RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE APROBÓ LA LIQUIDACIÓN DE COSTAS- Procedencia /ANTINOMIAS NORMATIVAS - Aplicación de la norma especial Uno de los criterios hermenéuticos que debe aplicarse en el caso de las antinomias normativas es aquel que privilegia el contenido de la norma especial sobre la general. En consecuencia y de manera excepcional, cuando se está ante un supuesto de hecho contemplado en la norma especial, deberá adoptarse la consecuencia jurídica que ella imponga, sobre la prevista en la norma general.
Visto lo anterior y de acuerdo con los elementos del caso bajo estudio, para analizar si el recurso de apelación procede o no, contra el auto que aprueba la liquidación de costas, debe tenerse en cuenta la regulación especial, es decir, aquella contenida en el CGP, específicamente, el numeral 5.º del artículo 366, donde el legislador previó que en el trámite de la liquidación de costas el auto que las apruebe, es pasible del recurso de apelación. Bajo los anteriores argumentos, no hay lugar a excluir de este medio de impugnación a la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 14 de mayo de 2019, en aplicación del parágrafo del artículo 243 del CPACA, sino que, por el contrario, debe tenerse en cuenta la postura procesal prevista en la norma especial, esto es, la consagrada en el numeral 5.º del artículo 366 del CGP.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre las reglas para solucionar las antinomias normativas, ver: C de E,Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 25 de junio de 2014, radicación: 25000-23-36-000- 2012-00395-01(49299). FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) - ARTÍCULO 245 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 353 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 366 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 66001-23-33-000-2015-00196-02(5720-19) Actor: JUAN DAVID GIRALDO RODRÍGUEZ Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES. Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Recurso de queja. Rechazo por improcedente del recurso de apelación contra auto que aprobó la liquidación de costas. AUTO ÚNICA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-2021 ASUNTO Se resuelve sobre el recurso de queja interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 21 de junio de 2019, mediante el cual se rechazó por improcedente el recurso de apelación que se interpuso contra el auto del 14 de mayo de 2019, a través del cual se aprobó la liquidación de las costas.
ANTECEDENTES 1. El señor Juan David Giraldo Rodríguez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos que le negaron el reconocimiento y pago de una nivelación salarial. Razón por la cual mediante sentencia del 16 de mayo de 2016 el Tribunal Administrativo de Risaralda profirió sentencia donde negó las pretensiones, decisión que fue confirmada por la Sección Segunda del Consejo de Estado a través de fallo del 21 de junio de 2018 (resumen visible en el folio 24 vto). 2.
Mediante auto del 14 de mayo de 2019 (folio 14), el Tribunal Administrativo de Risaralda aprobó la liquidación de costas elaborada por la Secretaría de la Corporación, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1.º del artículo 366 del CGP. 3. La parte demandante presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra la anterior decisión (folio 19). 4.
El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante auto del 21 de junio de 2019 (folios 22 a 25vto.), rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto, para lo cual citó como precedente una providencia del consejero Gabriel Valbuena Hernández del 12 de marzo de 2019 y adicionalmente consideró que el artículo 243 del CPACA consagra de forma taxativa los autos que son susceptibles de apelación. Por lo tanto, en sentido estricto, el auto que aprueba o modifica la liquidación de costas no se encuentra entre las providencias pasibles de ser impugnadas, con todo y que la liquidación de costas corresponde a un trámite reglado en el estatuto procesal civil. 5.
La parte demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio queja (folio 28), para lo cual argumentó que en una interpretación exegética el magistrado ponente aplicó el parágrafo del artículo 243 del CPACA y olvidó los precedentes citados en el mismo auto, así como la interpretación integral o armónica de la norma, situación que crea una inseguridad jurídica que conduce a un defecto por vulneración al debido proceso. 6.
El a quo decidió no reponer el auto y ordenó las actuaciones correspondientes para el trámite de la queja, a través de providencia del 30 de julio de 2019 (folios 31 y 32). 7. Dentro del término de traslado en esta instancia, la DIAN allegó memorial de oposición (folios 69 a 71) en el cual manifestó que de acuerdo con las causales señaladas en el artículo 243 del CPACA, no está enlistada de forma taxativa y precisa la procedencia del recurso de apelación contra el auto que aprueba la liquidación de costas en el proceso contencioso administrativo.
CONSIDERACIONES Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de queja interpuesto contra el auto del 21 de junio de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que rechazó por improcedente el recurso de apelación presentado por el señor Juan David Giraldo Rodríguez contra la providencia del 14 de mayo de 2019 por medio de la cual se aprobó la liquidación de costas, de conformidad con el artículo 245 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Problema Jurídico El problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿Conforme a las normas especiales de la liquidación de costas que trae el CGP, procede su discusión a través de la apelación y bajo ese presupuesto, debe estimarse mal denegado el recurso vertical? El despacho sostendrá la siguiente tesis: Se estima mal denegado el recurso de apelación presentado por el demandante contra el auto que aprobó la liquidación de costas, teniendo en cuenta que la norma especial, esto es, el numeral 5.º del artículo 366 del CGP sí consagra la procedencia de este medio de impugnación contra el auto que aprueba la liquidación de costas, tal como se expone a continuación. Aspectos normativos del recurso de queja.
El artículo 245 del CPACA consagra el recurso de queja en los siguientes términos: «Artículo 245. Este recurso procederá ante el superior cuando se niegue la apelación o se conceda en un efecto diferente, para que lo conceda si fuera procedente o corrija tal equivocación, según el caso. Igualmente cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este Código.
Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 378 del Código de Procedimiento Civil.» Es menester tener en cuenta que la finalidad del recurso de queja es permitir al superior funcional valorar los motivos por los cuales se denegó la concesión del recurso de apelación, para determinar si estuvo bien o mal denegado, como lo expresa el artículo citado.
Ahora bien, debido a que el artículo 245 del CPACA remite al Código General del Proceso, para el trámite e interposición del recurso mencionado, el artículo 353 de dicho código indica: «Artículo 353. Interposición y trámite. El recurso de queja deberá interponerse en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación o la casación, salvo cuando este sea consecuencia de la reposición interpuesta por la parte contraria, caso en el cual deberá interponerse directamente dentro de la ejecutoria.
Denegada la reposición, o interpuesta la queja, según el caso, el juez ordenará la reproducción de las piezas procesales necesarias, para lo cual se procederá en la forma prevista para el trámite de la apelación. Expedidas las copias se remitirán al superior, quien podrá ordenar al inferior que remita copias de otras piezas del expediente.
El escrito se mantendrá en la secretaría por tres (3) días a disposición de la otra parte para que manifieste lo que estime oportuno, y surtido el traslado se decidirá el recurso. […]» Sobre la condena en costas. Tratándose de las costas, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en su artículo 188 prevé que en la sentencia se dispondrá sobre esta condena y en cuanto a la liquidación y ejecución nos remite al Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.» Por su parte, el artículo 366 del CGP trae las reglas sobre la liquidación de las costas así: «Artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: 1.
El secretario hará la liquidación y corresponderá al juez aprobarla o rehacerla. 2. Al momento de liquidar, el secretario tomará en cuenta la totalidad de las condenas que se hayan impuesto en los autos que hayan resuelto los recursos, en los incidentes y trámites que los sustituyan, en las sentencias de ambas instancias y en el recurso extraordinario de casación, según sea el caso. 3.
La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado.
Los honorarios de los peritos contratados directamente por las partes serán incluidos en la liquidación de costas, siempre que aparezcan comprobados y el juez los encuentre razonables. Si su valor excede los parámetros establecidos por el Consejo Superior de la Judicatura y por las entidades especializadas, el juez los regulará. 4. Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura.
Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. 5. La liquidación de las expensas y el monto de las agencias en derecho solo podrán controvertirse mediante los recursos de reposición y apelación contra el auto que apruebe la liquidación de costas.
La apelación se concederá en el efecto diferido, pero si no existiere actuación pendiente, se concederá en el suspensivo. 6. Cuando la condena se imponga en la sentencia que resuelva los recursos de casación y revisión o se haga a favor o en contra de un tercero, la liquidación se hará inmediatamente quede ejecutoriada la respectiva providencia o la notificación del auto de obedecimiento al superior, según el caso» Tal como se advierte de los artículos transcritos, para la liquidación y ejecución de la condena en costas deben observarse las reglas previstas en el CGP, ello por cuanto el CPACA no trae desarrollo normativo alguno sobre el particular.
Sobre el recurso de apelación contra el auto que aprueba la liquidación de costas. Ahora bien, para el asunto que ocupa nuestro estudio es indispensable precisar que los argumentos que se exponen a continuación corresponden a la postura que de manera reiterada ha sostenido este ponente con respecto a la procedencia del recurso de apelación contra el auto que aprueba la liquidación de las costas, ello como consecuencia de que aquellas decisiones no deben ser proferidas por la sala de subsección o sección[1], razón por la cual se han firmado únicamente por el suscrito consejero[2].
En efecto, para resolver el problema jurídico propuesto, debemos analizar lo regulado en el parágrafo del artículo 243 del CPACA y el ya citado numeral 5.º del artículo 366 del CGP. «Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: […]
PARÁGRAFO. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil.» No se desconoce que el Consejo de Estado en varias providencias de ponente ha sostenido una de dos posiciones. La primera, la cual fue citada como precedente por el Tribunal Administrativo de Risaralda, donde se advierte que en aplicación del parágrafo del artículo 243 del CPACA únicamente serán apelables los autos que se enlistan en esa misma norma, de lo que se concluye que cualquier otra circunstancia no puede considerarse como pasible de este recurso.
La segunda, posición que como atrás se indicó es la que ha sostenido este despacho[3], en la que se argumenta que como el artículo 366 del CPACA es una norma de carácter especial, en cuanto regula todo lo concerniente al trámite de la liquidación de costas, resulta consecuente dar aplicación a su numeral 5.º en cuanto a la procedencia de la apelación, en casos como los que ahora ocupa la atención. Puede decirse entonces que existe una antinomia o contradicción normativa, la cual se presenta cuando se regulan consecuencias incompatibles frente a escenarios con idénticas situaciones fácticas, es decir, cuando se tiene igual presupuesto de hecho, no obstante se consagran normativamente resultados diferentes, como en el presente caso, en donde frente al auto que aprueba la liquidación de costas eventualmente no procede el recurso de apelación cuando se observa el artículo 243 del CPACA por no consagrarlo allí expresamente, pero señalamos su procedencia a partir del numeral 5.º del artículo 366 del CGP, norma que por demás se aplica en sus demás numerales cuando se trata de la liquidación de las costas procesales.
Así, estamos frente a una norma que permite este medio de impugnación y otra que no lo autoriza. Si bien es cierto, varias de las subreglas previstas en el plurimencionado artículo 243 del CPACA se justifican en la medida en que pretende descongestionarse la jurisdicción en cuanto a las instancias[4], este despacho encuentra frente a este último parágrafo que se presenta una desventaja al considerarse improcedente el recurso de apelación, para el caso que nos ocupa, con respecto a la providencia que aprueba la liquidación de costas, distinción que desconoce las garantías de los sujetos procesales, los cuales deben gozar de los mismos derechos en materia de procedimiento, de tal manera que exceptuar de este medio de impugnación a las partes no se constituye en la materialización de este derecho.
En este contexto, resulta importante citar algunas de las conclusiones a las cuales llegó la Corte Constitucional, luego del estudio de constitucionalidad de algunos apartes del artículo 243 del CPACA, las cuales son relevantes para el análisis que ahora se aborda: «[…] 4.6.5. Del análisis anterior, que da cuenta de una interpretación sistemática del artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se siguen las siguientes consecuencias: (i) la enunciación contenida en el artículo 243 no es taxativa, pues es posible que en otros artículos se prevea la procedencia del recurso de apelación;
(ii) cuando existe una regulación especial del recurso de apelación, diferente a la prevista en el artículo 243, prevalecerá la regulación especial; (iii) hay razones objetivas para distinguir entre los supuestos previstos en el artículo 243, para efecto de su apelación, cuando la providencia es proferida en un tribunal administrativo: una, que las providencias apelables son las proferidas por las salas de decisión y las no apelables son las proferidas por el magistrado ponente y, dos, que las providencias apelables son las que pueden poner fin al proceso y las no apelables no tienen esta capacidad.[…]»[5] Tal como se lee, una de las consecuencias que se estudió por parte de la Corte Constitucional está referida a la aplicación de uno de los criterios hermenéuticos, esto es, cuando exista una regulación especial del recurso de apelación, diferente a la prevista en el artículo 243 del CPACA, prevalecerá la regulación especial.
De este modo, es evidente que el legislador previó unas reglas para solucionar los problemas hermenéuticos derivados de las antinomias normativas, tal como se explicó por parte del Consejo de Estado en su Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el auto del 25 de junio de 2014. Veamos: «Ante estos problemas hermenéuticos derivados de las antinomias normativas, el legislador dictó algunas reglas para solucionarlos, contenidas principalmente en las leyes 57 y 153 de 1887 que establecen los siguientes criterios: (i) lex superior derogatinferiori (la ley superior deroga a la inferior): este criterio refleja el principio de jerarquía normativa que informa la conformación de los ordenamientos jurídicos, pues determina que ante un conflicto entre normas de diferentes niveles jerárquicos, prevalecerá aquella que se ubique en el eslabón más alto, de conformidad con el entendimiento tradicional de la graduación normativa: Constitución, Ley y Reglamento.
(ii) lex posterior derogat priori (ley posterior deroga a la anterior): regla que pone el acento en el tiempo de expedición de la norma, se trata de un criterio cronológico, que privilegia la aplicación de la disposición promulgada con posterioridad. Finalmente, (iii) lexspecialisderogatgenerali (ley especial deroga la general): este criterio privilegia el contenido de la norma, así, cuando el conflicto se plantea entre una norma de carácter general y una especial, se aplicará ésta.
En este orden, el artículo 5 de la ley 57 de 1887, que subrogó el artículo 10 del Código Civil, consagra lo siguiente: “Artículo 5. Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquélla. “Si en los Códigos que se adoptan se hallaren algunas disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes: “1ª.
La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general; “2ª. Cuando las disposiciones tengan una misma especialidad o generalidad, y se hallen en un mismo Código, preferirá la disposición consignada en artículo posterior; y estuvieren en diversos Códigos preferirán, por razón de éstos, en el orden siguiente: Civil, de Comercio, Penal, Judicial, Administrativo, Fiscal, de Elecciones, Militar, de Policía, de Fomento, de Minas, de Beneficencia y de Instrucción Pública.” (Negrillas adicionales). »[6] De la providencia citada se advierte que uno de los criterios hermenéuticos que debe aplicarse en el caso de las antinomias normativas es aquel que privilegia el contenido de la norma especial sobre la general.
En consecuencia y de manera excepcional, cuando se está ante un supuesto de hecho contemplado en la norma especial, deberá adoptarse la consecuencia jurídica que ella imponga, sobre la prevista en la norma general. Visto lo anterior y de acuerdo con los elementos del caso bajo estudio, para analizar si el recurso de apelación procede o no, contra el auto que aprueba la liquidación de costas, debe tenerse en cuenta la regulación especial, es decir, aquella contenida en el CGP, específicamente, el numeral 5.º del artículo 366, donde el legislador previó que en el trámite de la liquidación de costas el auto que las apruebe, es pasible del recurso de apelación. Bajo los anteriores argumentos, no hay lugar a excluir de este medio de impugnación a la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 14 de mayo de 2019, en aplicación del parágrafo del artículo 243 del CPACA, sino que, por el contrario, debe tenerse en cuenta la postura procesal prevista en la norma especial, esto es, la consagrada en el numeral 5.º del artículo 366 del CGP.
En conclusión: En virtud de los argumentos expuestos y en aplicación del criterio hermenéutico referido a la aplicación preferente de la norma especial, en el caso concreto, se estimará mal denegado el recurso de apelación contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 14 de mayo de 2019, a través del cual se aprobó la liquidación de las costas.
Por lo expuesto se, RESUELVE Primero: Estimar mal denegado el recurso de apelación interpuesto por el señor Juan David Giraldo Rodríguez contra la providencia que aprobó la liquidación de costas del 14 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda. Segundo: Conceder el recurso de apelación que presentó el señor Juan David Giraldo Rodríguez contra la providencia que aprobó la liquidación de costas el 14 de mayo de 2019.
Tercero: Por la secretaría de la sección oficiar al Tribunal Administrativo de Risaralda para informar sobre la presente decisión y para que envíe el original del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Juan David Giraldo Rodríguez, para resolver el recurso de apelación propuesto. Cuarto: Una vez el tribunal envíe a esta corporación el expediente, se repartirá a este despacho como apelación de interlocutorio, para resolver lo correspondiente.
Quinto: Se reconoce personería al abogado Juan Carlos Becerra Ruiz, identificado con cédula de ciudadanía 79.625.143 de Bogotá y tarjeta profesional 87.834 del Consejo Superior de la Judicatura, para que represente los intereses de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales conforme al poder visible en el folio 39 de la actuación. Sexto: En firme esta providencia archivar el presente asunto, previas las anotaciones correspondientes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Magistrado Ponente [pic] ----------------------- [1] De acuerdo con las reglas previstas en el artículo 125 del CPACA. [2] Autos del 7 de noviembre de 2018 radicación: 20001-23-39-000-2014-00177- 01 (0351-2016), 27 de junio de 2019 radicación: 41000-23-33-000-2015-00198- 01 (2535-2017) y radicación: 41000-23-33-000-2015-00708-01 (2667-2017), 12 de septiembre de 2019 radicación: 41000-23-33-000-2016-00121-01 (3892- 2017). [3] Postura que igualmente sostiene el consejero Rafael Francisco Suárez Vargas, como por ejemplo en providencias del 10 de abril de 2019 radicación 41001-23-33-000-2015-00711-01 (2542-2017), 41001-23-33-000-2015-00734-01 (26895-2017), 41001-23-33-000-2016-00054-01 (4488-2017). [4] Tal como se estudió por la Corte Constitucional en la sentencia C-329 de 2015 donde se declararon exequibles, por los cargos examinados, las expresiones: “por los jueces administrativos” y “Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia”, contenidas en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, por medio de la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [5] Sentencia C-329 de 2015. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 25 de junio de 2014, radicación: 25000-23-36-000-2012-00395-01(49299).