RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL DE LOS SERVIDORES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA –Determinación [Al] demandante le fue calculada su pensión de jubilación con aplicación de las reglas establecidas en la Ley 33 de 1985 (requisitos y tasa de reemplazo), y los emolumentos tenidos en cuenta para calcular el IBL fueron aquellos «que constituy[e]n una remuneración habitual y periódica, como son los establecidos en el Decreto 720 de 1978, Decreto 1045 de 1978 y Decreto 1158 de 1994», recibidos durante el último año servicios..(…) [E]l inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual el fallo de primera instancia, que negó las pretensiones, se ajusta al derrotero jurisprudencial hoy vigente, en cuanto al cálculo pensional de los exservidores de la Contraloría General de la República beneficiarios del régimen de transición, máxime cuando, pese a que Colpensiones reajustó la pensión de jubilación con la Ley 33 de 1985, lo hizo con el último año de servicios, que resulta más favorable que los últimos 10 (fórmula que sería la correcta, pero no fue materia de reclamo ante la Administración, ni de pretensión en el libelo introductorio, y Colpensiones tampoco formuló demanda de reconvención sobre el particular).
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los servidores de la Contraloría General de la República, ver: C de E, Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, Rad 05001-23-33-00-2012-00572-01-1882-14CE-SUJ-SII-020-20, M.P. Sanda Liseth Ibarra Vélez.
Referente al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, Rad. 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), M.P. César Palomino Cortés. Frente al ingreso base de liquidación pensional del régimen pensional, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013, Exp.
D-9173 y D- 9183, M.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 33 DE 1985 / DECRETO 929 DE 1976 / DECRETO 1158 DE 1994 / DECRETO 720 DE 1978 APLICACIÓN RETROSPECTIVA DEL PRECEDENTE JUDICIAL [S]i bien el mencionado fallo de unificación proferido por esta sección segunda, en el cual se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 respecto de los servidores de Contraloría General de la República en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fue dictado con posterioridad a la providencia de primera instancia, en dicha oportunidad esta Corporación precisó que esa sentencia tiene aplicación retrospectiva «[…] y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado». NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los servidores de la Contraloría General de la República, ver: C de E, Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, Rad 05001-23-33-00-2012-00572-011882- 14CE-SUJ-SII-020-20, M.P. Sanda Liseth Ibarra Vélez.
Referente al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, Rad. 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), M.P. César Palomino Cortés. Frente al ingreso base de liquidación pensional del régimen pensional, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013, Exp.
D-9173 y D-9183, M.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintiocho (28) de enero de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 25000-23-42-000-2017-05515-01(3834-19) Actor: VÍCTOR HENRY URREGO Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reliquidación de pensión de jubilación de exservidor de la Contraloría General de la República; factores salariales que deben tenerse en cuenta en el ingreso base de liquidación pensional de persona beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 12 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 52 a 61). El señor Víctor Henry Urrego, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad parcial de las Resoluciones (i) GNR 142994 de 22 de junio de 2013, mediante la cual se reconoció una pensión de jubilación al demandante; (ii) GNR 287202 de 30 de octubre del mismo año, por la cual se ingresó en nómina la aludida prestación; (iii) GNR 209710 de 10 de junio de 2014 y GNR 26420 de 5 de febrero de 2015, que reliquidaron tal pensión; y (iv) GNR 315636 de 14 de octubre de 2015 y VPB 8992 de 23 de febrero de 2016, que confirmaron el acto anterior, al resolver unos recursos de reposición y apelación, respectivamente.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada reajustar la pensión de jubilación del actor «[…] de conformidad con [los D]ecreto[s] 979/76 [y] 720//78, artículo 40, inciso 2° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; calculada con TODOS los factores de salario devengados en el último semestre de servicios[,] tomados cada uno en su VALOR TOTAL y posteriormente ser divididos en SEXTAS partes para sacar el promedio mensual […]» (sic); pagar «las diferencias de mesadas entre lo que se ha venido cancelando […] y lo que se determine por pagar […]»; y la indexación sobre las sumas adeudadas.
Por último, se condene en costas y agencias en derecho a la accionada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el accionante que laboró por más de 20 años para la Contraloría General de la República, de la que se retiró el 26 de junio de 2013, y es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1994. Que, mediante Resolución GNR 142994 de 22 de junio de 2013, Colpensiones le reconoció pensión mensual vitalicia de jubilación, reajustada con Resoluciones GNR 209710 de 10 de junio de 2014 y GNR 26420 de 5 de febrero de 2015.
Dice que contra el último acto de reliquidación interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación, en los que solicitó de Colpensiones reajustar la aludida prestación conforme al Decreto 929 de 1976, lo que le fue negado a través de las Resoluciones GNR 315636 de 14 de octubre de 2015 y VPV 8992 de 23 de febrero de 2016. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 2, 13, 25 y 58 de la Constitución Política; 21 del Código Sustantivo del Trabajo; 11, 36 y 289 de la Ley 100 de 1993; 7 del Decreto 929 de 1976; 40 del Decreto 720 de 1978; y las Leyes 57 y 153 de 1887. Arguye que, de acuerdo con el Decreto 929 de 1976, norma que no se aplicó al liquidar su prestación, los funcionarios de la Contraloría General de la República, con más de 20 años de servicios y 55 de edad en el caso de los hombres o 50 en el de las mujeres, tienen derecho a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre anterior al retiro. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 79 a 86).
La accionada, a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones del libelo introductorio y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que unos son ciertos, otros parcialmente y los demás no constituyen situaciones fácticas, sino apreciaciones del demandante. De igual modo, propuso las excepciones denominadas cobro de lo no debido, inexistencia del derecho reclamado, prescripción y buena fe.
Asevera que los actos demandados se expidieron con observancia del régimen de transición al que tiene derecho el actor, esto en cuanto a la edad y tiempo de servicios, pero que en el período de liquidación los factores a tener en cuenta son los contenidos en la Ley 100 de 1993, como lo han precisado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. 1.6 La providencia apelada (ff. 131 a 139).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), mediante sentencia de 12 de abril de 2019, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] únicamente están sujetos a transición los siguientes elementos de la pensión: edad, tiempo de servicios y monto[,] pues en lo que tiene que ver con el ingreso base de liquidación (IBL) debe acudirse a las previsiones del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en concordancia con el artículo 21 ibidem y el Decreto 1158 de 1994, toda vez que el demandante no tenía un derecho consolidado a la entrada en vigencia de esta ley» (sic). 1.7 El recurso de apelación (ff. 143 a 157).
Inconforme con la anterior decisión, el demandante, por intermedio de apoderado, pide se revoque y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, para lo cual arguye que su pensión se debe calcular de conformidad con el régimen especial previsto para los servidores de la Contraloría General de la República, esto es, conforme al Decreto 929 de 1976.
II. TRÁMITE PROCESAL. El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 19 de junio de 2019 (f. 159) y admitido por esta Corporación a través de auto de 20 de noviembre siguiente (f. 164), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 8 de julio de 2020 (f. 170), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras[1]. 2.1.1 Entidad accionada.
Colpensiones, por medio de apoderado, expone que se debe confirmar la decisión de primera instancia de acuerdo con «[…] las sentencias de la Honorable Corte Constitucional T-078 de 2014, A-326 de 2014, SU-230 de 2015, T-060 de 2016, SU-427 de 2016, SU-210/2017, SU 395 de 2017 y SU 023 de 2018, pero principalmente con la expedición de la Sentencia de Unificación de 28 de agosto de 2018 emitida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que si bien estudió el caso de un exempleado público a quien le era aplicable la Ley 33 de 1985, al establecer las reglas jurisprudenciales a unificar, dictó una – la segunda – que al ostentar un carácter tan genérico, es extensible a los demás regímenes de transición […]» (sic). 2.1.2 Parte demandante.
El actor, a través de apoderado, insiste en los argumentos del recurso de apelación, en cuanto a que «[…] se deben tener en cuenta TODOS los factores de salario devengados en los últimos 6 meses de servicios, valores que deberán ser tomados en cuenta de manera completa y no fraccionada, tal como lo contempla el Decreto 929/76 y su Decreto reglamentario 720/78 […]» (sic).
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[2], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste derecho al reajuste de su pensión de jubilación, por no habérsele liquidado con los factores salariales devengados durante el semestre anterior a la fecha de retiro del servicio, de conformidad con el Decreto 929 de 1976, o por el contrario, carece de razón, pues para efectos del cálculo pensional le es aplicable el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.
No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.
En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional[3] precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[4], tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, debe la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional, determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;
(ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.
Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976, «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares», que dispone: Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre.
De lo anterior se colige que los empleados de la Contraloría General de la República gozan de un régimen especial para efecto de la pensión de jubilación, consistente en que dichos servidores públicos tendrán derecho a tal prestación al llegar a los cincuenta y cinco (55) años de edad, si son hombres, y cincuenta (50), si son mujeres, y cumplir veinte (20) años continuos o discontinuos de servicios, de los cuales por lo menos diez (10) lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República, en una cuantía equivalente al 75% del salario base.
En relación con este último aspecto, esto es, el IBL de las personas beneficiarias del régimen pensional especial de la Contraloría General de la República, esta sección, en sentencia CE-SUJ-SII-020-2020 del 11 de junio de 2020[5], fijó la siguiente regla: 107.1 Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.
Lo anterior, al considerar que «[…] luego de analizar el conjunto de normas salariales y prestacionales de los servidores de la Contraloría General de la República, encuentra que en vigencia de la Ley 100 de 1993 las cotizaciones para pensión solo afectan a los factores que expresamente señaló el reglamento en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, pues antes de tal norma, la base de cotización la constituía la asignación básica.
En otros términos, ninguna norma que regula los salarios y prestaciones sociales para tal sector dispone de manera expresa una regla de cotización diferente a la anunciada». Por ende, como los servidores de la Contraloría General de la República no fueron abstraídos o excepcionados de las condiciones de transición impuestas por la Ley 100 de 1993, la sección juzgó procedente extender las reglas de interpretación normativa adoptadas por la sala de lo contencioso- administrativo en la aludida sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[6], para el caso específico de estos.
Así las cosas, resulta evidente que la liquidación de las pensiones de jubilación de quienes prestaron sus servicios a la Contraloría General de la República por espacio de 10 años o más, y son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por las pautas expuestas por la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, según las cuales el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones corresponde al indicado en esa norma, sin que sea dable acudir para esos efectos, en el caso de los mencionados servidores, al período de liquidación establecido en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976 o a los factores señalados en el 45 del Decreto 1045 de 1978.
Aclárase que el ingreso base de liquidación de las pensiones es un elemento técnico de cálculo que se expresa en un valor cierto, al cual le es computada una tasa porcentual de reemplazo para obtener la cuantía dineraria inicial a la que asciende determinada prestación pensional. Tal ingreso de liquidación se estructura a partir de los siguientes elementos: (i) una unidad temporal, que atañe al período preciso con el cual debe ser consolidado el ingreso base de liquidación, verbigracia: 1 mes, 6 meses, 1 año, 10 años o toda la vida laboral; y (ii) unos factores materiales, que se concretan en emolumentos o haberes laborales que la autoridad competente ha señalado como integrante de la base de liquidación de aportes al sistema pensional.
Por consiguiente, el ingreso base de liquidación de las pensiones bajo estudio debe ser igual, únicamente y de manera estricta, a la suma de (i) la unidad temporal que corresponda, esto es, alguna de aquellas de que tratan los artículos 21 y 36 (inciso 3º) de la Ley 100 de 1993, según el caso; y (ii) los factores previstos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotizaciones al sistema.
Entonces, la Sala concluye que la conjunción de los elementos constitucionales, legales y jurisprudenciales analizados impone la adopción de las reglas previstas por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para efectos de integrar el IBL de las pensiones que deban ser reconocidas a los servidores de la Contraloría General de la República al amparo del régimen de transición, postulados que constituyen el parámetro de derecho aplicable por esta Corporación para todas aquellas controversias análogas pendientes de decisión. 3.3 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía del accionante, nació el 16 de noviembre de 1953 (f. 51). b) De acuerdo con certificaciones expedidas por la Contraloría General de la República, el actor laboró en ese organismo desde el 1° de marzo de 1993 hasta el 25 de junio de 2013, el último cargo que desempeñó fue el de «PROFESIONAL ESPECIALIZADO - GRADO 01» y durante el período comprendido entre el «26 de diciembre de 2012 y el 25 de junio 2013» devengó sueldo, bonificaciones por servicios y especial (quinquenio), primas vacacional, de servicios y de navidad y compensación de vacaciones en dinero (ff. 47 y 48). c) Mediante Resolución GNR 142994 de 22 de junio de 2013, se reconoció una pensión de jubilación al demandante por cumplir los requisitos de edad y tiempo de servicio previstos en el Decreto 929 de 1976 (ff. 2 a 4), «equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre» e «incluyendo como ingreso base de cotización los factores salariales que constituyan una remuneración habitual y periódica, como lo son los establecidos en el Decreto 720 de 1978, Decreto 1045 de 1978 y Decreto 1158 de 1994»; y, con Resolución GNR 287202 de 30 de octubre del mismo año (ff. 5 a 10), se ingresó en nómina la prestación antes concedida a partir del 1° de noviembre siguiente, por haber probado el retiro definitivo del servicio, acto que fue objeto de reposición y modificación con Resolución GNR 209710 de 10 de junio de 2014, en cuanto a que la fecha de inclusión en nómina correcta era el 26 de junio de 2013. d) El accionante pidió el reajuste de su pensión, resuelto por Colpensiones con Resolución GNR 26420 de 5 de febrero de 2015 (ff. 15 a 20), con la cual reajusta la prestación con fundamento en la Ley 33 de 1985, con el promedio del salario que sirvió de base para los aportes en el último año de servicios y «los factores salariales establecidos en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985», por ser más «favorable». f) La anterior decisión fue objeto de los recursos de reposición y en subsidio de apelación, decididos por Colpensiones a través de Resoluciones GNR 315636 de 14 de octubre de 2015 (ff. 22 a 26) y VPB 8992 de 23 de febrero de 2016 (ff. 28 a 31 vuelto), que confirmaron el acto anterior.
Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que el accionante está amparado por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1º de abril de 1994 contaba con más de 40 años de edad (nació el 16 de noviembre de 1953). Asimismo, de las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que el actor prestó sus servicios a la Contraloría General de la República por más de 20 años (del 1° de marzo de 1993 al 25 de junio de 2013).
Colpensiones le reconoció pensión de jubilación, con Resolución GNR 142994 de 22 de junio de 2013, con fundamento en el Decreto 929 de 1976 (en cuanto a los requisitos de edad y tiempo de servicio), calculada con el «75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre» e «incluyendo como ingreso base de cotización los factores salariales que constituyan una remuneración habitual y periódica, como lo son los establecidos en el Decreto 720 de 1978, Decreto 1045 de 1978 y Decreto 1158 de 1994»; prestación reajustada mediante Resolución GNR 26420 de 5 de febrero de 2015, con el promedio del salario que sirvió de base para los aportes en el último año de servicios y «los factores salariales establecidos en el artículo 1° de la Ley 62 de 1985», por ser más «favorable» el régimen previsto en la Ley 33 de 1985.
Los anteriores prolegómenos nos conducen a la conclusión de que al demandante le fue calculada su pensión de jubilación con aplicación de las reglas establecidas en la Ley 33 de 1985 (requisitos y tasa de reemplazo), y los emolumentos tenidos en cuenta para calcular el IBL fueron aquellos «que constituy[e]n una remuneración habitual y periódica, como son los establecidos en el Decreto 720 de 1978, Decreto 1045 de 1978 y Decreto 1158 de 1994», recibidos durante el último año servicios.
Ahora bien, la Sala itera las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de advertir que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el cual el fallo de primera instancia, que negó las pretensiones, se ajusta al derrotero jurisprudencial hoy vigente, en cuanto al cálculo pensional de los exservidores de la Contraloría General de la República beneficiarios del régimen de transición, máxime cuando, pese a que Colpensiones reajustó la pensión de jubilación con la Ley 33 de 1985, lo hizo con el último año de servicios, que resulta más favorable que los últimos 10 (fórmula que sería la correcta, pero no fue materia de reclamo ante la Administración, ni de pretensión en el libelo introductorio, y Colpensiones tampoco formuló demanda de reconvención sobre el particular).
Cabe anotar que si bien el mencionado fallo de unificación proferido por esta sección segunda[7], en el cual se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 respecto de los servidores de Contraloría General de la República en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fue dictado con posterioridad a la providencia de primera instancia, en dicha oportunidad esta Corporación precisó que esa sentencia tiene aplicación retrospectiva «[…] y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado». Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.
Por otro lado, comoquiera que el apoderado de la entidad demandada reasumió el poder a él conferido, se le reconocerá personería[8]. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Confírmase la sentencia proferida el 12 de abril de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), mediante la cual negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Víctor Henry Urrego contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), conforme a la parte motiva. 2º Reconócese personería al abogado José Octavio Zuluaga Rodríguez, con cédula de ciudadanía 79.266.852 y tarjeta profesional 98.660 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), en los términos del poder conferido (f. 88) y que reasumió mediante memorial obrante en el sistema de gestión judicial SAMAI. 3.º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [3] Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. [4] El artículo 36 indica: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). [5] Consejo de Estado, sección segunda.
Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33-000-2012-00372-01 (1882-2014). [6] Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. [7] Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33- 000-2012-00372-01 (1882-2014). [8] Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI.