigir la jurisdicción ordinaria un término de 4 meses para presentar la demanda, sino de 3 años, se evidencia que se presentó en tiempo.
Adicionalmente, el acto administrativo no cumplió el requisito de la publicidad, pues si bien fue enviado por correo certificado, no hay prueba alguna de que haya sido publicado y se le haya dado la oportunidad al interesado de interponer los recursos y de hacerlo dentro de los 10 días para que se hubiese opuesto a la decisión". 1. CONSIDERACIONES 1.
Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150 y 180 (numeral 6[3]) y 244 (numeral 1°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del demandante. 2. Problema Jurídico La Sala se contraerá a determinar si debe revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en audiencia inicial celebrada el 29 de agosto de 2017, mediante el cual declaró probada la excepción de caducidad respecto del reconocimiento de la relación laboral y sus prestaciones sociales, concretando su estudio a los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensión. 3.
Cómputo del término de caducidad cuando se demanda la existencia de un contrato realidad. Al respecto esta Corporación en sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016[4] precisó: "En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA), y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.
Consecuentemente, tampoco es exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables (condición que prevé el numeral 1 del artículo 161 del CPACA para requerir tal trámite, en armonía con el principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial".
De la citada jurisprudencia se colige que en los asuntos concernientes a contratos realidad no resulta dable exigir que se acuda ante la jurisdicción dentro de determinado tiempo, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, ni que se agote la conciliación como requisito previo para demandar, al involucrar prerrogativas laborales de carácter periódico, como lo son los aportes con destino al sistema de seguridad social en pensiones, en la medida en que estos repercuten en el derecho a obtener una pensión. 4.
Caso concreto El señor Óscar Eduardo Villa Rodríguez pretende la nulidad del Oficio 210- 320 de 6 de abril de 2015[5], a través de la cual el Secretario General de la Universidad Nacional Abierta y a Distancia negó el reconocimiento de una relación laboral y el pago de unas prestaciones sociales. A título de restablecimiento del derecho, reclama el pago de las prestaciones causadas en el periodo comprendido entre el año 2007 a 2012, tiempo en el que suministró sus servicios bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios, esto es, auxilio de cesantías, prima de servicios, vacaciones, intereses a las cesantías y horas extras.
Además de la devolución de los dineros sufragados por concepto de aportes al Sistema de Seguridad Social en salud y pensión. En relación con el fenómeno de la caducidad del medio de control, la Sala estima que, de acuerdo con la sentencia de unificación CE-SUJ2-005-16, en asuntos como el del epígrafe no operará el fenómeno jurídico de la caducidad, dado que en este tipo de controversias (contrato realidad) están involucrados derechos laborales de naturaleza periódica (las cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones)[6].
Precisado lo anterior, esta Sala revocará el proveído objeto de alzada[7]. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B RESUELVE:
PRIMERO: Revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 29 de agosto de 2017, por medio del cual declaró probada la excepción de caducidad respecto del reconocimiento y pago de las acreencias fruto de la relación laboral, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CADUCIDAD EN EL CONTRATO REALIDAD – Operancia /SALVAMENTO DE VOTO [E]n los asuntos concernientes a contratos realidad no resulta dable exigir que se acuda ante la jurisdicción dentro de determinado tiempo, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, ni que se agote la conciliación como requisito previo para demandar, al involucrar prerrogativas laborales de carácter periódico e irrenunciable, como lo son los aportes con destino al sistema de seguridad social en pensiones, en la medida en que estos repercuten en el derecho a obtener una pensión. A partir de los anteriores prolegómenos, salvo mi voto porque la decisión adoptada trasgrede las garantías superiores del actor, puesto que desatiende el criterio de unificación trazado por esta Corporación, según el cual en asuntos en los que se pretenda la declaración de existencia de una relación laboral (contrato realidad), no resulta dable aplicar la figura procesal de la caducidad, siquiera en relación con algunas pretensiones.
NOTA DE RELATORIA: Referente al principio de primacía de la realidad sobre formalidades (contrato realidad), ver: C. de E, Sección Segunda, Sentencia de unificación CE-SUJ2 5 de 2016, Rad. 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088- 2015) M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Radicación número: 25000-23-42-000-2016-03722-01(3666-17) Actor: ÓSCAR EDUARDO VILLA RODRÍGUEZ Demandado: UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA (UNAD) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Materia: Caducidad en asuntos de contrato realidad Asunto: Salvamento de voto Con mi acostumbrado respeto, procedo a salvar el voto en relación con la providencia adoptada por la sala de subsección en el asunto del epígrafe, por cuyo conducto se confirma el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 29 de agosto de 2017, por medio del cual declaró probada la excepción de caducidad «[…] respecto del reconocimiento y pago de las acreencias fruto de la relación laboral, con excepción de la pretensión tendiente al reconocimiento de los aportes al Sistema de Seguridad Social en pensión».
Al respecto, cabe anotar que el fenómeno de la caducidad es una institución jurídico-procesal que tiene como fin regular el tiempo con el que cuentan las personas para ejercer el derecho de acción, es decir, de acudir ante la administración de justicia en aras de dirimir controversias, con lo que se materializa el principio de seguridad jurídica, habida cuenta de que evita que un conflicto permanezca sin solución indefinidamente.
Esta se configura cuando no se instauran los medios judiciales dentro del término otorgado por la correspondiente ley procesal, lo que imposibilita al juez decidir de fondo la controversia. Ahora bien, en lo que atañe a la aplicación de la figura procesal de la caducidad en litigios que versen sobre la declaración de existencia de una relación laboral, en virtud del principio de primacía de la realidad sobre formalidades (contrato realidad), la sección segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación CE-SUJ2 5 de 2016[8], precisó: En este orden de ideas, las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, están exceptuadas no solo de la prescripción extintiva sino de la caducidad del medio de control (de acuerdo con el artículo 164, numeral 1, letra c, del CPACA)[9], y por ende, pueden ser solicitados y demandados en cualquier momento, puesto que la Administración no puede sustraerse al pago de los respectivos aportes al sistema de seguridad social en pensiones, cuando ello puede repercutir en el derecho de acceso a una pensión en condiciones dignas y acorde con la realidad laboral, prerrogativa que posee quien ha servido al Estado mediante una relación de trabajo.
Consecuentemente, tampoco es exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que al estar involucrados en este tipo de controversias (contrato realidad) derechos laborales irrenunciables (cotizaciones que repercuten en el derecho a obtener una pensión), que a su vez comportan el carácter de ciertos e indiscutibles, no son conciliables (condición que prevé el numeral 1 del artículo 161 del CPACA para requerir tal trámite[10]), en armonía con el principio constitucional de prevalencia del derecho sustancial.
De la citada jurisprudencia se colige que en los asuntos concernientes a contratos realidad no resulta dable exigir que se acuda ante la jurisdicción dentro de determinado tiempo, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, ni que se agote la conciliación como requisito previo para demandar, al involucrar prerrogativas laborales de carácter periódico e irrenunciable, como lo son los aportes con destino al sistema de seguridad social en pensiones, en la medida en que estos repercuten en el derecho a obtener una pensión. A partir de los anteriores prolegómenos, salvo mi voto porque la decisión adoptada trasgrede las garantías superiores del actor, puesto que desatiende el criterio de unificación trazado por esta Corporación, según el cual en asuntos en los que se pretenda la declaración de existencia de una relación laboral (contrato realidad), no resulta dable aplicar la figura procesal de la caducidad, siquiera en relación con algunas pretensiones.
Atentamente, CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 200-210 [2] CD Folio 199, minuto 14:22. [3] “el auto que decide sobre las excepciones será susceptible de apelación o del de súplica, según el caso” [4] Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 25 de agosto de 2016. Radicado número: 23001-23-33-000-2013-00260-01.
Numero interno 0088-2015. Demandante: Lucinda María Cordero Causil. Demandado: Municipio de ciénaga de Oro. Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cueter [5] Folio 59 [6] Para la Sala es oportuno poner de presente que, independientemente de que se configure o no el fenómeno jurídico de la caducidad respecto de la pretensión de reconocimiento de acreencias salariales y prestaciones sociales, que deben ser objeto de pronunciamiento en la sentencia; al abordarse el estudio de la procedencia o no de los aportes a seguridad social, se debe necesariamente hacer un análisis de si la demandante tenía o no derecho a las acreencias salariales y prestaciones sociales, dado que de esto depende la súplica tendiente al reconocimiento aportes a seguridad social.
Posición sentada en providencia: Consejo de Estado, Sección Segunda- Subsección B. Auto de 15 de octubre de 2019, MP. Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación número: 25000-23-42-000-2017-04839-01 (2118-2019). [7] A la misma conclusión se llegó en el proceso 17001-23-33-000-2017-00463- 01(0172-18), con ponencia del Dr. César Palomino Cortés, el diez (10) de julio de dos mil veinte (2020).
Actor: Isabel Carmona Valencia. Demandado: Municipio de Supía – Caldas. [8] Expediente: 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [9] “Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; (…)”. [10] “Requisitos previos para demandar. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: 1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.
(…)” (se destaca).