PENSIÓN DE SOBREVIVIENTE A CÓNYUGE DE MIEMBRO DE LA POLCIÍA NACIONAL – Improcedencia de la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993 / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD – No aplicación Aunque la accionante fundamenta sus pretensiones en la retrospectividad de la Ley 100 de 1993, ello no es dable en el sub lite, pues, como se dejó explicado, el criterio adoptado por esta Corporación es claro en cuanto a que tal normativa no puede cobijar las situaciones jurídicas de los oficiales y suboficiales que hayan fallecido con anterioridad a su vigencia, las que ya se encuentran consolidadas bajo la regulación en vigor para el momento de la muerte, es decir, el Decreto 2062 de 1984.A manera de corolario, estima la Sala que si bien es viable acogerse a los mandatos del régimen general de seguridad social cuando este resulte menos restrictivo que el especial[1], lo cierto es que la favorabilidad únicamente es posible respecto de la disposición que rija para el momento en el que se le cause la pensión, es decir, que en circunstancias como la aquí estudiada, en las que el derecho se generó el 25 de febrero de 1986 (fecha de la muerte del capitán José Arnoldo Farfán Torres), cuando no estaba en vigor la Ley 100 de 1993, no es jurídicamente correcto aplicar en forma retrospectiva el contenido de esta.
Por otra parte, se tiene que desde la muerte del causante (25 de febrero de 1986) y la petición del reconocimiento pensional ante la demandada (30 de abril de 2014 f. 23) han trascurrido más de 28 años, lo que desvirtúa que la negativa del reconocimiento de la prestación genere una afectación actual y grave a los derechos constitucionales fundamentales de la actora, que permita a la Sala inaplicar el régimen legal del cual se benefició en su oportunidad, que frente al caso concreto no resulta inconstitucional.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la improcedencia de la aplicación retrospectiva de la Ley 1000 de 1993 para el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, ver: rad 76001-23-31-000-2007-01611-01 (1605-09), C. P. Luis Rafael Vergara Quintero. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 46 / LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 12 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 279 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 151 / DECRETO 2062 DE 1984 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., once (11) de febrero de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 05001-23-33-000-2014-01585-01(1837-19) Actor: MARÍA NUBIA GUTIÉRREZ RAMÍREZ Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – POLICÍA NACIONAL |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|05001-23-33-000-2014-01585-01 (1837-2019) | |Demandante |:|María Nubia Gutiérrez Ramírez | |Demandado |:|Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía | | | |Nacional | |Tema |:|Reconocimiento de pensión de sobrevivientes | Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante (ff. 153 a 155) contra la sentencia proferida el 14 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala primera de decisión), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 145 a 150 vuelto).
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 17). La señora María Nubia Gutiérrez Ramírez, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad del oficio 181990 de 6 de junio de 2014, que negó a la accionante la pensión de sobrevivientes, por la muerte de su esposo José Arnoldo Farfán Torres (q. e. p. d.). Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, pide, en síntesis, el reconocimiento de la aludida prestación, debidamente ajustada e indexada, y se paguen intereses moratorios. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata la actora que contrajo matrimonio con el señor José Arnoldo Farfán Torres (q. e. p. d.) el 26 de diciembre de 1982, quien estuvo vinculado a la Policía Nacional desde el 1° de noviembre de 1975 hasta el 25 de febrero de 1986, fecha en la que falleció. Agrega que su esposo prestó sus servicios a la entidad demandada por más de 10 años, lapso en el cual efectuó aportes al sistema general de seguridad social, por lo cual el 30 de abril de 2014 solicitó que se le reconociera la pensión de sobrevivientes como cónyuge supérstite, negado a través del acto demandado. 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto demandado los artículos 2, 4, 6, 13, 25, 46, 48, 53, 58, 83, 209 y 230 de la Constitución Política; 10, 27 y 28 del Código Civil; 16, 19 y 21 del Código Sustantivo del Trabajo; 3, 4, 11, 46, 47, 48 y 228 de la Ley 100 de 1993; y 84 y 85 del Decreto 01 de 1984. Aduce que con el acto acusado se desconocieron los citados preceptos, por cuanto cumple los requisitos de la ley general para acceder a la prestación reclamada, y «[…] tiene derecho a que se le reconozca la pensión de sobreviviente, con ocasión al fallecimiento de su difunto esposo, toda vez que el causante al momento de su muerte había cotizado más de 10 años, de los cuales durante el último año había cotizado 52 semanas[,] superando así el requisito exigido por el art. 46 de la [L]ey 100 de 1993». 1.2 Contestación de la demanda (ff. 62 a 67).
La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, mediante apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y respecto de los hechos afirma que algunos son ciertos, otros parcialmente y los demás no tienen esa connotación. Propuso las excepciones que denominó «presunción de legalidad», «cobro de lo no debido» e «inexistencia de vicios de nulidad».
Menciona que «[…] al momento del fallecimiento del señor capitán (F) JOSÉ ARNOLDO TORRES FARFÁN, no cumplía con el requisito señalado en el [D]ecreto 2062 de 1984, para que la policía nacional otorgara a sus beneficiarios del derecho […]» a la pensión de sobrevivientes, puesto que laboró por 12 años, 3 meses y 14 días, y la norma exige un mínimo de 15 años de servicio. 1.3 La providencia apelada (ff. 145 a 150 vuelto).
El Tribunal Administrativo de Antioquia (sala primera de decisión), con sentencia de 14 de diciembre de 2018, negó las súplicas de la demanda y condenó en costas a la accionante, al considerar que «[…] el hecho de la muerte ocurrió el 25 de febrero de 1986, es decir, cuando se encontraba en vigencia el Decreto 2062 de 1984 y, por tal motivo, encuadra en lo dispuesto en el artículo 165 del mismo, que indica que cuando la muerte de un oficial o suboficial de la Policía Nacional era en simple actividad, sus beneficiarios tenían derecho al pago de las prestaciones allí señaladas.
Esta norma también exige que, para la causación del derecho a la pensión de sobrevivientes, el servidor debe haber cumplido quince (15) o más años de servicios; se advierte que, no hubo discusión alguna entre las partes, respecto de que el señor Torres Farfán, estuvo vinculado a esa institución por un periodo de doce (12) años, tres (3) meses y catorce (14) días, desde el 14 de enero de 1974 hasta el 25 de febrero de 1986, es decir, no alcanzó a consolidar el derecho a la prestación reclamada» (sic). 1.4 El recurso de apelación (ff. 153 a 155).
Inconforme con la decisión precedente, la demandante interpuso recurso de apelación, en el que afirma que, en virtud del principio de favorabilidad, se debe dar aplicación al artículo 46 de la Ley 100 de 1993, «que reconoce la pensión de sobrevivientes con tan solo 26 semanas de cotización». I. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 29 de enero de 2019 (f. 156) y admitido por esta Corporación a través de auto de 22 de enero de 2020 (f. 161), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Con auto de 8 de julio de 2020 (f. 167), se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 (numeral 4) del CPACA, oportunidad en los sujetos procesales guardaron silencio[2].
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De conformidad con los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala determinar si a la demandante, en condición de esposa del señor José Arnoldo Farfán Torres (q. e. p. d.), le asiste razón jurídica o no para reclamar de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de conformidad con la Ley 100 de 1993, pese a que el fallecimiento del causante tuvo ocurrencia con anterioridad a su entrada en vigor, en aplicación de los principios de favorabilidad y retrospectividad. 3.3 Marco normativo.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Sea lo primero precisar que, dentro de un sistema integral de protección del derecho a la seguridad social en pensión, la inclusión del riesgo por muerte se configura en uno de sus pilares fundamentales, cuyo objeto no es otro que el de amparar a los beneficiarios de un afiliado o pensionado, de tal forma que la ocurrencia de su muerte no implique, además, la pérdida de los recursos con los que su grupo familiar se sostenía en condiciones dignas.
La Ley 100 de 1993, «[p]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», reguló lo concerniente a la pensión de sobrevivientes: Artículo 46. Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez, o invalidez por riesgo común, que fallezca, y 2.
Los miembros del grupo familiar del afiliado que fallezca, siempre que este hubiere cumplido alguno de los siguientes requisitos: a. Que el afiliado se encuentre cotizando al sistema y hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte; […] Tal disposición fue modificada por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003[3], en el sentido de indicar que accederían a la pensión por muerte «[l]os miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento».
Por otra parte, el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el 13 de la Ley 797 de 2003, preceptuó como beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, en primer orden, al cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, en segundo, a los hijos menores de 18 años y a los mayores de 18 hasta los 25, y, en tercero, a falta de estos, a los padres del causante, así como los requisitos que deben acreditar unos y otros para tener derecho al beneficio prestacional, así: Artículo. 47.- Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad.
En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte; b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este.
La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a). Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.
En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante.
La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente; c) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el Gobierno; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez.
Para determinar cuando hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993[[4]]; d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de forma total y absoluta de este[[5]]; e) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste.
Parágrafo. Para efectos de este artículo se requerirá que el vínculo entre el padre, el hijo o el hermano inválido sea el establecido en el Código Civil. De lo anterior se colige que con el régimen general de pensiones, los beneficiarios del afiliado al sistema que fallezca tendrán derecho a la mencionada pensión de sobrevivientes siempre que aquel hubiere cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas al momento de la muerte, si esta se produjo con anterioridad a la modificación introducida por la referida Ley 797 de 2003, que amplió a cincuenta (50) el número de semanas cotizadas, pero durante los tres años precedentes al deceso.
Por su parte, el artículo 279 de la aludida Ley 100 de 1993 estableció excepciones en cuanto al personal que sería cobijado por esta, en los siguientes términos: El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas. […] (destaca la Sala).
De igual modo, en lo referente a la aplicación de las disposiciones contenidas en la mencionada normativa (Ley 100 de 1993), prescribió: Artículo 288. Aplicación de las disposiciones contenidas en la presente ley y en leyes anteriores. Todo trabajador privado u oficial, funcionario público, empleado público y servidor público tiene derecho a la vigencia de la presente Ley le sea aplicable cualquier norma en ella contenida que estime favorable ante el cotejo con lo dispuesto en leyes anteriores sobre la misma materia, siempre que se someta a la totalidad de disposiciones de esta Ley.
En este orden de ideas, la regulación contenida en la Ley 100 de 1993 no resulta aplicable a los miembros de la Policía Nacional, entre otros servidores, por cuanto expresamente su artículo 279 los excluyó del sistema general de seguridad social. Sin embargo, de conformidad con lo señalado en el artículo 288 ibidem, tales servidores públicos se podrían acoger a los mandatos allí contenidos, en atención al principio de favorabilidad.
Por su parte, el artículo 151 de la referida Ley 100 de 1993 preceptúa que «[e]l sistema general de pensiones previsto en la presente ley, regirá a partir del 1.º de abril de 1994», por lo que las únicas situaciones jurídicas que pueden ser decididas, en virtud de tal régimen pensional bajo el aludido principio de favorabilidad, son las que se consoliden a partir de su entrada en vigor.
Asimismo, comoquiera que, como se dejó anotado, los miembros de la Policía Nacional gozan de un régimen especial en pensiones[6], por lo que si la norma especial que lo rige[7] contempla mayores requisitos, para acceder a dicha prestación, que los determinados en el régimen general de seguridad social, en principio, los beneficiarios de los miembros de la Policía Nacional estarían amparados por los preceptos favorables de la Ley 100 de 1993, empero, ello solo es viable en la medida en que el derecho pensional se haya producido a partir de su vigencia (1° de abril de 1994), según lo prescrito en el referido artículo 151 de dicha ley.
No obstante, la Sala examinará la aplicación retrospectiva de la mencionada Ley 100 de 1993, en razón a que concierne al aspecto medular al que se contrae la demanda. En primer lugar, se tiene que la Corte Constitucional, en sentencia T-110 de 22 de febrero de 2011[8], definió la retrospectividad de la ley de la siguiente manera: […] el fenómeno de la retrospectividad de las normas de derecho se presenta, como ya se anticipó, cuando las mismas se aplican a partir del momento de su vigencia, a situaciones jurídicas y de hecho que han estado gobernadas por una norma anterior, pero cuyos efectos jurídicos no se han consolidado al momento de entrar a regir la nueva disposición. Este instrumento ha sido concebido por la jurisprudencia nacional como un límite a la retroactividad, asociando su propósito a la satisfacción de los principios de equidad e igualdad en las relaciones jurídicas de los asociados, y a la superación de aquellas situaciones marcadamente discriminatorias y lesivas del valor justicia que consagra el ordenamiento jurídico colombiano, de conformidad con los cambios sociales, políticos y culturales que se suscitan en nuestra sociedad. […] 21.- De las sentencias estudiadas se extrae, en conclusión, que (i) por regla general las normas jurídicas se aplican de forma inmediata y hacia el futuro, pero con retrospectividad;
(ii) el postulado de irretroactividad de la ley implica que una norma jurídica no tiene prima facie la virtud de regular situaciones jurídicas que se han consumado con arreglo a normas anteriores; (iii) la aplicación retrospectiva de una norma jurídica comporta la posibilidad de afectar situaciones fácticas y jurídicas que se han originado con anterioridad a su vigencia, pero que aun no han finalizado al momento de entrar a regir la nueva norma, por encontrarse en curso la aludida situación jurídica y;
(iv) tratándose de leyes que se introducen en el ordenamiento jurídico con el objeto de superar situaciones de marcada inequidad y discriminación (tuitivas), el juzgador debe tener en cuenta, al momento de establecer su aplicación en el tiempo, la posibilidad de afectar retrospectivamente situaciones jurídicas en curso, en cuanto el propósito de estas disposiciones es brindar una pronta y cumplida protección a grupos sociales marginados.
De acuerdo con lo anterior, esta Colegiatura prohijó el criterio de la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, para cobijar las expectativas legítimas de miembros de la fuerza pública fallecidos con anterioridad a su entrada en vigor, así: De lo anterior se concluye con toda claridad que la finalidad de los regímenes especiales es conceder beneficios legales a grupos determinados de trabajadores y no tornarse en un elemento de discriminación para dificultarles el acceso a los derechos mínimos consagrados en la legislación para la generalidad, lo cual significa, que si el régimen especial resulta ser menos favorable que la norma general, se impone la aplicación de ésta última, por cuanto la filosofía de las regulaciones especiales es precisamente la búsqueda del mayor beneficio para las personas que regula. […] Ahora, si bien alega la demandada la imposibilidad jurídica de aplicar retroactivamente el contenido de las Leyes 33 de 1973 y 12 de 1975 a un hecho sucedido con anterioridad a su expedición, como lo fue la muerte del Agente ocurrida el 6 de octubre de 1970, debe precisar la Sala que en materia laboral y por virtud del principio de favorabilidad se admite la aplicación retrospectiva de la Ley, tal como lo ha sostenido esta Corporación en diferentes oportunidades e incluso la Corte Constitucional,[9] quien ha señalado particularmente en materia pensional que la norma más favorable se aplique retrospectivamente, por cuanto la Ley nueva si puede regular ciertas situaciones o hechos jurídicos que aun cuando han acaecido bajo la vigencia de una Ley, no tuvieron la virtud de obtener su consolidación de manera definitiva como derecho bajo la Ley antigua.[10] […] Se descarta por ende en el sub examine una aplicación retroactiva de la Ley por cuanto ello sucedería si la Ley nueva estuviera entrando a regular situaciones consolidadas de pleno derecho bajo un ordenamiento anterior cobrando efectos respecto del hecho jurídico desde el momento de su consumación; muy al contrario, la retrospectividad en materia laboral implica la aplicación de un ordenamiento nuevo y favorable a partir de la fecha de su vigencia a un hecho jurídico acaecido con anterioridad, en este caso, la aplicación de una Ley favorable en materia de sustitución pensional a favor de la actora -Ley 12 de 1975- a un hecho jurídico ocurrido previamente -como lo fue el fallecimiento del Agente José Celedonio Orjuela Álvarez el 6 de octubre de 1970-, con efectos jurídicos a partir de su entrada en vigencia, esto es, a partir del 29 de enero de 1975 […][11] Sin embargo, el anterior derrotero jurisprudencial fue rectificado por la sección segunda de esta Corporación, en sentencia de 25 de abril de 2013[12], en la que estimó: La jurisprudencia de esta Corporación[13] ha considerado que en circunstancias especiales, cuando un régimen pensional especial no satisface las mínimas garantías que sí satisface el régimen general y cuando éste resulta más favorable que el especial, debe preferirse su aplicación; no obstante, es necesario tener en cuenta que la ley favorable que se debe aplicar es la que esté vigente al momento en que se habría causado el derecho.
El derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento del pensionado, es decir, en el caso analizado las normas que gobiernan la pensión de sobrevivientes que hubiera podido surgir con ocasión del fallecimiento del señor Jaime Reyes son las que estaban vigentes el 19 de octubre de 1985, pues fue durante su vigencia cuando se produjo el deceso y por tanto, cuando se pudo consolidar el presunto derecho reclamado.
La Ley 100 de 1993, que consagra el derecho pensional de sobrevivientes solicitado por la accionante, entró en vigencia el 1º de abril de 1994, de conformidad con lo previsto en su artículo 151, que es del siguiente tenor literal: “ARTÍCULO 151. VIGENCIA DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES. El Sistema General de Pensiones previsto en la presente Ley, regirá a partir del 1o. de Abril de 1.994.” Es decir, no estaba en vigencia al momento del fallecimiento del causante, razón por la cual no puede aplicarse para resolver la situación pensional aquí reclamada.
Para la Sala es evidente que lo que pretende la demandante es la aplicación retroactiva de la Ley 100 de 1993, pues considera que le es benéfica y favorece sus pretensiones; no obstante, los derechos prestacionales derivados de la muerte del señor Reyes se consolidaron a la luz de las normas vigentes al momento de su fallecimiento, lo que lleva a afirmar que no es viable la aplicación de la ley que se pretende, toda vez que ello iría en contravía del principio de irretroactividad de la ley, derivado de la Ley 153 de 1887.
La ley sustancial, por lo general, tiene la virtud de entrar a regir las situaciones que se produzcan a partir de su vigencia, pues aún no se encuentran consolidadas y, solo por excepción, rigen de manera retroactiva; sin embargo, para que ello ocurra, el contenido de la ley debe precisar lo pertinente, lo que no sucede en el caso de la Ley 100 de 1993, pues al tenor de lo dispuesto en su artículo 151 empezó a regir a partir del 1º de abril de 1994.
En las anteriores condiciones, la demandante no tiene derecho a acceder al derecho pensional consagrado en los artículos 46 a 48 de la Ley 100 de 1993, toda vez que los derechos prestacionales causados con la muerte de su cónyuge se consolidaron en vigencia de la normatividad anterior […] Con los argumentos expuestos en forma antecedente, la Sala rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 2010[14] y noviembre 1º de 2012[15], en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior.
Así las cosas, si bien en un comienzo esta Colegiatura, en virtud del principio de favorabilidad, aplicó retrospectivamente la Ley 100 de 1993 y reconoció la pensión de sobrevivientes a beneficiarios de uniformados de la Policía Nacional cuyo deceso ocurrió antes de su entrada en vigor (1.º de abril de 1994), lo cierto es que tal postura jurisprudencial fue rectificada y, por ello, no es dable que las disposiciones del régimen general de seguridad social cobijen a beneficiarios de los extintos miembros de la fuerza pública, por cuanto el derecho pensional se causa a partir del fallecimiento y se emplea la norma que regía en ese momento.
Por otra parte, destaca la Sala que la Corte Constitucional, en la sentencia T-116 de 2016[16], revisó los fallos de tutela proferidos por esta Corporación, en una situación fáctica similar a la del sub lite, e hizo referencia a sus propias decisiones contenidas en los fallos T-891 de 2011[17], T-072 de 2012[18] y T-587A de 2012[19], en las que apoyó el precedente de esta Colegiatura vigente para esas fechas, en torno a la posibilidad de aplicar de manera retrospectiva la ley de seguridad social actual para resolver solicitudes pensionales de sobrevivientes relativas a causantes que fallecieron antes de 1991[20], pero precisó que en la sentencia T-564 de 2015[21] tuvo en cuenta la aludida rectificación de jurisprudencia, efectuada el 25 de abril de 2013 por este órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el sentido de entender que la norma aplicable para resolver las peticiones pensionales de sobrevivientes es la vigente a la muerte del causante[22], sin embargo, pese al precedente resulta necesario que se verifique en cada caso el grado de afectación de los sistemas pensionales preconstitucionales, lo que conlleva a examinar la normativa especial aplicable a la situación concreta frente a las generales también existentes para esos momentos.
En síntesis, concluyó el tribunal constitucional en la sentencia T-116 de 2016, que corresponde al juez «verificar en cada caso (i) si la aplicación de la ley preconstitucional de seguridad social en concreto es una carga desproporcionada, y de ser así, (ii) proceder a implicarla o flexibilizar su interpretación con el fin de superar situaciones de graves afectaciones de derechos fundamentales, como ocurre con las solicitudes de sustituciones pensionales de cónyuges de trabajadores que prestaron sus servicios al Estado por más de 15 años». 3.4 Hechos probados.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Certificado de información laboral[23] del señor José Arnoldo Farfán Torres (q. e. p. d.), según el cual prestó servicios a la Policía Nacional desde el 1° de noviembre de 1975 hasta el 25 de febrero de 1986, sin interrupciones (f. 39). b) Hoja de servicios del señor José Arnoldo Farfán Torres (q. e. p. d.), en la cual se constata que el finado ingresó a la Policía Nacional como cadete el 14 de enero de 1974 y fue retirado el 25 de febrero de 1986 en el grado de capitán, para un tiempo de servicios certificado de 12 años, 3 meses y 14 días (ff. 91 y 92). c) Registro civil de matrimonio, que da cuenta de que la demandante y el finado contrajeron nupcias el 25 de diciembre de 1982 (f. 34). d) Declaración extraproceso ante la Notaría Tercera del Círculo de Medellín, que da fe de que el señor José Arnoldo Farfán Torres (q. e. p. d.), murió en Medellín (Antioquia) el 25 de febrero de 1986, a la edad de 32 años (f. 37). e) Solicitud de reconocimiento de pensión de sobrevivientes a la actora, dirigida a la entidad accionada de 30 de abril de 2014 (ff. 23 a 31). f) Oficio 181990/ARPRE-GRUPE-1.10 de 6 de junio de 2014, que negó la anterior reclamación (ff. 32 y 33).
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) el señor José Arnoldo Farfán Torres (q. e. p. d.) ingresó a la Policía Nacional en calidad de cadete el 14 de enero de 1974 y fue retirado el 25 de febrero de 1986 como capitán, fecha para la cual completó 12 años, 3 meses y 14 días de servicios; (ii) contrajo nupcias con la demandante el 25 de diciembre de 1982 y falleció el 25 de febrero de 1986;
(iii) la actora presentó reclamación para el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en condición de cónyuge del finado oficial, lo que le fue negado a través del acto acusado. Tal como quedó anotado en el marco normativo de esta providencia, se tiene que el derecho pensional por muerte se causa a partir de la fecha del fallecimiento, por tanto, la norma que rige la prestación por muerte en actividad (pensión de sobrevivientes) es la que se encontraba en vigor para tal fecha.
En ese sentido, puesto que el deceso del señor José Arnoldo Farfán Torres (q. e. p. d.) ocurrió el 25 de febrero de 1986, en el presente asunto la disposición aplicable es el Decreto 2062 de 1984[24]; en consecuencia, comoquiera que su artículo 165[25] prescribía como requisito para acceder a la prestación de sobrevivientes que el oficial o suboficial hubiere cumplido quince (15) años o más de servicios, la demandante no tiene derecho al reconocimiento pensional, dado que el causante solo laboró durante 12 años, 3 meses y 14 días, esto es, no cumplió la exigencia de tiempo de servicios fijada en la norma.
De igual modo, aunque la accionante fundamenta sus pretensiones en la retrospectividad de la Ley 100 de 1993, ello no es dable en el sub lite, pues, como se dejó explicado, el criterio adoptado por esta Corporación es claro en cuanto a que tal normativa no puede cobijar las situaciones jurídicas de los oficiales y suboficiales que hayan fallecido con anterioridad a su vigencia, las que ya se encuentran consolidadas bajo la regulación en vigor para el momento de la muerte, es decir, el Decreto 2062 de 1984.
A manera de corolario, estima la Sala que si bien es viable acogerse a los mandatos del régimen general de seguridad social cuando este resulte menos restrictivo que el especial[26], lo cierto es que la favorabilidad únicamente es posible respecto de la disposición que rija para el momento en el que se le cause la pensión, es decir, que en circunstancias como la aquí estudiada, en las que el derecho se generó el 25 de febrero de 1986 (fecha de la muerte del capitán José Arnoldo Farfán Torres), cuando no estaba en vigor la Ley 100 de 1993[27], no es jurídicamente correcto aplicar en forma retrospectiva el contenido de esta.
Por otra parte, se tiene que desde la muerte del causante (25 de febrero de 1986) y la petición del reconocimiento pensional ante la demandada (30 de abril de 2014 f. 23) han trascurrido más de 28 años, lo que desvirtúa que la negativa del reconocimiento de la prestación genere una afectación actual y grave a los derechos constitucionales fundamentales de la actora, que permita a la Sala inaplicar el régimen legal del cual se benefició en su oportunidad, que frente al caso concreto no resulta inconstitucional.
Por último, considera la Sala que el a quo, al condenar en costas a la demandante, aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 188[28] del CPACA, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016[29], así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Por lo tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, por cuanto para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la accionante, se revocará la condena en costas.
Así las cosas, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda, y se revocará la condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Confírmase parcialmente la sentencia de 14 de diciembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala primera de decisión), que negó las pretensiones de la demanda instaurada por la señora María Nubia Gutiérrez Ramírez contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, conforme a la parte motiva. 2.º Revócase el ordinal segundo de la parte decisoria del fallo apelado, que condenó en costas a la demandante, que incluye las agencias en derecho, de acuerdo con lo indicado en la motivación de la presente providencia. 3.º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las constancias y anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente |CARMELO PERDOMO CUÉTER | | | |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Artículo 288 de la Ley 100 de 1993. [2] Obra memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI, suscrito por el abogado Óscar Javier Alarcón Chacón, quien no ha sido reconocido como apoderado de ninguna de las partes dentro del proceso de la referencia, además de que no permite ver su contenido porque se encuentra en un formato ilegible para el sistema. [3] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». [4] Apartes tachados declarados inexequibles por la Corte Constitucional mediante sentencias C-1094 de 2003, M. P. Jaime Córdoba Triviño, y C-066 2016, M. P. Alejandro Linares Cantillo, respectivamente. [5] Aparte tachado declarado inexequible por la Corte Constitucional a través de sentencia C-111 de 2006, M. P. Rodrigo Escobar Gil. [6] Al respecto véase el artículo 279 de la Ley 100 de 1993. [7] Entre otras, los Decretos 2062 de 1984, 1212 de 1990 y 4433 de 2004. [8] M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Reiterado por la Corte Constitucional en fallo C-068 de 2013, cuando indicó que «[…] la retrospectividad es un efecto connatural a todas las regulaciones jurídicas y versa sobre su aplicación respecto de asuntos que, si bien estaban regulados por la ley derogada, no generaron situaciones consolidadas ni derechos adquiridos, sino que se mantienen a la entrada en vigencia de la nueva ley, por lo que se incorporan integralmente a dicha regulación, sin importar el estado en el que se encuentran». [9] CE.
Sección Segunda. Subsección A. Sentencias del 11 de abril de 2002, 13 de febrero de 2003 y 5 de mayo de 2005. Rads. 3106-00, 1251-02 y 2436- 04. [10] Corte Constitucional. T 355-95, C 444-97, T 439-00. [11] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección A, sentencia de 29 de abril de 2010, expediente 25000- 23-25-000-2007-00832-01 (0548-09). [12] Radicación 76001-23-31-000-2007-01611-01 (1605-09), C. P. Luis Rafael Vergara Quintero. [13] Ver, entre otras, las sentencia de octubre 7 de 2010, Consejero ponente LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO, radicación No. 76001-23-31-000-2007- 00062-01(0761-09); febrero 18 de 2010, Consejero ponente GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN, radicación No. 08001-23-31-000-2004-00283-01(1514-08); abril 16 de 2009, Consejero ponente VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA, radicación No. 76001-23-31-000-2004-00293-01(2300-06). [14] Radicación No. 25000-23-25-000-2007-00832-01 (0548-09) Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en la que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 12 de 1975, a pesar de que el fallecimiento había ocurrido en octubre de 1970. [15] Radicación No. 13001-23-31-000-2005-02358-01 (0682-11) Consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila, en que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, a pesar de que el deceso del causante se produjo el 20 de febrero de 1991.
En esta oportunidad el doctor Gerardo Arenas Monsalve salvó el voto en los siguientes términos: “Nótese además, desde el punto de vista práctico, el complejo problema que surge con la tesis mayoritaria que no se comparte, de aplicar el régimen general de la Ley 100 de 1993 a situaciones que se resolvieron plenamente antes de su vigencia. Como se trata de pensiones, y éstas no tienen término de prescripción, todos los derechos pensionales de sobrevivientes, resueltos en su momento aplicando válidamente la legislación anterior, resultan ahora sorpresivamente litigiosos, es decir, susceptibles de discusión judicial, así el fallecimiento del causante se haya producido en vigencia de esa legislación anterior, y así se hayan reconocido los derechos derivados del régimen anterior.
El principio constitucional de la sostenibilidad financiera, establecido en la Carta desde el Acto Legislativo No. 1 de 2005 queda en entredicho, con una extensión tan amplia y generalizada de la aplicación del régimen general”. [16] M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [17] M. P. Juan Carlos Henao Pérez [18] M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. [19] M. P. Adriana María Guillén Arango. [20] Al considerar, la Corte Constitucional en ese momento, que tal postura era acorde con los principios constitucionales de equidad, justicia material e igualdad. [21] M. P. Alberto Rojas Ríos. [22] Señaló la Corte Constitucional que «[…] una postura como la inicialmente adoptada por el Consejo de Estado y actualmente sostenida por la Corte Constitucional, tal y como se propuso en la sentencia T-587A de 2012, desconoce la naturaleza de lo que es la aplicación retrospectiva de una norma, en cuanto omite tener en cuenta en su argumentación el elemento que puede tildarse de definitorio de esta figura, esto es, la ausencia de consolidación definitiva de la situación jurídica». [23] Se aporta certificado d [24] «Por el cual se reorganiza la Carrera de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional». [25] «Artículo 165.
Muerte simplemente en actividad. Durante la vigencia del presente estatuto, a la muerte de un Oficial o Suboficial de la Policía Nacional en actividad, sus beneficiarios en el orden establecido en este estatuto, tendrán derecho a las siguientes prestaciones: […] c) Si el Oficial o Suboficial hubiere cumplido quince (15) o más años de servicio, a que por el Tesoro Público se les pague una pensión mensual, la cual será liquidada y cubierta en la misma forma de la asignación de retiro, de acuerdo con el grado y tiempo de servicio del causante». [26] Artículo 288 de la Ley 100 de 1993. [27] Artículo 151 ibidem. [28] «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». [29] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter.