52001-23-33-000-2017-00234-01 — Consejo de Estado

PENSIÓN GRACIA – Requisitos / CLASIFICACIÓN DE LOS DOCENTES- Determinación / RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA A DOCENTES REMUNERADOS CON RECURSOS DEL SITUADO FISCAL O LEY GENERAL DE PARTICIPACIÓN - Procedencia Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta (50) años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

(…)Ahora bien, se tiene que el artículo 1º. de la Ley 91 de 1989, categoriza y define a los docentes oficiales de la siguiente manera:i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional.ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.iii) Personal territorial.

Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).En el asunto sub examine, para dilucidar el primer aspecto de la alzada, esta Sala aclara que, de acuerdo con las definiciones antes expuestas, el carácter nacional, nacionalizado o territorial se determina por la autoridad que realiza el nombramiento y el establecimiento educativo en el que se desempeña la labor docente.

Por consiguiente, no se ajusta a la realidad probatoria la afirmación de la demandada referente a que no obra prueba que permita determinar si el actor tuvo vinculación territorial antes del 31 de diciembre de 1980, pues, por el contrario, reposa en el expediente el Decreto 3 de 1°. de enero de 1978, mediante el cual se efectuó su nombramiento como profesor, expedido por el alcalde de Mosquera (Nariño) y, posteriormente, por el gobernador de Nariño, lo que descarta que se trate de una designación de índole nacional, en la medida en que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 prevé que la vinculación nacional es aquella que realiza el Ministerio de Educación Nacional.

(…) frente a la aseveración de la demandada acerca de que a partir del año 1993 la fuente para el pago del salario del actor provenía del situado fiscal (hoy sistema general de participaciones), por lo que es de carácter nacional, cabe advertir que, por el contrario, esa recompensa no proviene de «recursos nacionales», sino que dichos dineros son considerados como propios de los entes territoriales, porque son los titulares directos por mandato de la Constitución. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el reconocimiento de la pensión gracia a los docentes remunerados con recursos del situado fiscal o ley general de participación y nombrados con intervención del delegado del Ministerio de Educación en el FER, ver: C de E, Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia unificación de 21 de junio de 2018, rad 25000-23-42-000-2013-04683-013805-14CE-SUJ2-011-18,C.P.Carmelo Perdomo Cuéter.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 2013 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / LEY 43 DE 1975 / LEY 91 DE 1989 / LEY 43 DE 1975 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., veintiocho (28) de enero de dos mil veintiuno (2021). Radicación número: 52001-23-33-000-2017-00234-01(2328-19) Actor: ROMEO MEDRANDA ROSALES Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|52001-23-33-000-2017-00234-01 (2328-2019) | |Demandante |:|Romeo Medranda Rosales | |Demandada |:|Unidad Administrativa Especial de Gestión | | | |Pensional y Contribuciones Parafiscales de la | | | |Protección Social (UGPP) | |Tema |:|Reconocimiento de pensión gracia; docente | | | |territorial (municipal) y nacionalizado | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandada (ff. 265 y 266) contra la sentencia proferida el 21 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 241 a 258).

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 20). El señor Romeo Medranda Rosales, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones 49195 de 23 de septiembre de 2008, RDP 10666 de 4 octubre de 2012 y RDP 3686 de 28 de enero de 2013, por medio de las cuales la extinguida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) [con la primera] y la UGPP negaron al accionante el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) reconocer y pagar la pensión gracia «[…] a partir del 06 de octubre de 2013, fecha en la cual cumplió con los requisitos exigidos por la Ley, es decir, veinte (20) años de servicio y cincuenta (50) años de edad» (sic);

(ii) cancelar las mesadas adeudadas con los reajustes automáticos consagrados en la ley a que haya lugar; (iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; (iv) sufragar los intereses moratorios acorde con el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; (v) no aplicar ningún tipo de descuento con él en salud en forma retroactiva o futura; y (vi) las condenas ultra y extra petita que se consideren pertinentes.

Que el 7 de mayo de 2008 solicitó de la entonces Cajanal el reconocimiento y pago de la «[…] [p]ensión [g]racia por el hecho de cumplir los requisitos legales para acceder a la misma», negada a través de Resolución 49195 de 23 de septiembre siguiente. Dice que, con escrito de 12 de abril de 2012, pidió de la UGPP nuevamente el reconocimiento de la mencionada prestación, negada otra vez por medio de Resolución RDP 10666 de 4 de octubre siguiente, contra la cual interpuso recursos de reposición y apelación, desatados de manera desfavorable mediante Resoluciones RDP 17734 de 3 de diciembre de 2012 y RDP 3686 de 28 de enero de 2013, respectivamente. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados el preámbulo y los artículos 1, 2, 6, 25, 29, 48, 53 90, 121 y 209 de la Constitución Política; 1 al 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 4 de la Ley 4ª de 1966; 1 y 2 de la Ley 4ª de 1976; 1 (parágrafo 1°) de la Ley 33 de 1985; 15 de la Ley 91 de 1989; 3 y 137 del CPACA; 3 del Decreto 81 de 1976; y 3 de Decreto 2277 de 1979.

Aduce que la demandada desconoció las previsiones contenidas en las normas antes indicadas, toda vez que cumple los requisitos allí establecidos, tales como la vinculación como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, veinte (20) años de servicio, cincuenta (50) años de edad y observar buena conducta. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 174 a 178).

La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos afirma que algunos son ciertos, otros no y los demás no le constan, por lo que deben probarse; y formula las excepciones denominadas inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido y prescripción. Asevera que frente a la primera vinculación entre el 1°. de enero de 1978 y el 7 de enero de 1984, el actor no la acreditó «[…] en la vía administrativa, ni con la demanda se aportó copia auténtica del decreto original de nombramiento y acta de posesión, no siendo válida la certificación allega[da], y por cuanto además, no se señaló […] de donde provenían los dineros con que se le pagó [al] docente, dicha reproducción no cuenta con las características legales exigidas para el cómputo de los tiempos en el reconocimiento de la pensión gracia solicitada».

Que «[…] los tiempos de servicios prestados […] entre el 16 octubre de 1993 en adelante, se desestiman en virtud lo establecido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la cual establece que el carácter del régimen de los docentes vinculados con posterioridad al 01 de enero de 1990 es de orden NACIONAL», por lo que «[…] el demandante en su calidad de docente del [d]epartamento de Nariño/[m]unicipio de Tumaco desde el 16 de octubre de 1993, son certificados por el ente territorial para el cual prestó sus servicios, sin embargo, teniendo en cuenta que dichos tiempos corresponden a una nueva vinculación, los mismos se consideran para todos los efectos nacionales» (sic).

Asimismo, «[…] no basta que el docente tenga la condición de docente territorial, se requiere cumplir también el requisito de “que no haya recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional” […] si el docente, así sea territorial, recibe sus salarios o subvenciones de la Nación (del Situado Fiscal y /o Sistema General de Participaciones) no tendrá derecho a ser beneficiario de la pensión gracia» (sic). 1.6 Providencia apelada (ff. 241 a 258).

El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia proferida el 21 de noviembre de 2018, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que el accionante cuenta con más de 50 años de edad y se desempeñó «[…] como docente territorial 6 años y 06 días. Además, ejerció con carácter nacionalizado 19 años, 02 meses y 7 días, arrojando de lo anterior, un total de 25 años, 02 meses y 13 días, hasta el 21 de abril de 2016 […] cuenta con más de 20 años de servicios y que, su vinculación se produjo con anterioridad al 31 de diciembre de 1980» (sic); por ende, «[…] adquirió su status pensional el 07 de febrero de 2011, data en la cual cumplió con la edad mínima requerida de 50 años y, según el historial laboral aportado […] contaba con más de 20 años de servicio docente de carácter territorial y/o nacionalizado» (sic) y «[…] no ha sido sancionado disciplinariamente».

En lo atañedero al fenómeno jurídico-procesal de la prescripción, sostiene que este operó por cuanto «[…] se presentaron peticiones en distintas ocasiones. Para el efecto, sólo se podrá tener en cuenta la fecha de presentación de la demanda […] el 17 de mayo de 2017, la prescripción trienal será contada a partir de esta fecha, por lo que los derechos causados con anterioridad al 17 de mayo de 2014 se encuentran prescritos […]».

Por lo anterior, declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y ordenó a la accionada reconocer y pagar la pensión gracia reclamada «[…] equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su status pensional […]», a partir del 17 de mayo de 2014, por haber operado la prescripción extintiva del derecho. 1.7 Recurso de apelación (ff. 265 y 266).

Inconforme con la anterior sentencia, la accionada, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, al estimar que el reclamante no acreditó el tiempo de servicios como maestro antes de 31 de diciembre de 1980, con «[e]l documento idóneo para demostrar la vinculación como docente es el original o copia auténtica del Decreto o Nombramiento tomados del original, documentos sine quanon [sic] que no fueron aportados en vía administrativa para demostrar dicha relación legal y reglamentaria»; además, «[…] los tiempos laborados […] en su calidad de docente del [d]epartamento de Nariño/[m]unicipio de Tumaco desde el 16 de octubre de 1993, son certificados por el ente territorial para el cual prestó sus servicios, sin embargo, teniendo en cuenta que dichos tiempos corresponden a una nueva vinculación, los mismos se consideran para todos los efectos nacionales» (sic).

Que «[…] existe certeza acerca de los recursos con los cuales se canceló los salarios al actor, y en efecto fueron financiados con recursos de la Nación (con recursos COFINANCIADOS- Situado Fiscal y/o Sistema General de Participaciones), es decir con recursos de transferencias de la Nación» (sic); por consiguiente, como «[…] recibió recursos provenientes de la Nación, entonces no se cumple con el requisito contenido en el numeral 3 de la [L]ey 114 de 1913, atinente a “que no haya recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”» (sic).

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido en audiencia de conciliación celebrada el 28 de febrero de 2019 (ff. 271 a 276) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 30 de octubre siguiente (f. 332), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento los artículos 198 (numeral 3) y 247 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con providencia de 10 de julio de 2020 (f. 342), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por la accionada para reiterar sus argumentos de apelación (ff. 365 a 372).

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al actor le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, pues no acreditó su vinculación a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980; la designación a partir de 1993, por la entrada en vigor la Ley 91 de 1989, es de carácter nacional; y la fuente para el pago de su salario proviene del entonces situado fiscal (hoy sistema general de participaciones), que lo convierte en un maestro nacional, como lo alega la accionada. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a veinte (20) años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º. de la Ley 114 de 1913[1] consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4º. de la aludida Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903[2], la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928[3] amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual[4].

La Ley 37 de 1933[5] tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º.

(parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975[6], los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2°), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas transcritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley[7].

En relación con la constitucionalidad del artículo 15 (numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico- legislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación[8].

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta (50) años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.

Que tuvo la condición de docente municipal pagado con recursos del municipio de Mosquera Nariño [que] de acuerdo a su hoja de vida no ha tenido sanción disciplinaria alguna en el desempeñar su cargo» (sic). h) A través de Resolución 49195 de 23 de septiembre de 2008 (ff. 40 y 41), la extinguida Cajanal denegó al actor la reclamación de 7 de mayo anterior, encauzada al reconocimiento de la pensión gracia. i) Con Resolución RDP 10666 de 4 de octubre de 2012 (ff. 42 y 14), la UGPP negó al accionante la solicitud formulada el 12 de abril anterior, que tenía el mismo propósito, contra la que interpuso recursos de reposición y apelación, desatados desfavorablemente mediante Resoluciones RDP 17734 de 3 de diciembre de 2012 y RDP 3686 de 28 de enero de 2013, respectivamente (ff. 44 a 47). j) En certificado de antecedentes de 21 de abril de 2008 (f. 180 CD cuaderno administrativo, archivo 9), expedido por el jefe de división del centro de atención al público de la Procuraduría General de la Nación, consta que el demandante no presenta antecedentes disciplinarios[9].

De acuerdo con el escrito de alzada presentado por la accionada, son dos sus reproches contra la sentencia apelada; el primero de ellos es el referente a que el demandante no aportó los correspondientes actos administrativos (nombramiento y acta de posesión) para que se validen los tiempos que laboró para el municipio de Mosquera (Nariño), mientras que el segundo atañe a que la vinculación desde 1993 es de carácter nacional por ser una nueva, a la luz de la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989, y la fuente para el pago del salario de aquel proviene del entonces situado fiscal y/o sistema general de participaciones, que lo convierte en un maestro nacional.

Para dilucidar lo anterior, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Al respecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3[10]), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: nacionales y territoriales.

Y, posteriormente a la referida nacionalización de la educación, los docentes se clasificaron en nacionales y nacionalizados. Es por ello que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 se refiere a los docentes nacionales y nacionalizados, pues a partir del 1º de enero de 1981 el personal dedicado a la docencia se clasifica en esas dos categorías.

Ahora bien, se tiene que el artículo 1º. de la Ley 91 de 1989, categoriza y define a los docentes oficiales de la siguiente manera: i) Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.

En el asunto sub examine, para dilucidar el primer aspecto de la alzada, esta Sala aclara que, de acuerdo con las definiciones antes expuestas, el carácter nacional, nacionalizado o territorial se determina por la autoridad que realiza el nombramiento y el establecimiento educativo en el que se desempeña la labor docente. Por consiguiente, no se ajusta a la realidad probatoria la afirmación de la demandada referente a que no obra prueba que permita determinar si el actor tuvo vinculación territorial antes del 31 de diciembre de 1980, pues, por el contrario, reposa en el expediente el Decreto 3 de 1°. de enero de 1978, mediante el cual se efectuó su nombramiento como profesor, expedido por el alcalde de Mosquera (Nariño) y, posteriormente, por el gobernador de Nariño, lo que descarta que se trate de una designación de índole nacional, en la medida en que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 prevé que la vinculación nacional es aquella que realiza el Ministerio de Educación Nacional.

Asimismo, se anota que si la accionada no estaba de acuerdo con el Decreto 3 de 1°. de enero de 1978, al considerar que la información allí contenida no correspondía a la realidad, o por cualquier otro motivo, debió haberlo puesto en conocimiento dentro del trámite procesal; contrario a ello, guardó silencio, es decir, no se advierte que el aludido acto administrativo haya sido tachado o desconocido por aquella, de lo que se desprende su validez.

Por lo tanto, en virtud de las razones expuestas, esta Corporación valida la vinculación territorial (municipal) que tuvo el accionante, con lo que colma el requisito referente de estar vinculado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. En segundo lugar, resulta relevante destacar que el artículo 1º. de la Ley 91 de 1989 es claro en establecer la diferenciación entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, para lo cual prevé que la primera categoría se presenta cuando el maestro es vinculado por nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, lo que no ocurre con el demandante, toda vez que todas sus vinculaciones como profesor fueron realizadas por el alcalde de Mosquera (Nariño) y el gobernador de Nariño, sin que se observe intervención alguna en esa decisión de un ente del orden nacional y, por ende, tal categorización está atada a la autoridad que efectúa el correspondiente nombramiento y la clase de plaza a ocupar.

En igual sentido, frente a la aseveración de la demandada acerca de que a partir del año 1993 la fuente para el pago del salario del actor provenía del situado fiscal (hoy sistema general de participaciones), por lo que es de carácter nacional, cabe advertir que, por el contrario, esa recompensa no proviene de «recursos nacionales», sino que dichos dineros son considerados como propios de los entes territoriales, porque son los titulares directos por mandato de la Constitución. En ese sentido se pronunció la sección segunda de esta Corporación en sentencia de unificación de 21 de junio de 2018[11], al determinar que «[…] los recursos del situado fiscal que otrora cedía la Nación a las entidades territoriales, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes territoriales, como sus titulares directos, por mandato de la propia Carta[12], sin importar las limitaciones de destinación específica a que estaban sujetos».

En tal sentido, los argumentos de apelación expuestos por la accionada carecen de asidero jurídico. Así las cosas, se tiene que por parte del demandante se acreditaron plenamente los requisitos necesarios para acceder a la referida prestación, como son el haber prestado los servicios como docente territorial (municipal) y nacionalizado por veinte (20) años, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (1°. de enero de 1978), contar con cincuenta (50) años de edad (pues los cumplió el 30 de julio de 2007) y observar una buena conducta en su desempeño como maestro, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda, como lo dispuso el a quo.

Por otra parte, se tiene que en el escrito de apelación la demandada solicita la revocación del fallo de primera instancia en su integridad, lo cual incluye la condena en costas impuestas y las agencias en derecho que corresponde a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso; al respecto la Sala estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365[13] del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188[14] del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.

En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º. de diciembre de 2016[15], así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).

En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).

Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella adolece de temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo; por lo tanto, al no predicarse tal proceder de la parte accionada, no se le impondrá condena en costas. 3.5 Síntesis de la Sala.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará de manera parcial la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda; y revocará la condena en costas impuesta a la accionada.

Por último, en razón a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre de la UGPP (ff. 348 a 364), se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de aquel. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.

Confírmase parcialmente la sentencia proferida el 21 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda incoada por el señor Romeo Medranda Rosales contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en la parte motiva. 2°.

Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta a la demandada, según lo dicho en la parte considerativa del presente fallo. 3°. Reconócese personería al abogado Ómar Andrés Viteri Duarte, con cédula de ciudadanía 79.803.031 y tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la UGPP, en los términos del poder conferido. 4°.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS ----------------------- [1] «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». [2] «[S]obre Instrucción Pública». [3] «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». [4] «Artículo 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». [5] «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». [6] «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». [7] Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, M. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. [8] En la sentencia C-480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año». La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. [9] Corte Constitucional, sentencia C-371 del 14 de mayo de 2002: «[…] la buena conducta que resulta exigible de los servidores públicos […] se precisa a partir del respectivo régimen disciplinario». [10] «A partir del 1o. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». [11] Expediente: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. [12] Léase el texto original del artículo 356 de la Constitución Política de 1991. [13] «En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. […]». [14] «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». [15] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter.