RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN- Aplicación / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL - Determinación / FACTORES PENSIONALES [A]l actor le fue calculada su pensión de jubilación con los factores salariales sobre los cuales cotizó durante los últimos 10 años de servicios, en atención a las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ib., según corresponda, lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», criterio que fue acogido por el a quo en la sentencia apelada.

(…) Por otro lado, respecto del argumento del demandante referente a que tenía un derecho adquirido antes de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 y, por ende, su pensión debió liquidarse conforme a la Ley 71 de 1988, destaca la Sala que este se predica de las personas que acreditaron los requisitos de edad y tiempo de servicios exigidos para acceder a la pensión de jubilación antes del 1° de abril de 1994, situación en la que no encuadra la del accionante, habida cuenta de que cumplió los 60 años de edad el 15 de marzo de 2008 y completó sus cotizaciones en 2013; por consiguiente, en el caso sub examine no se trató de un derecho adquirido, sino de una expectativa legítima, que fue protegida por el legislador a través del régimen de transición preceptuado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

NOTA DE RELATORÍA: Referente al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, Rad. 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), M.P. César Palomino Cortés. Frente al ingreso base de liquidación pensional del régimen pensional, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013, Exp.

D-9173 y D-9183, M.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / DECRETO 1158 DE 1994 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 71 DE 1988 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 48 / DECRETO 691 DE 1994 / APLICACIÓN RETROSPECTIVA DEL PRECEDENTE JUDICIAL [E]n los fallos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en los cuales se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en particular, en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, la sala plena de esta Corporación advirtió que «[…] por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables», razón por la cual es aplicable al caso del accionante, dado que su situación jurídica se encontraba en litigio cuando fue proferida esa providencia. NOTA DE RELATORÍA: Referente al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, Rad. 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), M.P. César Palomino Cortés. Frente al ingreso base de liquidación pensional del régimen pensional, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013, Exp.

D-9173 y D-9183, M.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 85001-33-33-000-2017-00052-01(2391-19) Actor: LAUREANO MANUEL SÁNCHEZ LORA Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reliquidación de pensión de jubilación por aportes conforme a la Ley 71 de 1988; factores salariales que deben tenerse en cuenta en el ingreso base de liquidación pensional de persona beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia de 28 de febrero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 55 a 66). El señor Laureano Manuel Sánchez Lora, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad parcial de la Resolución GNR 121778 de 4 de junio de 2013, por medio de la cual se le reconoció al demandante una pensión de jubilación por aportes; y se anulen las Resoluciones GNR 199701 de 2 de agosto del mismo año y VPB 12819 de 5 de agosto de 2014, que la confirmaron. A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada (i) reliquidar la pensión de jubilación del actor con el 75% de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, en los términos de la Ley 71 de 1988, a partir del 1° de junio de 2013; o, de manera subsidiaria, con inclusión de los emolumentos sobre los que cotizó durante el año anterior a su desvinculación; y (ii) ajustar y pagar las diferencias resultantes; por último, se condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata el accionante que nació el 15 de marzo de 1948 y laboró al servicio «[…] del Estado, durante más de catorce (14) años y [de empleadores] privados durante más de seis (6) años, es decir por más de veinte (20) años […]», hasta el 25 de septiembre de 2005. Dice que, mediante Resolución GNR 121778 de 4 de junio de 2013, Colpensiones le reconoció pensión de jubilación por aportes a partir del 1° de junio de 2013, contra la cual interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación, con el fin de que se le incluyeran todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, desatados en forma desfavorable con Resoluciones GNR 199701 de 2 de agosto del mismo año y VPB 12819 de 5 de agosto de 2014. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 6, 25, 53, 58, 83, 90, 122, 123, 124, 125 y 229 de la Constitución Política; las Leyes 71 de 1988 y 100 de 1993; y el Decreto 1160 de 1989. Arguye que es beneficiario del régimen de transición y laboró en empresas privadas y en entidades públicas, razón por la cual le es aplicable la Ley 71 de 1988.

Que «[e]n el presente caso no se tuvo en cuenta el principio de favorabilidad y esto también significa violación al debido proceso. Favorabilidad que opera no solo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya que no le está permitido al Juez elegir de cada norma lo más ventajoso y crear una tercera, pues se estaría convirtiendo en un legislador […]» (sic). 1.5 Contestación de la demanda.

Colpensiones guardó silencio en esta etapa procesal. 1.6 La providencia apelada (ff. 323 a 329). El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia de 28 de febrero de 2019, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al estimar que «[s]iguiendo entonces la regla y las subreglas de la sentencia de unificación [de 28 de agosto de 2018,] proferida por el órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, que tiene carácter vinculante, se debe abandonar la tesis adoptada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 […]».

En consecuencia, «[…] al servidor público cobijado en régimen de transición que se pensione conforme a las condiciones del régimen que le era aplicable, para este caso, la pensión por aportes contemplada en la Ley 71 de 1988, se le debe tener en cuenta como periodo de liquidación el ordenado en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, los factores salariales que se deben incluir en el ingreso base de liquidación son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones […]». 1.7 Recurso de apelación (ff. 331 a 334).

Inconforme con el anterior fallo, el demandante, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, en el que aduce que «[n]o es de recibo que el [a quo], replantee su posición en virtud de la sentencia de fecha 28 de agosto de 2.018, pues al no tenerle en cuenta la Ley 71 de 1988 con la inclusión de la totalidad de los factores salariales, que por derecho le corresponde, le están violando sus derechos adquiridos, y más aún cuando empezó a recibir su primera mesada pensional el mes de junio de 2.013 […]» (sic).

Que «[…] atendiendo al principio de irretroactividad de la ley no se deben aplicar la sentencia de Unificación del 28 de agosto de 2.018, porque ésta hacen referencia a situaciones fácticas diferentes a las del caso concreto y es una providencia posterior que no constituyen precedente judicial, pues es cronológicamente imposible que dicha providencia pudiera servir de precedente jurisprudencial al Tribunal Administrativo de Casanare por la sencilla razón de que ésta fue emitida muchos años antes […]» (sic para toda la cita).

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 4 de abril de 2019 (f. 336) y admitido por esta Corporación a través de auto de 13 de noviembre siguiente (f. 346), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 8 de julio de 2020 (f. 352), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras[1]. 2.1.1 Parte demandante.

El accionante insistió en cada uno de los argumentos planteados en su recurso de apelación. 2.1.2 Entidad accionada. Colpensiones, por intermedio de apoderado, expresó que «[ ] actualmente NO es posible reliquidar [la] pensión, teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios, independientemente el régimen especial al que se pertenezca, toda vez que esta posición discrepa con el lineamiento jurisprudencial plasmado en las sentencias T-078 de 2014, A-326 de 2014, SU-230 de 2015, T- 060 de 2016, SU-427 de 2016, SU-210/2017, SU 395 de 2017, SU 023 de 2018 de la Corte Constitucional y la Sentencia del 28 de agosto de 2018 del Honorable Consejo de Estado, en las que se ha dejado en claro que el modo de promediar la base de liquidación no puede ser la estipulada en la legislación anterior, en razón a que el régimen de transición solo comprende los conceptos de edad, monto y semanas de cotización y excluye el ingreso base de liquidación».

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[2], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación por aportes, con la totalidad de los factores salariales sobre los que cotizó durante el último año de servicios, de conformidad con el régimen previsto en la Ley 71 de 1988, o por el contrario, para efectos de la liquidación pensional le es aplicable el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y su Decreto reglamentario 1158 de 1994, como lo dispuso el a quo. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.

No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994 para servidores públicos nacionales y 30 de junio de 1995 del nivel departamental, municipal y distrital) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.

En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).

Respecto de esta norma, la Corte Constitucional[3] precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[4], tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.

Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.

En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.

(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO

21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés, en la que se fijaron las siguientes reglas de interpretación en torno al tema, así: […] Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente: 1.

El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 3.

Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. Lo anterior, al considerar: A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.

Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.

Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas[5]. 88.

Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban. 89.

Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo.

De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994 o 30 de junio de 1995, según el caso) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;

(ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron al sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.

Por otro lado, en lo pertinente a la normativa cuya aplicación se solicita en la demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en la Ley 71 de 1988, que en relación con el asunto objeto de examen, en su artículo 7º, dispone: A partir de la vigencia de la presente Ley, los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.

El Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas. Conforme a la anterior disposición, tendrán derecho a una pensión mensual vitalicia de jubilación, los empleados oficiales y trabajadores al haber acumulado veinte (20) años continuos o discontinuos cotizados en una o varias entidades de previsión de cualquier orden y en el Instituto de Seguros Sociales, cuando cumplan la edad de cincuenta y cinco (55) años, si es mujer, y sesenta (60), si es hombre.

Cabe anotar que el precitado artículo 7° de la Ley 71 de 1988 fue reglamentado por el Decreto 2709 de 13 de diciembre de 1994, que prescribe: Artículo 1°. Pensión de jubilación por aportes. La pensión que se refiere el artículo 7o. de la Ley 71 de 1988, se denomina pensión de jubilación por aportes. Tendrán derecho a la pensión de jubilación por aportes quienes al cumplir 60 años o más de edad si es varón, o 55 años o más si se es mujer, acrediten en cualquier tiempo, 20 años o más de cotizaciones o aportes continuos o discontinuos en el Instituto de Seguros Sociales y en una o varias de las entidades de previsión social del sector público.

Artículo 2°. Efectividad y pago de la pensión de jubilación por aportes. La pensión de jubilación por aportes, para los servidores públicos se hará efectiva una vez se retiren del servicio. Para los demás trabajadores, se requiere la desafiliación de los seguros de invalidez, vejez o muerte y accidente de trabajo y enfermedad profesional, salvo las excepciones previstas en la ley.

Artículo 3°. Incompatibilidad de la pensión de jubilación por aportes. La pensión de jubilación por aportes es incompatible con las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y retiro por vejez. El empleado o trabajador podrá optar por la más favorable cuando haya concurrencia entre ellas. Artículo 4°. Entidad de previsión. Para efectos de la pensión de jubilación por aportes, se tendrá como entidad de previsión social a cualquiera de las cajas de previsión social, fondos de previsión, o las que hagan sus veces del orden nacional, departamental, intendencial, comisarial, municipal o distrital y al Instituto de los Seguros Sociales. […] Artículo 8o.

Monto de la pensión de jubilación por aportes. El monto de la pensión de jubilación por aportes será equivalente al 75 % del salario base de liquidación. El valor de la pensión de jubilación por aportes, no podrá ser inferior al salario mínimo legal mensual vigente ni superior a quince (15) veces dicho salario, salvo lo previsto en la ley.

En lo que se refiere a la liquidación de la denominada pensión de jubilación por aportes, el precitado artículo 8° del Decreto 2709 de 1994 establece su monto en un 75% del salario base de liquidación, sin ser este inferior a un salario mínimo legal mensual vigente ni superior de 15 veces dicho salario. 3.4 Caso concreto. El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía (f. 54), el demandante nació el 15 de marzo de 1948. b) Mediante Resolución GNR 121778 de 4 de junio de 2013 (ff. 2 a 4), Colpensiones le reconoció pensión de jubilación por aportes al actor en aplicación de la Ley 71 de 1988 y el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, esto es, con el 75% del promedio de los factores salariales sobre los que cotizó durante los últimos 10 años de servicios, enunciados en el Decreto 1158 de 1994, a partir del 1° de junio de 2013. c) Contra el anterior acto administrativo el accionante interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación, desatados de manera desfavorable a través de Resoluciones GNR 199701 de 2 de agosto de 2013 (ff. 6 a 7) y VPB 12819 de 5 de agosto de 2014 (ff. 9 a 11). d) Conforme a los certificados laborales (ff. 21, 29, 32, 36 y 42) y a la Resolución GNR 121778 de 4 de junio de 2013 (ff. 2 a 4), aportados al expediente, el demandante aportó para el sistema general de seguridad social en pensiones durante los siguientes lapsos: |Empleador |Desde |Hasta |Tiempo | |Senado de la República |09/09/1970|15/05/1972|1 año, 8 meses y 6 | | | | |días | |Ministerio de Justicia |22/08/1972|13/11/1974|2 años, 2 meses y 20 | | | | |días | |Gobernación de Casanare|22/10/1987|02/09/1988|10 meses y 8 días | |Cámara de |23/10/1992|11/10/1993|11 meses y 16 días | |Representantes | | | | | |01/03/1975|24/06/1980|5 años, 3 meses y 23 | |Procuraduría General de| | |días | |la Nación | | | | | |05/02/2002|25/09/2005|3 años, 7 meses y 20 | | | | |días | | |22/06/1990|31/10/1991|1 años, 4 meses y 9 | | | | |días | |Universidad Libre de | | | | |Colombia | | | | | |01/09/1997|26/09/1997| 25 | | | | |días | | |01/10/1997|31/12/1997|2 meses y 30 días | | |01/03/1998|31/07/1998|4 meses y 30 días | | |01/09/1998|07/09/1999|1 año y 6 días | | |01/10/1999|29/10/1999|28 días | | |01/11/1999|31/01/2000|2 meses y 30 días | | |01/04/2001|29/05/2001|1 mes y 28 días | |Independiente | | | | | |01/06/2001|30/09/2001|3 meses y 29 días | | |01/04/2011|31/03/2013|1 año, 11 meses y 30 | | | | |días | | |01/05/2013|31/05/2013|30 días | |Total |20 años, 8 meses y 17 | | |días | e) De acuerdo con certificación de 21 de noviembre de 2016 de la Procuraduría General de la Nación (f. 41), el actor entre febrero de 2002 y septiembre de 2005 devengó asignación básica, gastos de representación, bonificación por servicios y primas de servicios, vacaciones, navidad y especial (sin carácter salarial).

Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que el accionante se encontraba amparado por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1° de abril de 1994 tenía más de 40 años de edad (nació el 15 de marzo de 1948). Asimismo, de las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que el actor cumplió 60 años de edad el 15 de marzo de 2008, laboró en el Senado de la República entre el 9 de septiembre de 1970 y el 15 de mayo de 1972; el Ministerio de Justicia desde el 22 de agosto de 1972 hasta el 13 de noviembre de 1974; la gobernación de Casanare del 22 de octubre de 1987 al 2 de septiembre de 1988; la Cámara de Representantes entre el 23 de octubre de 1992 y el 11 de octubre de 1993; la Procuraduría General de la Nación del 1° de marzo de 1975 al 24 de junio de 1980 y desde el 5 de febrero de 2002 hasta el 25 de septiembre de 2005; y la Universidad Libre de Colombia durante 3 años, 4 meses y 8 días y cotizó al sistema general de seguridad social en pensiones, en condición de independiente, por 2 años, 6 meses y 27 días, para un total de 20 años, 8 meses y 17 días aportados, de los cuales entre febrero de 2002 y septiembre de 2005 devengó asignación básica, gastos de representación, bonificación por servicios y primas de servicios, vacaciones, navidad y especial (sin carácter salarial).

En consecuencia, (i) Colpensiones le reconoció al demandante pensión de jubilación por aportes, por medio de Resolución GNR 121778 de 4 de junio de 2013, en aplicación de la Ley 71 de 1988 y el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con el 75% del promedio de los factores salariales sobre los que cotizó[6] durante los últimos 10 años de servicios, enunciados en el Decreto 1158 de 1994, a partir del 1° de junio de 2013;

(ii) contra la anterior decisión interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación, desatados en forma desfavorable con Resoluciones GNR 199701 de 2 de agosto de 2013 y VPB 12819 de 5 de agosto de 2014. Ahora bien, se observa que al actor le fue calculada su pensión de jubilación con los factores salariales sobre los cuales cotizó durante los últimos 10 años de servicios, en atención a las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ib., según corresponda, lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», criterio que fue acogido por el a quo en la sentencia apelada.

Cabe anotar que en los fallos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en los cuales se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en particular, en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, la sala plena de esta Corporación advirtió que «[…] por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables», razón por la cual es aplicable al caso del accionante, dado que su situación jurídica se encontraba en litigio cuando fue proferida esa providencia. Por otro lado, respecto del argumento del demandante referente a que tenía un derecho adquirido antes de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 y, por ende, su pensión debió liquidarse conforme a la Ley 71 de 1988, destaca la Sala que este se predica de las personas que acreditaron los requisitos de edad y tiempo de servicios exigidos para acceder a la pensión de jubilación antes del 1° de abril de 1994, situación en la que no encuadra la del accionante, habida cuenta de que cumplió los 60 años de edad el 15 de marzo de 2008 y completó sus cotizaciones en 2013; por consiguiente, en el caso sub examine no se trató de un derecho adquirido, sino de una expectativa legítima, que fue protegida por el legislador a través del régimen de transición preceptuado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.

Confírmase la sentencia de 28 de febrero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Laureano Manuel Sánchez Lora contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), por las razones expuestas en la parte motiva.  2º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [3] Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. [4] El artículo 36 indica: «ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (negrilla fuera del texto). [5] En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo. [6] Pese a que no obra en el expediente prueba que discrimine los factores incluidos en la pensión del accionante, se da por cierto que Colpensiones liquidó tal prestación sobre los cuales efectivamente se realizaron aportes, circunstancia que no fue controvertida por la parte actora.