RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN / RÉGIMEN DE TRANSICIÓN- Aplicación / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL DE LOS SERVIDORES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA –Determinación [A] la demandante le fue calculada su pensión de jubilación con aplicación de las reglas contenidas en el Decreto 929 de 1976 (requisitos y tasa de reemplazo), y los emolumentos computados para calcular el IBL fueron los establecidos en los Decretos 720 y 1045 de 1978 y 1158 de 1994, esto es, además de incluir los factores salariales sobre los que realizó aportes durante el último semestre de servicios (asignación básica y bonificación por servicios prestados), se tuvo en cuenta unos adicionales, consagrados en el Decreto 1045 de 1978, respecto de los cuales no se efectuaron cotizaciones.(…) [E]l inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el que no es dable acceder a la pretensión de reliquidación de la pensión con la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, porque no se ajusta al derrotero jurisprudencial hoy vigente.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los servidores de la Contraloría General de la República, ver: C de E, Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, Rad 05001-23-33-00-2012-00572-011882-14CE-SUJ-SII-020-20, M.P. Sanda Liseth Ibarra Vélez.

Referente al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, Rad. 52001-23-33-000-2012- 00143-01 (4403-2013) (IJ), M.P. César Palomino Cortés. Frente al ingreso base de liquidación pensional del régimen pensional, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013, Exp.

D-9173 y D-9183, M.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 21 / LEY 33 DE 1985 / DECRETO 929 DE 1976 / DECRETO 1158 DE APLICACIÓN RETROSPECTIVA DEL PRECEDENTE JUDICIAL [S]i bien el mencionado fallo de unificación proferido por esta sección segunda, en el cual se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 respecto de los servidores de Contraloría General de la República en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fue dictado con posterioridad a la providencia de primera instancia, en dicha oportunidad esta Corporación precisó que esa sentencia tiene aplicación retrospectiva «[…] y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado». NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de los servidores de la Contraloría General de la República, ver: C de E, Sala Plena Contenciosa de la Sección Segunda, Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, Rad 05001-23-33-00-2012-00572-011882- 14CE-SUJ-SII-020-20, M.P. Sanda Liseth Ibarra Vélez.

Referente al ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, Rad. 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), M.P. César Palomino Cortés. Frente al ingreso base de liquidación pensional del régimen pensional, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-258 de 7 de mayo de 2013, Exp.

D-9173 y D-9183, M.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. CONDENA EN COSTAS - Criterio subjetivo [E]sta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.

NOTA DE RELATORIA: Referente a la condena en costas subjetiva, ver: C. de E, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1 de diciembre de 2016, Rad. 70001-23-33-000- 2013-00065-01 (1908-2014), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 23001-23-33-000-2015-00524-01(1105-19) Actor: OSIRIS DEL CARMEN MIRANDA ÁLVAREZ Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reliquidación de pensión de jubilación de exservidora de la Contraloría General de la República; factores salariales que deben tenerse en cuenta en el ingreso base de liquidación pensional de persona beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada contra la sentencia de 16 de agosto de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba (sala tercera de decisión), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 64 a 96). La señora Osiris del Carmen Miranda Álvarez, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad parcial de las Resoluciones GNR 152679 de 26 de junio de 2013 y 288729 de 19 de agosto de 2014 y VPB 64832 de 5 de octubre de 2015, por medio de las cuales se le reconoció la pensión de jubilación a la demandante, sin tener en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados por ella durante los últimos 6 meses de servicios.

A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada (i) reliquidar la pensión de jubilación de la actora con el «[ ] 75% del promedio de todos los sueldos, y demás factores salariales, […] devengados durante el último semestre de prestación de sus servicios a la Contraloría General de la República», conforme a los Decretos 929 de 1976 y 1045 de 1978;

(ii) indexar las diferencias resultantes; y (iii) cumplir la sentencia conforme al artículo 192 del CPACA; por último, se condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que nació el 8 de mayo de 1956 y laboró en la Contraloría General de la República entre el «23» (sic) de junio de 1992 y el 14 de diciembre de 2012.

Dice que, mediante Resolución GNR 152679 de 26 de junio de 2013, Colpensiones le reconoció pensión de jubilación en aplicación de la Ley 33 de 1985, a partir del 15 de diciembre de 2012. Agrega que el 12 de julio de 2013 interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación contra el aludido acto administrativo, por cuanto era beneficiaria del régimen especial contenido en el Decreto 929 de 1976, resueltos con Resoluciones GNR 288729 de 19 de agosto de 2014 y VPB 64832 de 5 de octubre de 2015, en su orden, que lo modificaron para aumentar el monto de la mesada pensional, pero no en la forma solicitada, sino con el 75% de los factores salariales sobre los cuales aportó, enunciados en el Decreto 1158 de 1994. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos demandados los artículos 1°, 2°, 4°, 9°, 13, 25, 48, 53, 58, 93, 94 y 228 de la Constitución Política; 36, 141 y 150 de la Ley 100 de 1993; 7° y 23 del Decreto 929 de 1976; 45 del Decreto 1045 de 1978 y 66, 67, 74, 77, 138, 152, 156, 157, 162, 166, 179 y siguientes del CPACA. Arguye que «[…] le corresponde la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por virtud de la edad; y éste régimen es el establecido en el Decreto 929 de 1976, artículo 7° y 23, en concordancia con el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, en razón del principio de favorabilidad, pero, al no aplicarse correctamente dicho régimen de transición, tal como lo han sostenido la H. Corte Constitucional al igual que el H. Consejo de Estado, y no utilizarlo correctamente, como lo hizo Colpensiones en este caso, contraría el ordenamiento jurídico» (sic).

Que «[…] la liquidación y reliquidación de la mesada pensional dispuesta por Colpensiones en los actos administrativos demandados, ha debido efectuarse aplicando en su integridad el régimen especial de los empleados de la Contraloría General de la República, que regula la inclusión de “todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” devengadas en el último semestre de servicio […]». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 108 a 112).

La entidad demandada, por medio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no le constan. De igual modo, propuso las excepciones denominadas inexistencia de causa legal, carencia de derecho, prescripción, cobro de lo no debido y legalidad del acto administrativo.

Asevera que «[ ] el monto de la pensión no se debe entender como el valor de la pensión, sino que aquí monto equivale al porcentaje que se le debe aplicar al IBL y que este, es decir el IBL, se establece de conformidad con las Reglas del Sistema General de Pensiones, (Ley 100/93), es decir con base en el promedio de los salarios devengados por el Trabajador, durante los 10 últimos años (Artículo 36 Ley 100/93) o en el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho a la pensión, si este fuera menor y no teniendo en cuenta el promedio de los salarios devengados en el último año de servicios como funcionarios públicos […]» (sic). 1.6 La providencia apelada (ff. 199 a 207).

El Tribunal Administrativo de Córdoba (sala tercera de decisión), mediante sentencia de 16 de agosto de 2018, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al estimar que la accionante, «[ ] en su condición de beneficiaria del régimen de transición pensional contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, tiene derecho a la reliquidación de la pensión que le fue reconocida por haber laborado al servicio de la Contraloría General de la República, en un monto equivalente al 75% de la totalidad de los factores devengados en el último semestre de servicio, dentro de los que se encuentra la asignación básica, bonificación por servicios, bonificación especial –quinquenio–, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad; de conformidad con el artículo 7 del Decreto Ley 929 de 1976».

Asimismo, sostuvo que no operó el fenómeno jurídico de la prescripción, habida cuenta de que «[…] la actora adquirió el derecho [pensional] el 25 de junio de 2012[,] fecha en la cual cumplió 20 años de servicio y 56 de edad, según lo dispuesto en el Decreto Ley 929 de 1976 y elevó petición ante la entidad demandada el 09 de octubre de 2012; […] las mesadas se hicieron efectivas el 15 de diciembre de 2012, y […] presentó la demanda el 14 de diciembre de 2015 […]». 1.7 Recurso de apelación (ff. 210 a 212).

Inconforme con el anterior fallo, la entidad accionada, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, en el que aduce, que conforme al criterio adoptado por la Corte Constitucional, no es dable «[ ] acceder a la solicitud de reliquidación de la pensión de vejez, tomando para el efecto el promedio de los factores salariales devengados en el último año de servicios como lo dispuso el a quo, como quiera que para efectuar la liquidación de las prestaciones que se encuentran en transición, se tendrá en cuenta del régimen anterior la edad, el tiempo y el monto, entendido ése como la tasa de reemplazo, sin embargo para el cálculo del IBL, se tomará lo dispuesto en [el] inciso 3° del artículo 36 […] o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993» (sic).

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 12 de diciembre de 2018 (ff. 223 a 224) y admitido por esta Corporación a través de auto de 22 de enero de 2020 (f. 236), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 10 de julio de 2020 (f. 242), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la demandante[1]. 2.1.1 Parte demandante.

La actora, por conducto de apoderado, expresó que «[ ] para la determinación de su pensión se le debe aplicar el régimen especial previsto en el inciso segundo del Artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por ende, igualmente, se le debe aplicar para este efecto pensional lo señalado en los artículos 7 y 23 del Decreto 929 de 1976 […] motivo por el cual debe desestimarse el recurso de apelación interpuesto confirmando la providencia recurrida».

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[2], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho al reajuste de su pensión de jubilación, por no habérsele tenido en cuenta los factores salariales devengados durante el semestre anterior a la fecha de retiro del servicio, de conformidad con el Decreto 929 de 1976; o por el contrario, carece de razón, pues para efectos de la liquidación pensional le es aplicable el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, como lo aduce la entidad demandada. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993 «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.

No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994 para servidores públicos nacionales y 30 de junio de 1995 del nivel departamental, municipal y distrital) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.

En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).

Respecto de esta norma, la Corte Constitucional[3] precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[4], tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.

Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.

En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.

(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO

21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994 o 30 de junio de 1995, según el caso) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años;

(ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron al sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; y g) bonificación por servicios prestados.

Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976, «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares», que dispone: Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuo o discontinuo, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre.

De lo anterior se colige que los empleados de la Contraloría General de la República gozan de un régimen especial para efecto de la pensión de jubilación, consistente en que dichos servidores públicos tendrán derecho a tal prestación al llegar a los cincuenta y cinco (55) años de edad, si son hombres, y cincuenta (50), si son mujeres, y cumplir veinte (20) años continuos o discontinuos de servicios, de los cuales por lo menos diez (10) lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República, en una cuantía equivalente al 75% del salario base.

En relación con este último aspecto, esto es, el IBL de las personas beneficiarias del régimen pensional especial de la Contraloría General de la República, esta sección, en sentencia CE-SUJ-SII-020-2020 del 11 de junio de 2020[5], fijó la siguiente regla: 107.1 Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.

Lo anterior, al considerar que «[…] luego de analizar el conjunto de normas salariales y prestacionales de los servidores de la Contraloría General de la República, encuentra que en vigencia de la Ley 100 de 1993 las cotizaciones para pensión solo afectan a los factores que expresamente señaló el reglamento en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, pues antes de tal norma, la base de cotización la constituía la asignación básica.

En otros términos, ninguna norma que regula los salarios y prestaciones sociales para tal sector dispone de manera expresa una regla de cotización diferente a la anunciada». Por ende, como los servidores de la Contraloría General de la República no fueron abstraídos o excepcionados de las condiciones de transición impuestas por la Ley 100 de 1993, la sección juzgó procedente extender las reglas de interpretación normativa adoptadas por la sala de lo contencioso- administrativo en la aludida sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[6], para el caso específico de estos.

Así las cosas, resulta evidente que la liquidación de las pensiones de jubilación de quienes prestaron sus servicios a la Contraloría General de la República por espacio de 10 años o más, y son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por las pautas expuestas por la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, según las cuales el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones corresponde al indicado en esa norma, sin que sea dable acudir para esos efectos, en el caso de los mencionados servidores, al período de liquidación establecido en el artículo 7º del Decreto 929 de 1976 o a los factores señalados en el 45 del Decreto 1045 de 1978.

Aclárase que el ingreso base de liquidación de las pensiones es un elemento técnico de cálculo que se expresa en un valor cierto, al cual le es computada una tasa porcentual de reemplazo para obtener la cuantía dineraria inicial a la que asciende determinada prestación pensional. Tal ingreso de liquidación se estructura a partir de los siguientes elementos: (i) una unidad temporal, que atañe al período preciso con el cual debe ser consolidado el ingreso base de liquidación, verbigracia: 1 mes, 6 meses, 1 año, 10 años o toda la vida laboral; y (ii) unos factores materiales, que se concretan en emolumentos o haberes laborales que la autoridad competente ha señalado como integrante de la base de liquidación de aportes al sistema pensional.

Por consiguiente, el ingreso base de liquidación de las pensiones bajo estudio debe ser igual, únicamente y de manera estricta, a la suma de (i) la unidad temporal que corresponda, esto es, alguna de aquellas de que tratan los artículos 21 y 36 (inciso 3.) de la Ley 100 de 1993, según el caso; y (ii) los factores previstos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotizaciones al sistema.

Luego entonces, la Sala concluye que la conjunción de los elementos constitucionales, legales y jurisprudenciales analizados impone la adopción de las reglas previstas por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para efectos de integrar el IBL de las pensiones que deban ser reconocidas a los servidores de la Contraloría General de la República al amparo del régimen de transición, postulados que constituyen el parámetro de derecho aplicable por esta Corporación para todas aquellas controversias análogas pendientes de decisión. 3.4 Caso concreto.

El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Según registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía (ff. 3 y 4), la demandante nació el 8 de mayo de 1956. a) Mediante Resolución 4158 de 22 de mayo de 1992 (f. 5), el Contralor General de la República designó a la accionante en calidad de auditora regional nivel ejecutivo grado 3; cargo del cual tomó posesión el 25 de junio de la misma anualidad (f. 6). b) La actora presentó renuncia al empleo de profesional universitario grado 2, aceptada por el referido órgano de control con Resolución 3157 de 16 de noviembre de 2012, a partir del 15 de diciembre siguiente (ff. 7 a 8). c) Certificación de 27 de octubre de 2015 (f. 10), por cuyo conducto el director de gestión de talento humano de la Contraloría General de la República comunica que la demandante devengó de junio a diciembre de 2012 asignación básica, bonificaciones por servicios y especial (quinquenio), vacaciones y primas de vacaciones, navidad y servicios. d) De acuerdo con constancia de salarios mes a mes de 7 de marzo de 2017 de la Contraloría General de la República (ff. 135 a 136), la actora entre diciembre de 2002 y diciembre de 2012 cotizó para el sistema de seguridad social en pensiones sobre la asignación básica y la bonificación por servicios prestados. e) Por medio de Resolución GNR 152679 de 26 de junio de 2013 (ff. 32 a 36), Colpensiones le reconoció pensión de jubilación a la accionante en aplicación de la Ley 33 de 1985, con el 75% de «[…] los factores salariales establecidos en el artículo 1° de la ley 62 de 1985 […]», lo que arrojó una mesada pensional de $2.536.650, a partir del 15 de diciembre de 2012 (ff. 32 a 36).

Contra dicho acto administrativo la interesada interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación, con el fin de que la demandada liquidara tal prestación en los términos del Decreto 929 de 1976. f) El recurso de reposición fue resuelto a través de Resolución GNR 288729 de 19 de agosto de 2014, que reajustó la pensión conforme al artículo 7° del Decreto 929 de 1976, con el 75% de los factores salariales devengados durante el último semestre de labores, enunciados «[…] en el Decreto 720 de 1978, Decreto 1045 de 1978 y Decreto 1158 de 1994 […]», por lo que aumentó la mesada pensional a $3.290.697 (ff. 51 a 56).

Asimismo, indicó que la accionante laboró en el Hospital San Jerónimo de Montería desde el 1° de noviembre de 1987 hasta el 1° de febrero de 1992. g) Con Resolución VPB 64832 de 5 de octubre de 2015, Colpensiones desató el mencionado recurso de apelación en el sentido de confirmar la Resolución GNR 288729 de 19 de agosto de 2014 (ff. 58 a 63).

Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de advertirse es que la actora está amparada por el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que para el 1° de abril de 1994 tenía más de 35 años de edad (nació el 8 de mayo de 1956). Asimismo, de las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que la accionante cumplió 50 años de edad el 8 de mayo de 2006, laboró en el Hospital San Jerónimo de Montería desde el 1° de noviembre de 1987 hasta el 1° de febrero de 1992 (4 años y 3 meses) y en la Contraloría General de la República del 25 de junio de 1992 al 14 de diciembre de 2012 (20 años, 5 meses y 18 días) y durante los últimos diez años de servicios cotizó al sistema general de seguridad social en pensiones sobre la asignación básica y la bonificación por servicios prestados.

En consecuencia, (i) Colpensiones reconoció a la demandante pensión de jubilación, por medio de Resolución GNR 152679 de 26 de junio de 2013, en aplicación de la Ley 33 de 1985, con el 75% de «[…] los factores salariales establecidos en el artículo 1° de la ley 62 de 1985 […]», a partir del 15 de diciembre de 2012; (ii) la interesada interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación contra el referido acto administrativo, con el fin de que se liquidara la pensión en los términos previstos en el Decreto 929 de 1976, esto es, con inclusión de todos los emolumentos recibidos por ella en el último semestre de servicios;

(iii) el recurso de reposición fue resuelto a través de Resolución GNR 288729 de 19 de agosto de 2014, que reajustó la aludida prestación conforme al artículo 7° del Decreto 929 de 1976, con el 75% de los factores salariales devengados durante el último semestre de labores, enunciados «[…] en el Decreto 720 de 1978, Decreto 1045 de 1978 y Decreto 1158 de 1994 […]»[7]; y (iv) la alzada fue desatada con Resolución VPB 64832 de 5 de octubre de 2015, que confirmó la Resolución GNR 288729 de 2014.

Los anteriores prolegómenos nos conducen a la conclusión de que a la demandante le fue calculada su pensión de jubilación con aplicación de las reglas contenidas en el Decreto 929 de 1976 (requisitos y tasa de reemplazo), y los emolumentos computados para calcular el IBL fueron los establecidos en los Decretos 720 y 1045 de 1978 y 1158 de 1994, esto es, además de incluir los factores salariales sobre los que realizó aportes durante el último semestre de servicios (asignación básica y bonificación por servicios prestados)[8], se tuvo en cuenta unos adicionales, consagrados en el Decreto 1045 de 1978, respecto de los cuales no se efectuaron cotizaciones.

Al respecto, la Sala itera las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el sentido de advertir que en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliadas al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ibidem, según corresponda; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]», motivo por el que no es dable acceder a la pretensión de reliquidación de la pensión con la totalidad de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicios, porque no se ajusta al derrotero jurisprudencial hoy vigente.

Cabe anotar que si bien el mencionado fallo de unificación proferido por esta sección segunda[9], en el cual se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 respecto de los servidores de Contraloría General de la República en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fue dictado con posterioridad a la providencia de primera instancia, en dicha oportunidad esta Corporación precisó que esa sentencia tiene aplicación retrospectiva «[…] y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;

(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado». Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se revocará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para en su lugar negarlas.

En relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016[10], se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.

Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Revócase la sentencia de 16 de agosto de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba (sala tercera de decisión), que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora Osiris del Carmen Miranda Álvarez contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones); en su lugar, niéganse tales pretensiones, por las razones expuestas en la parte motiva.  2º.

Sin condena en costas. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. [2] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [3] Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. [4] El artículo 36 indica: «ARTÍCULO

36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (negrilla fuera del texto). [5] Consejo de Estado, sección segunda.

Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33-000-2012-00372-01 (1882-2014). [6] Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. [7] Con Resolución GNR 152679 de 26 de junio de 2013, en aplicación de la Ley 33 de 1985, el monto de la mesada pensional fue de $2.536.650, en tanto que con la nueva liquidación aumentó a $3.290.697. [8] Pese a que no obra en el expediente prueba que discrimine los factores incluidos en la pensión de la accionante, se da por cierto que Colpensiones liquidó tal prestación sobre los cuales efectivamente se realizaron aportes, comoquiera que tanto la asignación básica como la bonificación por servicios prestados se encuentran enunciados en la normativa aplicada, circunstancia que no fue controvertida por la parte actora. [9] Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 05001-23-33- 000-2012-00372-01 (1882-2014). [10] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).