SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos de procedencia / REVOCATORIA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Presupuestos para la revocatoria de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto de elección / SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Características del levantamiento, modificación o revocatoria de la medida cautelar La suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, incluidos los actos de elección y nombramiento de servidores públicos, se inscribe dentro del propósito general de las medidas cautelares de proteger y garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Esta finalidad, consagrada de forma expresa en el artículo 229 del CPACA, se traduce en un control más eficiente de la actuación de la administración por parte del juez administrativo, y repercute favorablemente en la materialización del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.
De acuerdo con el artículo 231 del mismo estatuto procesal, la procedencia de esta medida está supeditada a la violación de las normas superiores invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, constatada a partir de su confrontación con el acto demandado o del estudio de las pruebas allegadas con la petición. Así mismo, el numeral 1 del artículo 91 ibídem establece como consecuencia de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo su pérdida de ejecutoriedad, lo que se traduce en la imposibilidad de ejecutarlo mientras la medida esté vigente.
Adicionalmente, el referido artículo 229 del CPACA advierte que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento, lo cual se explica en que su procedencia se examina con base en lo conocido en una etapa incipiente del proceso por el juez. Por lo tanto, nada impide que la decisión de fondo sea contraria a la valoración jurídica y fáctica preliminar que condujo a la suspensión provisional del acto demandado.
Consecuente con su carácter preventivo y provisional, el artículo 235 del CPACA contempla la posibilidad de que la medida cautelar sea levantada, modificada o revocada. (…). Para la Sala, la disposición transcrita confiere al juez de lo contencioso administrativo la potestad de modificar su apreciación inicial sobre las medidas cautelares impuestas, cuando quiera que advierta que las condiciones iniciales han variado en el transcurso del proceso.
Para ello, “habrá de estar atento el juez de lo contencioso administrativo a todas las circunstancias de hecho o de derecho que puedan afectar la decisión provisoria tomada al comienzo del proceso, para, en caso de modificación, volver a realizar el correspondiente juicio valorativo sobre la pertinencia de mantener la medida”. (…). Considerando lo dispuesto en la norma transcrita y lo precisado por la jurisprudencia de esta Sección, el levantamiento de la medida cautelar requiere caución para garantizar los daños y perjuicios que se llegaren a causar, siempre que la clase de medida lo permita.
Por su parte, la modificación o revocatoria tiene las siguientes características: (i) puede ser adoptada en cualquier estado del proceso, de oficio o a petición de parte, (ii) está sujeta al incumplimiento o superación de los requisitos que justificaron su otorgamiento, (iii) no requiere caución y (iv) la parte favorecida con la medida cautelar tiene la carga de informar cualquier cambio sustancial en las circunstancias que motivaron su decreto, so pena de sanciones.
REVOCATORIA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requiere nuevo examen sobre el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley para su decreto o de la demostración de nuevas circunstancias que ameriten su variación / SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Se decretó por la omisión de la consulta estamentaria y por el trámite inadecuado de las recusaciones / REVOCATORIA DE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Los argumentos de la solicitud no desvirtúan la violación normativa que ameritó el decreto de la medida como tampoco informan sobre cambios sustanciales que conduzcan a la variación de las circunstancias que justificaron la decisión Con base en el artículo 235 del CPACA, el apoderado de la demandada formuló “solicitud de levantamiento, modificación y revocatoria” de la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo 036 de 16 de diciembre de 2019, acto por medio del cual la [demandada] fue elegida como rectora de la Universidad Popular del Cesar para el periodo 2019-2023. [E]l solicitante cuestiona la conclusión a la que se llegó en los autos que decretaron la suspensión provisional de la elección demandada y en esa medida, acude a la figura del levantamiento, revocatoria y modificación de las medidas cautelares que prevé el artículo 235 del CPACA como si se tratara de una instancia adicional al recurso de reposición que consagra el artículo 277, inciso final, del mismo estatuto procesal.
Por esta vía, con muchos de los argumentos que expone en esta oportunidad, presenta reparos a la forma en que se analizaron los requisitos de procedencia de la suspensión provisional, referidos al cotejo del acto demandado con las normas invocadas como violadas en las demandas y frente a las pruebas aportadas hasta aquella altura del litigio.
Adicionalmente, se observa que, en estricto sentido, no se trata en este caso de resolver sobre el levantamiento de la suspensión provisional del acto de elección, como señala la parte demandada, sino de su revocatoria, considerando lo dispuesto en el artículo 235 del CPACA, que distingue entre una y otra posibilidad. En tal sentido, (…), el levantamiento de la medida cautelar requiere caución por parte del solicitante, en los procesos en que ello es compatible, mientras que para la modificación o revocatoria no se contempló esa exigencia en la norma, sino que su procedencia se sujetó al nuevo examen que se haga del cumplimiento de los requisitos también previstos en la ley para su decreto, o de la demostración de nuevas circunstancias que ameriten su variación. (…).
Con este cometido, debe reiterarse que, de acuerdo con el artículo 231 del CPACA, el requisito sustancial para decretar la suspensión provisional del acto de elección consiste en que la violación de las disposiciones invocadas por el solicitante surja de su confrontación con el acto demandado, o del estudio de las pruebas aportadas. (…). [E]s claro que la suspensión provisional de la elección impugnada en este caso provino de dos supuestos, el primero, la omisión de la consulta estamentaria y el segundo, el trámite inadecuado de las recusaciones.
Ahora bien, al contrastar aquellos razonamientos con los motivos alegados por el solicitante de la revocatoria de la suspensión provisional, no observa la Sala que logren desvirtuar la violación normativa que ameritó la medida cautelar ni que la misma haya sido superada, así como tampoco informan sobre cambios sustanciales que conduzcan a la variación de las circunstancias que justificaron la decisión, como pasa a exponerse a continuación. Sobre la crisis del gobierno universitario.
En primer lugar, sin desconocer su relevancia, la situación crítica por la que atraviesa la Universidad Popular del Cesar no se opone a la vigencia de la suspensión provisional decretada en este caso. Por el contrario, en la medida cautelar subyace la defensa del principio de legalidad en el proceso que adelantó la institución para elegir a su rector, con el fin de garantizar que los órganos directivos y de gobierno sean conformados de acuerdo con la ley y las propias reglas estatutarias.
De tal suerte que la suspensión provisional circunscribe su alcance al acto de elección de la rectora, sin impactar directamente el ejercicio de las competencias constitucionales y legales de la institución. (…). En segundo lugar, los encargos de varios rectores que han ocurrido con posterioridad a la suspensión provisional de la elección de la demandada no pueden servir de fundamento para revocar la medida cautelar, pues han sido realizados para proveer la falta temporal del rector y de esta forma, asegurar la continuidad en la gestión administrativa de la Universidad.
Cosa distinta es que estos encargos hayan suscitado también cuestionamientos de legalidad ante la Jurisdicción y reparos por parte del Ministerio de Educación Nacional, según se da cuenta en la referida resolución. Pero lo cierto es que esta circunstancia en nada incide sobre la vigencia de la medida cautelar ni mucho menos tiene la entidad suficiente para justificar su revocatoria.
(…). En tercer lugar, respecto al argumento de la parte demandada fundado en la prevalencia del interés general, resultan igualmente oportunas las explicaciones ofrecidas previamente frente a la crisis de gobierno de la UPC. En efecto, la medida cautelar de suspensión provisional, antes que representar una amenaza para la estabilidad y gobernabilidad de la institución, persigue enmendar el desconocimiento de las normas legales y estatutarias advertidas en el curso del proceso de elección del rector, y subsanar las malas prácticas evidenciadas hasta el momento en varias etapas de dicha actuación. Tampoco observa la Sala que la decisión precautelar sea contraria a los principios de razonabilidad y proporcionalidad que deben guiar la función judicial para adoptar medidas de esta naturaleza.
Por consiguiente, este alegato no encuadra dentro de los presupuestos de procedencia de la petición objeto de análisis. (…). En cuarto lugar, sobre la Circular 04 de 24 de enero de 2014 del Ministerio de Educación Nacional, de la que el solicitante deduce “nuevas condiciones” para valorar la suspensión provisional de la elección acusada, es pertinente aclarar, de una parte, que el hecho de haber sido aportada con la contestación de la demanda no la convierte en una circunstancia novedosa que pueda incidir en la eficacia de la medida cautelar.
Por el contrario, se trata de un documento expedido con anterioridad a la decisión, que podrá ser incorporado al proceso en la etapa correspondiente, con el valor probatorio que le asigne la ley, para ser considerado al momento de adoptar la decisión de fondo, de conformidad con el artículo 173 del Código General del Proceso, en concordancia con los artículos 181 y 212 del CPACA.
De otra parte, la mencionada circular únicamente guarda relación con la competencia para decidir impedimentos y recusaciones de los miembros de los consejos superiores de las universidades públicas, el cual corresponde a uno solo de los puntos que motivaron la suspensión provisional de la elección demandada. En tales condiciones, si en gracia de discusión dicha prueba desvirtuara los argumentos esgrimidos por la Sala frente al trámite de las recusaciones, la medida cautelar quedaría, en todo caso, vigente por cuenta de la omisión de la consulta estamentaria dentro del proceso de elección del rector.
(…). Por último, en cuanto a las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a las que hace referencia el solicitante, relacionadas con la evaluación periódica de la vigencia de las medidas cautelares adoptadas por las autoridades judiciales, en la petición no hubo mención concreta al instrumento que las contiene ni fue desarrollado su contenido.
Siendo así, no es posible para la Sala ahondar en este aspecto y, en cualquier caso, la legislación colombiana —cabe decir, la Ley 1437 de 2011— ya contempla la posibilidad de reconsiderar dichas medidas de oficio o a solicitud de parte en el contexto de los procesos contencioso-administrativos, y precisamente el peticionario presentó su solicitud con fundamento en la disposición pertinente.
De esta forma, la Sala concluye que ninguno de los argumentos expuestos por la parte demandada para que se revoque la suspensión provisional de su acto de elección como rectora de la UPC enervan el cumplimiento de los requisitos de la medida cautelar, como tampoco demuestran que las circunstancias que justificaron su decreto hayan sido superadas o sufrido alguna variación sustancial que conduzca a una decisión distinta a partir de un nuevo examen, en el marco de lo dispuesto en el artículo 235 del CPACA.
En consecuencia, la solicitud de revocatoria será negada. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 31 de mayo de 2018, radicación 11001-03-28-000-2018-00047-00. Sobre la procedencia de la solicitud de suspensión provisional, véase: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 27 de febrero de 2020, radicación 17001-23-33-000-2019- 00551-01.
En cuanto a que nada impide que la decisión de fondo sea contraria a la valoración jurídica y fáctica preliminar que condujo a la suspensión provisional del acto demandado, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 11 de marzo de 2021, radicación 11001-03-28-000- 2020-00091-00; Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 25 de febrero de 2021, radicación 11001-03-28-000-2021-00002-00.
Acerca de la potestad del juez de modificar su apreciación inicial sobre las medidas cautelares impuestas, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 18 de junio de 2015, radicación 11001-03-28000-2014-00057-00. En cuanto a los presupuestos necesarios para la revocatoria o modificación de la suspensión provisional, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 6 de mayo de 2021, radicación 11001-03-28-000-2020-00094-00.
Respecto de la suspensión provisional y que ésta circunscribe su alcance al acto de elección de la rectora, sin impactar directamente el ejercicio de las competencias constitucionales y legales de la institución, ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 11 de marzo de 2021, radicación 11001-03-28-000- 2020-00076-00. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 91 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 235 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 277 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-28-000-2020-00047-00 Actor: YEINER JOSÉ DAZA CARO Y OTROS Demandado: DARLING FRANCISCA GUEVARA GÓMEZ – RECTORA UNIVERSIDAD POPULAR DEL CESAR (UPC) Referencia: NULIDAD ELECTORAL - Presupuestos para la revocatoria de la medida cautelar de suspensión provisional del acto de elección AUTO Procede la Sala a resolver la solicitud formulada por la parte demandada para obtener la revocatoria de la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado.
I.
ANTECEDENTES 1. Las demandas Contra el Acuerdo 036 de 16 de diciembre de 2019, por el cual el Consejo Superior de la Universidad Popular del Cesar (UPC) eligió como rectora a la señora Darling Francisca Guevara Gómez para el período 2019-2023, fueron interpuestas ante la Corporación seis (6) demandas en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, como se reseña a continuación: 1.
Rad. 2020-00023 Demandante: Carlos Andrés Moreno Franco El actor ataca la legalidad de la elección de la rectora de la UPC, con base en los siguientes cargos: (i) infracción de las normas en que debió fundarse, toda vez que el Consejo Superior pretermitió la consulta a los estamentos universitarios —estudiantes, egresados y docentes— prevista en los estatutos como etapa previa a la elección del rector, (ii) expedición irregular, porque la omisión de la consulta estamentaria se tradujo en la violación al debido proceso, tanto de participantes, como de electores y (iii) falsa motivación, pues en el acto acusado se adujo un vacío normativo frente a la suspensión de las elecciones, a pesar de que era posible aplicar lo dispuesto en el capítulo VI del Código Electoral para la convocatoria a un nuevo certamen por razones de orden público.
Con base en los mismos argumentos, esta demanda incluyó solicitud de suspensión provisional de la elección impugnada. 2. Rad. 2020-00033 Demandantes: Andy Alexander Ibarra Ustariz y Jesús Eduardo Rodríguez Orozco, Procuradores 75 Judicial I y 47 Judicial II para asuntos administrativos de Valledupar Los demandantes formularon contra el acto demandado el cargo de infracción de las normas en que debió fundarse, en razón a que fueron omitidas las etapas de consulta estamentaria y conformación de lista de elegibles previstas en los Acuerdos 36 y 38 de 2004 y 009 de 2008 del Consejo Superior Universitario, que regulan la elección del rector.
A su vez, acusaron la elección por expedición irregular, debido a que se variaron las reglas de juego para elegir al rector, sin que mediara una debida reforma a los estatutos. Por los mismos motivos, solicitaron no aplicar, por inconstitucionales, los Acuerdos 17 y 33 de 2019 del Tribunal de Garantías Electorales y el Consejo Superior de la Universidad, respectivamente, por haber excedido sus competencias al permitir la elección de la rectora sin la consulta estamentaria ni la lista de elegibles que ordenan los estatutos.
También censuraron la aplicación por analogía de un acuerdo de la Universidad Surcolombiana del año 2004, pues en aquel caso fueron modificados sus estatutos en cuanto a las etapas del proceso de elección del rector. Adicionalmente, con la demanda se solicitó la suspensión provisional del acto acusado. 3. Rad. 2020-00040 Demandante: Nubia Stella Corredor Salcedo La demandante planteó tres cargos contra la elección impugnada: (i) violación a los acuerdos estatutarios y reglamentarios que establecen la consulta estamentaria como una fase previa a la elección del rector, (ii) irregularidad en la forma de modificación del proceso de elección, e (iii) irregularidad y falsa motivación en el trámite de las recusaciones presentadas contra los miembros del Consejo Superior Universitario.
Frente a la última censura, la parte actora alegó que las recusaciones debieron ser decididas por la Procuraduría General de la Nación, en aplicación del artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, en lugar de ser resueltas directamente por los mismos recusados. De otra parte, esta demanda también incluyó petición de suspensión provisional de la elección de la rectora. 4.
Rad. 2020-00041 Demandante: Dilxon Antonio Ropero Bacca La parte actora aduce que la rectora elegida no cumplía los requisitos para el cargo, pues no contaba con la tarjeta profesional que la acreditara como instrumentadora quirúrgica y, además, no demostró la experiencia profesional requerida, en la medida en que ejerció sin el previo registro como profesional de la salud en el sistema “ReTHUS”, implementado por el Ministerio de Salud.
Adicionalmente, las súplicas se dirigen contra los acuerdos 1 y 12 de 2019, por los cuales el Tribunal de Garantías Electorales admitió la inscripción de los aspirantes al cargo e incluyó a la demandada entre la lista de aspirantes al cargo de rector, a pesar de no cumplir los requisitos. Así mismo, con la demanda fue solicitada la suspensión provisional del acto demandado. 5.
Rad. 2020-00047 Demandante: Yeiner José Daza Caro En este caso se invoca la causal de nulidad del numeral 5º del artículo 275 del CPACA, por considerar que la rectora elegida no cumple el requisito de experiencia mínima en cargos del nivel directivo o ejecutivo que exigen los estatutos, pues los soportes allegados con su aspiración dan cuenta de que sus vinculaciones fueron esencialmente por contratos de prestación de servicios.
El demandante también alega la violación del principio de publicidad, porque las hojas de vida de los aspirantes admitidos no fueron publicadas. Igualmente, hizo énfasis en las advertencias que planteó la comunidad académica durante el proceso eleccionario frente a la implementación del voto virtual. Por último, recriminó la decisión unilateral del Consejo Superior de designar a la rectora y destacó que uno de sus miembros debió declararse impedido por tener un vínculo de amistad con la elegida. 6.
Rad. 2020-00048 Demandante: Carmen Alicia Rivera Medina El apoderado de la parte actora sustentó la demanda contra la elección de la rectora de la UPC en los siguientes vicios: (i) infracción de las normas en que debía fundarse, debido a los cambios introducidos al proceso de elección del rector durante su desarrollo, particularmente la implementación de una votación virtual, (ii) expedición irregular, por prescindir de la consulta estamentaria, privando de participar en la elección de la rectora a la comunidad universitaria, (iii) desviación de poder, al realizar la sesión para escuchar a los aspirantes en una sede diferente a la de Valledupar, citada sin la antelación requerida y (iv) falta de competencia del Consejo Superior Universitario para elegir al rector, por encontrarse varios de sus miembros recusados y haberse decidido sobre el particular sin adelantar el trámite legal ante la Procuraduría General de la Nación. Con la demanda se solicitó la suspensión provisional de la elección acusada, con fundamento en los mismos cargos y hechos reseñados. 2.
La suspensión provisional del acto de elección demandado Mediante auto de 26 de marzo de 2020, confirmado a través de providencia de 30 de julio de 2020, la Sala suspendió los efectos del acto de elección de la rectora de la UPC, dentro del proceso Rad. 2020-00023. Para ello, se estudiaron los acuerdos que reglamentan el proceso de designación rectoral, conforme a los cuales el rector se elige de una lista con los 5 candidatos que obtengan mayor puntaje en la consulta estamentaria, previa publicación en la página web de la Universidad de las hojas de vida de los aspirantes y de sus propuestas.
De las mismas disposiciones, se advirtió que para las votaciones en las consultas se utilizarán urnas, cubículos, tarjetones y formatos de escrutinios que garanticen el voto secreto y eficaz de los participantes. Cotejado lo anterior con las pruebas aportadas al proceso, no se encontró prueba que demostrara que la Universidad hubiese tomado las medidas necesarias para asegurar el debido desempeño de los medios tecnológicos, ni realizado los ensayos a fin de garantizar el debido funcionamiento de los equipos para la votación virtual.
Lo propio se advirtió frente a los desórdenes públicos que afectaron la parte presencial. Por consiguiente, la Sala concluyó que los eventos que impidieron que las consultas estamentarias llegaran a buen término eran previsibles. En cuanto a la alternativa de analizar las hojas de vida de todos los aspirantes sin conformar lista de elegibles, la Sala desvirtuó este argumento apelando al derecho de la comunidad académica a participar en el proceso eleccionario y a dar su aval a los aspirantes.
De otra parte, en el auto de 2 de abril de 2020, confirmado con providencia de 6 de agosto de 2020, proferido en el proceso Rad. 2020-00040, el decreto de suspensión provisional del acto demandado tuvo que ver con el trámite de las recusaciones de los miembros del Consejo Superior Universitario. Al respecto, la Sala recordó que las recusaciones y los impedimentos de los servidores públicos son una garantía de imparcialidad del sujeto a quien se encomienda una decisión, incluida la función eleccionaria.
Seguidamente, acudió a la jurisprudencia de esta Sección conforme a la cual las recusaciones de los miembros de cuerpos colegiados deben resolverse según el artículo 12 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, siempre que las normas internas no contengan reglas propias y cuando el número de recusados afecte el quórum para decidir.
Fue así como la Sala concluyó que los miembros del Consejo Superior Universitario no podían resolver sus propias recusaciones, pues estuvieron sustentadas en la misma causa y afectaron el quórum para decidir, de modo que se imponía remitirlas a la Procuraduría General de la Nación y suspender en el entretanto el procedimiento administrativo.
Adicionalmente, mediante autos de 2 de abril (Rad. 2020-00033) y 23 de abril de 2020 (Rad. 2020-00048), la Sala dispuso estarse a lo resuelto en las providencias previamente referidas, en cuanto al decreto de la medida cautelar. 3. Acumulación de procesos Mediante auto de 7 de septiembre de 2020 se dispuso la acumulación de los procesos 11001-03-28-000-2020-00047-00, 11001-03-28-000-2020-00023-00, 11001-03-28-000-2020-00033-00, 11001-03-28-000-2020-00040-00, 11001-03-28- 000-2020-00041-00 y 11001-03-28-000-2020-00048-00, identificando como expediente principal el primero de ellos, por cumplir las exigencias que para el efecto establece el artículo 282 del CPACA. 4.
La solicitud de levantamiento de la medida cautelar 4.1. Con escrito radicado el 30 de abril de 2021, el apoderado de la parte demandada formuló “solicitud de levantamiento, modificación y revocatoria de la medida cautelar”, con fundamento en el artículo 235 del CPACA. Así mismo, en la parte final de su escrito, concretó la petición en que “se deje sin efecto” la suspensión provisional decretada en los autos de 26 de marzo, 2 y 23 de abril de 2020 y, en consecuencia, se proceda a “levantar” dicha medida cautelar.
En tal sentido, el solicitante señala que la suspensión provisional de la elección de su representada ha generado una situación de interinidad en la Rectoría que, a su vez, desemboca en una crisis de gobernabilidad en la Universidad Popular del Cesar, que afecta la adecuada prestación del servicio público de educación que le corresponde a la institución. En ese contexto, estima necesario que se evalúen las “nuevas condiciones” que produce para este proceso la Circular No. 04 de 24 de enero de 2014 del Ministerio de Educación Nacional, documento que fue allegado con las contestaciones de las demandas y que fijó directrices para resolver las recusaciones contra los miembros de los consejos superiores de las universidades públicas.
Sobre el punto, agrega que el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 solamente se refiere a las recusaciones de “servidores unipersonales”, de modo que existe un vacío normativo para el trámite de las mismas en cuerpos colegiados. Con base en lo anterior, pide que se revise la medida cautelar, teniendo en cuenta que las recusaciones no cumplían con los requisitos para su presentación, puesto que no fueron acompañadas por pruebas, además de no ser procedente el trámite de aquellas presentadas por terceros, formuladas en términos genéricos, de forma extemporánea o temeraria.
Igualmente, considera que en este asunto las recusaciones de los miembros del Consejo Superior de la UPC fueron decididas con el debido quórum deliberatorio y decisorio frente a cada recusado. Para reforzar este aspecto, remite al auto de la Sección Quinta de esta Corporación, proferido el 27 de febrero de 2020 dentro del proceso Rad. 11001-03-28-000-2019-00097-00, que en un caso que califica como similar negó la suspensión provisional, pues se trataba de un estudio que no podía ser abordado en esa precaria etapa procesal, destacando el carácter taxativo y la aplicación restrictiva de las causales de recusación. Seguidamente, subrayó que dentro de la ponderación de intereses en conflicto que es connatural al decreto de la medida cautelar de suspensión provisional, debe darse prevalencia al interés general, representado en este caso por la necesaria prestación adecuada del servicio público de educación a cargo de la UPC.
Destacó que los rectores encargados también han sido demandados ante la Jurisdicción y explicó que “la interinidad genera incertidumbre jurídica, ya que los rectores interinos NO tiene (sic) Plan de Gobierno, abandonan procesos institucionales, desdeñan la calidad, generan una mengua de la prestación adecuada de los servicios, se encuentra (sic) al vaivén de los interese (sic) políticos y maltratan la fuerza laboral de la institución”.
De otra parte, informó que el Ministerio de Educación Nacional expidió la Resolución No. 023672 de 21 de diciembre de 2020 para imponer medidas preventivas y de vigilancia especial, dirigidas a conjurar la crisis en la administración de la UPC. Por último, alegó que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos recomienda evaluar periódicamente las medidas cautelares, para evitar la afectación de derechos no susceptibles de reparación. 4.2.
Mediante correo electrónico de 3 de mayo de 2021, el apoderado de la demandante Carmen Alicia Rivera se opuso a la solicitud de revocatoria de la medida cautelar de suspensión provisional formulada por la parte demandada. Resalta que esta petición presenta de forma tardía los lineamientos establecidos por el Ministerio de Educación Nacional para resolver los impedimentos y recusaciones de los miembros de los consejos superiores de las universidades públicas.
Considera que las normas de la primera parte del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA —en particular el artículo 12— son aplicables a todos los organismos y entidades de las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, como también a los órganos autónomos e independientes y a los particulares que cumplen funciones públicas.
Por lo tanto, señala que la competencia para decidir sobre las recusaciones de los miembros del Consejo Superior de la UPC era de la Procuraduría General de la Nación, previa suspensión del proceso de elección del rector. Indica que la procedencia de la suspensión provisional del acto de elección solamente está supeditada a su confrontación con las normas superiores aducidas como violadas o con las pruebas aportadas con la solicitud.
Agrega que no es del resorte del juez administrativo tener en cuenta los aciertos o desaciertos sobre la forma de proveer la falta temporal del rector, para efectos de revocar o modificar dicha medida cautelar. Concluye que la suspensión del acto acusado puede mantenerse hasta que se profiera el fallo, pues de lo que se trata es de preservar el principio de legalidad.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para decidir sobre la solicitud de levantamiento, modificación o revocatoria de la medida cautelar de suspensión provisional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 235 del CPACA, en concordancia con el artículo 125, numeral 2, literal f) del mismo estatuto procesal, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 2.
Presupuestos para la revocatoria de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto de elección La suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, incluidos los actos de elección y nombramiento de servidores públicos, se inscribe dentro del propósito general de las medidas cautelares de proteger y garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. Esta finalidad, consagrada de forma expresa en el artículo 229 del CPACA, se traduce en un control más eficiente de la actuación de la administración por parte del juez administrativo[1], y repercute favorablemente en la materialización del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva[2].
De acuerdo con el artículo 231 del mismo estatuto procesal, la procedencia de esta medida está supeditada a la violación de las normas superiores invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, constatada a partir de su confrontación con el acto demandado o del estudio de las pruebas allegadas con la petición[3].
Así mismo, el numeral 1 del artículo 91 ibídem establece como consecuencia de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo su pérdida de ejecutoriedad, lo que se traduce en la imposibilidad de ejecutarlo mientras la medida esté vigente. Adicionalmente, el referido artículo 229 del CPACA advierte que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento, lo cual se explica en que su procedencia se examina con base en lo conocido en una etapa incipiente del proceso por el juez.
Por lo tanto, nada impide que la decisión de fondo sea contraria a la valoración jurídica y fáctica preliminar que condujo a la suspensión provisional del acto demandado[4]. Consecuente con su carácter preventivo y provisional, el artículo 235 del CPACA contempla la posibilidad de que la medida cautelar sea levantada, modificada o revocada, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 235. LEVANTAMIENTO, MODIFICACIÓN Y REVOCATORIA DE LA MEDIDA CAUTELAR. El demandado o el afectado con la medida podrá solicitar el levantamiento de la medida cautelar prestando caución a satisfacción del Juez o Magistrado Ponente en los casos en que ello sea compatible con la naturaleza de la medida, para garantizar la reparación de los daños y perjuicios que se llegaren a causar.
La medida cautelar también podrá ser modificada o revocada en cualquier estado del proceso, de oficio o a petición de parte, cuando el Juez o Magistrado advierta que no se cumplieron los requisitos para su otorgamiento o que estos ya no se presentan o fueron superados, o que es necesario variarla para que se cumpla, según el caso; en estos eventos no se requerirá la caución de que trata el inciso anterior.
La parte a favor de quien se otorga una medida está obligada a informar, dentro de los tres (3) días siguientes a su conocimiento, todo cambio sustancial que se produzca en las circunstancias que permitieron su decreto y que pueda dar lugar a su modificación o revocatoria. La omisión del cumplimiento de este deber, cuando la otra parte hubiere estado en imposibilidad de conocer dicha modificación, será sancionada con las multas o demás medidas que de acuerdo con las normas vigentes puede imponer el juez en ejercicio de sus poderes correccionales (Se destaca).
Para la Sala, la disposición transcrita confiere al juez de lo contencioso administrativo la potestad de modificar su apreciación inicial sobre las medidas cautelares impuestas, cuando quiera que advierta que las condiciones iniciales han variado en el transcurso del proceso. Para ello, “habrá de estar atento el juez de lo contencioso administrativo a todas las circunstancias de hecho o de derecho que puedan afectar la decisión provisoria tomada al comienzo del proceso, para, en caso de modificación, volver a realizar el correspondiente juicio valorativo sobre la pertinencia de mantener la medida”[5].
En línea con lo anterior, la Sala expuso recientemente los presupuestos necesarios para la revocatoria o modificación de la suspensión provisional: Así las cosas, en punto de la revocatoria o modificación de la suspensión de los efectos del acto de nulidad electoral, se deberá acreditar que el fallador no contó con los elementos necesarios para establecer su procedencia (en los términos de los requisitos señalados en forma precedente, ver. supra. par. 31); o que en determinados eventos, se presentan circunstancias posteriores y novedosas que implican la superación de aquellos aspectos que la sustentaron en un inicio; o la necesidad de una modificación de su alcance a efectos de garantizar el cumplimiento de la misma[6].
Considerando lo dispuesto en la norma transcrita y lo precisado por la jurisprudencia de esta Sección, el levantamiento de la medida cautelar requiere caución para garantizar los daños y perjuicios que se llegaren a causar, siempre que la clase de medida lo permita. Por su parte, la modificación o revocatoria tiene las siguientes características: (i) puede ser adoptada en cualquier estado del proceso, de oficio o a petición de parte, (ii) está sujeta al incumplimiento o superación de los requisitos que justificaron su otorgamiento, (iii) no requiere caución y (iv) la parte favorecida con la medida cautelar tiene la carga de informar cualquier cambio sustancial en las circunstancias que motivaron su decreto, so pena de sanciones.
A partir de las premisas enunciadas, procede la Sala a ocuparse de la solicitud formulada en el sub judice por la parte demandada. 3. El caso concreto Con base en el artículo 235 del CPACA, el apoderado de la demandada formuló “solicitud de levantamiento, modificación y revocatoria” de la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo 036 de 16 de diciembre de 2019, acto por medio del cual la señora Darling Francisca Guevara Gómez fue elegida como rectora de la Universidad Popular del Cesar para el periodo 2019-2023.
Así mismo, en la parte final de su escrito, concretó la petición dirigida a que “se deje sin efecto” la suspensión provisional decretada en los autos de 26 de marzo, 2 y 23 de abril de 2020 y, en consecuencia, se proceda a “levantar” dicha medida cautelar. Para el efecto, presenta los argumentos que se resumen a continuación: • Que la suspensión provisional de su elección ha provocado una crisis de gobernabilidad en la Universidad y la interinidad de la Rectoría. • Que debe prevalecer el interés general en la continuidad de la prestación del servicio público de educación encomendado a la institución. • Que la Circular 04 de 24 de enero de 2014 del Ministerio de Educación Nacional aportada con las contestaciones de la demanda incorpora “nuevas condiciones” al caso, tratándose del trámite de las recusaciones de los miembros del Consejo Superior Universitario que precedieron la elección demandada. • Que mediante Resolución 023672 de 21 de diciembre de 2020, el Ministerio de Educación Nacional adoptó medidas preventivas y de vigilancia sobre la Universidad. • Que la Corte Interamericana de Derechos Humanos recomienda la evaluación periódica de las medidas cautelares que afectan derechos no reparables.
Planteada en tales términos la petición, lo primero que advierte la Sala es que el solicitante cuestiona la conclusión a la que se llegó en los autos que decretaron la suspensión provisional de la elección demandada y en esa medida, acude a la figura del levantamiento, revocatoria y modificación de las medidas cautelares que prevé el artículo 235 del CPACA como si se tratara de una instancia adicional al recurso de reposición que consagra el artículo 277, inciso final, del mismo estatuto procesal.
Por esta vía, con muchos de los argumentos que expone en esta oportunidad, presenta reparos a la forma en que se analizaron los requisitos de procedencia de la suspensión provisional, referidos al cotejo del acto demandado con las normas invocadas como violadas en las demandas y frente a las pruebas aportadas hasta aquella altura del litigio.
Adicionalmente, se observa que, en estricto sentido, no se trata en este caso de resolver sobre el levantamiento de la suspensión provisional del acto de elección, como señala la parte demandada, sino de su revocatoria, considerando lo dispuesto en el artículo 235 del CPACA, que distingue entre una y otra posibilidad. En tal sentido, según se explicó en el acápite anterior, el levantamiento de la medida cautelar requiere caución por parte del solicitante, en los procesos en que ello es compatible, mientras que para la modificación o revocatoria no se contempló esa exigencia en la norma, sino que su procedencia se sujetó al nuevo examen que se haga del cumplimiento de los requisitos también previstos en la ley para su decreto, o de la demostración de nuevas circunstancias que ameriten su variación. Precisado aquello, la Sala revisará si los argumentos expuestos por el solicitante acreditan el incumplimiento de los requisitos para decretar la suspensión provisional del acto de elección de la rectora de la UPC, o que los mismos ya no se presentan en la actualidad.
Con este cometido, debe reiterarse que, de acuerdo con el artículo 231 del CPACA, el requisito sustancial para decretar la suspensión provisional del acto de elección consiste en que la violación de las disposiciones invocadas por el solicitante surja de su confrontación con el acto demandado, o del estudio de las pruebas aportadas. Siguiendo ese derrotero, en el correspondiente momento procesal la Sala justificó la adopción de la medida cautelar a partir del análisis de las normas invocadas en las solicitudes y de las pruebas aportadas al proceso.
Así, en el auto de 26 de marzo de 2020, proferido dentro del expediente Rad. 2020-00023, en punto a la omisión de la consulta de los estamentos universitarios que ordenan los estatutos como una etapa del proceso de elección del rector de la Universidad, se puso de presente lo siguiente: [d]e las pruebas que obran hasta este momento en el proceso no se evidencia que hubiera ocurrido una imposibilidad para la realización de la consulta estamentaria, sino que la universidad se encontró frente a situaciones de dificultad en la realización de las mismas, razón por las que tuvo que declararlas fallidas, y por tanto hasta este momento del proceso no se encuentra una justificación razonable para no haberse convocado a una tercera consulta estamentaria.
( ) [d]ebe decirse que si bien hay que garantizar el derecho a ser elegido, también debe garantizarse el derecho de la comunidad académica que por medio de su participación pueda filtrar la lista, de tal manera que se dejen por fuera del proceso eleccionario a las personas que no tengan los programas adecuados para el manejo de la institución, por lo que al evitarse tal filtro podría precisamente elegirse a una persona que no cuente con el aval de toda la comunidad académica.
Del mismo modo, mediante auto de 2 de abril de 2020, correspondiente al proceso Rad. 2020-00040, se evidenció una irregularidad en el trámite de las recusaciones de los miembros del Consejo Superior Universitario, lo que condujo a la Sala a la siguiente conclusión: [c]laramente los miembros del Consejo Directivo no podían resolver las recusaciones, pues conforme a lo ya explicado, todos fueron recusados por la misma causa y con base en fundamentos fácticos idénticos o por lo menos probatorios muy similares, que en últimas imposibilitan al juzgador de la recusación de otro, decidir sobre el tema similar al que versa su impeditivo propio y peor aún cuando dichas solicitudes afectan el quórum las mismas, y frente a lo que la norma superior impone debe remitirse a la Procuraduría General de la Nación, para su resolución, y mientras tanto el procedimiento administrativo quedará suspendido, todo lo cual en este caso se omitió ( ) (Negrillas del original).
De lo anterior, es claro que la suspensión provisional de la elección impugnada en este caso provino de dos supuestos, el primero, la omisión de la consulta estamentaria y el segundo, el trámite inadecuado de las recusaciones. Ahora bien, al contrastar aquellos razonamientos con los motivos alegados por el solicitante de la revocatoria de la suspensión provisional, no observa la Sala que logren desvirtuar la violación normativa que ameritó la medida cautelar ni que la misma haya sido superada, así como tampoco informan sobre cambios sustanciales que conduzcan a la variación de las circunstancias que justificaron la decisión, como pasa a exponerse a continuación. a) Sobre la crisis del gobierno universitario En primer lugar, sin desconocer su relevancia, la situación crítica por la que atraviesa la Universidad Popular del Cesar no se opone a la vigencia de la suspensión provisional decretada en este caso.
Por el contrario, en la medida cautelar subyace la defensa del principio de legalidad en el proceso que adelantó la institución para elegir a su rector, con el fin de garantizar que los órganos directivos y de gobierno sean conformados de acuerdo con la ley y las propias reglas estatutarias. De tal suerte que la suspensión provisional circunscribe su alcance al acto de elección de la rectora, sin impactar directamente el ejercicio de las competencias constitucionales y legales de la institución[7].
Adicionalmente, los desafíos que viene enfrentando la administración de la UPC constituyen un asunto anterior a la decisión de la Sala, como se advierte de los propios antecedentes del acto acusado, donde se informa sobre las diversas manifestaciones de inconformidad por parte de la comunidad académica respecto de la manera en que se adelantaba el proceso de elección del rector.
Estas circunstancias incluso han sido advertidas por el Ministerio de Educación Nacional, en particular en la Resolución 023672 de 21 de diciembre de 2020 aportada por el mismo solicitante, por la cual se designó un inspector in situ para vigilar la gestión administrativa y financiera de la Universidad, entre otras medidas preventivas que buscan contribuir a superar las situaciones que actualmente arriesgan el cumplimiento del objeto misional y la calidad del servicio educativo de la institución. b) De los encargos en la Rectoría En segundo lugar, los encargos de varios rectores que han ocurrido con posterioridad a la suspensión provisional de la elección de la demandada no pueden servir de fundamento para revocar la medida cautelar, pues han sido realizados para proveer la falta temporal del rector y de esta forma, asegurar la continuidad en la gestión administrativa de la Universidad.
Cosa distinta es que estos encargos hayan suscitado también cuestionamientos de legalidad ante la Jurisdicción y reparos por parte del Ministerio de Educación Nacional, según se da cuenta en la referida resolución. Pero lo cierto es que esta circunstancia en nada incide sobre la vigencia de la medida cautelar ni mucho menos tiene la entidad suficiente para justificar su revocatoria. c) Prevalencia del interés general en la decisión de la medida cautelar En tercer lugar, respecto al argumento de la parte demandada fundado en la prevalencia del interés general, resultan igualmente oportunas las explicaciones ofrecidas previamente frente a la crisis de gobierno de la UPC.
En efecto, la medida cautelar de suspensión provisional, antes que representar una amenaza para la estabilidad y gobernabilidad de la institución, persigue enmendar el desconocimiento de las normas legales y estatutarias advertidas en el curso del proceso de elección del rector, y subsanar las malas prácticas evidenciadas hasta el momento en varias etapas de dicha actuación. Tampoco observa la Sala que la decisión precautelar sea contraria a los principios de razonabilidad y proporcionalidad que deben guiar la función judicial para adoptar medidas de esta naturaleza.
Por consiguiente, este alegato no encuadra dentro de los presupuestos de procedencia de la petición objeto de análisis. d) La circular del Ministerio de Educación Nacional sobre el trámite de las recusaciones en los consejos superiores universitarios En cuarto lugar, sobre la Circular 04 de 24 de enero de 2014 del Ministerio de Educación Nacional, de la que el solicitante deduce “nuevas condiciones” para valorar la suspensión provisional de la elección acusada, es pertinente aclarar, de una parte, que el hecho de haber sido aportada con la contestación de la demanda no la convierte en una circunstancia novedosa que pueda incidir en la eficacia de la medida cautelar.
Por el contrario, se trata de un documento expedido con anterioridad a la decisión, que podrá ser incorporado al proceso en la etapa correspondiente, con el valor probatorio que le asigne la ley, para ser considerado al momento de adoptar la decisión de fondo, de conformidad con el artículo 173 del Código General del Proceso, en concordancia con los artículos 181 y 212 del CPACA.
De otra parte, la mencionada circular únicamente guarda relación con la competencia para decidir impedimentos y recusaciones de los miembros de los consejos superiores de las universidades públicas, el cual corresponde a uno solo de los puntos que motivaron la suspensión provisional de la elección demandada. En tales condiciones, si en gracia de discusión dicha prueba desvirtuara los argumentos esgrimidos por la Sala frente al trámite de las recusaciones, la medida cautelar quedaría, en todo caso, vigente por cuenta de la omisión de la consulta estamentaria dentro del proceso de elección del rector, como se expuso en el auto 26 de marzo de 2020 previamente referido.
Adicionalmente, en punto al trámite de las recusaciones debe aclararse que el precedente citado por el peticionario[8] —proferido dentro de un proceso en el que se demandó la elección del director general de una corporación autónoma regional— planteó con la solicitud de suspensión provisional del acto demandado una discusión distinta a la del sub judice.
En efecto, en esa oportunidad se difirió al fallo el estudio del posible impedimento del gobernador para participar de la elección demandada como parte del consejo directivo de la corporación, toda vez que no existía prueba de la relación de subordinación laboral con el elegido y, además, la Sala consideró que la eventual descalificación de uno de los miembros del consejo directivo de todas maneras no afectaría el quórum para realizar la respectiva elección. También es importante resaltar que en aquella providencia se reiteró la tesis que aboga por la aplicación de la Ley 1437 de 2011 para tramitar los impedimentos y las recusaciones de los miembros de órganos colegiados, a falta de una regulación propia. e) Las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para la revisión de las medidas cautelares Por último, en cuanto a las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a las que hace referencia el solicitante, relacionadas con la evaluación periódica de la vigencia de las medidas cautelares adoptadas por las autoridades judiciales, en la petición no hubo mención concreta al instrumento que las contiene ni fue desarrollado su contenido.
Siendo así, no es posible para la Sala ahondar en este aspecto y, en cualquier caso, la legislación colombiana —cabe decir, la Ley 1437 de 2011— ya contempla la posibilidad de reconsiderar dichas medidas de oficio o a solicitud de parte en el contexto de los procesos contencioso administrativos, y precisamente el peticionario presentó su solicitud con fundamento en la disposición pertinente.
De esta forma, la Sala concluye que ninguno de los argumentos expuestos por la parte demandada para que se revoque la suspensión provisional de su acto de elección como rectora de la UPC enervan el cumplimiento de los requisitos de la medida cautelar, como tampoco demuestran que las circunstancias que justificaron su decreto hayan sido superadas o sufrido alguna variación sustancial que conduzca a una decisión distinta a partir de un nuevo examen, en el marco de lo dispuesto en el artículo 235 del CPACA.
En consecuencia, la solicitud de revocatoria será negada. Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR la solicitud formulada por la parte demandada para la revocatoria de la medida cautelar de suspensión de los efectos del Acuerdo 036 de 16 de diciembre de 2019, por medio del cual el Consejo Superior de la Universidad Popular del Cesar eligió como rectora a la señora Darling Francisca Guevara Gómez, para el periodo 2019-2023.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, disponer por Secretaría la devolución del expediente al Despacho del magistrado ponente, con el fin de fijar nueva fecha para la audiencia de pruebas.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ROCÍO ARAÚJO OÑATE Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081” ----------------------- [1] Arboleda, E. (2012).
Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Segunda edición. Bogotá: Legis Editores. Pg. 353. [2] Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 31 de mayo de 2018, Rad. 11001-03-28-000-2018-00047-00. [3] Al respecto, véase: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 27 de febrero de 2020, Rad. 17001-23-33-000-2019-00551-01. [4] Ver, entre otras providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 11 de marzo de 2021, Rad. 11001-03-28-000-2020-00091-00 y auto de 25 de febrero de 2021, Rad. 11001-03-28-000-2021-00002-00. [5] Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 18 de junio de 2015, Rad. 11001-03-28000-2014-00057-00. [6] Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 6 de mayo de 2021, Rad. 11001-03-28-000-2020-00094-00. [7] Así lo reconoció la Sala en un asunto similar, en el que se negó la petición de revocatoria de la suspensión provisional del acto de elección del director de una corporación autónoma regional.
Ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 11 de marzo de 2021, Rad. 11001-03-28-000-2020- 00076-00. [8] Se trató del auto de 27 de febrero de 2020, proferido dentro del proceso Rad. 11001-03-28-000-2019-00097, contra el director general de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB.