RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN CON BASE EN EL RÉGIMEN ESPECIAL DE LA RAMA JUDICIAL Y EL MINISTERIO PÚLICO – Improcedencia / BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Requisitos En el asunto sub examine se tiene que (i) a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 (1° de abril de 1994), la demandante tenía 10 años y 7 meses cotizados, por lo que no satisface la condición temporal con el propósito de conservar los beneficios del régimen de transición (15 años); y (ii) su pensión de jubilación debió reconocerse bajo la égida de la Ley 100 de 1993 y no del Decreto 546 de 1971; en consecuencia, por sustracción de materia, la reclamante carecía de razón jurídica para solicitar el reajuste de la prestación en aplicación de esta última norma y el a quo no debió dar una orden en tal sentido.
Pese a lo anterior, en todo caso la decisión del Tribunal de instancia también resulta contraria a la jurisprudencia en vigor sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones de los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con la cual este no es otro que aquel que resulte de aplicar el lapso de 10 años de que trata el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, lo que le hiciera falta al momento de entrar en vigor tal norma para alcanzar el estatus pensional o todo el tiempo laborado, con inclusión de los factores sobre los cuales cotizó y los establecidos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotización al sistema pensional(…)Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se revocará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para en su lugar negarlas.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad.: 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), C.P. César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 / DECRETO 546 DE 1971 / DECRETO 3800 DE 2003 CONDENA EN COSTAS – Criterio subjetivo / CONDENA EN COSTAS – Improcedencia Esta Sala considera que la referida normativa, artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el criterio objetivo valorativo en la condena en costas a partir de la Ley 1437 de 2011, ver: C. de E., Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicación: 1908-14. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER Bogotá, D. C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintiuno (2021).
Radicación número: 23001-23-33-000-2016-00446-01(4119-18) Actor: LEYDA ESTHER LACOMBE VERGARA Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de 25 de abril de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba (sala segunda de decisión), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1. El medio de control (ff. 1 a 16). La señora Leyda Esther Lacombe Vergara, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 2.
Pretensiones. Se declare la nulidad de las Resoluciones GNR 335289 de 3 de diciembre de 2013 y 302141 de 29 de agosto de 2014, por medio de las cuales se le reconoció a la demandante una pensión de jubilación; y se anulen las Resoluciones GNR 361543 de 17 de noviembre de 2015 y 121004 de 26 abril de 2016, que reajustaron la aludida prestación, sin tener en cuenta «[…] la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio con todos los factores salariales […]».
A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada (i) reliquidar la pensión de jubilación de la actora, de conformidad con lo previsto en los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978, con el 75% de «[…] la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio con todos los factores salariales […]» recibidos durante ese mismo período, a partir del 5 de enero de 2015;
(ii) indexar las sumas resultantes; y (iii) cumplir la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; por último, se condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la accionante que nació el 13 de enero de 1958, laboró para la Rama Judicial desde el 1° de septiembre de 1983 hasta el 5 de enero de 2015 y es beneficiaria del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Dice que, mediante Resolución GNR 335289 de 3 de diciembre de 2013, modificada con la 302141 de 29 de agosto de 2014, Colpensiones le reconoció pensión de jubilación conforme al Decreto 546 de 1971, en cuantía de $13.543.451, la cual quedó en suspenso hasta cuando demostrara su retiro del servicio. Agrega que solicitó de Colpensiones su ingreso en nómina, sin embargo, a través de Resolución 361543 de 17 de noviembre de 2015, «[…] en forma unilateral […] reeliquida [sic] […] la pensión […], bajo el argumento de que existió un error en la liquidación del IBL y que los salarios tenidos en cuenta eran del año 2012 y no los del último año de servicios, que corresponden a los comprendidos entre el 05 de enero de 2014 a 05 de enero de 2015, estableciendo la pensión en la suma de $5.379.750».
Luego, dio «[…] su consentimiento para que la demandada [reajustara esa prestación] y aport[ó] el certificado respectivo donde aparecen los factores salariales correspondientes al último año de servicios, procediendo COLPENSIONES a emitir el acto GNR 121004 del 16 de abril de 2016, mediante el cual […] confirma la […] 361543 de 17 de noviembre de 2015». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 1°, 2°, 4°, 6°, 13, 29 y 48 de la Constitución Política; y 36 de la Ley 100 de 1993; y los Decretos 546 de 1971 y 717 de 1978. Arguye que «[…] la norma jurídica anterior a la Ley 100 de 1993 aplicable en el sub judice, para establecer el monto de [su] derecho pensional […], es la contenida en la parte final del precitado artículo 6° del Decreto 546 de 1971, según [el] cual, la pensión vitalicia de jubilación, debe ser equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicios […].
Se observa, entonces, que la anterior disposición sujetó la base de liquidación pensional a lo “devengado” por el funcionario, por lo cual, para efectos de determinar el monto de la pensión a que tiene derecho […], es preciso recurrir al artículo 12 del Decreto 717 de 1978, que reguló, entre otros aspectos, la escala de remuneración correspondiente a los cargos para los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y el Ministerio Público y fijó los factores que constituyen salario […]». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 86 a 93).
La entidad demandada, por medio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no le constan. De igual modo, propuso las excepciones denominadas inexistencia de las obligaciones reclamadas, improcedencia para reliquidar la pensión de jubilación y prescripción. Aduce que «[…] el monto de la pensión de jubilación, no se debe entender como el valor de [esta], sino que […] equivale al porcentaje que se le debe aplicar al IBL, y […] se establece de conformidad con las reglas del sistema general de pensiones (Ley 100/93), es decir con base en el promedio de los salarios devengados por el trabajador durante los 10 últimos años (Art[í]culo 36 Ley 100/93), o en el tiempo que hacía falta para adquirir el derecho a la pensión si este fuera menor, y no teniendo en cuenta el promedio de los salarios devengados en el último año […]». 1.6 La providencia apelada (ff. 143 a 150).
El Tribunal Administrativo de Córdoba (sala segunda de decisión), en sentencia de 25 de abril de 2018, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al estimar que «[…] el régimen de transición que ampara a la [actora] garantiza la aplicación integral del Decreto 546 de 1971, en tal virtud […] orden[ó] a Colpensiones reliquidar la pensión de jubilación de la [demandante] […] con el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, comprendido entre el mes de enero del año 2014 y el mes de enero del año 2015, y teniendo en cuenta las doceavas partes de los demás factores salariales devengados durante ese mismo periodo […]». 1.7 Recurso de apelación (ff. 153 a 155).
Inconforme con el anterior fallo, la entidad accionada, por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación, en el que aduce que «[l]a Corte Constitucional en Sala Plena concluy[ó] que el ingreso base de liquidación IBL, no es un aspecto de la transición y, por lo tanto son las reglas contenidas en el Régimen General, l[a]s que deben aplicarse para establecer el monto pensional con independencia del Régimen Especial al que pertenezca», criterio que debe ser aplicado en este proceso.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 28 de junio de 2018 (ff. 163 a 164) y admitido por esta Corporación a través de auto de 13 de noviembre de 2019 (f. 181), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 8 de julio de 2020 (f. 187), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad en la que guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación[1], corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar a la demandante le asiste derecho al reajuste de su pensión de jubilación, por no habérsele tenido en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados con la asignación más elevada recibida durante el último año de servicios, conforme al régimen especial aplicable a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial previsto en el Decreto 546 de 1971; o por el contrario, carece de razón, pues para efectos de la liquidación pensional le es aplicable el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como lo alega la entidad demandada. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes.
No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas, es decir, la pensión de jubilación respecto de la edad, tiempo de servicio y monto se les aplicará el régimen anterior.
En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya).
Respecto de esta norma, la Corte Constitucional[2] precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[3], tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas.
Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100.
En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.
(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO
21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. Por otro lado, en lo pertinente a la normativa que rige los requisitos y tasa de reemplazo de la pensión de jubilación a la que alude la presente demanda, la Sala se remite a lo preceptuado en el Decreto 546 de 1971, que en relación con el asunto objeto de examen dispone: Artículo 6°.
Los funcionarios y empleados a que se refiere este Decreto, tendrán derecho al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y de 50, si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos 10 lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades, a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio en las actividades citadas.
Obsérvese que el Decreto 546 de 1971 prescribe, como requisitos para acceder a la pensión mensual vitalicia de jubilación por parte de los empleados y funcionarios de la Rama Judicial y el Ministerio Público, haber servido veinte (20) años continuos o discontinuos, de los cuales diez (10) hayan sido en tal condición y llegar a la edad de cincuenta y cinco (55) años (hombres) o cincuenta (50) años (mujeres).
Igualmente, determina que la cuantía será del 75% del salario base de liquidación. En relación con este último aspecto, esto es, el IBL de las personas beneficiarias del régimen pensional especial de la Rama Judicial y el Ministerio Público, esta sección, en sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017)[4], determinó que el reconocimiento de dichas pensiones debe ser efectuado de la siguiente manera: iii) Con los elementos del régimen anterior consagrados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 que son: a) la edad de 50 años si es mujer o de 55 años si es hombre; b) el tiempo de servicios de 20 años, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades; d) la tasa de reemplazo del 75%; e) el ingreso básico de liquidación de que tratan los artículos 21 y 36, inciso 3.°, de la Ley 100 de 1993, según el caso; es decir, si le faltare más de 10 años, será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión actualizados anualmente con base en la IPC certificado por el DANE, y si le faltare menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será: (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en IPC certificado por el DANE; y f) con los factores de liquidación contemplados por el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994 al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996;297 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.
Lo anterior, al considerar que «la jurisprudencia imperante tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado, propende por la armonía que debe existir entre el sistema integral de seguridad social creado por la Ley 100 de 1993, en cuyo artículo 36 estableció el régimen de transición general, y las dimensiones en las cuales la seguridad social en sí misma se manifiesta, que son las de servicio público obligatorio, sujeto a los principios de eficiencia, universalidad solidaridad y sostenibilidad fiscal, y de derecho público con carácter constitucional, general, exigible e irrenunciable»[5].
Por ende, como los servidores de la Rama Judicial y del Ministerio Público no fueron abstraídos o excepcionados de las condiciones de transición impuestas por la Ley 100 de 1993, la sección juzgó procedente extender las reglas de interpretación normativa adoptadas por la sala de lo contencioso- administrativo en la aludida sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[6], para el caso específico de estos.
Así las cosas, resulta evidente que la liquidación de las pensiones de jubilación de quienes prestaron sus servicios a la Rama Judicial o al Ministerio Público por espacio de 10 años o más, y son beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por las pautas expuestas por la jurisprudencia en vigor de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, según las cuales el ingreso base de liquidación de dichas prestaciones corresponde al indicado en esa norma, sin que sea dable acudir para esos efectos, en el caso de los mencionados servidores, al período de liquidación establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971 o a los factores señalados en el 12 del Decreto 717 de 1978.
Aclárase que el ingreso base de liquidación de las pensiones es un elemento técnico de cálculo que se expresa en un valor cierto, al cual le es computada una tasa porcentual de reemplazo para obtener la cuantía dineraria inicial a la que asciende determinada prestación pensional. Tal ingreso de liquidación se estructura a partir de los siguientes elementos: (i) una unidad temporal, que refiere al período preciso con el cual debe ser consolidado el ingreso base de liquidación, verbigracia: 1 mes, 6 meses, 1 año, 10 años, o toda la vida laboral; y (ii) unos factores materiales, que se concretan en emolumentos o haberes laborales que la autoridad competente ha señalado como integrante de la base de liquidación de aportes al sistema pensional o de la pensión misma.
Por consiguiente, el ingreso base de liquidación de las pensiones bajo estudio debe ser igual, únicamente y de manera estricta, a la suma de (i) la unidad temporal que corresponda, esto es, alguna de aquellas de que tratan los artículos 21 y 36 (inciso 3.°) de la Ley 100 de 1993, según el caso; y (ii) los factores previstos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotizaciones al sistema, tales como los contemplados por los artículos 1° del Decreto 1158 de 1994, 14 de la Ley 4ª de 1992, 1° del Decreto 610 de 1998, 1° del Decreto 1102 de 2012, 1° del Decreto 2460 de 2006, 1° del Decreto 3900 de 2008 y 1° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público.
Entonces, la Sala concluye que la conjunción de los elementos constitucionales, legales y jurisprudenciales analizados impone la adopción de las reglas previstas por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para efectos de integrar el IBL de las pensiones que deban ser reconocidas a los servidores de la Rama Judicial o el Ministerio Público al amparo del régimen de transición, postulados que constituyen el parámetro de derecho aplicable por esta Corporación para todas aquellas controversias análogas pendientes de decisión. 3.4 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Según registro civil de nacimiento (CD en f. 100) y cédula de ciudadanía (f. 75), la actora nació el 13 de enero de 1958. b) Certificaciones de 30 de marzo de 2013 (CD en f. 100) y 18 de noviembre de 2015 (f. 61), por cuyo conducto la Fiscalía General de la Nación informa que la demandante laboró en esa entidad desde el 1° de septiembre de 1983 hasta el 4 de enero de 2015.
Asimismo, indica que ella efectuó cotizaciones al sistema de seguridad social en pensiones en la desaparecida Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), Colpensiones y los fondos privados Colfondos[7] y Horizonte[8]. c) De acuerdo con constancia de salarios mes a mes de 18 de noviembre de 2018 de la Fiscalía General de la Nación (CD en f. 100), la accionante entre julio de 1992 y enero de 2015 aportó sobre la asignación básica, las bonificaciones por servicios prestados, por actividad judicial y judicial, los gastos de representación y las primas de vacaciones, servicios y navidad. d) Mediante Resolución GNR 335289 de 3 de diciembre de 2013 (ff. 19 a 27), modificada con la 302141 de 29 de agosto de 2014 (ff. 28 a 34), Colpensiones le reconoció pensión de jubilación a la actora en aplicación del Decreto 546 de 1971 y los factores salariales enunciados en los Decretos 717 y 1045 de 1978, con un monto del 75%, lo que resultó en una mesada pensional de $13.966.140 para el 1° de diciembre de 2013; prestación que quedó en suspenso hasta cuando demostrara el retiro del servicio. e) Por medio de Resolución GNR 361543 de 17 de noviembre de 2015 (ff. 37 a 50), la entidad demandada reliquidó la prestación de la demandante, en aplicación de las normas referidas en la letra anterior, sobre «[…] la constante de los ingresos base de cotización – IBC del último año de servicio público […]», por un valor de $5.379.750, a partir del 5 de enero de 2015.
De igual manera, expresó que «[…] el reconocimiento surtido en la Resolución No. GNR 302141 de 29 de agosto de 2014, se encuentra abiertamente contrar[io] a la ley y causa perjuicio al Erario […]», dado que «[…] la liquidación allí efectuada, [lo] fue […] incluyendo factores salariales de[l] último año para la fecha junto con los valores registrados como ingreso base de cotización -IBC reportados en la Historia Laboral, los cuales ya contenían dichos factores salariales, pero que además acumulan valores que deberían ser tenidos en cuenta solo por la doceava parte, por tal motivo se gener[ó] un valor de mesada errada»; en consecuencia, solicitó de la interesada que diera su consentimiento para revocar el mencionado acto administrativo. f) El 25 de noviembre de 2015 la accionante interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión y el 4 de abril de 2016 concedió el consentimiento que le había sido pedido.
Por ende, Colpensiones, a través de Resolución GNR 121004 de 26 de abril de 2016, revocó la 335289 de 3 de diciembre de 2013 y confirmó la 361543 de 17 de noviembre de 2015, por cuanto los parámetros fijados en ella resultaban más favorables que aplicar el criterio de la Corte Constitucional, según el cual el ingreso base de liquidación de las personas beneficiarias del régimen de transición es el previsto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 (ff. 51 a 60).
De las pruebas anteriormente enunciadas, se desprende que la actora nació el 13 de enero de 1958, prestó sus servicios a la Rama Judicial desde el 1° de septiembre de 1983 hasta el 4 de enero de 2015 y cotizó para el sistema general de pensiones en la extinguida Cajanal, Colpensiones y los fondos privados[9] Colfondos y Horizonte. En consecuencia, (i) Colpensiones le reconoció a la demandante pensión de jubilación, mediante Resolución GNR 335289 de 3 de diciembre de 2013, modificada con la 302141 de 29 de agosto de 2014[10], en aplicación de los Decretos 546 de 1971 y 717 y 1045 de 1978, con el 75% del ingreso base de cotización, dentro del cual se encontraban contenidos algunos de los emolumentos devengados (no aportados) del último año; prestación que quedó en suspenso hasta cuando demostrara el retiro del servicio;
(ii) debido al error en el que incurrió la accionada, con Resolución GNR 361543 de 17 de noviembre de 2015, solicitó de la reclamante su consentimiento para revocar el referido acto administrativo y reliquidó la prestación conforme a los parámetros fijados en las citadas normas, sobre «[…] la constante de los ingresos base de cotización – IBC del último año de servicio público […]», a partir del 5 de enero de 2015, lo que disminuyó el valor de la mesada pensional[11]; y (iii) el 25 de noviembre de 2015 la accionante interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión y el 4 de abril de 2016 consintió la revocación; por consiguiente, Colpensiones, a través de Resolución GNR 121004 de 26 de abril de 2016, dejó sin efectos la 302141 de 29 de agosto de 2014 y confirmó la 361543 de 17 de noviembre de 2015, por cuanto los parámetros fijados en ella resultaban más favorables que acoger el criterio de la Corte Constitucional[12].
Con el ánimo de desatar la cuestión litigiosa, lo primero que ha de analizarse es si la actora es beneficiaria del régimen de transición, debido a que durante un período estuvo afiliada al régimen de ahorro individual con solidaridad y, luego, regresó al de prima media con prestación definida. En lo atañedero al traslado entre los regímenes pensionales, resulta oportuno anotar que el Decreto 3800 de 2003[13], preceptuó: Artículo 1º.
Traslado de Régimen de Personas que les falten menos de diez años para cumplir la edad para tener derecho a la pensión de vejez. De conformidad con lo señalado en el artículo 2° de la Ley 797 de 2003, las personas a las que a 28 de enero de 2004, les faltaren diez (10) años o menos para cumplir la edad para tener derecho a la pensión de vejez, podrán trasladarse por una única vez, entre el Régimen de Prima Media con Prestación Definida y el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, hasta dicha fecha. […] Artículo 3°.
Aplicación del Régimen de Transición. En el evento en que una persona que a 1° de abril de 1994 tenía quince (15) o más años de servicios prestados o semanas cotizadas, que hubiere seleccionado el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, decida trasladarse al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, le será aplicable el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo cual podrán pensionarse de acuerdo con el régimen anterior al que estuvieren afiliados a dicha fecha, cuando reúnan las condiciones exigidas para tener derecho a la pensión de vejez, siempre y cuando cumplan con los siguientes requisitos: a) Al cambiarse nuevamente al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, se traslade a él el saldo de la cuenta de ahorro individual del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, y b) Dicho saldo no sea inferior al monto total del aporte legal para el riesgo de vejez, correspondiente en caso de que hubieren permanecido en el Régimen de Prima Media, incluyendo los rendimientos que se hubieran obtenido en este último.
En tal evento, el tiempo cotizado en el Régimen de Ahorro Individual le será computado al del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. Para efectos de establecer el monto del ahorro de que trata el literal b) anterior no se tendrá en cuenta el valor del bono pensional. Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia SU-130 de 2013[14], advirtió que «[…] de conformidad con lo previsto en los artículos 13, literal e) y 36, incisos 4° y 5° de la Ley 100 de 1993, tal y como fueron interpretados por la Corte Constitucional en las Sentencias C-789 de 2002 y C-1024 de 2004, únicamente los afiliados con quince (15) años o más de servicios cotizados a 1° de abril de 1994, fecha en la cual entró en vigencia el Sistema General de Pensiones, pueden trasladarse “en cualquier tiempo” del régimen de ahorro individual con solidaridad al régimen de prima media con prestación definida, conservando los beneficios del régimen de transición».
Asimismo, en fallo T-892 de 2013[15], en el que se examinaron varios casos acerca de reconocimientos pensionales de personas que retornaron al régimen de prima media con prestación definida y algunas pese a tener la edad para ser beneficiarias del régimen de transición, les fue negado el derecho a pensionarse bajo la norma anterior a la Ley 100, la Corte Constitucional reiteró la exigencia de que solo conservan los beneficios de la transición aquellas personas que al 1° de abril de 1994 (o 30 de junio de 1995) hubiesen tenido 15 años o más de servicios cotizados; adicionalmente, exhortó «[…] por conducto de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, a todos los jueces de la República para que en lo sucesivo, den estricto cumplimiento a los lineamientos fijados por esta corporación, en materia del régimen de transición, que se encuentran contenidos en las sentencias C-789 de 2002, C-1024 de 2004, SU 062 de 2010, SU 130 de 2013 […]».
Así las cosas, en el asunto sub examine se tiene que (i) a la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 (1° de abril de 1994), la demandante tenía 10 años y 7 meses cotizados, por lo que no satisface la condición temporal con el propósito de conservar los beneficios del régimen de transición (15 años); y (ii) su pensión de jubilación debió reconocerse bajo la égida de la Ley 100 de 1993 y no del Decreto 546 de 1971; en consecuencia, por sustracción de materia, la reclamante carecía de razón jurídica para solicitar el reajuste de la prestación en aplicación de esta última norma y el a quo no debió dar una orden en tal sentido.
Pese a lo anterior, en todo caso la decisión del Tribunal de instancia también resulta contraria a la jurisprudencia en vigor sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones de los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, de acuerdo con la cual este no es otro que aquel que resulte de aplicar el lapso de 10 años de que trata el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, lo que le hiciera falta al momento de entrar en vigor tal norma para alcanzar el estatus pensional o todo el tiempo laborado, con inclusión de los factores sobre los cuales cotizó y los establecidos legal o reglamentariamente como integrantes de la base de cotización al sistema pensional.
Cabe anotar que si bien el mencionado fallo de unificación proferido por esta sección segunda[16], en el que se precisó la aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 respecto de los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público en lo que dice relación con el ingreso base de liquidación pensional, fue dictado con posterioridad a la providencia de primera instancia, en dicha oportunidad la Corporación advirtió que esa sentencia tiene aplicación retrospectiva «[…] y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado». Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se revocará la sentencia de primera instancia, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para en su lugar negarlas.
Por último, en relación con la condena en costas y las agencias en derecho que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016[17], se pronunció así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.º Revócase la sentencia de 25 de abril de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba (sala segunda de decisión), que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la señora Leyda Esther Lacombe Vergara contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones); en su lugar, niéganse tales pretensiones, conforme a la parte motiva. 2º.
Sin condena en costas. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER |Firmado electrónicamente |Firmado electrónicamente | |SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ |CÉSAR PALOMINO CORTÉS | ----------------------- [1] Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». [2] Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. [3] El artículo 36 indica: “ARTÍCULO
36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.
Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). [4] Consejero ponente Rafael Francisco Suárez Vargas. [5] Consejo de Estado, sección segunda.
Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 15001-23-33-000-2016-00630-01 (4083-2017). [6] Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés. [7] Entre el 1° de julio de 1994 y el 30 de agosto de 1999. [8] Del 1° de septiembre de 1999 al 31 de diciembre de 2003. [9] Entre el 1° de julio de 1994 y el 30 de agosto de 1999 y del 1° de septiembre de 1999 al 31 de diciembre de 2003. [10] Lo que arrojó un monto pensional de $13.966.140. [11] De $13.966.140 a $5.379.750. [12] Luego de efectuar las operaciones aritméticas, aplicar el 75% sobre el ingreso base de cotización constante del último año, resultaba más favorable que tener en cuenta el ingreso base de liquidación de acuerdo con los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993. [13]«Por el cual se reglamenta el literal e) del artículo 13 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 2° de la Ley 797 de 2003». [14] M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. [15] M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. [16] Sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, expediente 15001-23- 33-000-2016-00630-01 (4083-2017). [17] Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones).