CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (Corporinoquia) y el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) Seccional Arauca / CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES – Naturaleza jurídica y características / INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO (ICA) – Creación Los artículos 79 y 80 de la Constitución Política determinaron la obligación del Estado de proteger el medio ambiente, así como la garantía del derecho colectivo de todas las personas a gozar de un medio ambiente sano. […] Esta Sala de Consulta y Servicio Civil, en distintos pronunciamientos ha señalado las características que revisten a las Corporaciones Autónomas Regionales para su funcionamiento: […] Son personas jurídicas de naturaleza pública que integran la estructura administrativa del Estado. […] Su creación tiene origen legal. […] No hacen parte de las ramas del poder público. […] Pertenecen al orden nacional. […] Gozan de autonomía administrativa, financiera y patrimonial. […] Están conformadas por entidades territoriales que configuran la geografía de un mismo ecosistema o integran una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica. […] Tienen como objetivo la preservación del medio ambiente, la planeación y promoción de la política ambiental regional. […] Su competencia es regional: porque «la realidad ecológica supera los linderos territoriales, es decir, los límites políticos de las entidades territoriales.
En otras palabras, la jurisdicción de una CAR puede comprender varios municipios y varios departamentos». […] El Decreto 1562 de 1962 creó la Corporación «Instituto Colombiano Agropecuario» (ICA) que, en virtud del Decreto Ley 3116 de 1963 fue reorganizada para que «continuará funcionando como un establecimiento público descentralizado para promover, coordinar y realizar la investigación, la enseñanza y la extensión agropecuarias». […] [E]l Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) ha ejercido por delegación, algunas de las funciones del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural relacionadas con el registro de los cultivos forestales o sistemas agroforestales con fines comerciales y el procedimiento para efectuarlo, tal como se dispuso en las Resoluciones números 159 y 182 de 2008 expedidas por el mencionado ministerio.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 79 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 80 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 23 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 30 / LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 31 / DECRETO 1562 DE 1962 / DECRETO LEY 3116 DE 1963 / DECRETO 3761 DE 2009 / DECRETO 4765 DE 2008 – ARTÍCULO 6 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza jurídica de las corporaciones autónomas regionales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-578 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell FUNCIONES DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL – En relación a los cultivos forestales con fines comerciales / DELEGACIÓN DE FUNCIONES RELACIONADAS CON LOS CULTIVOS FORESTALES CON FINES COMERCIALES – Al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) En el año 2008 se expidió el Decreto 1498 para reglamentar el parágrafo 3° del artículo 5° de la Ley 99 de 1993 y el artículo 2° de la Ley 139 de 1994.
En el artículo 1º del Decreto 1498 se reiteró la competencia del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para «formular la política de cultivos forestales con fines comerciales de especies introducidas o autóctonas, con base en la política nacional ambiental y de recursos naturales renovables formulada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial;».
En cuanto a competencias, los artículos 3º, 5º – parágrafo, y 6º, trasladaron al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, o a «la entidad que este delegue»: i) El registro de los cultivos forestales o sistemas agroforestales con fines comerciales. El ministerio o su delegataria quedaron con la obligación de reportar, dentro de los 10 primeros días de diciembre de cada año, a las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible y al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam), los registros efectuados durante el año. ii) La «remisión de movilización» definida como un formato establecido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para «la movilización de madera descortezada o de productos forestales de transformación primaria provenientes de sistemas agroforestales o cultivos forestales con fines comerciales». […] El Decreto 1498 en comento fue compilado en el Decreto 1071 de 2015, Reglamentario Único del Sector de Agricultura y Desarrollo Rural, Libro 2, Parte 3, Título 3.
Las funciones que el Decreto 1498 trasladó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural fueron las que este delegó en el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) mediante la Resolución 159 de 2008, modificada por la Resolución 59 de 2010. FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993 – ARTÍCULO 5 PARÁGRAFO 3 / LEY 101 DE 1993 – ARTÍCULO 1 / LEY 139 DE 1994 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 1791 DE 1996 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 1498 DE 2008 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 1498 DE 2008 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 1498 DE 2008 – ARTÍCULO 5 PARÁGRAFO / DECRETO 1498 DE 2008 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 1498 DE 2008 – ARTÍCULO 3 PARÁGRAFO 4 AUTORIDAD COMPETENTE PARA INICIAR UN PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO DE DECOMISO – En contra de los responsables de plantación forestal con fines comerciales [C]orresponde a la Sala determinar cuál de las autoridades en conflicto es la competente para iniciar dicho proceso administrativo sancionatorio en contra de quienes sean responsables de la plantación forestal con fines comerciales. […] En síntesis: i) Los documentos conocidos por la Sala acreditan una plantación forestal con fines comerciales, registrada en el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA); y la incautación de especies maderables provenientes de ella, por vencimiento e inconsistencias en la remisión de movilización, también expedida por el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), que le fue presentada a la autoridad de policía; ii) La Ley 1955 de 2019, en el artículo 156, reiteró la titularidad de la potestad sancionatoria en el Estado, en varias materias, entre las cuales incluyó la «forestal comercial», y dispuso que dicha potestad se ejercería a través del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA); iii) Con el Decreto 2398 de 2019 se sustituyó «el Título 3 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural» y se reglamentaron las competencias sancionatorias que la Ley 1955 asignó al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA). iv) El Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), a su vez, en abril del 2020 adoptó su norma interna para el ejercicio de la potestad sancionatoria que le asignó la Ley 1955 de 2019, artículo 156.
Con fundamento en lo anterior, es claro para la Sala que el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca, es la autoridad competente para adelantar el procedimiento administrativo sancionatorio por razón de la incautación de productos maderables, hecha por la Policía Nacional el 17 de junio de 2020 en el puesto de control de San Salvador, municipio de Tame (Arauca).
FUENTE FORMAL: LEY 1955 DE 2019 – ARTÍCULO 156 / DECRETO 2398 DE 2019 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Bogotá D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00176-00(C) Actor: INSTITUTO COLOMBIANO AGROPECUARIO (ICA) SECCIONAL ARAUCA Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (Corporinoquia) e Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca Asunto: Proceso administrativo sancionatorio.
Cultivo forestal con fines comerciales. Movilización productos maderables La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de su función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se resumen los antecedentes así: 1. El día 17 de junio de 2020, en el puesto de control de San Salvador del municipio de Tame (Arauca), la Policía Nacional examinó un cargamento de productos maderables, identificados como postes y madera rolliza de la especie eucalipto, que provenían de una plantación forestal con registro núm. 8002217774 y remisión de movilización núm. 962412, expedidos por el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA).
En la incautación se evidenció que la vigencia de la guía de movilización estaba vencida y que el conductor y los datos del vehículo no correspondían a los autorizados en el documento presentado (folios 1 al 7, carpeta 14, archivo digital). 2. La Dirección de Gestión Fiscal y Aduanera de la Policía Nacional, trasladó el asunto, por competencia, mediante oficio S-2020-000503/SUBOP- DIVAR-29 del 18 de junio de 2020, a la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (Corporinoquia) (folio 1, carpeta 4, archivo digital)[1]. 3.
La Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (Corporinoquia) con oficio 700.11.20-0334 del 18 de junio de 2020, remitió por competencia al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca, porque: [l]as obligaciones inherentes al registro y movilización de cultivos y sistemas agroforestales con fines comerciales se encuentran establecidas en el Decreto 1071 de 2015 Decreto único Reglamentario del Sector Agropecuario – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Libro 2, Parte 3, Título 3 Cultivos Forestales con fines comerciales, y con base en la delegación realizada al Instituto Colombiano Agropecuario ICA, mediante Resolución 159 de 2008 emitida por el MADR para el registro de áreas plantadas con fines comerciales y la expedición de las correspondientes remisiones de movilización para productos de transformación primaria provenientes de los mismos (folios 1 al 2, carpeta 8, archivo digital). 4.
Mediante oficio 700.11.20-0335 del 19 de junio de 2020, la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (Corporinoquia) envió al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca, el concepto del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, que explicó el procedimiento y la competencia en el decomiso de productos forestales provenientes de las plantaciones registradas en ese Instituto (folios1, carpeta 9, archivo digital). 5.
El 19 de junio de 2020, el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca, con oficio 14202100583, devolvió a la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (Corporinoquia) el expediente sobre la incautación y afirmó que no era la autoridad competente para conocer de infracciones presentadas con productos maderables (folios 1 al 4, carpeta 5, archivo digital). 6.
El Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca, en oficio 14202100595 del 23 de junio de 2020, con destino a la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (Corporinoquia) señaló la falta de competencia en materia forestal y citó las funciones descritas en el artículo 2.3.3.3 del Decreto 2398 de 27 de diciembre de 2019 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (folios del 1 al 3, carpeta 20, archivo digital). 7.
Con el oficio 700.11.20.0342 del 24 de junio de 2020, la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (Corporinoquia) solicitó el apoyo de la Procuraduría 31 Judicial II Agraria y Ambiental de la Procuraduría General de la Nación, frente al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca, por la devolución del expediente sobre la incautación de productos maderables, que el Instituto le hiciera en dos ocasiones (folios 4 y 5, carpeta 19, archivo digital). 8.
El 26 de junio de 2020, con oficio 14202100598, el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca, respondió la solicitud de devolución de los productos maderables, que al parecer presentó el señor Ángel Javier Goyeneche[2] y le indicó que: CORPORINOQUIA es la entidad competente para realizar el proceso administrativo correspondiente a este caso, así se lo hemos manifestado a dicha entidad mediante oficio con radicado 14202100595 del 23 de junio de 2020 (folios 1 al 3, carpeta 23, archivo digital). 9.
Obra en el expediente documento escrito a mano, de fecha 3 de julio de 2020, en el cual el señor Ángel Javier Goyeneche elevó petición ante el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca, con la finalidad de obtener la devolución de la madera incautada el 17 de julio de 2020 por la Policía Nacional (folios 1, carpeta 25, archivo digital).
A dicha solicitud, de nuevo el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca, mediante oficio 14202100633 del 3 de julio de 2020, contestó: Así las cosas, se le reitera que el ICA no tiene competencia en establecer medidas preventivas como el decomisos e incautaciones, retención ni custodia de madera; razón por lo (sic) cual no es procedente decidir sobre la devolución de la madera que le fue incautada, aunado al hecho, de que la misma no fue incautada por la entidad, como tampoco se encuentra a nuestra disposición (folio 1, carpeta 24, archivo digital). 10.
El 21 de julio de 2020, la Procuraduría 31 Judicial II Agraria y Ambiental de la Procuraduría General de la Nación emitió concepto acerca de las actuaciones administrativas adelantadas, desde la incautación de los productos maderables por la Policía Nacional el 17 de junio de 2020, y solicitó al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca: […] adelantar el correspondiente procedimiento sancionatorio de acuerdo con lo estipulado en el Artículo 156 de la Ley 1955 de 2019 concordado con la Resolución 065768 del 23 de abril de 2020 y por los hechos puestos en su conocimiento a través de Oficio No. 700-11- 20.0334 de 18 de junio de 2020 por parte de la Autoridad Ambiental (folios 1 al 9, carpeta 18, archivo digital). 11.
El 3 de agosto de 2020, con oficio 14202100689 el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil dirimir el conflicto de competencias administrativas suscitado entre esa autoridad y la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (Corporinoquia), «a fin de determinar a qué entidad le corresponde decidir sobre el proceso de decomiso, entre (sic) y disposición final de la madera incautada…» (folios 1 al 4, carpeta 13, archivo digital).
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas pudieran presentar alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto, de estimarlo pertinente (folio 1, carpeta 13, archivo digital).
Consta que la Secretaría de esta Sala informó sobre el presente conflicto al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca, a la Corporación Regional de la Orinoquía (Corporinoquia), a la Secretaría de Gobierno y Convivencia de la Alcaldía de Tame, a la Dirección de Gestión Fiscal Aduanera de la Policía Nacional, a la Procuraduría 31 Judicial II Agraria y Ambiental de la Procuraduría General de la Nación y al señor Ángel Javier Goyeneche (folios 1, carpeta 11, archivo digital).
El 12 de agosto de 2020, la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil informó que la Procuraduría 31 Judicial II Agraria y Ambiental presentó alegatos (folio 1, carpeta 26, archivo digital). El 13 de agosto de 2020, la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil informó que la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (Corporinoquia) presentó alegatos el día 11 de agosto (folio 1, carpeta 27, archivo digital).
III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES a) De la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (Corporinoquia) Manifestó que el traslado por competencia al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca se realizó con base en la delegación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Resolución número 159 de 2008[3].
Puntualizó que en el artículo 11 de la Resolución 182 de 2008[4], el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural autorizó al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) a imponer las correspondientes sanciones, remitiéndose a lo establecido en el Capítulo X, Artículo 47 del Decreto 1840 de 1994[5]. Recalcó que el parágrafo del artículo 2° de la Ley 1333 de 2009[6] señaló «[e]n todo caso las sanciones solo podrán ser impuestas por la autoridad ambiental competente para otorgar la respectiva licencia ambiental, permiso, concesión y demás autorizaciones ambientales e instrumentos de manejo y control ambiental, previo agotamiento del procedimiento sancionatorio […]».
Expresó que en el asunto presente no se generó una infracción ambiental, en razón a que el material incautado provenía de una plantación forestal con fines comerciales, que contaba con un registro y certificado de movilización. Pero también consideró que el implicado incurrió en una falta administrativa al no renovar ante el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) la remisión de movilización[7].
Informó que el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca, devolvió en dos ocasiones a Corporinoquia las diligencias, inclusive con argumentos jurídicos contrarios al concepto del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y a las normas vigentes. b) Del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca No presentó alegatos durante el trámite del conflicto, razón por la cual se tomarán los argumentos expuestos en el escrito con el cual planteó a la Sala el conflicto de competencias.
Explicó que, en materia forestal, la competencia del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), se estableció en el artículo 2.3.3.3 del Decreto 2398 del 27 de diciembre de 2019[8] del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, para: • La implementación del registro de plantaciones forestales y sistemas agroforestales con fines comerciales en el ámbito rural hasta la frontera agrícola. • La expedición del certificado de movilización de productos de transformación primaria provenientes de las plantaciones forestales y sistemas agroforestales con fines comerciales, debidamente registrados.
Aseguró que la competencia, en los casos de infracciones ambientales, fue asignada a los organismos de control y autoridades ambientales de acuerdo con el Código de Recursos Naturales Renovables (Decreto Ley 2811 de 1974), la Ley 99 de 1993 y la Ley 165 de 1994. Argumentó que el control a la movilización de productos de flora y fauna se creó en el Código de los Recursos Naturales, Decreto Ley 2811 de 1974, en concordancia con la Ley 1333 de 2009 y el Decreto 1791 de 1996 artículos 74 al 81, normas en las cuales no se dieron facultades especiales al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) para el decomiso, incautación o retención de madera. c) De la Procuraduría 31 Judicial II Agraria y Ambiental de la Procuraduría General de la Nación Manifestó que las funciones y competencias del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), para efectos de la expedición del certificado de movilización, fueron otorgadas por la Resolución 182 de 2008, que autorizó el transporte de los productos de transformación primaria obtenidos de las plantaciones forestales con fines comerciales y de la implementación del registro correspondiente.
Indicó que los cultivos forestales con fines comerciales están considerados una actividad agrícola, y que el Decreto 1791 de 1996[9] reguló la exigencia de registro, licencias y certificado de movilización, para lo cual se encargó al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) mediante la Resolución número 159 de 2008. Expresó que la Ley 1955 de 2019[10], en los artículos 156 y 157, se refirió a la potestad sancionatoria del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) en materia sanitaria, fitosanitaria, de inocuidad y forestal comercial.
Por lo anterior, el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) quedó autorizado para sancionar toda acción u omisión que transgreda las disposiciones forestales comerciales, en particular cuando se refiere a las actividades de inscripción o expedición de certificados de movilización de plantaciones forestales comerciales. IV. CONSIDERACIONES 1.
Competencia La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general» cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].
En este mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.
Como se evidencia en los antecedentes, el presente conflicto de competencias fue planteado entre dos autoridades públicas del orden nacional: la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (Corporinoquia) y el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca. Ambas autoridades negaron tener competencia para conocer del asunto de la referencia. El asunto discutido es de naturaleza administrativa y es particular y concreto porque versa sobre el procedimiento administrativo sancionatorio que cabría adelantar en razón de la presunta transgresión de requisitos para la movilidad de productos maderables, que sustentó la incautación hecha por la Policía Nacional en el puesto de control de San Salvador, municipio de Tame (Arauca) el 17 de junio de 2020.
Es decir, están reunidos los requisitos exigidos por el artículo 39 del CPACA, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conozca y decida sobre el conflicto planteado. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán».[11] En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente. 4. Problema jurídico El Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca, planteó a la Sala el conflicto negativo de competencias «…a fin de determinar a qué entidad le corresponde decidir sobre el proceso de decomiso, entre (sic) y disposición final de la madera incautada el día 17 de junio de 2020 por la Policía Nacional […]».
Sin perjuicio de los términos en los que se expresa el objeto del conflicto, los hechos documentados y el ordenamiento jurídico aplicable indican que, ante la presunta violación de requisitos legales para la movilización del producto maderable incautado, la actuación que debe seguirse es un proceso administrativo sancionatorio. Por consiguiente, corresponde a la Sala determinar cuál de las autoridades en conflicto es la competente para iniciar dicho proceso administrativo sancionatorio en contra de quienes sean responsables de la plantación forestal con fines comerciales.
Para resolver el conflicto la Sala se referirá a: i) la naturaleza jurídica y funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales, una de las cuales es la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (Corporinoquia); ii) La creación y funciones del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA); iii) la normativa sobre los cultivos forestales con fines comerciales; y iv) el caso concreto. 5.
Análisis de la normativa aplicable 5.1 Naturaleza jurídica y funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales y, en especial, de la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (Corporinoquia). Reiteración[12] Los artículos 79 y 80 de la Constitución Política[13] determinaron la obligación del Estado de proteger el medio ambiente, así como la garantía del derecho colectivo de todas las personas a gozar de un medio ambiente sano. En armonía con esos mandatos, el artículo 150, numeral 7, sobre la competencia del Congreso de la República para definir la estructura de la administración pública nacional, precisó que al legislativo le correspondía «reglamentar» la creación y el funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales «dentro de un régimen de autonomía»[14] pues, con antelación a la Constitución de 1991, las CAR eran creadas como establecimientos públicos[15].
El Congreso de la República expidió la Ley 99 de 1993[16], en la que se definió la naturaleza jurídica de las CAR, así: Artículo 23. Naturaleza Jurídica. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.
La Corte Constitucional en la Sentencia C-578 de 1999[17] afirmó: En la Constitución de 1991, las Corporaciones Autónomas Regionales son recreadas como organismos de la administración del Estado, sólo que bajo un esquema distinto al del régimen anterior, pues se las considera como una organización administrativa con identidad propia, autónoma e independiente, y no como una especie dentro del género de los establecimientos públicos.
De suerte que en el momento actual no se articulan funcionalmente al sistema ordinario de la descentralización por servicios, ni están adscritas, por ende, a ningún ministerio o departamento administrativo. […] La ley 99 de 1993 reordenó el sector público encargado del manejo y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables y, en tal virtud, realizó el correspondiente reparto de competencias en esta materia entre el Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autónomas Regionales.
La referida ley consagró las dos especies de corporaciones mencionadas, donde el elemento que las distingue y justifica es sólo de naturaleza técnica, mas no de esencia, porque desde esta perspectiva unas y otras siguen siendo, por igual, responsables de los mismos cometidos, es decir, de administrar y proteger el medio ambiente y los recursos naturales renovables.
Dentro del indicado propósito la ley se refiere a las Corporaciones Autónomas Regionales, para denotar que son organismos a los cuales se atribuye, entre otras competencias, la de autorizar el aprovechamiento de los recursos naturales renovables (L. 99/93, art. 33), mientras que a las Corporaciones para el Desarrollo Sostenible (L. 99/93, parágrafo 1º art. 33 y arts. 34 a 41), por el contrario no se les asignan competencias en dicha materia.
Ello se justifica en razón de que el objetivo primordial de estos organismos es el de preservar ecosistemas frágiles, pero de una extraordinaria importancia estratégica, tanto a nivel nacional como internacional, que constituyen una promisoria potencialidad de mercados en las áreas de la producción farmacológica o de la seguridad alimentaria.
Por consiguiente, el aprovechamiento de recursos en dichos ecosistemas está vedado porque podría poner en peligro su integridad y con ello su significación social y ecológica en beneficio de la comunidad. La consecuencia obvia del tratamiento que da la ley al primer tipo de corporaciones, se traduce en la capacidad de éstas para producir rentas, mediante el establecimiento de tasas retributivas o compensatorias por el aprovechamiento directo o indirecto de la atmósfera, del agua y del suelo o la reposición de los recursos naturales que administran e, inclusive, las derivadas del porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad (L. 99/93, arts. 42 y 44), en tanto que, por las razones atrás indicadas, las Corporaciones de Desarrollo Sostenible no tienen la capacidad para generar rentas propias, con ocasión de la administración del ambiente y los recursos naturales renovables en el área de su jurisdicción. Esta Sala de Consulta y Servicio Civil, en distintos pronunciamientos ha señalado las características que revisten a las Corporaciones Autónomas Regionales para su funcionamiento[18]: • Son personas jurídicas de naturaleza pública que integran la estructura administrativa del Estado. • Su creación tiene origen legal. • No hacen parte de las ramas del poder público. • Pertenecen al orden nacional[19]. • Gozan de autonomía administrativa, financiera y patrimonial. • Están conformadas por entidades territoriales que configuran la geografía de un mismo ecosistema o integran una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica[20]. • Tienen como objetivo la preservación del medio ambiente[21], la planeación y promoción de la política ambiental regional[22]. • Su competencia es regional: porque «la realidad ecológica supera los linderos territoriales, es decir, los límites políticos de las entidades territoriales.
En otras palabras, la jurisdicción de una CAR puede comprender varios municipios y varios departamentos»[23]. La Ley 99 de 1993, en el artículo 30, definió el objeto de las CAR: Artículo 30. Objeto. Todas las Corporaciones Autónomas Regionales tendrán por objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente.
Y en el artículo 31, la Ley 99 en cita determinó las funciones generales de las Corporaciones Autónomas Regionales, de las cuales se destacan (las subrayas son de la Sala): 2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; […] 9) Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la Ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente.
Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva; […] 14) Ejercer el control de la movilización, procesamiento y comercialización de los recursos naturales renovables en coordinación con las demás Corporaciones Autónomas Regionales, las entidades territoriales y otras autoridades de policía, con (sic) conformidad con la ley y los reglamentos; y expedir los permisos, licencias y salvoconductos para la movilización de recursos naturales renovables; […] (Subrayas de la Sala).
En cuanto a la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (Corporinoquia), fue creada por la Ley 99 de 1993, artículo 33, norma modificada por el artículo 1º de la Ley 1938 de 2018[24], así: Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia, Corporinoquia: su jurisdicción comprenderá los departamentos de Arauca, Vichada, y Casanare; los municipios del departamento de Cundinamarca, a saber: Guayabetal, Quetame, Une, Paratebueno, Chipaque, Cáqueza, Fosca, Gutiérrez, Choachí y Ubaque; y los municipios de Pajarito, Labranzagrande, Paya, Pisba y Cubará del departamento de Boyacá. Tendrá su sede principal en la ciudad de Yopal y subsedes en los municipios de Arauca en el departamento de Arauca y La Primavera en el departamento del Vichada. […]. 5.2 Creación y funciones del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) Reiteración[25] El Decreto 1562 de 1962[26] creó la Corporación «Instituto Colombiano Agropecuario» (ICA) que, en virtud del Decreto Ley 3116 de 1963[27] fue reorganizada para que «continuará funcionando como un establecimiento público descentralizado para promover, coordinar y realizar la investigación, la enseñanza y la extensión agropecuarias».
Luego de varias reformas, el Decreto 3761 de 2009[28] define su objeto así: ARTÍCULO 1°. Modifícase el artículo 5° del Decreto 4765 de 2008, el cual quedará así: ARTÍCULO 5°. Objeto. El Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, tiene por objeto contribuir al desarrollo sostenido del sector agropecuario, pesquero y acuícola, mediante la prevención, vigilancia y control de los riesgos sanitarios, biológicos y químicos para las especies animales y vegetales y la investigación aplicada, con el fin de proteger la salud de las personas, los animales y las plantas y asegurar las condiciones del comercio.
Las actividades de investigación y de transferencia de tecnología contempladas desde su creación, serán ejecutadas por el Instituto mediante la asociación con personas naturales o jurídicas. Las funciones generales del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) fueron establecidas en el artículo 6° del Decreto 4765 de 2008[29] y de ellas se destaca: ARTÍCULO 6°.
Funciones Generales. El Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, tendrá las siguientes funciones: […] 19. Conceder, suspender o cancelar licencias, registros, permisos de funcionamiento, comercialización, movilización, importación o exportación de animales, plantas, insumos, productos y subproductos agropecuarios, directamente o a través de los entes territoriales o de terceros, en los asuntos propios de su competencia. […] (Subraya la Sala).
Asimismo, el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) ha ejercido por delegación, algunas de las funciones del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural relacionadas con el registro de los cultivos forestales o sistemas agroforestales con fines comerciales y el procedimiento para efectuarlo, tal como se dispuso en las Resoluciones números 159 y 182[30] de 2008 expedidas por el mencionado ministerio.
Para continuar con las funciones del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y los fundamentos de la decisión que tomará la Sala en el conflicto de competencias que aquí se estudia, es necesaria una breve mención de la normativa que rige los cultivos forestales con fines comerciales. 5.3 Normativa sobre los cultivos forestales con fines comerciales La Ley 99 de 1993[31] en el artículo 5º fijó las funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y en el parágrafo 3º del mismo artículo determinó:
PARÁGRAFO 3. La política de cultivos forestales con fines comerciales, de especies introducidas o autóctonas, será fijada por el Ministerio de Agricultura con base en la Política Nacional Ambiental y de Recursos Naturales Renovables que establezca el Ministerio del Medio Ambiente. A su vez, la Ley 101 de 1993[32], enlistó en el artículo 1º los propósitos para los cuales fue expedida, y en el parágrafo del mismo artículo dispuso:
PARÁGRAFO. Para efectos de esta Ley la explotación forestal y la reforestación comerciales se consideran actividades esencialmente agrícolas. Con tal disposición dejó en el ámbito de competencia del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la regulación de la explotación forestal comercial. Luego, la Ley 139 de 1994[33], en el artículo 2º reiteró: Artículo 2º.
La política de cultivos forestales con fines comerciales, de especies introducidas o autóctonas, será fijada por el Ministerio de Agricultura con base en la Política Nacional Ambiental y de Recursos Naturales Renovables que establezca la autoridad ambiental. En 1996 fue expedido el Decreto 1791[34], con el objeto de «regular las actividades de la administración pública y de los particulares respecto al uso, manejo, aprovechamiento y conservación de los bosques y la flora silvestre con el fin de lograr un desarrollo sostenible» (artículo 2º); estableció el procedimiento para las solicitudes de las personas naturales o jurídicas que pretendan aprovechar los bosques naturales o productos de la flora silvestre (Capítulo IV).
En relación con las plantaciones forestales, el Capítulo IX del Decreto 1791 en cita se ocupó «[d]el aprovechamiento de productos de la flora silvestre con fines comerciales»; el Capítulo X reglamentó las «industrias o empresas forestales»; en el Capítulo XI dejó en las Corporaciones[35] la competencia para su registro, para los «salvoconductos» de movilización, removilización y renovación; y en el Capítulo XIII también asignó a las Corporaciones el ejercicio de las funciones de control y vigilancia y de «impartir las órdenes necesarias para la defensa del ambiente en general y de la flora silvestre y los bosques en particular».
En el año 2008 se expidió el Decreto 1498 para reglamentar el parágrafo 3° del artículo 5° de la Ley 99 de 1993 y el artículo 2° de la Ley 139 de 1994. En el artículo 1º del Decreto 1498 se reiteró la competencia del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para «formular la política de cultivos forestales con fines comerciales de especies introducidas o autóctonas, con base en la política nacional ambiental y de recursos naturales renovables formulada por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial;».
En cuanto a competencias, los artículos 3º, 5º – parágrafo, y 6º, trasladaron al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, o a «la entidad que este delegue»: i) El registro de los cultivos forestales o sistemas agroforestales con fines comerciales. El ministerio o su delegataria quedaron con la obligación de reportar, dentro de los 10 primeros días de diciembre de cada año, a las Corporaciones Autónomas Regionales o de Desarrollo Sostenible y al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam), los registros efectuados durante el año. ii) La «remisión de movilización» definida como un formato establecido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para «la movilización de madera descortezada o de productos forestales de transformación primaria provenientes de sistemas agroforestales o cultivos forestales con fines comerciales».
En relación con las Corporaciones, el artículo 3º, parágrafo 4º, ordenó: Parágrafo 4°. El registro de las plantaciones forestales protectoras y protectoras-productoras, se continuará efectuando por las Corporaciones Autónomas Regionales, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1791 de 1996 o la norma que lo modifique o sustituya.
Cuando una plantación forestal protectora-productora se establezca en el marco del Certificado de Incentivo forestal creado por la Ley 139 de 1994, se registrará ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural o la entidad que este delegue. El Decreto 1498[36] en comento fue compilado en el Decreto 1071 de 2015, Reglamentario Único del Sector de Agricultura y Desarrollo Rural, Libro 2, Parte 3, Título 3.
Las funciones que el Decreto 1498 trasladó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural fueron las que este delegó en el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) mediante la Resolución 159 de 2008, modificada por la Resolución 59 de 2010[37]. 5.4. Funciones del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) relacionadas con los cultivos o plantaciones forestales con fines comerciales Como se indicó en el punto inmediatamente anterior, en virtud del Decreto 1498 de 2008 se trasladaron al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural las funciones de registro, de remisión de movilización, y las acciones de seguimiento y control, en relación con los cultivos forestales con fines comerciales.
Asimismo, la norma previó que el ministerio delegara tales funciones, lo cual hizo en el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA). Ahora bien, la Ley 1955 de 2019[38], por la cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, contempló lo siguiente: ARTÍCULO 156º. POTESTAD SANCIONATORIA DEL ICA E INFRACCIONES. El Estado es el titular de la potestad sancionatoria en materia sanitaria, fitosanitaria, de inocuidad y forestal comercial y la ejerce, sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades, a través del Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, conforme lo dispuesto en la presente Ley.
Será infracción toda acción u omisión que contravenga las disposiciones establecidas en el ordenamiento jurídico en materia sanitaria, fitosanitaria, de inocuidad y forestal comercial, en especial cuando impida u obstruya el desarrollo o la ejecución de cualquiera de las siguientes actividades: […] 8. Inscripción o expedición de certificados de movilización de plantaciones forestales comerciales.
PARÁGRAFO PRIMERO. La aplicación del régimen administrativo sancionatorio establecido en la presente ley, por parte del Instituto Colombiano Agropecuario – ICA, se regirá por lo previsto en el Título III de la Ley 1437 de 2011 y demás normas que lo modifiquen, adicionen o sustituyan. Lo anterior, para asegurar el debido proceso en el trámite.
PARÁGRAFO SEGUNDO. […] ARTÍCULO 157º. SANCIONES ADMINISTRATIVAS. Las infracciones a que se refiere la presente ley serán objeto de sanción administrativa por parte del Instituto Colombiano Agropecuario - ICA, sin perjuicio de las acciones penales y civiles a que haya lugar. Las sanciones serán las siguientes: […] Dentro de ese marco legal fue expedido el Decreto 2398 de 2019[39] con el objeto de «sustituir el Título 3 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural».
Los cultivos o plantaciones forestales con fines comerciales y el certificado de movilización quedaron definidos así[40]:
ARTÍCULO 2. 3.3.2 Definiciones. Para efectos del presente título, se establecen las siguientes definiciones: […] Cultivos o plantaciones forestales con fines comerciales. Siembra o plantación de especies arbóreas forestales realizada por la mano del hombre, para la obtención y comercialización de productos maderables, con densidad de siembra uniforme e individuos coetáneos.
Son sinónimos de plantaciones forestales con fines comerciales. […] Certificado de movilización. Es el documento por medio del cual se autoriza el transporte, por una sola vez, de los productos de transformación primaria obtenidos de las plantaciones forestales con fines comerciales, hasta un primer destino, que es válido en todo el territorio nacional.
Para los efectos de esta decisión, es suficiente destacar las siguientes disposiciones del Decreto 2398 incorporado en el Decreto 1071 de 2015:
ARTÍCULO 2. 3.3.3. Competencia. Las funciones y competencias para efectos de la expedición del certificado de movilización de que trata el presente título, y de la implementación del registro correspondiente, en el ámbito rural hasta la frontera agrícola, corresponden al Instituto Colombiano Agropecuario -ICA.
ARTÍCULO 2. 3.3.6. Registro. Cumplida la verificación establecida en el artículo precedente (2.3.3.5.) y sin perjuicio de la actualización a que haya lugar de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2.3.3.9 del presente título, el Instituto Colombiano Agropecuario -ICA- registrará por una sola vez la plantación forestal con fines comerciales.
ARTÍCULO 2. 3.3.16. Sanciones. En caso de que el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, suspenda o cancele el registro de plantaciones forestales en ejercicio de su potestad sancionatoria, comunicará el acto administrativo correspondiente a la autoridad ambiental con jurisdicción en el área donde se encuentre ubicada la plantación forestal comercial, para su conocimiento.
PARÁGRAFO. El proceso sancionatorio por la violación de las normas forestales comerciales a cargo del ICA es diferente e Independiente al proceso sancionatorio ambiental previsto en la Ley 1333 de 2009, por cuanto busca proteger diferentes bienes jurídicos tutelados, tiene diferentes fundamentos normativos y atiende diferentes finalidades.
Su desarrollo no Implica, bajo circunstancia alguna, la realización de incautaciones de madera por el ICA. Con fundamento en las funciones y facultades de que tratan los artículos 156 y 157 de la Ley 1955 de 2019, el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) expidió el «MANUAL DEL PROCESO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO Procedimientos y Actuaciones para Sancionar las Infracciones a las Normas Sanitarias, Fitosanitarias, de Inocuidad y Forestal Comercial», en abril de 2020. 6.
Caso concreto Como se narró en los antecedentes, el 17 de junio de 2020 en el puesto de control de San Salvador, municipio de Tame (Arauca), la Policía Nacional incautó un cargamento de productos maderables provenientes de una plantación con registro otorgado por el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA). La incautación fue hecha porque al parecer la remisión presentada por el transportador estaba vencida y los datos del conductor y del vehículo no correspondían con los contenidos en el documento.
La Dirección de Gestión Fiscal y Aduanera de la Policía Nacional envió, por competencia, la actuación a la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (Corporinoquia), entidad que a su vez la remitió al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca. Tanto Corporinoquia como el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca, manifestaron no ser competentes para conocer de las diligencias derivadas de la incautación. Como ya se indicó, Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca, planteó a la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas para que se determine cuál de las dos autoridades debe «[…] decidir sobre el proceso de decomiso, entre (sic) y disposición final de la madera[…]» incautada el 17 de junio de 2020 por la Policía Nacional.
De acuerdo con el informe de la Policía Nacional, la incautación procedió porque la remisión de movilización expedida por el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) estaba vencida y además los datos del conductor y del vehículo no correspondían. Es decir, se estaría ante una presunta infracción de los mandatos legales sobre movilización de un producto forestal, especie maderable, para uso comercial.
Así las cosas, la actuación administrativa se configura como un procedimiento administrativo sancionatorio que habrá de adelantarse contra los responsables de la plantación forestal para uso comercial, de acuerdo con la información que repose en el registro hecho ante el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), que, según el informe de la autoridad policial, tiene el número 8002217774.
En síntesis: i) Los documentos conocidos por la Sala acreditan una plantación forestal con fines comerciales, registrada en el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA); y la incautación de especies maderables provenientes de ella, por vencimiento e inconsistencias en la remisión de movilización, también expedida por el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), que le fue presentada a la autoridad de policía; ii) La Ley 1955 de 2019, en el artículo 156, reiteró la titularidad de la potestad sancionatoria en el Estado, en varias materias, entre las cuales incluyó la «forestal comercial», y dispuso que dicha potestad se ejercería a través del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA); iii) Con el Decreto 2398 de 2019 se sustituyó «el Título 3 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural» y se reglamentaron las competencias sancionatorias que la Ley 1955 asignó al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA). iv) El Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), a su vez, en abril del 2020 adoptó su norma interna para el ejercicio de la potestad sancionatoria que le asignó la Ley 1955 de 2019, artículo 156.
Con fundamento en lo anterior, es claro para la Sala que el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca, es la autoridad competente para adelantar el procedimiento administrativo sancionatorio por razón de la incautación de productos maderables, hecha por la Policía Nacional el 17 de junio de 2020 en el puesto de control de San Salvador, municipio de Tame (Arauca).
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR competente al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca, para adelantar el procedimiento administrativo sancionatorio relativo a la incautación de productos maderables que hizo la Policía Nacional el 17 de junio de 2020 en el puesto de control de San Salvador, municipio de Tame (Arauca).
SEGUNDO: ENVIAR el expediente de la referencia al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca, para lo de su competencia.
TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía (Corporinoquia), al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), Seccional Arauca, a la Secretaría de Gobierno y Convivencia de Tame (Arauca), a la Dirección de Gestión Fiscal y Aduanera de la Policía Nacional, a la Procuradora 31 judicial de Ambiente y Agraria de la Procuraduría General de la Nación y al señor Ángel Javier Goyeneche.
CUARTO: ADVERTIR que contra esta decisión no procede recurso alguno, como lo dispone el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de la presente decisión. Esta decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ÁLVARO NAMÉN VARGAS ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala ----------------------- [1] El 19 de junio de 2020, la Dirección de Gestión Fiscal y Aduanera de la Policía Nacional, mediante oficio S-2020-000509/SUBOP-DIVAR-29, también comunicó a la Secretaría de Gobierno y Convivencia Ciudadana de la alcaldía de Tame (Arauca) las actuaciones concernientes a la incautación de madera el 17 de junio de 2020, en el corregimiento de San Salvador (folios 2 al 14, carpeta 6, archivo digital). [2] En el expediente no se registró la solicitud presentada por el señor Ángel Javier Goyeneche. [3] Resolución 159 de 2008 (mayo 14), «Por la cual se efectúa una delegación». [4] Resolución 182 de 2008 (junio 5), «Por medio de la cual se fija el procedimiento y los requisitos para el registro de los sistemas agroforestales o cultivos forestales con fines comerciales, y se adopta el formato para la movilización». [5] Decreto 1840 de 1994 (agosto 3), «Por el cual se reglamenta el Artículo 65 de la Ley 101 de 1993». [6] Ley 1333 de 2009 (julio 21), «[p]or la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones». [7] Acorde con la definición del Artículo 2.3.3.2 del Decreto 1071 de 2015, la remisión de movilización se entiende que es el documento que ampara la movilización de los productos de trasformación primaria provenientes de los cultivos forestales y sistemas agroforestales con fines comerciales registrados. [8] Decreto 2398 de 2019 (diciembre 27), «Por el cual se sustituye el Título 3 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural 1071 de 2015, relacionado con el certificado de movilización de plantaciones forestales comerciales». [9] Decreto 1791 de 1996 (octubre 4), «Por medio del cual se establece el régimen de aprovechamiento forestal». [10] Ley 1955 de 2019 (mayo 25), «Por la cual expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2018- 2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”». [11] La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. [12] Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, 26 de noviembre de 2019.
Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00162-00(C). [13] Constitución Política, Artículo 79. «Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. / Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines». // Artículo 80. «El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución./ Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. / Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas». [14] Constitución Política, Artículo 150. «Corresponde al Congreso hacer las leyes.
Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta».
(Destaca la Sala). [15] «Con anterioridad a la expedición de la Carta Fundamental de 1991, las Corporaciones Autónomas Regionales, fueron creadas por el Legislador como personas jurídicas de derecho público, con carácter de establecimientos públicos adscritos o vinculados a las entidades del orden central de la Rama Ejecutiva del Poder Público, para el ejercicio de funciones administrativas y la prestación de determinados servicios públicos domiciliarios».
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 11 de noviembre de 2009, Radicación número: 25000-23-25-000-2003-01749-01(0398-08). [16] Ley 99 de 1993 (diciembre 22) «Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones». [17] Corte Constitucional.
Sentencia C- 578 del 11 de agosto de 1999. [18] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conceptos: radicación núm. 814 del 29 de abril de 1996; radicación núm. 836 del 29 de julio de 1996; radicación núm. 963 del 3 de abril de 1997; y radicación núm. 2188 del 10 de febrero de 2014. [19] «Las corporaciones autónomas regionales son órganos constitucionales de orden nacional sui generis, reúnen varias de las características de los órganos descentralizados por servicios, específicamente en materia de administración de los recursos naturales y planificación y promoción del desarrollo regional con criterios de sustentabilidad ambiental, pero (a) no están sujetas a control de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar o variar sus decisiones -lo que no se opone a los controles jurisdiccionales, y (b) no están adscritas a ningún ministerio ni hacen parte de ningún sector administrativo».
Corte Constitucional. Sentencia C 127 del 21 de noviembre de 2018. [20] Corte Constitucional. Sentencia C-554 del 25 de julio de 2007. [21] Corte Constitucional. Sentencia C-794 del 29 de junio de 2000. [22] Corte Constitucional. Sentencia C-462 del 14 de mayo de 2008 [23] Ibídem. [24] Ley 1938 de 2018 (septiembre 21) «por medio de la cual se modifican parcialmente los artículos 33 y 38 de la ley 99 de 1993 y se dictan otras disposiciones». [25] Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, 26 de noviembre de 2019.
Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00162-00(C). [26] Decreto 1562 de 1962 (junio 15). Este decreto no tuvo epígrafe; trató aspectos económicos y de entidades financieras del sector agropecuario. [27] Decreto 3116 de 1963 (diciembre 18) «Por el cual se reorganiza la Corporación Instituto Colombiano Agropecuario». Expedido en uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 21 de 1963. [28] Decreto 3761 de 2009 (septiembre 30) «Por el cual se aprueba la modificación de la estructura del Instituto Colombiano Agropecuario, ICA». [29] Decreto 4765 de 2008 (diciembre 18), «por el cual se modifica la estructura del Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, y se dictan otras disposiciones».
Modificado parcialmente por el Decreto 3761 de 2009. [30] Resolución número 182 de 2008 (junio 5), «Por medio de la cual se fija el procedimiento y los requisitos para el registro de los sistemas agroforestales o cultivos forestales con fines comerciales, y se adopta el formato para la movilización». [31] Ley 99 de 1993 (diciembre 22), «Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones». [32] Ley 101 de 1993 (diciembre 23), «Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero». [33] Ley 139 de 1994 (junio 21), «Por la cual se crea el certificado de incentivo forestal y se dictan otras disposiciones». [34] Decreto 1791 de 1996 (octubre 4) «Por medio de la (sic) cual se establece el régimen de aprovechamiento forestal». [35] Decreto 1791/96, Artículo 1º. «Para efectos del presente Decreto se adoptan las siguientes definiciones: […]».
Parágrafo 1º. «Cuando en el presente Decreto se haga referencia a las Corporaciones, se entenderá que incluye tanto a las Corporaciones Autónomas Regionales como a las de Desarrollo sostenible». [36] En el año 2010 fue expedida la Ley 1377 de 2010, «sobre registro de cultivos forestales y sistemas agroforestales con fines comerciales, de plantaciones protectoras - productoras la movilización de productos forestales de transformación primaria y se dictan otras disposiciones». la cual fue reglamentada por el Decreto 2803 de 2010 con el cual se derogó el Decreto 1498 de 2008.
Sin embargo, la Ley 1377 fue declarada inexequible por la Sentencia C-685 de 2011; como consecuencia, su decreto reglamentario 2803 perdió fuerza ejecutoria. Por lo mismo, el Decreto 1498 recobró vigencia y fue compilado en el Decreto 1071 de 2015. [37] Resolución 59 de 2010, «Por medio de la cual se modifica la Resolución 159 del 14 de mayo de 2008 la cual efectúa una delegación». [38] Ley 1955 de 2019 (mayo 25), «Por la cual expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2018- 2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”». [39] Decreto 2398 de 2019 (diciembre 27) «Por el cual se sustituye el Título 3 de la Parte 3 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario del Sector Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural 1071 de 2015, relacionado con el certificado de movilización de plantaciones forestales comerciales».
Advierte la Sala que la sustitución decretada tiene como consecuencia la derogatoria ´tacita del Decreto 1498 de 2008 en lo pertinente. [40] Los números de los artículos corresponden al Decreto 1071 de 2015, Reglamentario Único del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural.